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Documentación Administrativa
Recibido: 08-01-2024
Aceptado: 02-05-2024
Publicación anticipada: 12-06-2024
Referencia: Sira-Santana, G. (2024). El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas de selección de funcionarios
públicos. Documentación Administrativa.
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El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas
de selección de funcionarios públicos
The necessary and complex balance between the different
systems for selecting civil servants
Sira-Santana, Gabriel
Universidad Central de Venezuela (Venezuela)
gsira@cidep.com.ve
NOTA BIOGRÁFICA
Abogado mención summa cum laude y especialista en Derecho Administrativo, mención honorífica, por la
Universidad Central de Venezuela (UCV). Profesor de postgrado en la Universidad Central de Venezuela
(UCV) y de pregrado en la Universidad Monteávila (UMA). Investigador del Centro para la Integración y el
Derecho Público (CIDEP). Ganador del Premio Academia de Ciencias Políticas y Sociales para Profesio-
nales 2017-2018.
RESUMEN
Objetivos: estudiar la provisión por méritos y la designación política como sistemas de ingreso a la función
pública, destacándose las ventajas y los retos que estos representan para la Administración en el marco
de un Estado democrático de derecho y los principios que le resultan propios. Metodología: análisis de
fuentes doctrinales y normativas nacionales e internacionales, así como comunicados de organizaciones
internacionales que han estudiado la materia. Resultados: demuestran la relación que existe entre la
Administración y la política como base de la evaluación de la legitimidad de los funcionarios públicos y sus
roles de decisor o ejecutor de políticas públicas, lo que hace necesario un equilibrio en la implementación
de ambos sistemas. Conclusiones: el sistema de méritos es un mecanismo que ha calado en la mayoría
de las constituciones latinoamericanas al promover la objetividad, racionalidad e igualdad en el ingreso a los
cargos públicos al evaluarse las cualidades de los candidatos y no a estos como sujetos allegados a quien
designa. La designación política debe ser una excepción a la regla de la provisión por méritos, que lejos
de promover la corrupción o el clientelismo debe utilizarse es para mejorar la gestión pública y el carácter
democrático del Estado.
PALABRAS CLAVE
Designación política; provisión por méritos; discrecionalidad; función pública; empleo público.
ABSTRACT
Objectives: To study the merit-based and political appointment as systems of access to the civil service,
highlighting the advantages and challenges that they represent for the Administration within the framework
of a democratic rule of law and the principles that are proper to it. Methodology: Analysis of national and
international authors and normative sources, as well as communications from international organizations
that have studied the matter. Results: To demonstrate the relationship that exists between the administration
and politics as a basis for evaluating the legitimacy of public officials and their role as decision-makers or
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El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas de selección de funcionarios públicos
executors of public policies, which makes a balance necessary in the implementation of both systems.
Conclusions: The merit system is a mechanism that has permeated most Latin American constitutions,
promoting objectivity, rationality, and equality in access to public office by evaluating the qualities of the
candidates and not the candidates as subjects close to the appointee. The political appointment should be
an exception to the rule of merit-based appointment, which, far from promoting corruption or clientelism,
should be used to improve public management and the democratic nature of the state.
KEYWORDS
Political appointment; merit-based appointment; discretionally; civil service; public officials.
SUMARIO
. .
.
Y LA REALIDAD.
. .
. . 5. LA DESIG-
.
. .
. .
. . .
INTRODUCCIÓN
El ingreso a la función pública ha interesado a los Estados desde su propia conformación. Muestra de ello
como la cuarta del mundo y la pri-
los sujetos que han de servir las Secretarías que el Poder Legislativo haya creído necesarias para el despacho
Así, se trata de un tema que podemos considerar como una consecuencia de la organización estatal
a ejecutar tales competencias y que se vinculan con el Estado mediante una relación de servicio o empleo
público (Araujo, 2010), pues solo de este modo la Administración podrá llevar a buen término la protección
del interés general encomendado por la sociedad.
De esta simbiosis surge la noción del funcionario público, conceptualizado por la doctrina como aquella
persona natural que realiza funciones remuneradas con el objetivo de satisfacer los fines del Estado y sus
planes de desarrollo (Santofimio, 2017), cuya principal característica es que su relación con la Administra-
privado (Sánchez-Morón, 2020a
CLAD, 1998, p. 10), anteponién-
dose la eficacia social sobre la económica, aun cuando tampoco pueden promoverse políticas deficitarias
(Prats i Catalá, 2002).
retiro de funcionarios públicos, al igual que sus principales derechos, responsabilidades y las denominadas
situaciones administrativas, como lo son la comisión de servicios, el traslado, la transferencia, las vacacio-
nes, los permisos, las licencias, la suspensión del cargo con goce y sin goce de sueldo, la disponibilidad y la
reubicación ().
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El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas de selección de funcionarios públicos
de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de
los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los
1.
Ahora bien, si como hemos dicho, la función pública como especie va casada con los principios que
rigen a la Administración pública como género, resulta solo lógico que al estudiarse el proceso de su selec-
como
los principios de imparcialidad, simplicidad, información, publicidad, racionalidad, eficacia y cooperación,
Rodríguez-Arana y Moreno,
2021
De lo hasta aquí dicho surge una primera interrogante: sabido que el Estado requiere de funcionarios que
ejerzan las atribuciones que el ordenamiento jurídico le confiere, pues se trata de una entelequia creada por
el hombre que no se basta a sí misma, como expuso en su célebre obra del Leviatán, ¿cómo
¿cuál es el método de ingreso a la función pública que mejor se ajusta a los principios enunciados supra y
que, por ende, garantiza una mejor salvaguarda del interés público y una correcta relación Estado-sociedad?
Al respecto, dos han sido los sistemas de selección que históricamente han buscado responder a esta
pregunta: el primero de ellos es la designación política, mientras que el segundo, de más nueva data en los
ordenamientos jurídicos, es la provisión por méritos.
Lo anterior, si bien es posible encontrar menciones a la importancia de los méritos en textos de finales
del siglo
de 1789 2
ser elegidos para cualquier dignidad, cargo o empleo públicos, según sus capacidades y sin otra distinción
Ribas (1957, p. 67)-
cupación por despolitizar el reclutamiento de funcionarios; en la reacción contra el spoil system y la voluntad
de sustituirlo por el merit system
desventajas que cada uno de estos sistemas ofrece, apuntándose a lo largo del ensayo algunas recomenda-
ciones que, en nuestro criterio, favorecerían al desarrollo profesional de los funcionarios públicos para fines
promoverían el objetivo de desarrollo sostenible 8 (trabajo decente y crecimiento económico) en cuanto a la
capacitación, productividad y correcta remuneración de este personal, y el objetivo de desarrollo sostenible
16 (paz, justicia e instituciones sólidas), gracias a que la gobernabilidad sería más efectiva, participativa y, en
definitiva, acorde con los principios y valores de un Estado de derecho, aislándose de prácticas contrarias al
mismo, como son la corrupción y la opacidad gubernamental (Sira-Santana, 2022). Empecemos.
1. LA ADMINISTRACIÓN NO ES ALGO AJENO A LA POLÍTICA
De acuerdo con autoras como Román (1997), el estudio de los servidores públicos parte, necesariamente,
del vínculo que existe entre la política y la Administración, pues solo de este modo pueden precisarse las
repercusiones que la primera tiene en la segunda, y viceversa. Sobre todo, cuando viramos la mirada hacia
-
cidos en la región como cargos de dirección, de alto nivel o de confianza (v.g. art. 20 de la Ley del Estatuto
de la Función Pública venezolana).
1
atestigua, en el caso colombiano, .
2 https://www.conseil-
constitutionnel.fr/es/declaracion-de-los-derechos-del-hombre-y-del-ciudadano-de-1789
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-
-
o conciliadora) (Arendt, 1997, p. 50), no está desligada de lo administrativo. Así se ha entendido desde los
tiempos de la Revolución francesa, como se aprecia en la declaración del diputado Mounier recogida por
García-Pelayo (2005, p. 178)
En otras palabras, al ser el representante electo por el pueblo, el mismo estaba dotado de legitimidad
y auctoritas para actuar en nombre de este último, sin que ello se tradujese en ser un mero receptor de ins-
).
