5.3. Systeembevingsbestendig 'bestuur van systeemveerkracht': zes maatregelen voor paraatheid

Abstract

Dit hoofdstuk bespreekt waarom en hoe overheidsinstellingen
zich moeten voorbereiden op toekomstige systeembevingen door
de ‘veerkracht van hun systeembestuur’ te versterken in een context
van systemisch ontwrichtende gebeurtenissen, zoals een pandemie
en in het licht van de ongerealiseerde SDG’s. Hoewel de bestaande
administraties, versterkt met crisismanagementcapaciteiten, onmisbaar
zijn gebleken, blijken ze onvoldoende voor de toekomst door de
evoluerende aard van de turbulentie, die verder gaat dan geïsoleerde
crises. Proactief anticiperen op en voorbereidingen treffen om klaar
te zijn voor systeemschokbestendig bestuur biedt de mogelijkheid
om de veerkracht van het openbaar bestuur te versterken. Hiertoe
worden in dit artikel zes hervormingen gepresenteerd die gericht zijn
op het vormgeven van een ‘systeemveerkrachtig bestuur’. Door deze
hervormingen te omarmen, kunnen overheidsinstellingen zich beter
voorbereiden op toekomstige uitdagingen en hun vermogen om te
functioneren tijdens systeembevingen in stand houden.

Full text

Noodplanning, crisisbeheer en maatschappelijke
veiligheid in tijden van radicale transitie
Cathy Berx
2023
Openingsrede

2 3
OPENINGSREDE 2023
Inhoud
1 Inleiding 5
2 Van Risicomaatschappij naar Crisismaatschappij:
is er een weg terug? 15
2.1 Een wereld vol risico’s 18
2.2 Van risico- naar onzekerheidsmanagement:
naar meer veerkracht in crisisbeheer 34
2.3 Slotsom 38
3 Enkele systemische crises van de eerste decennia
van de 21ste eeuw 39
3.1 Nabeschouwingen bij de COVID-19-pandemie
door een Antwerpse bril 41
3.2 Klimaatcrisis 61
3.3 De Russische invasie: lessen uit de Vlaamse
opvangstrategie voor tijdelijk ontheemden uit Oekraïne 91
3.4 Cybercrime, AI en (des)informatie 98
3.5 Drugscriminaliteit en bestuurlijke handhaving 128
3.6 Polarisatie en verbondenheid 141
4 Crisisbeheer en -management in crisis? 149
4.1 Witboek Crisisbeheer 149
4.2 Noodplanning en crisisbeheer: codificatieproject 159
5 Crisisbeheer en -management 2.0 175
5.1 Veiligheid als samenlevingsproject 179
5.2 Nationale weerbaarheid 193
5.3 Systeembevingsbestendig ‘bestuur van systeemveerkracht’:
zes maatregelen voor paraatheid 219
6 Conclusies en aanbevelingen 239
7 Dankwoord 253
Leven in een verandering van tijdperk:
slopen, rouwen, verbinden en samen hoopvol weer opbouwen
D/2023/0180/24
V.U. Cathy Berx, Koningin Elisabehtlei 22, 2018 Antwerpen
Naar de originele Engelstalige illustratie ‘Anti-fragility Spectrum: from fragile to antifragile’.
Een illustratie van Julian Burton © delta7.com.
Gebruikt met toestemming van de illustrator. Nederlandstalige bewerking door Sven Mastbooms.

4 5
OPENINGSREDE 2023
1. Inleiding
Onder de titel De angst voorbij zoomde ik in 2009 uitvoerig in op het
thema veiligheid in zijn dubbele betekenis van enerzijds safety of civiele
veiligheid en anderzijds security of politionele veiligheid. Inmiddels zijn
we diverse crises –waarvan enkele met mondiale impact– én evalua-
ties van het crisisbeheer verder.
Veertien jaar later leven we onmiskenbaar in een andere tijd en ruimte.
‘Geen tijden van verandering, maar een verandering van tijden, van
tijdperk’, luidt het wel eens.1 We doorstonden een pandemie. De
klimaatverstoring en de weersextremen die er het gevolg van zijn, vallen
nergens en door niemand nog te negeren. Mede door de Russische
invasie in Oekraïne en de stroom aan ontheemden die deze veroor-
zaakte, zijn de geopolitieke en wereldeconomische context drastisch
gewijzigd.