En contraposición, al carecer el funcionario público (la Administración) de tal legitimidad originaria, su
potestas se hacía depender del nombramiento por parte del representante (el político), como una de las tantas
decisiones discrecionales del segundo, a las que también quedaba subordinado el ejercicio de las atribu-
ciones del funcionario por considerarse a este un ejecutor de las políticas del Gobierno. Surge de este modo
el primer sistema de selección que adelantábamos supra (la designación política), gracias a la dependencia
existente entre la política y la Administración.
A modo de ejemplo, una muestra de este modelo de designación lo constituye el sistema político ame-
ricano de patronazgo del siglo e inicios del siglo que para democratizar al Gobierno partía de la idea
-
ejecución de órdenes, cualquier persona podía ocupar las posiciones en cuestión, por lo que la designación
dependía del partido político que resultara vencedor en las contiendas electorales y que requería de siervos
leales para materializar su gestión por el tiempo que la misma durara. Solo así podía garantizarse la eficacia
del Gobierno (Llano, 2016).
Una visión opuesta a la anterior plantearon autores como Weber, que al estudiar los tipos de domina-
-
te pruebas realizadas con éxito; de modo que solo el que posea esas condiciones puede ser empleado como
-
).
Este es, si se quiere, el fundamento del segundo sistema de selección de funcionarios públicos que
de separar la política de la Administración para garantizar que el actuar de los funcionarios responda a los
-
dores no solo estarán capacitados para resolver sus asuntos más eficientemente, sino que su designación
y estabilidad no dependerá de vaivenes políticos que hagan aconsejable que se tomen o dejen de tomar
decisiones para mantenerse bajo la gracia del superior jerárquico y evitar la destitución, propulsándose a su
vez la carrera administrativa y el reconocimiento de la antigüedad.
Como vemos, se trata de dos sistemas de ingreso a la función pública diametralmente opuestos, pero
ninguno de ellos está exento de inconvenientes.
Por un lado, si bien la designación política favorece la fluidez gubernamental al partirse del acuerdo
entre el Gobierno y los funcionarios de la Administración, se trata de una práctica que también fomenta
el spoils system o sistema de botín, consistente en que los cargos públicos se reparten a conveniencia
del partido político que resulte victorioso en los procesos electorales, independientemente de las creden-
ciales de los designados y en detrimento de toda objetividad o neutralidad en el nombramiento, aunado a la
no conti nuidad de los logros de sus predecesores, la desprofesionalización que genera ineficiencia de los
servicios y la desconfianza de la población en sus autoridades al considerarlas otro político más, en perjuicio
de la solidez institucional que requiere el desarrollo sostenible.
Por otro lado, aun cuando la provisión por méritos permite reducir la interferencia indeseada de la polí-
tica en los asuntos de naturaleza administrativa, beneficiándose la estabilidad e independencia institucional
(Weber, 1962), pues no hemos de olvidar que no existe una identidad o suplantación entre el órgano admi-
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nistrativo y el funcionario que labora en el mismo, la abstracción de este último de las realidades socio po lí-
ticas que acontecen en el país al basar su actuar solo en valoraciones de eficiencia y eficacia que deriven de
sus méritos (v.g. título universitario u otra certificación) puede derivar en una tecnocracia frente a la cual los
concluya en decisiones antidemocráticas .
que no toda la población tenga la oportunidad de formarse académicamente como consecuencia de des-
igualdades socioeconómicas que inciden primigeniamente en el derecho a la educación y subsiguientemen-
te en el derecho a acceder a la función pública por falta de credenciales, como bien advirtió y
más recientemente reitera Sandel (2020) al estudiar casos contemporáneos en los que se comprobó que las
élites usaban su influencia para burlar los sistemas de admisión universitaria en beneficio de familiares que
que tiende a una posición ecléctica que aspira a tomar lo mejor de cada sistema de selección, con la espe-
ranza de mitigar los riesgos vislumbrados en los regímenes puros.
Lo anterior, pues limitarnos a profesar que debe imperar la designación política porque el representante
-
res restricciones más allá de consideraciones éticas y de eventual responsabilidad política, o que la Adminis-
tración debe decantarse por la provisión por méritos y el mandatario confiar en que los funcionarios actuarán
de forma cónsona con su programa de gobierno, aun cuando este sea contrario a sus ideologías y posibles
intereses partidistas, nos recuerda la célebre frase de et al. en El Federalista n.º 51,
-
nos sobre el Gobierno. Al formular un Gobierno que debe ser administrado por hombres sobre hombres, la
En otras palabras, somos del criterio que un Estado no puede basar su sistema de selección de funcio-
-
CLAD, 2018) e innumerables códigos de ética dictados por los órganos y entes adminis-
trativos (Sira-Santana, 2020), así como la doctrina (
institucional valore las ventajas y desventajas que ambos esquemas ofrecen, así como el nexo existente
entre Administración y política pues, a fin de cuentas, el nombramiento de un funcionario público, más que
un fin en sí mismo, debe ser considerado un medio para otro fin superior. A saber: que el Estado cuente con
personal idóneo para dar satisfacción al interés general, como ya dijimos.
De ahí que autores como Sánchez-Morón (2020a, p. 195)
el funcionario directivo o especializado necesita de la confianza que el político le otorga para desarrollar
su tarea, de la misma manera que el político necesita de aquel para traducir en resultados tangibles sus
por méritos, a la par que Chudnovsky (2017, p. 9)
necesariamente atentan contra buenas gestiones de lo público, así como, por el contrario, los cargos alcan-
ejercicio de la función pública no puede limitarse al tema de la selección y la simple defensa de un modelo
en particular, como profundizaremos de seguida.
2. LA PROVISIÓN POR MÉRITOS ES LA REGLA
Como apunta , el mérito como criterio de selección se basa en las característi-
privilegiar a aquel individuo digno de merecer el puesto de trabajo por sus mejores condiciones por sobre
Como sostiene Agapito (2009, p. 26)
a los cuales se va a configurar la identidad de un pueblo frente a otro. Se trata de una decisión de carácter público, en el sentido de
es pues la de agrupar al pueblo en torno a un determinado contenido fundamental, y defenderlo frente a los que no comparten esa
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El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas de selección de funcionarios públicos
personales (motivación, creatividad, etc.).
todos los interesados en ejercer la función pública (Martínez, 2009) al objetivarse y predeterminarse tanto
-
dad y legitimidad del nombramiento, el cual ocurrirá como resultado de un procedimiento administrativo de
naturaleza concursal (Rey, 2018
Montoro, 1995,
p. 194).
Estos planteamientos, en criterio de autores como Silva Romero (2018), derivan del hecho que se
personifica a la Administración pública y las prerrogativas que caracterizan a esta última, siendo el caso que
de no estar el funcionario correctamente capacitado para el ejercicio del cargo se corre el riesgo que los
poderes en cuestión, lejos de favorecer al bien común, lo perjudiquen, con las eventuales declaratorias de
responsabilidad del Estado que deriven de tal gravamen por el funcionamiento anormal de la Administración.
Como consecuencia de lo anterior, Almeida (2019)
no pueden ser comunes a todos los cargos públicos, sino que deben ajustarse según la naturaleza del
mismo. Resulta lógico que así sea, pues, a modo de ejemplo, las condiciones que requiere el funcionario
encargado de velar por el urbanismo y catastro de una localidad difieren sustancialmente de las capaci-
dades, actitudes y conocimientos que debe poseer quien se encargue de determinar y aplicar las políticas
-
nización con capacidad técnica y autonomía conformada por funcionarios reclutados con concursos abiertos
temporales y que ingresan como consecuencia de su lealtad o afiliación política, según mencionáramos
supra
limitarse a ejecutar procedimientos estandarizados (Chudnovsky y Lacoviello, 2016).
Esto, en el entendido que la burocracia meritocrática promueve la seguridad jurídica frente a los excesos
de los partidos políticos que históricamente han propendido a la ineficacia, parcialidad, incompetencia, co-
rrupción y deslegitimación político-administrativa del Estado cuando cubren sus plazas de modo meramente
discrecional (Prats i Catalá, 2002), lo que en definitiva lleva al foro a concluir que el tipo de reclutamiento pro-
de la ineficaz y poco clara designación política (Moya y Garrido, 2018); visto en parte que el candidato que
estuviese mejor calificado para el cargo y no fuese seleccionado para el mismo podría recurrir la decisión
y lograr que se declarase su nulidad por la vía judicial como mecanismo para promover la justicia y la paz
dentro del Estado, mientras que la designación política escaparía de este control.
En este sentido, de los autores traídos a colación se pueden extraer como notas características del
sistema de provisión por méritos las siguientes:
a) el ingreso a la función pública no es una decisión discrecional del mandatario de turno, sino que obe-
dece a un procedimiento concursal más o menos reglado que debe cumplir con todas las garantías
y principios propios de los procedimientos administrativos.
b) La valoración que el aspirante obtiene en el concurso de selección depende de sus credenciales,
capacidad profesional y aptitudes personales, todo lo cual debe ser evaluado de forma tal que no se
vulnere el principio de igualdad de oportunidad, transparencia ni se cause indefensión.
c) El nombramiento de acuerdo con este método, en principio, favorece la objetividad y eficacia en
el ejercicio de la función pública, a lo que se suma que el funcionario contará con estabilidad en el
cargo para actuar de forma autónoma sin que ello, claro está, pueda traducirse en violaciones al
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disciplinariamente por los delitos, faltas, hechos ilícitos e irregularidades administrativas cometidas
que resulta común en la región).
partidarias de la provisión por méritos y de los llamados a concursos para ocupar cargos públicos de carrera,
y 146); apreciándose, en consecuencia, que este tipo de designación es, al menos formalmente, la regla.
De hecho, tal es así que el nombramiento por méritos ha pasado a ser el desiderátum de instrumentos
internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 4
5, que en su art. 7 destaca que los
-
a la lucha contra el mal político regulado y que, como ya dijimos, atenta contra el objetivo de desarrollo soste-
García-Trevijano,
1990, p. 250).
avanzado en esta ruta al no solo prever un derecho a la buena administración en la Carta Iberoamericana
),
que autores como Rastrollo (2016) vinculan de forma directa con la necesidad de que las Administraciones
so pena de que el derecho quede en el mero papel, sino que de modo mucho más expreso, en la Carta
) el Centro abogó por la profesionalización de
-
la función pública: la publicidad, libre concurrencia, imparcialidad, transparencia, especialización, fiabilidad,
eficacia y eficiencia (art. 20).
a la función pública ordinaria como a la función pública directiva o gerencial, a la que nos referíamos al ini-
acceso al cargo que garanticen la profesionalidad mediante la utilización de criterios de capacidad y mérito,
-
-
cipio democrático, pero no patrimonializada por esta, lo que exige preservar una esfera de independencia e
En otras palabras, el ingreso a toda la función pública, salvo por lo que respecta a los cargos de elección
popular que no forman parte de este ensayo 6, debe partir del estudio de la calificación del sujeto para el
acotándose que en el caso de los cargos de dirección la confianza podrá ser uno de los tantos elementos
4 https://www.ohchr.org/es/instruments-mechanisms/instru-
ments/international-covenant-civil-and-political-rights
5 https://www.unodc.org/pdf/corruption/publications_uno-
dc_convention-s.pdf
6 -
https://www.corteidh.or.cr/tablas/17229a.pdf
).
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El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas de selección de funcionarios públicos
que considerar, mas no el único. Volvemos así a la idea del equilibrio y la integración de los sistemas men-
cionada al inicio de estas páginas, y que sirve de base a este ensayo.
3. LA LAMENTABLE DISCREPANCIA QUE EXISTE ENTRE LA REGLA Y LA REALIDAD
Con base en lo narrado hasta el momento parece haber un consenso general, tanto a nivel de derecho
interno como externo, de hard y soft law, de que la provisión por méritos debe ser el sistema de selección
para el ingreso a la función pública, incluso en el caso de los llamados funcionarios de alto nivel, dados los
múltiples beneficios que caracterizan a este método en comparación con la designación política y el hecho
de que, como apunta Weber (1962, p. 87)
Si esto es así, surge otra interrogante: ¿hay correspondencia entre la norma y la realidad? Es decir,
¿son los funcionarios públicos designados efectivamente por sus méritos o en atención a otros factores que
escapan de esta valoración?
Aun cuando una respuesta pormenorizada de esta pregunta escapa del objeto de estas líneas, pode-
-
gislaciones en torno al tema, tanto las buenas prácticas como la experiencia sólida en la materia son un bien
), quedando la legislación como una mera declaración de principios
que no logra materializarse. Este planteamiento es reiterado por
En esta misma línea,
consideradas propias de las best practices
Chudnovsky y
Cafarelli (2018, p. 277)
profesionalización a causa de las maniobras desarrolladas por los diferentes Gobiernos de la región para
Estas conclusiones son compartidas por organizaciones como el CLAD, que sostuvo en su momento
haber tenido lugar la implantación de importantes núcleos de excelencia y de reglas de mérito en el servicio
-
CLAD,
1998, pp. 10-11).
De igual modo, cuando volcamos la mirada hacia los enfoques por países, estos coinciden con los
Gaetani, 2009, p. 66
del servicio público ha sido uno de los temas recurrentes en las discusiones sobre la reforma administrativa
Dussauge, 2005, p. 767).
clasificadas como burocracias formalizadas, mientras que los quince países restantes se dividen entre bu-
).
-
nime en términos de revalorizar la meritocracia como pilar sobre el cual fundar burocracias profesionales,
-
sectores a la hora de instalar el mérito como criterio en las decisiones sobre el capital humano de nuestras
Iacoviello y Strazza, 2011, p. 52).
Incidiendo en el caso de Costa Rica como uno de los países que la doctrina expresa ha logrado crista-
lizar el sistema de méritos, destaca Rastrollo (2016, p. 416)
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característicos de la función pública costarricense, no son, sin embargo, propiedades con las que cuenten
que existe entre la profesionalización de la función pública y el fortalecimiento institucional de las adminis-
perfecta, la profesionalización y la meritocracia han demostrado ser grandes baluartes para impulsar la efi-
cacia de su sector público y promover su desarrollo socioeconómico sostenible.
y de amistad a la hora de seleccionar personal es un fenómeno generalizado en el aparato público vene-
et al.,
2000, p. 8). En igual sentido se pronuncian Camba et al.
voluntad política para desarrollar un cuerpo de funcionarios al servicio del Estado y no de intereses particu-
el sistema de méritos.
Asimismo, se aprecian en Venezuela como práctica contraria al sistema de méritos la irregularidad de que
la Administración acuda recurrentemente a la figura del personal contratado para eludir la necesidad de eva-
luar sus credenciales (López et al., 2015
) y la práctica del nepotismo, dada en parte
la falta de regulación en el país de la materia (Sira-Santana, 2019).
Todo esto, claramente, coincide con lo manifestado por al
-
En otras palabras, nos encontramos frente a una de las tantas situaciones en las cuales el ordenamiento
jurídico no se corresponde con el quehacer diario del Estado y de la sociedad, y exige que reflexionemos
sobre los motivos de esta divergencia a fin de poder alcanzar soluciones factibles que ataquen la causa del
problema y que no se traduzcan en nuevos cambios legislativos con poca o ninguna relevancia práctica.
4. TRES DESAFÍOS Y ALGUNAS PROPUESTAS EN PRO DE LA PROVISIÓN POR MÉRITOS
Vista la realidad comentada en el aparte anterior, nos preguntamos: ¿qué desafíos presenta en la región
Al respecto apreciamos los siguientes puntos de interés, nuevamente basados en la realidad venezo-
lana que muy probablemente resulte común a otros países dado lo apreciado por el CLAD (1998),
(2001), Martínez (2008a), Iacoviello y Strazza (2011), y Rastrollo (2016),
como tuvimos oportunidad de comentar supra.
4.1. El individuo humano es un animal de costumbres
Decía Aristóteles (1988) que el hombre es un animal racional que responde a su naturaleza y hábitos,
lo que en el argot popular se ha resumido en que este es un animal de costumbres y que lleva, a su vez, a
que se resista a los cambios.
De este modo, al estar la Administración conformada por individuos, resulta lógico que los mismos se
opongan a la implementación de un sistema de méritos que no solo se traduce en la instauración de nuevos
procedimientos y estructuras internas, con todas las implicaciones que ello conlleva a nivel técnico, humano
-
mos tienen al seleccionar con quiénes trabajarán.
Este sería el primer desafío que, de hecho, ha sido un tema recurrente en la literatura que versa sobre
los problemas que enfrenta la provisión por méritos, viéndose, solo por nombrar algunas aproximaciones,
que para Manning y Shepherd (2009, pp. 28-29)
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-
-
carencia de programas de gestión de recursos humanos, condicionantes políticos y otros factores rela-
¿Cómo evitar entonces que producto de esta resistencia quienes se encargan de la selección de funcio-
narios públicos dificulten u obstaculicen la materialización de las reformas que buscan fortalecer el sistema
de méritos?