Weersextremen, oorlog en diverse oorlogsdreigingen evenals de
vele gevolgen ervan zetten de dringende energietransitie (de vervan-
ging van fossiele brandstoen door hernieuwbare energie) en de
urgente ecologische ruimtelijke agenda extra op scherp. De inflatie
en koopkrachtdruk die ermee gepaard gaan evenals de toenemende
onzekerheid over wat de toekomst brengt, maken de uitdagingen er
niet eenvoudiger op: de angst voor verlies zonder helder perspectief
over wat er komen zal en de (gepercipieerde) politieke onmacht om dat
geloofwaardig perspectief te verbeelden en een nieuw, breed gedragen
sociaal contract tot stand te brengen in deze ontwrichtende en moeilijk
te lezen tijd. Een kanteltijd van verzet en engagement, van onbehagen
en vernieuwingsdrang, van polarisatie en zoeken naar nieuwe lokale
samenhang, van rouwen en trachten vast te houden van wat was en wat
men heeft naar andere manieren van denken, handelen en leven, van
zowel een nostalgisch streven naar ‘nabij en vertrouwd’ als de akelige
science fiction van artificiële intelligentie die dra slimmer is dan wij...
1 Rotmans, J. & Verheijden, M. (2021). Omarm de chaos. Amsterdam, De Geus.
Foto: Team Eclairs

6 7
OPENINGSREDE 2023
Transitiedenkers analyseren de diverse transities die onze leefwereld,
die dé(zullen en moeten) veranderen: de energietransitie, de grondstof-
fentransitie, de circulaire transitie, de landbouw- en voedseltransitie,
de ruimtelijke transitie, de financiële transitie, de onderwijstransitie,
de zorgtransitie, de sociale transitie en de democratische transitie. De
vele noodzakelijke en op elkaar inwerkende transities moeten en zullen
het antwoord zijn op de diverse crises die de wereld, haast simultaan,
in ons gezicht slaan: de klimaat- en biodiversiteitscrisis, … Ze hebben
een invloed op ons denken, handelen en organiseren. Samen zullen
we meer wendbaar, veerkrachtig, antifragiel moeten worden. Want
ook volgens transitiedenker JanRotmans die iedereen oproept om de
chaos te omarmen kan het nog omineuzer.2 Tracht het u in te beelden:
een erg besmettelijke dodelijke infectieziekte die vooral jongeren en
kinderen treft; een internet dat vele maanden platligt waardoor het
geldverkeer en zowat alle diensten zwaar verstoord zijn; geen zomer,
maar een halaar van extreme droogte met een toenemend gebrek aan
water en torenhoge voedselprijzen tot gevolg; een groeiende sociale
instabiliteit en een verder afbrokkelend vertrouwen in de overheid in
een geopolitiek zeer onstabiele context; een tsunami aan vals nieuws
of erger nog: een samenloop van dat alles.
Met deze rede wil ik, samen met anderen, nadenken over de impact
van de verschillende ‘systemische crises’ en noodzakelijke transities
op de (organisatie van de) noodplanning en het crisisbeheer én het
veiligheidsbeleid in het algemeen. In de wetenschap en overtuiging
dat de complexe transities het hart moeten uitmaken van zowat alle
beleidsdomeinen, van eenieders denken, handelen en de wijze waarop
overheden, bedrijven, organisaties en zelfs gezinnen keuzes maken en
zich organiseren. In de overtuiging dat het succesvol realiseren van
de systemische transities: klimaatneutraliteit, structureel herstel van
robuuste biodiversiteit met voldoende ruimte voor water dankzij nature
based solutions, omgevingsvriendelijke landbouw … de druk op de
noodplanning en het crisisbeheer zal verlichten. Eenvoudigweg omdat
we daardoor minder en/of minder ernstig door bepaalde rampen zoals
weersextremen zullen worden getroen. Minstens zal de impact ervan
2 Rotmans, J. & Verheijden, M. (2021). Omarm de chaos. Amsterdam, De Geus.
significant verminderen. In termen van de SDG’s: het realiseren van de
(meeste) SDG’s zal toekomstige crises veel beter (helpen) voorkomen.