La respuesta, consideramos, se halla en la implementación de estímulos positivos y negativos que per-
mitan al funcionario; en primer lugar, comprender los beneficios que la provisión por méritos presenta a corto,
mediano y largo plazo a efectos de facilitar su aceptación e internalización en las estructuras administrativas
y, en segundo lugar, percibir que nos encontramos frente a una exigencia de ley cuyo incumplimiento puede
dar lugar a responsabilidad y sanciones.
En este sentido, y por lo que respecta a los estímulos positivos, somos del criterio que resulta necesario
implementar políticas públicas que promuevan:
a) La capacitación y sensibilización sobre la importancia, principios y ventajas que ofrece la provisión
por méritos, más allá de consideraciones técnico-doctrinales que se caracterizan por su abstracción y com-
plejidad. Para este objetivo puede resultar de utilidad consultar con el sector privado cómo algunas empre-
sas han logrado adoptar políticas efectivas de compliance que, si bien son limitativas del giro ordinario de
la empresa y hasta de su junta directiva, se valoran internamente como positivas al promover una actividad
económica, jurídica, política, ética y socialmente correcta y responsable, que permite prevenir posibles in-
fracciones de ley, fomentar el compromiso institucional y mejorar las relaciones con terceros vinculados con
la actividad comercial (Villegas, 2022).
b)
fuera de ella, gracias a los mecanismos de consulta pública que promueve la democracia participativa y que
a evaluarse en los mismos, a fin de generar un mayor compromiso institucional al verse el procedimiento
como algo cercano al individuo y no impuesto por un tercero que desconoce las necesidades del órgano
o ente. Al respecto, resulta de interés lo advertido por Guaita (1962, p. 140) de que el concurso de méritos
-
García-Trevijano (1990, p. 251)
igualdad en el acceso a las funciones públicas en modo alguno significa que todos los ciudadanos tengan
de discriminatorio por responder a las necesidades del cargo. En otras palabras, el reconocimiento a la Ad-
ministración de la facultad de determinar cuáles son los criterios relevantes para el cargo que se oferta debe
tratarse como una actividad reglada u objetiva en el sentido de que ella, si bien contaría con la autonomía
valorar elementos que le resultan ajenos. Sobre esta idea volveremos luego.
c) La autonomía del organismo al que se le asigne llevar a cabo el procedimiento de selección para que
este tenga la libertad suficiente para valorar las condiciones técnicas y personales de cada candidato de forma
objetiva y sin atender a presiones políticas, sociales o económicas, sin que tal autonomía pueda dar paso a la
arbitrariedad, pues hemos de recordar que la imparcialidad, transparencia y rendición de cuentas son principios
básicos de la actividad administrativa, tal como indicásemos al inicio de este ensayo, por lo que el actuar de
dicho organismo no estaría exento de control para evitar prácticas clientelares, el nepotismo y la corrupción.
En relación con este último estímulo positivo resulta oportuno traer a colación el art. 145 de la Constitución
reiterándose así que la valoración comentada debe atender a criterios objetivos y no de mera conveniencia.
et
al. de que los gobernantes no son ángeles y, por ende, no podemos como sociedad limitarnos a esperar que
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los mismos actúen de buena fe, se considera relevante que el ordenamiento jurídico prevea sanciones claras
para los funcionarios que designan a otros individuos, abstrayéndose de la correcta evaluación de méritos,
y las personas que aceptan ser designadas como funcionarios públicos sin haberse sometido a un concurso
o aprobado el mismo.
Estas sanciones podrían pasearse por un elenco de multas, amonestaciones, destituciones, imposibilidad
de acceder a un cargo público por un tiempo determinado, reducciones de puntaje en futuros concursos
públicos u otras medidas similares, según sea la gravedad del caso, y sin vulnerar el principio del non bis
in idem, siendo lo relevante que el funcionario y el particular, al realizar el análisis de costo-beneficio que
caracteriza a la racionalidad humana (Coase, 1960), determine que resulta más ventajoso a título personal
-
y regirse por el resto de los principios que aplican al ejercicio del ius puniendi por parte del Estado, cuyo
estudio rebasa el objeto de estas líneas.
4.2. Los concursos requieren de concursantes
De regreso a la pregunta que nos formulamos sobre los retos que presenta la provisión por méritos en
la región latinoamericana, podemos identificar como segundo desafío la escasez de eventuales candidatos,
visto que estos carecen de la experiencia o conocimientos especializados requeridos por los órganos y entes
administrativos, o simplemente no se presentan sujetos que estén interesados en la posición ofrecida, lo
que lleva en definitiva a que los concursos se declaren desiertos y los cargos sean provistos a voluntad del
mandatario de turno, ya que la Administración no puede paralizarse.
La situación narrada presenta dos aristas y soluciones más o menos complejas y que requieren de fondos
públicos, mas no por ello imposibles de materializar.
Así, en primer lugar tenemos el caso de la falta de candidatos cualificados según los requisitos exigidos
por la Administración, como consecuencia de las condiciones socioeconómicas propias del país, como po-
dría ser, por ejemplo, la fuga de talentos (Requena y Caputo, 2016).
-
nariado ya dentro de la Administración, lo que se traduce en que esta última invierta en planes de formación
para que sus integrantes cuenten con las habilidades que requieren las obligaciones confiadas al organismo,
bien sea con cursos in situ, becas, alianzas con otras instituciones y demás medidas similares de fomento,
en el entendido de que, como apunta
pues, por el contrario, la formación y perfeccionamiento en el seno de la Administración forma parte de los
principios que rigen el servicio funcionarial y promueven el desarrollo sostenible.
A mayor abundamiento, la formación en cuestión guardaría relación con el propio concepto de la carre-
ra administrativa, que propugna el progreso y actualización continua de los conocimientos y capacidades
profesionales del individuo dentro de la Administración () y que la Carta Iberoamericana de la
-
rar mecanismos que favorezcan y estimulen el crecimiento de las competencias de los empleados públicos,
mantengan alto su valor de contribución y satisfagan en lo posible sus expectativas de progreso profesio-
-
tarse a la evolución de las tareas, para hacer frente a déficits de rendimiento, para apoyar su crecimiento
Tal es así que, una vez constatada la falta de candidatos con experiencia o con conocimientos especiali-
Royo, 1950,
), haciéndose, en definitiva, innecesario acudir a una designación que no tome en cuenta los méritos.
En cuanto a la arista de que no se presenten candidatos interesados, creemos que la actividad del
Estado versaría sobre medidas tales como asegurarse de que los llamados a concursos son verdaderamente
Documentación Administrativa
12
Sira-Santana, Gabriel
El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas de selección de funcionarios públicos
( ), lo que necesariamente pasa porque los empleados públicos estén capa-
citados en competencias digitales como parte del desarrollo de su carrera administrativa (Villacreses,
2020
pueda conocer cuáles son los requerimientos y expectativas de la Administración, alejándose de ambigüe-
().
En la misma línea, y seguramente con mayor peso en las arcas del Estado, es prudente mencionar
que la falta de candidatos interesados puede deberse a que estos consideren que la retribución econó-
mica que el cargo ofrece resulta desventajosa o se encuentra en amplia inferioridad respecto a posiciones
similares en el sector privado, por lo que terminan decantándose por prestar sus servicios en este último.
A fin de cuentas, como recuerda
otras ventajas in natura
Ante este desafío hemos de recordar que la existencia de una remuneración forma parte de la propia de-
finición del funcionario público como tuvimos oportunidad de destacar al inicio de este ensayo y que la misma
debe ser digna y acorde con sus responsabilidades (), lo que a su vez podemos
enlazar con el objetivo de desarrollo sostenible 8 desde la óptica del crecimiento económico y el trabajo de-
cente del funcionario, y el objetivo de desarrollo sostenible 16 como mecanismo para evitar la corrupción, al
recibir el individuo una contraprestación lo suficientemente elevada que le desaconseja incurrir en prácticas
contrarias a derecho que pongan su cargo en peligro de destitución ().
En este sentido, como expuso Royo (1950, p. 12), no cabe duda de que si la Administración quiere atraer
Carta Iberoamericana de la Función Pública, por lo que corresponde al Estado adoptar políticas financieras
que le permitan sufragar de un modo racional estas partidas del presupuesto público, comprendiéndose que
el capital humano, lejos de ser un gasto, es la inversión que le permitirá satisfacer las necesidades colectivas
la moralidad de los funcionarios no pueden ser más corrosivos. Estos se sienten explotados y reaccionan
).
Adicionalmente, y como complemento, el Estado podría capitalizar la relevancia y el impacto social que
económicos que un trabajador recibe (
las personas busquen crecer dentro del aparato estatal al ser reconocidos como miembros importantes de
la sociedad, promoviéndose a la larga, más que una lealtad personal o partidista como ocurre con la desig-
nación política, una lealtad institucional.
Finalmente, una última opción para estudiar ante la falta de candidatos podría ser la tolerancia del fe-
revolving door
calificados que hacen vida en el sector privado ingresen en la Administración a fin de cubrir vacantes de esta
última, siempre que la legislación del Estado respectivo cuente con una regulación apropiada de este su-
puesto y que impida que el nuevo funcionario tome decisiones parcializadas con el único objeto de favorecer
a su antiguo empleador o a grupos de presión vinculados al mismo (Ferrer y Vivas, 2021).
4.3. La igualdad puede ser una quimera
Para concluir con este aparte, el tercer desafío que se aprecia en la provisión por méritos es que, si bien
Documentación Administrativa
Sira-Santana, Gabriel
El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas de selección de funcionarios públicos
Cordero, 2010a, p. 91
dada su sobrerregulación (Toyota, 2019, p. 159), sino que han llegado a generar la desconfianza política
Morales et al., 2018, p. 9
a través del cual únicamente se busca legitimar una decisión de carácter político, violándose, en consecuen-
cia, el derecho de todos los ciudadanos interesados de participar en las pruebas de selección (García-Tre-
vijano, 1990). Esta problemática deriva de tres circunstancias en concreto que exponemos a continuación.
Iacoviello y Pulido, 2008
muy relacionadas con las posibilidades reales de las personas de acceder a estudios u oportunidades pro-
Velázquez, 2021, p. 45).
Así, por ejemplo, autores como destacan que a pesar de que el servicio británico es
el clásico ejemplo de carrera, las cifras demuestras que este está conformado casi exclusivamente por
al común denominador que se encuentra imposibilitado, por razones fácticas, de cursar estudios en estas
universidades.
¿Es conforme con un Estado social democrático de derecho que la Administración obvie la realidad socio-
económica donde se encuentra inmersa y gire su mirada únicamente a quienes cuentan con los perfiles
más calificados en detrimento de quienes, si bien carecen de credenciales ante la imposibilidad de cur-
sar estudios, podrían compensar sus insuficiencias formándose dentro de la propia Administración? Y si
la respuesta es negativa, ¿no sería contrario al principio de neutralidad y objetividad que la Administración
favoreciera a quienes están menos capacitado únicamente por su condición social o económica, lo que
ninguna relación guarda con la efectividad del órgano administrativo y más bien podría perjudicarle a él y al
interés general visto que, teóricamente, el sujeto en cuestión sería menos eficaz que el candidato calificado?
Como aventurará el lector, la respuesta a estas interrogantes no es sencilla y depende en buena medida
de las ideologías de cada uno de nosotros, llegándose a posiciones intermedias, como las que abogan que
razones económicas o sociales, no pueden superar los obstáculos que, por otra parte, son menores para
Velázquez, 2021, p. 46), lo que bien podría
leerse junto con los autores que han estudiado la discriminación positiva o la acción afirmativa en otros
aspectos y cuyas conclusiones podrían trasladarse por analogía a este caso, aunque nos limitaremos solo a
hacer la acotación por no ser el eje central de este ensayo.
En segundo lugar, al haber una relación de subordinación entre quien está llamado a elaborar el bare-
mo de méritos requeridos para el cargo vacante y quien dirige el órgano o ente en cuestión, resulta posible
que este se formule a la medida
de parcialidad y abuso de influencias, pues si bien una vez llegada la evaluación esta se realizará de forma
objetiva, el vicio se habría materializado ab initio y arrastraría consigo los actos subsiguientes, como lo des-
cribe la doctrina del fruto del árbol envenenado, de amplia aplicación en el mundo procesal y perfectamente
trasladable a este supuesto 7.
Por último, y en tercer lugar, vista la rigidez que en ocasiones pueden alcanzar los baremos para brindar
mayor seguridad jurídica y disminuir la arbitrariedad, los concursos de méritos pueden pecar de excesiva-
mente formalistas o inadecuados para hacer frente a necesidades específicas que el órgano administrativo
a la Administración atender el interés general, salvo que se lleve a cabo la reforma de los criterios de se-
lección, lo que a su vez puede verse como una excusa para ajustar este a determinados candidatos como
enunciáramos supra
y hasta frustrante, tanto para las organizaciones que requieren de personal calificado como para aspirantes
Dussauge, 2005, p. 779).
7
obtenida ilícitamente), los frutos que de ella se obtengan directa o indirectamente de ella (información) correrán con la misma suerte y
no serán admisibles en el proceso (Chacín, 2018).
Documentación Administrativa
14
Sira-Santana, Gabriel
El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas de selección de funcionarios públicos
Esta situación lleva a autores como Campos (2022, p. 48)
las políticas y prácticas de gestión de recursos humanos en el sector público debe estar aunada al refuerzo
una designación política.
No obstante, una excesiva flexibilización también podría dar lugar a que abunden los conceptos jurídi-
cos indeterminados y, con ellos, aumenten los conflictos y la subjetividad al momento de realizar la selec-
ción, ante lo que autores como García-Trevijano (1990, p. 252)
concretas, claras y fiables respecto a la línea divisoria entre la libertad para regular el sistema de acceso y
En definitiva: ¿cómo hacer frente a estas tres circunstancias y logramos un equilibrio que favorezca la
igualdad? Consideramos que la respuesta está en cuatro de los principios que mencionamos al inicio de
estas reflexiones.
responsabilidad, serán justamente estos axiomas los que deberán caracterizar al procedimiento de selección,
permitirán controlar el actuar del Estado y fortalecerán la confianza del colectivo en sus instituciones al apre-
ciarse a la provisión por méritos como el método que mejor toma en cuenta los conocimientos, expe riencias
Iacoviello y Zuvanic, 2006, p. 48
),
separándose de consideraciones que lo hagan ver como un simple mecanismo de legitimación indirecta,
bien sea porque los concursos se ajustan a los requerimientos de candidatos en concreto o porque ignoran
la realidad socioeconómica del país bajo razonamientos meramente tecnocráticos, tal como advertíamos
algunas páginas más arriba.
De ahí que reiteremos una vez más que, a pesar de que la provisión por méritos presenta desafíos, la
siendo lo correcto que los Estados trabajen en pro de sortear y disminuir los efectos nocivos de estos riesgos
en vez de considerarlos infranqueables y rendirse a la siempre conveniente designación política que, más
bien, debería operar como una excepción para casos particulares y sujeta a límites precisos, según ahon-
daremos de seguida.
5. LA DESIGNACIÓN POLÍTICA DEBE SER LA EXCEPCIÓN
Al inicio de este ensayo, cuando presentábamos los modelos clásicos de selección de funcionarios
públicos, planteamos cómo la designación política ha respondido históricamente a la práctica del patronaje,
premiándose a los militantes de la fuerza política que resultara vencedora en los comicios para acceder a los
cargos públicos de elección popular.
Esta situación se fundamentaba, básicamente, en el hecho que los mandatarios deseaban rodearse de
Weber, 1962, p. 82).
procedimiento de provisión de puestos de trabajo en la función pública mediante libre designación ha sido
siempre objeto de polémica y de crítica, más o menos aguda, en el ámbito jurídico y entre los propios fun-
-
Sánchez-Morón, 2020b, p. 15).
En otras palabras, si bien la provisión por méritos debe ser la regla, al menos parte de la doctrina consi-
dera recomendable que se prevean otras formas de ingreso a la Administración pública para cargos puntua-
Documentación Administrativa
15
Sira-Santana, Gabriel
El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas de selección de funcionarios públicos
lo que reduce los riesgos de la designación al temerse a represalias políticas por la incompetencia manifiesta
de los seleccionados (Sánchez-Morón, 2020b).
través de unas pruebas objetivas donde se ponga de manifiesto y se evalúen el mérito y la capacidad de los
-
Mesa, 1996, p. 170).