Bovendien zullen overheden en samenlevingen veel beter in staat zijn
om crises te bestrijden dankzij hun toegenomen veerkracht, antifra-
giliteit en maatschappelijke capaciteit die de realisatie van de SDG’s
eveneens tot doel heeft.
Crises, noodsituaties en transities. De Angelsaksische wereld maakt
inmiddels een terecht onderscheid tussen enerzijds emergency:
‘klassieke’ noodsituaties, of tijdelijke crises die een snel en redelijk
kortstondig ingrijpen veronderstellen, en waartoe ook het beheer van
een pandemie –nog net– kan worden gerekend, en anderzijds een
urgency of urgentie die semi-bestendig is omdat we er maar zeer
geleidelijk vat op krijgen. De factor tijd markeert het verschil tussen
beide en bepaalt meteen ook de politieke, juridische en bestuurlijke
instrumenten om ermee om te gaan en raakt bovendien aan de
bevoegdheidsverdeling in ons land. Gelet op de omvang en de duurtijd
kan een urgentie zoals de klimaatverstoring of de instorting van ecosys
-
Cartoon Sven Mastbooms, futurist

8 9
OPENINGSREDE 2023
temen niet worden aangepakt als een noodsituatie of crisis in de zin van
een emergency, met maatregelen en een governance die –volgens het
principe: nood breekt wet– in voorkomend geval tijdelijke afwijkingen
op de democratische besluitvorming en de rechtsbescherming kan
rechtvaardigen.
Het gros van voormelde crises en/of transities zoals de klimaatverstoring
en de ruimtelijke transitie vergen de uitvoering van een urgentieagenda
en -beleid. Tegelijk kunnen acute fenomenen die er het gevolg van zijn
omwille van hun verwoestende impact een onmiddellijke emergency-
respons veronderstellen. Of nog, alles is met alles verweven. Er is niets
dat niet iets anders aanraakt. Mijn hypothese luidt: hoe beter en sneller
we samen slagen in de complexe transities c.q. hoe wendbaarder,
veerkrachtiger en antifragieler onze samenleving én de fysieke ruimte
waarin we samenleven wordt/is, hoe beperkter de nood aan (de inzet)
van noodplanning en crisisbeheer. Noodplanning en crisisbeheer zullen
op hun beurt doeltreender en eciënter zijn wanneer ze op hun beurt
voldoende wendbaar en veerkrachtig zijn.
De recente crises en de grondige evaluatie ervan gaven/geven
aanleiding tot een grondige hertekening van de noodplanning en
het crisisbeheer in ons land en de deelstaten ervan. Mede door de
COVID-19-pandemie, de weersextremen door de klimaatverstoring
(droogte, overstromingen en stormen), de opvang en begeleiding van
ontheemden door de oorlog in Oekraïne, eisen Vlaanderen en Wallonië
–terecht– hun plek op in de noodplanning en het crisisbeheer. Door
hun inzet, engagement en professionalisme veroveren ook de civiele
samenleving en talloos veel, steeds weer onmisbaar gebleken vrijwil-
ligers en burgers een belangrijke rol in de keten van de noodplanning en
het crisisbeheer. Beide ‘lessen’ en inzichten zijn min of meer verankerd
in de voorgenomen wetgeving m.b.t. de noodplanning en het crisis-
beheer.
Of, en in welke mate alle overheden –van de Europese Unie, over de
federale overheid en de deelstaten tot elk lokaal bestuur– én de hele
samenleving er de komende jaren in zullen slagen om de transities met
succes te doorlopen met veel minder collaterale schade dan de laatste
jaren (nooit eerder waren de zomers zo heet; gingen zoveel bossen in
de vlammen op; verloren mensen hebben, houden of het leven door
noodweer; ondermijnde drugs(geweld) onze gezondheid en samenle-
ving; tierde de polarisatie welig; stond de democratie onder druk...) zal
gaandeweg blijken. Veel feiten spreken voor zich. Aan de urgentie valt
niet meer te ontkomen.
Of, en in welke mate daarenboven de vernieuwde en verbrede
noodplanning en crisisbeheer de samenleving voor zware crises kan
behoeden en/of de impact ervan tot een minimum kan beperken zodat
eventuele slachtoers snel en zonder al te veel schade de draad van
hun gewone leven weer kunnen oppikken omdat de ‘normale toestand’
gauw hersteld is, ook dat zal de toekomst uitwijzen. Zeer veel zal ook
afhangen van de kracht van mensen, van alle mensen, de zelfsturing
én de organisatie ervan. Toen ik een goed jaar geleden voor het thema
koos, kon ik de actualiteitswaarde nog niet zo goed bevroeden. Het sluit
naadloos aan bij de ontwerptekst van de strategische agenda waarover
de Europese regeringsleiders begin oktober discussieerden. “We zullen
onze kwetsbaarheden aanpakken en onze crisisparaatheid versterken,
zeker in een context van toenemende klimaat- en milieurisico’s en
geopolitieke spanningen”.
3
Andermaal gaat het over een thema dat niet
alleen op alle beleids- en bestuursniveaus maar vooral ook samen met
en voor de brede bevolking, ondernemingen en de academia moet
worden aangepakt.
Ook voor deze rede kon ik gelukkig weer een beroep doen op uitste-
kende auteurs. Samen willen we –hoe bescheiden ook– bijdragen tot
een groter inzicht in de transities waar we met zijn allen –of we dat nu
willen of niet– voorstaan. Dergelijk inzicht is immers een eerste stap
om de wicked problems in onze VOCA-wereld4 (volatiel of veranderlijk,
onzeker, complex en ambigu) beter te doorgronden, om de werkelijk-
3 Invitation letter by President Charles Michel to the members of the European Council
ahead of their Informal meeting on 6 October 2023 - Consilium (europa.eu), (geconsul-
teerd op 02/10/2023); Beirlant, B., Termote, R. (02/10/2023) Klimaat geen topprioriteit meer
voor Europese leiders, De Standaard, 1.
4 De Engelse term VUCA: Volatility, Uncertainty, Complexity en Ambiguity is beter bekend.

11
heid te kunnen lezen en begrijpen als belangrijke eerste stappen naar
engagement en een duurzame gedragsaanpassing, en dit zowel in
tijden van urgentie als in geval van nood.
In haar herwerkte en geactualiseerde bijdrage over Van Risico-
maatschappij naar Crisismaatschappij: is er een weg terug?, zorgt
prof.Dr.AnneBergmans voor een uitstekende conceptuele inleiding
van deze rede. Zij bouwt daarvoor onder meer voort op het evoluerend
denken over o.m. de risicosamenleving en onze omgang ermee in
tijden van transitie en de complexe interferentie tussen polycrises en
permacrisis. Ze eindigt met een overtuigend pleidooi om meer vanuit
het onzekerheidsperspectief te denken. Een samenleving (een persoon)
die vooral het onverwachte verwacht, beschikt allicht over een sterker
adaptief en lerend vermogen.
Daarna komen de diverse crises aan bod die we als samenleving
doormaakten evenals de evaluatie van de aanpak ervan en de lessen die
we eruit (kunnen) trekken voor de toekomst c.q. de uitdagingen waar
we midden inzitten en volgehouden antwoorden op moeten blijven
bedenken.
GerdVanCauwenberghe, directeur van de Federale Dienst Noodplan-
ning van de Gouverneur Antwerpen, zijn adjunct MayaGijselaar en ikzelf
verzorgen (enkele) nabeschouwingen bij de COVID-19-pandemie. Wij
doen dat vanuit het –om de gekende redenen– toch wel bijzondere
perspectief van de provincie Antwerpen. Dr.PatrickSmits, arts-coördi-
nator crisis preparedness van het Departement Zorg en meer dan vaste
waarde van het ProvinciaalCoördinatieComité tijdens COVID-19, licht
toe hoe Vlaanderen zich organiseert om beter voorbereid te zijn voor
eventuele toekomstige uitbraken van erg besmettelijke, de samenleving
ontwrichtende infectieziekten.