Así, apuntan Moya y Garrido (2018, pp. 216-217)
-
efectividad, eficiencia y respeto de la voluntad democrática del pueblo.
En sentido similar, Toyota (2019, p. 160)
instrumento de contratación flexible cuya ocupación no depende necesariamente de la aprobación en proce-
Es justamente esa naturaleza clientelar la que ha causado recelo en cuanto a la designación política,
pues, aun cuando la práctica demuestra que en algunos escenarios en los nombramientos de este tipo suelen
converger criterios técnicos y políticos (Toyota, 2019) y los cargos son ocupados por personas que cuentan
con titulaciones y que ya han ejercido otras posiciones en la Administración pública con dejos de rotación,
por lo que habría cierta similitud con la carrera (et al., 2004), la doctrina es bastante uni forme al
asentar que cuando no se valoran los méritos y se decide con base en lealtades políticas, al tampoco haber
Cordero,
2010a, p. 94), aminorándose, en definitiva, la calidad de la democracia dados sus costos económicos e
impacto sobre la innovación, la transparencia, el acceso a la información pública, la rendición de cuentas y
la responsabilidad administrativa ().
No obstante, nos encontramos ante un tema que difícilmente podríamos calificar de unívoco, pues en
-
de directivos y funcionarios en el Estado, con las competencias y mecanismos de rendición de cuentas ade-
Cortázar et al., 2016, p. 6).
De esta diatriba surge entonces una nueva interrogante: ¿debe existir la designación política? Y si la
respuesta es afirmativa, ¿en qué casos podría ser pertinente este sistema de selección?
Para dar respuesta a la primera de estas preguntas basta virar nuestra mirada a la doctrina para apreciar
entonces que los cargos políticos sean precisados con total claridad y opere un sistema de selección por
méritos para el resto del organigrama administrativo (Dussauge, 2005).
En sentido similar, Prats i Catalá (2002, pp. 10-11)
el patronazgo o sistema de confianza política son instituciones que resuelven problemas importantes de la
Este juego de proporciones responde al hecho de que, como apuntan Manning y Shepherd (2009, p. 8),
-
cuencia que quienes sean designados en altos cargos sepan moverse entre ambos mundos (el político y el
Velázquez (2021,
Documentación Administrativa
16
Sira-Santana, Gabriel
El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas de selección de funcionarios públicos
p. 12)
inicio de este ensayo.
), en donde convergen los funcionarios públicos de carrera
respondan al plan de gobierno de quien el pueblo eligió como su representante, y que la Administración está
llamada a materializar.
De ahí que, a su vez, autores como
Montoro, 1995Vicher
(2007, p. 181)
hemos hecho referencia y que resulta necesario para alcanzar una correcta relación entre el Estado y la
sociedad.
En definitiva, como nos indica -
designación política uno de estos regímenes, como también lo es la cotidiana provisión por méritos. Así,
habiéndose dado respuesta a la primera pregunta que nos formulamos en este aparte, nos quedaría por
contestar la segunda. Es decir: ¿en cuáles casos sería pertinente el sistema de designación política?
Al respecto, Guaita (1962, p. 141)
en todos los países es aplicado para designar a todos o a algunos de los puestos más importantes o ele-
-
decisiones políticas que emanan de los titulares del poder público, sin que exista una discrecionalidad
absoluta (Weber, 1962).
De modo similar, Iacoviello y Zuvanic (2006, p. 51)
civil de la región contemplan la existencia de una planta de personal político o de confianza del Gobierno
universo de funcionarios públicos que ingresan por méritos.
Una visión un tanto más general plantea Arámbulo (2019) al indicar que la designación política abarca
los órganos y entes en los cuales prestan su servicio, planifican, programan, orientan y dirigen la actividad
tener un rango jerárquico relevante, no tener la dirección de la institución ni personal bajo su dirección, pero
el cargo posee ciertas características que ameritan que el máximo jerarca tenga libertad para su nombra-
Así las cosas, nos encontramos ante aproximaciones que no se caracterizan por su precisión y de ahí
-
damente la cuota de funcionarios designados por motivos políticos al considerar, por razones de mérito y
oportunidad, que se trata de cargos de alto nivel y, sobre todo, de confianza.
Como ejemplo de lo anterior traemos una vez más a colación la Ley del Estatuto de la Función Pública
un alto grado de confidencialidad en los despachos de las máximas autoridades de la Administración pú-
actividades de seguridad del Estado, de fiscalización e inspección, rentas, aduanas, control de extranjeros
Documentación Administrativa
17
Sira-Santana, Gabriel
El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas de selección de funcionarios públicos
Por lo que se refiere a los cargos de alto nivel, el art. 20 de la misma ley prevé un listado de doce ca-
tegorías, que van desde el vicepresidente ejecutivo de la República y los ministros hasta directores de la
Administración pública central y descentralizada.
ejusdem-
gos de alto nivel y de confianza quedarán expresamente indicados en los respectivos reglamentos orgánicos
v.g.
nos confirma que se trata de una disposición que más bien ha permitido ampliar el espectro de funcionarios
amparados por la designación política, agregándose a los supuestos de ley otros cargos, como lo son los
directores de línea, jefes de división, coordinadores y asistentes ejecutivos.
Es esta expansión de la designación política a funcionarios de dirección media y baja (v.g. la dirección o
este sistema de selección a fin de evitar la politización excesiva de la Administración pública, a consciencia
Mesa,
1996, p. 187
hacerse designaciones por méritos o por lo menos no abiertamente políticas, o hasta dónde llegan los límites
Martínez, 2008b, p. 206).
En todo caso, independientemente de esta dificultad y de si hablamos de una designación política o por
-
nación y su posición en la estructura total de la Administración, constituye un conjunto de relaciones que no
-
Montoro, 1995, pp. 179 y 185).
Admitir lo contrario sería desligarnos de la propia naturaleza del Estado de derecho y el control del
poder que le resulta intrínseco, lo que no puede tolerarse en una verdadera democracia. De ahí que resulte
imperativo que la designación política sea una excepción para casos contados y muy determinados y no un
recurso que pueda usarse a conveniencia del mandatario de turno.
6. ALGUNAS HERRAMIENTAS PARA ENCAUSAR LA DESIGNACIÓN POLÍTICA
Los Estados, al igual que el sector privado, requieren de personal calificado para poder llevar a
cabo sus funciones. Más aun los Estados de corte administrativo caracterizados por un alto grado de
inter vención en la vida socioeconómica, lo que hace imperativo no solo que estas decisiones se tomen
con cierto dejo de neutralidad política, sino que los funcionarios respondan a pautas de eficiencia, disci-
plina y responsabilidad que les den un grado relativo de estabilidad para la mejor materialización de sus
funciones (Weber, 1962).
ejecutivas. Lo anterior, visto que en las segundas debe imperar la provisión por méritos, como sostuvimos
supra, mientras en la primera será posible la designación política, si bien la misma deberá atender a bare-
mos en pro de una mejor actividad administrativa a tenor de los principios que resultan comunes a ambos
-
la estabilidad, el liderazgo y la experticia (Llano, 2017).
Ahora bien, el reconocimiento de la necesidad de la designación política no puede hacerse en abs-
derechos de las minorías y la tendencia al abuso del poder para mantener el control del sistema, así como
Mar-
tínez, 2008b, p. 209). Negar esta realidad no sería más que consentir el predominio de lo político sobre lo
Documentación Administrativa
18
Sira-Santana, Gabriel
El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas de selección de funcionarios públicos
instituir, además de echar por tierra el régimen funcionarial en beneficio de relaciones prácticamente contrac-
tuales similares al régimen laboral ordinario.
Surge así, en nuestro criterio, la necesidad de que los Estados implementen cuatro correctivos para en-
causar la designación política y, de este modo, alcanzar el necesario y complejo equilibrio entre los sistemas
de selección de funcionarios públicos.
6.1. Los conceptos importan
En primer lugar, resulta fundamental definir con precisión qué se entiende por un funcionario de alto
los términos se usen indistintamente para arropar a sujetos que en realidad no deben pertenecer a estas
categorías, con el único objetivo de proceder a su designación sin atender a sus méritos.
Arribar a tales definiciones escapa del objeto de este ensayo, pero a modo de ejemplo podemos desta-
); postura que coincide con lo
dicho por
Estos planteamientos coinciden, a su vez, con lo apuntado por Araya (2016), que vincula el ámbito polí-
-
cuentan con una facultad limitada de definir sus alcances prácticos con base en sus conocimientos técnicos
y experiencia profesional.