Kabinetsadviseur BenPaulus en ik schrijven verder aan het hoofdstuk
over de klimaatverstoring en de impact ervan op het tijdelijk veel te
veel, dan wel een langdurig ernstig tekort aan water. De interessante
Blauwdruk van een eectieve urgentierespons waarop SigridPauwels
doctoreerde aan de UniversiteitAntwerpen sluit volgens ons perfect aan
bij ons volgehouden pleidooi voor duidelijke doel- en taakstellingen.
Al is er meer nodig dan dat. Ook voor dat ‘meer’ bevat het doctoraat
belangrijke inspiratie.
Niettegenstaande de annexatie van de Krim in2014 en de oorlog in de
Donbas, sloeg de agressieve invasie door Rusland van Oekraïne velen
met verstomming. De gruweloorlog in Oekraïne bracht een vluchtelin-
genstroom op gang. JeroenWindey, administrateur-generaal van het
Agentschap Binnenlands Bestuur, gaat in op de Vlaamse opvangstra-
tegie voor tijdelijk ontheemden uit Oekraïne. Die aanpak getuigt van
wendbaarheid, een decentrale aanpak én een goede samenwerking
met de federale overheid: van het opzetten van een goede governance-
structuur en -methode tot beleidsmatige en praktische antwoorden en
oplossingen die raken aan zowat alle beleidsdomeinen én de ruimtelijke
vertaalslag ervan: wonen (met inbegrip van de inplanting en uitbating
van woondorpen), werken, zorg, kinderopvang, onderwijs, vrije tijd...
Complexe tijden van transitie maken mensen extra kwetsbaar voor
beïnvloeding, complottheorieën, radicalisering en vals nieuws. Dat is nu
niet anders dan vroeger. (Overigens, ook Rusland zet fake news en een
trollenleger in om verkiezingen in het vrije Westen te beïnvloeden.) Wel
fundamenteel anders zijn de schaal, de snelheid, de ongrijpbaarheid,
de omvang en systemische impact... waarmee dit kan gebeuren door
o.m. artificiële intelligentie, cyber en cybercrime. Doctoraatsstudent
BobMertens gaat er dieper op in.
Complexe tijden van transitie en de grote onrust, angst, twijfel,
(bestaans-) onzekerheid die er voor te veel mensen mee gepaard
gaan, zijn niet zelden tijden waarop het misbruik van verdovende en/of
stimulerende middelen pieken. Ook (zware) criminaliteit is helaas van
alle tijden. Ook in de criminaliteitseconomie spelen de wetten van vraag
en aanbod. Minstens even cruciaal is het inzicht in de wijze waarop
de georganiseerde (drugs)criminaliteit de reguliere economie en bij
uitbreiding de hele samenleving ondermijnt. Mogelijke verklaringen
voor de omvang van de problematiek en de problematiek zelf kunnen
nooit een excuus zijn om te laten betijen. Ze moeten vooral aanzetten

12 13
OPENINGSREDE 2023
tot een integrale en geïntegreerde aanpak. Zowel het voorkomen van
middelengebruik, clemente zorgverlening voor wie afhankelijk is, het
uit de drugsketen houden in het bijzonder van al wie jong en minder
weerbaar is, als een zeer doorgedreven bestuurlijke en gerechtelijke
strijd in het bijzonder tegen georganiseerde en ondermijnende
criminaliteit, zijn even cruciaal.5 Clara Vanqueckelberghe van het
ARIECAntwerpen gaat heel in het bijzonder in op bestuurlijke handha-
ving in de provincieAntwerpen.
Complexe tijden van transitie en de zeer uiteenlopende emoties die er
frequent mee gepaard gaan zetten de verbondenheid tussen mensen
en gemeenschappen niet zelden onder zware druk. Het is geen toeval
dat de tweejaarlijkse veiligheidsconferentie2023 volledig gewijd was
aan het thema polarisatie. Net als het (risico op) drugsgebruik en
radicalisering neemt ook die toe. Mede dankzij de Dossin-kazerne en
het HannahArendtInstituut beschikken Antwerpen en bij uitbreiding
Vlaanderen over zeer veel expertise en kennis over dit thema. Kabinets-
adviseur LeenDeCuyper en ik gaan er dieper op in.
Zoals blijkt uit de subtitel gaat deze rede niet enkel over transitie(s) over
de verandering van tijdperk waaraan (finaal) niemand ontsnapt. Na/
tijdens de vele crises van de voorbije jaren én de vaak zeer kritische
evaluaties van het beheer ervan, rijst de vraag: is het crisisbeheer zelf
in crisis?
OlivierSchmitz, gouverneur van de provincieLuxemburg en voorzitter
van de commissie van experten om het crisisbeheer in België te
onderzoeken en verbetervoorstellen uit te werken, schetst de
belangrijkste conclusies van de commissie van experten en de vele
aanbevelingen m.b.t. het crisisbeheer2.0. GerdVanCauwenberghe
en MayaGijselaar van ‘mijn’ Federale Dienst Noodplanning formuleren
enkele – zolang de teksten niet definitief zijn, node voorlopige –
bemerkingen bij het codificatietraject m.b.t. de noodplanning en het
crisisbeheer.
5 In ‘Cannabis kan, maar alleen al de overheid de handel controleert’, geeft Nationaal
Drugscommissaris Ine Van Wymersch een glashelder inzicht in de schrijnende problema-
tiek en diverse oplossingsrichtingen. (Knack, 06/09/2023, 8-13).
Eén van de belangrijke conclusies –die ook al immanent vervat zat in
het spraakmakende advies van de Raad van State bij de Pandemiewet–
luidt dat niet alleen de federale overheid bevoegd is om crises
te beheren. In die zin dat ook de gemeenschappen en gewesten
maatregelen kunnen en moeten nemen in tijden van nood en crisis
voor alle aangelegenheden waarvoor ze exclusief bevoegd zijn. Gelet
op hun bevoegdheden voor o.m. ruimtelijke ordening (omgeving), het
leefmilieu (waartoe ook het klimaatbeleid behoort), het waterbeleid,
de landinrichting en het natuurbehoud komt de uitvoering van de
urgentieagenda m.b.t. klimaatadaptie in eerste instantie de gewesten
toe. Maar ook in tijden van crisis en zelfs in geval van nood kunnen, zo
niet moeten, ook de deelstaten de noodzakelijke maatregelen nemen
in de plaats van en/of ter ondersteuning van de maatregelen inzake
noodplanning en crisisbeheer die onder de residuaire bevoegdheid van
de federale overheid ressorteren.
Eindigen doen we met het verder doordenken én borgen van de
lessons learned en evaluaties van de aanpak van de voorbije crises
c.q. van de inzichten van transitiedenkers voor het crisisbeheer2.0 in
deze turbulente tijden. Wat geldt voor het beleid en de samenleving
in het algemeen: de nood aan wendbaarheid en veerkracht van zowel
alle stakeholders en betrokkenen m.n. overheden, ondernemingen,
verenigingen, de brede samenleving en elke burger op zich, het leren
én kunnen ‘lezen’ van de immer wijzigende werkelijkheid, de sterkte
van decentralisatie en het belang van een goede interactie tussen
bottom-upaanpak en –zo nodig– top-downondersteuning, geldt a
fortiori voor het crisisbeheer zelf. Overigens, geen betere inspiratie dan
de natuur zelf. Immers, mensen zijn bezig met de vorige oorlog, de
natuur met de volgende.6
Kabinetschef Peter Mertens en ik gaan dieper in op de nationale
weerbaarheid, rol en positie van deelstaten en civiele maatschappij.
BertBrugghemans, zonecommandant BrandweerAntwerpen benadrukt
het belang van organisatienetwerken in crisisbeheer. Het laatste woord
6 Taleb, N. (2021). Antifragiel, dingen die baat hebben bij wanorde. Amsterdam, Nieuwezijds.
(p. 42).

14 15
OPENINGSREDE 2023
voor een poging van aanbevelingen is voor Prof.Dr.Bestuursweten-
schappen GeertBouckaert en DiegoGalego die hun inzichten delen
over systeembevingsbestendig ‘bestuur van systeemveerkracht’ met
zes maatregelen voor paraatheid.
Helemaal afronden doe ik met een proeve van meer concrete aanbeve-
lingen en conclusies en uiteraard een warm woord van dank aan alle
coauteurs.
2. Van Risicomaatschappij
naar Crisismaatschappij:
is er een weg terug?