Nos encontramos entonces frente a un universo de términos que parecen responder a la casuística y
conceptos jurídicos suficientemente concretos y determinados para ser debidamente acotado y, en su caso,
Rastrollo, 2016), siendo justamente los conceptos de dirección y de
confianza algunos de esos términos que hay que concretizar.
Así las cosas, la designación política debe limitarse a los cargos que sean efectivamente políticos y
no extenderse a funcionarios medios o de simple dirección administrativa, ya que ello no solo acrecienta la
politización de la Administración, como sostuvimos supra, sino que impide el desarrollo de la carrera admi-
nistrativa y la profesionalización de quienes hacen vida dentro ella, pues se buscará más la lealtad personal
o de partido que la eficacia y rectitud institucional (Dussauge, 2005). Sobre esto último resulta de interés lo
asentado por en cuanto a la importancia del sistema de carrera, la estabi-
deseada institucionalidad administrativa.
De este modo, reiteramos que deben ser solo las cabezas de los máximos órganos y entes de la Admi-
nis tración los que operen bajo el esquema de la designación política para permitir, de esta forma, que el
resto de los cargos sean ocupados por méritos y los funcionarios tengan la motivación de seguir avanzando
en el organigrama de la Administración, alcanzando inclusive cargos de dirección que no estén directamente
vinculados con la actividad política, ya que, de lo contrario podría promoverse la desidia (burnout) al consi-
derar el individuo que nunca llegará a cargos elevados dentro de la institución, por lo que basta que tenga
un rendimiento medio para permanecer en ella.
Nótese que si bien este último planteamiento podría resultar relativo, visto que si volteamos la mirada
al sector privado la buena gestión en un cargo no se traduce per se en la consideración para cargos supe-
riores o de dirección, las empresas de este sector suelen contar con otras retribuciones tales como primas,
reconocimientos, bonificaciones y similares que mantienen al empleado conforme con la institución, lo que
también podría calcarse en el sector público como parte del sistema de carrera.
En todo caso, interesa mencionar que producto de la precisión comentada de qué se entiende por
fin de suprimir posiciones que pecan de reiterativas o innecesarias, lo que a su vez se traduciría en la
Documentación Administrativa
19
Sira-Santana, Gabriel
El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas de selección de funcionarios públicos
de la que ha sido la práctica hasta los momentos de que estos cambios en la estructura del Estado sean
utilizados, más bien, para la creación de nuevos puestos jerárquicos y de conducción (Chudnovsky y
Cafarelli, 2018).
6.2. La discrecionalidad no es arbitrariedad
En segundo lugar, debe abogarse porque los funcionarios que ocupan los altos cargos públicos tengan
Rastrollo,
2016, p. 425-
narios integrales y capacitados en procedimientos y métodos analíticos, técnicas contables, tratos con el
personal y planificación, entre otras competencias macro que les permitan potenciar su rol de cabezas de la
Administración (Smit, 1956).
Es decir que, aun cuando la designación no sea propiamente por méritos, debe promoverse la idoneidad
de la selección al tener que valorar quien realiza el nombramiento si la persona a designar posee objetiva y
razonablemente las cualidades requeridas para las responsabilidades que se le confiarán.
Este, de hecho, suele ser el planteamiento más común de la doctrina en cuanto a la necesidad de limitar
las designaciones políticas, constatándose, por ejemplo, las posiciones de
p. 122)
fórmulas intermedias que salvaguarden tanto los legítimos intereses de la organización como los de sus ser-
Larrouqué (2018, p. 18)
estratégicos personas abiertamente partidarias en el plan político, pero al mismo tiempo expertas al nivel
En otras palabras, a pesar de que se reconoce que la función directiva ha de contar con procesos de se-
lección, capacitación y evaluación que le resulten propios, la práctica debe tender hacía la profesionalización
Martínez, 2008c,
CLAD, 2022),
autoras como Llano (2017) expresen que la nueva gestión pública incentiva un mayor control político y la
García (2018) vea un vínculo inmediato entre quién
ejerce la función pública y el buen gobierno de un Estado.
En breve, como sostiene Montoro (1995, p. 195)
las responsabilidades propias del cargo. Por ende, más que tender a designaciones políticas caracterizadas
por una discrecionalidad absoluta (), el foco debe estar en cercar estas últimas, permitiéndose
un margen de discrecionalidad, pero entre profesionales capacitados.
Este es el sistema que, por ejemplo, se ha logrado implementar en Portugal gracias a la Ley 64/2011
para promover la ética, imparcialidad y eficacia de los directivos públicos, al corresponder a un órgano con
autonomía funcional y jerárquica llevar a cabo concursos públicos para llenar las plazas de los niveles supe-
riores de la Administración (), si bien dejamos constancia de que esta es una posición que genera
argumentos contrarios en el foro por considerarse que el tema debe verse desde la discrecionalidad política
y no administrativa, motivo por el cual las exigencias de proporcionalidad o motivación del nombramiento no
resultan aplicables (Marín, 2020).
No obstante esta última posición, creemos que la exigencia de estos requisitos mínimos es el enfoque
correcto en pro del equilibrio buscado para, así, disminuir la incidencia de intereses contrarios a los fines del
Estado que fomenten una partidocracia o un Gobierno corporativista en perjuicio del pueblo.
6.3. Divide y vencerás
En tercer lugar, consideramos que hay que impulsar la política de descentralización administrativa para
que la designación política deje de verse como una característica intrínseca de los Gobiernos fuertemente
presidencialistas (Rastrollo, 2016
Documentación Administrativa
20
Sira-Santana, Gabriel
El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas de selección de funcionarios públicos
presidente, por un lado, y el grado de centralización de esas potencialidades, por otro, configuran la inten-
Llano, 2019, p. 459).
En este sentido, resulta imperativo atacar estos dos factores para lograr instaurar un modelo meritocrá-
con requisitos mínimos para los cargos directivos y de confianza, tal como plantea la doctrina y los principios
de la nueva gestión pública, a lo que se suma un fortalecimiento del sistema de pesos y contrapesos que,
instituciones eficaces para garantizar la rendición de cuentas en torno a los actos del poder ejecutivo y su
Dussauge, 2005, p. 765), con inclusión de la designación de cargos públicos.
contar este último con una multiplicidad de órganos y entes autónomos con competencias que les resultan
propias, por lo que no requieren consultar con órganos superiores para actuar, favoreciéndose una respues-
ta más eficaz y expedita a las necesidades de la población.
No obstante la limitación mencionada, somos del criterio de que al dotarse a una institución descentrali-
zada o externa (Iacoviello et al., 2012
en Chile (Araya, 2016
imparcialidad, tal como identificábamos en el apartado anterior, al tiempo que se reduciría el peso del pre-
sidente de la República y de aquellos sometidos a su voluntad en las designaciones, lo que a largo plazo
podría traducirse en un aumento expansivo de supuestos regidos por el sistema de méritos (la regla) y una
disminución inversamente proporcional de casos en los que sería válida la designación política (la excepción).
6.4. La rendición de cuentas como baluarte de la Administración
En cuarto y último lugar, consideramos que debe aplicarse un sistema de resultados que permita en-
trelazar factores como la profesionalidad y la calidad en la prestación del servicio, a fin de fomentar una
cierta independencia de los funcionarios con el poder político y que permita desarrollar políticas públicas a
mediano y largo plazo (Rastrollo, 2016), y no únicamente planes inmediatos por el desconocimiento de si
permanecerá o no en el cargo, así como la existencia de esquemas de incentivos que premien o castiguen
al funcionario según los resultados obtenidos (Iacoviello y Pulido, 2008).
Al respecto, resulta ilustrativo el régimen de los jefes de Gobierno en las democracias de corte parla-
mentario, que si bien acceden al cargo con base en la confianza que en ellos deposita el Parlamento, motivo
por el cual también pueden ser destituidos si esta se pierde, una vez ocurre la designación el gobernante
cuenta con libertad para actuar y el rol del Parlamento pasa a ser de control o supervisión. Creemos que,
mutatis mutandis, lo mismo podría aplicarse a los funcionarios de altos cargos, dándose la designación por
confianza y la permanencia en el puesto por resultado, lo que a su vez motivaría al mandatario a seleccionar
personal calificado por el costo político asociado a una mala gestión que requiera cambios constantes de los
funcionarios bajo su mando.