Prof. Dr. Anne Bergmans, Universiteit Antwerpen
In maart2021 stelden de chief executive, directeur en adjunct-directeur
van het European Policy Centre (EPC) onomwonden dat de vele
burgers en beleidsmakers die na een jaar pandemie naar meer stabiliteit
en voorspelbaarheid snakten van een kale reis zouden terugkomen.
We leven ondertussen in een tijd van permacrisis: “we are living in an
age of permacrisis, with one challenge seamlessly followed by the
next”.7 De financiële en economische crisisvan2008, de migratiecrisis,
het wereldwijde terrorisme en Brexit werden daarbij onder meer als
voorbeelden vernoemd. En uiteraard ook de COVID-19-pandemie zelf.
Met deze, en vooral de gevolgen ervan, zouden we nog gedurende
jaren moeten leren leven, evenals met het besef dat een volgende
pandemie ons vroeg of laat zal treen. Dat doen we ondertussen ook,
de ene al wat gelatener dan de ander, maar vraagt dat ook om een
permanente staat van crisis(denken)?
Collins Dictionary riep het begrip permacrisis in2022 uit tot woord
van het jaar en definieert het als “an extended period of instability
and insecurity, especially one resulting from a series of catastrophic
events”.8 Hoewel vaak geassocieerd met de COVID-19-pandemie,
Brexit en de oorlog in Oekraïne, zien we de idee van seriële crises
7 Gelezen op: https://epc.eu/, Europe in the Age of Permacrisis, Zuleeg, F., Emmanouilidis,
J.A. & Borges de Castro, R., 11/03/2021.
8 In Collins dictionary, geraadpleegd op 30/08/2023, van https://www.collinsdictionary.
com/dictionary/

16 17
OPENINGSREDE 2023
eerder al opduiken, onder meer in het werk van de Franse filosoof
Edgard Morin9 en de Amerikaanse historicus Adam Tooze.10 Zij spreken
nog niet van permacrisis, maar van polycrisis. Beiden benadrukken
de onderlinge afhankelijkheid van hedendaagse maatschappelijke
systemen, waardoor een crisis in het ene systeem al snel ook een crisis
in andere systemen zal veroorzaken (cf. de economische gevolgen van
de recente pandemie). In een commentaarstuk in de online nieuwsbrief
The Conversation merkt NeilTurnbull op dat de verschuiving in de term
van polycrisis naar permacrisis een soort defaitisme inhoudt: “we now
see our crises as situations that can only be managed, not resolved”.
11
Turnbull waarschuwt voor een tegenovergestelde beweging, weg van
onder meer de marxistische traditie en stromingen in de wetenschaps-
filosofie die, in lijn met de klassieke Griekse denkers, crises beschouwen
als aanjagers van vooruitgang.
Evenzeer zien we er een evolutie in om elke ongemakkelijke,
ongewenste, niet of niet exact voorspelde situatie al snel te
beschouwen als een crisis. Alsof de normale gang van zaken enkel uit
stabiele, voorspelbare, routinematige voorvallen zou bestaan. Omgaan
met incidenten en crises van verschillende omvang is niet iets buitenge-
woons, zoals vaak wordt beweerd, maar maakt deel uit van het dagelijks
leven en is een intrinsiek onderdeel van de werking van elke organisatie.
Het denken in (economische) eciëntie en een neiging tot overmoed
ten aanzien van de beheersbaarheid van berekende risico’s heeft er
echter toe geleid dat veel organisaties, alsook overheden, beknibbelen
op de marges voor het omgaan met onverwachte en ‘buitengewone’
situaties.
9 Morin, E. (2008). On Complexity. New York, Hampton Press.
10 Tooze, A. (2018). Crashed: How a Decade of Financial Crises Changed the World. Londen,
Allen Lane.
11 Gelezen op: https://theconversation, Permacrisis: what it means and why it’s word of the
year for 2022, Turnbull, N., 11/11/2022.