Esta idea del performance o rendimiento ha sido tratada en el foro por autores como Fidone (2011),
Cordero (2010b) y, más recientemente, , al abordarse la importancia de: a) la producti-
vidad de los funcionarios públicos como condicionante de la productividad general del órgano o ente respecti-
vo; b) la optimización de la organización interna de la Administración; c) el incentivo a los empleados públicos
para que mejoren y reconduzcan su comportamiento a la obtención de los resultados deseados, realizán-
dose tal evaluación conforme con las pautas del debido proceso, y d) el intento de que si no la disminución,
al menos el mantenimiento de los costos administrativos entre otros criterios que dejan al descubierto que
nos encontramos frente a una realidad que no se limita a lo jurídico, por lo que su abordaje tampoco puede
circunscribirse a la simple promulgación de una norma que exija la rendición de cuentas y la posterior sanción
de su incumplimiento.
-
los recursos con que dispondrán para ello, el monitoreo de la actividad para insertar correctivos cuando sean
necesarios, la valoración del rendimiento, el uso de recompensas cuando los objetivos sean alcanzados y la
rendición de cuentas dentro y fuera del aparato público a los efectos de contraloría (Fidone, 2011).
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El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas de selección de funcionarios públicos
Lo anterior, visto que este sistema de designación gira en torno a la discrecionalidad y no habría posibi-
lidad de mayor control posterior, como sí ocurre en la provisión por méritos cuyos resultados pueden impug-
narse, aun cuando es oportuno mencionar que hoy en día artículos como el 240 de la Constitución venezo-
Asamblea Nacional como mecanismo de responsabilidad política, de lo que se aprecia que el ordenamiento
que hayan sido nombrados por motivos políticos.
En todo caso, la responsabilidad por el performance que hemos identificado no debe limitarse al funcio-
nario designado políticamente, sino que también deberá abarcar a quién lo designó en el sentido de que si
partimos del hecho de que la designación política obedece a la necesidad de confianza, liderazgo, innova-
otros eventuales candidatos, por considerarse que la misma podría dar una mejor satisfacción al interés pú-
y que no presente resultados serían, tal como las califica Sánchez-Morón (2020b, p. 16)
contrarias a los principios del Estado de derecho, ya sea la igualdad o la prohibición de arbitrariedad, así
-
cionario designador podría haber incurrido en supuestos de responsabilidad administrativa o política por la
mala elección realizada, con inclusión de la desviación de poder.
En resumen, ante la necesidad de profesionalizar la alta burocracia de los Estados, no basta que se pro-
mueva que los funcionarios estén técnicamente preparados y sean designados por métodos que escapen de
la simple conveniencia política, sino que también debe abogarse por un férreo sistema de responsabilidades
ante el electorado que evite el tránsito de una Administración de partidos a una Administración tecnocrática.
Como bien sostuvo el
la politización de la alta burocracia presentes en América Latina, pero no se puede hacer esto aislando a los
REFLEXIÓN FINAL
Planteaba Royo (1950, p. 11)
toda Administración requiere de un equipo bien capacitado para llevar a feliz término el ejercicio de sus fun-
ciones y ello, necesariamente, parte de la propia escogencia de dicho equipo, si bien su elección es compleja.
Si nos abocamos a la provisión por méritos, el equipo estará caracterizado por su capacidad funcional
y credenciales, en tanto que si viramos a la designación política, predominarán la lealtad y el carácter repre-
sentativo del Gobierno. Así, no cabe duda de que ambos sistemas presentan puntos a favor pero también
en contra, como tuvimos oportunidad de comentar y la doctrina se ha encargado de estudiar con mayor
profundidad (Martínez, 2008b).
¿Neutralidad o querer popular? ¿Técnica administrativa o realidad social? ¿Estabilidad o flexibilidad?
¿Eficiencia o representación? Estos son algunos de los debates que se dan al comparar los sistemas clá-
sicos de selección de funcionarios públicos y que llevan a que un sector de la doctrina se decante por la
Narbondo, 2015, p. 180).
Esta combinación no es más que reconocer que, aunque debe predominar el sistema de méritos para
la gran mayoría de los cargos públicos, es cónsono con los principios que rigen al Estado democrático de
-
ción política, siempre que para ello se cumplan determinados requisitos que desemboquen en la mejora de
la gestión del Estado, entendida como la capacidad de este último de concretar en la realidad, de manera
eficiente y efectiva, las decisiones tomadas a nivel político (CLAD, 1998).
Así se plantea la necesidad de acercar la designación política a la provisión por méritos en pro de su
objetivación, defendiéndose la libertad de gestión en cuanto a los objetivos trazados por el Gobierno y el
compromiso de resultados constatados en su rendición de cuentas como baluartes de ambos sistemas ante
responder a los requerimientos públicos de forma lógica y racional (Larrouqué, 2018).
Documentación Administrativa
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Sira-Santana, Gabriel
El necesario y complejo equilibrio entre los diversos sistemas de selección de funcionarios públicos
Como tuvimos oportunidad de desarrollar a lo largo de este ensayo, se trata de una tarea que no resulta
Manning y
Shepherd, 2009).
Se requiere, en adición al diálogo entre la dimensión política y la dimensión profesional de la Adminis-
tración que promueva su mejora a lo interno (CLAD, 2020
Toyota, 2019, p. 182), en el entendido que los
), sin que
de reforma que no contemple los rasgos salientes de la cultura organizacional sobre la cual pretende incidir
Iacoviello y Strazza, 2011, p. 75).
garantiza una remuneración patrimonial mensual ni una dádiva del pueblo, sino un voto de confianza para el
mejoramiento de la vida en sociedad y la materialización de los fines del Estado, por lo que se requiere que
los mismos estén preparados para llevar a feliz término las atribuciones que se les confieren. Como expone
Cordero (2010a, p. 91)
Somos del criterio que medidas que versen sobre la participación, precisión, sensibilización, capacitación,
formación, descentralización y rendición de cuentas de modo transparente y ético, en los términos desarrolla-
dos supra, abonarían a este propósito al momento de darse el ingreso en la Administración pública, a la par
de fortalecer la carrera administrativa y el desarrollo dentro de la institución, ya que los funcionarios podrían
con los principios democráticos de igualdad de oportunidades y justa distribución del trabajo (Acosta, 2006).
En todo caso, reiteramos que no planteamos, al menos de momento, la extensión de la carrera adminis-
Montoro (1995) precisan debe verse
con cautela, ajustándose los planteamientos según el sector de la Administración al que nos estemos refi-
nueva gerencia, donde los nombramientos políticos van de la mano con la posibilidad de exigir resultados y
la eventual destitución en caso de rendimientos que resulten insuficientes.
En este orden de ideas, -
ción pública suelen ser complejas y lentas, incluso si obedecen a la aprobación de normas de contenido claro
Iacoviello y Strazza (2011, p. 81)
Narbondo (2015)
-
personal electo por la ciudadanía, la democracia también resulta impotente. No deciden ni dirigen las políticas
La realidad expuesta por la doctrina y la práctica plantea dos opciones. La primera es desistir del intento
de reforma y dejar que la Administración permanezca en su status quo, aprendiendo los ciudadanos a vivir
con la ineficacia que la ha caracterizado y tolerando que las designaciones en la función pública respondan
cada vez más a criterios que poca relación guardan con el interés general, sin ninguna posibilidad de control
posterior salvo la elección de una nueva autoridad.
La segunda es impulsar el cambio de la función pública desde la sociedad civil, no solo mediante el
respectivo cabildeo ante los miembros del poder legislativo para alcanzar normas que sean contestes con
las mejores prácticas en la materia, sino mediante la implementación de sugerencias como las esbozadas
conciencia colectiva que dé preponderancia al mérito, la igualdad, la eficacia y la eficiencia sobre prácticas
que se alejan de estos principios y convierten al interés general en un mero discurso para alcanzar objetivos
personales, corporativos o partidistas en detrimento de una sociedad que exige la garantía de sus derechos
para poder desarrollar sus proyectos de vida.
Nos apegamos a esta última opción con la certeza de que, con suficiente voluntad política y social, una
reforma compleja y lenta que propenda al equilibrio deseado entre los sistemas de selección de funcionarios
públicos no equivale a un cambio imposible de alcanzar.
Documentación Administrativa
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