Prestatiedruk, constante prikkels via sociale media, ‘vloeibare levens’,...
mensen leven vandaag onder constante stress. Dit is al langer bekend,
maar de COVID-19-crisis legde er nog duidelijker de vinger op. Veel
aandacht gaat (terecht) naar sectoren die op volle toeren moesten
draaien tijdens de pandemie (gezondheidszorg en gemeenschaps-
diensten), met de nadruk op de eecten op individuele werknemers en
hoe hen te wapenen tegen permanente overdruk. Maar het probleem
gaat dieper dan dat, met diepe wortels in de samenleving lang voor
de COVID-19-pandemie. Het is systemisch (zoals ook valt te lezen
in opkomende uitdrukkingen als de ‘burn-out pandemie’) en moet
daarom op dat niveau worden aangepakt. RudiLaermans beschrijft dit
welsprekend in zijn publicatie ‘Gedeelde angsten’ uit2021.12 Om als
samenleving klaar te zijn voor de volgende grote crisis (pandemie
of anderszins), moeten we ervoor zorgen dat het dagelijkse leven
en werk niet aanvoelt als een permanente crisis. Een veerkrachtig
systeem heeft buercapaciteit en ademruimte nodig.
Om die buer- en ademruimte te kunnen identificeren, is het van
belang om eerst stil te staan bij hoe we in deze situatie zijn beland.
Omgaan met onzekerheden, met toevalligheden en situaties waarin
geen eenduidig lineair verband kan worden gelegd tussen oorzaak en
gevolg, tussen schuldige en slachtoer, lijkt iets dat we –als collectief
en als individu– stelselmatig hebben afgeleerd. De reden daarvoor
vinden we terug in de vaststelling dat we met zijn allen meer in termen
van risico’s zijn gaan denken en, mede dankzij een stijgende algemene
welvaart en alsmaar sterker uitgebouwde beheerssystemen (en dit in
diverse maatschappelijke sectoren), geneigd zijn deze haast enkel nog
als negatief te bekijken en minder als noodzakelijk voor innovatie en
vooruitgang.
12 Laermans, R. (2021). Gedeelde angsten. Kleine sociologie van maatschappelijke onzeker-
heid. Amsterdam, Boom.

18 19
OPENINGSREDE 2023
2.1. Een wereld vol risico’s
De Duitse socioloog UlrichBeck introduceerde de notie van de risico-
maatschappij als culminatie (in dolgedraaide versie) van de industriële
maatschappij. Dit concept stoelt op twee basisvaststellingen. De eerste
is de verandering in kwantiteit en aard van de risico’s waarmee we
vandaag geconfronteerd worden. De tweede heeft te maken met de
manier waarop we tegen risico’s aankijken.
2.1.1. Het begrip risico onder de loep
Wanneer we er het VanDale verklarend woordenboek op naslaan, lezen
we dat risico betekent ‘gevaar voor schade of verlies, de gevaarlijke
of kwade kans of kansen die zich bij iets voordoen’. Tevens wordt als
synoniem ’verantwoordelijkheid’ gegeven. Deze link tussen risico en
verantwoordelijkheid zit ook vervat in de sociologische benadering die
stelt dat u risico’s niet los kan zien van hun sociale context en met name
het handelen van betrokken actoren.13
Drie conceptuele grondleggers van de risicosociologie
–AnthonyGiddens, UlrichBeck en NiklasLuhmann– beschouwen het
begrip risico als een product van de moderniteit. Het is een specifieke
manier van omgaan met onzekerheid die past in een samenleving die
zichzelf als maakbaar ziet. In traditionele samenlevingen werd er vooral
gedacht in termen van gevaren, potentiële schade die extern, door de
omgeving, wordt veroorzaakt. Wanneer we het over een risico hebben,
verwijzen we naar potentiële schade in de toekomst als gevolg van een
genomen of te nemen beslissing. En met het nemen (of niet-nemen)
van beslissingen komt ook een verantwoordelijkheid.
Iets zien als een risico, dan wel als een gevaar, zo stelde Luhmann verder,
is deels arbitrair en afhankelijk van het oordeel van de observator en van
13 Lidskog, R. & Sundqvist, G. (2012). Sociology of Risk, pp. 75-105 in: S. Roeser, R. Hillerbrand,
P. Sandin, M. Peterson (eds.), Handbook of Risk Theory. Dordrecht: Springer Netherlands.
de maatschappelijke context.14 Vandaag denken we vooral in termen van
risico’s. Dat denken zien we opkomen vanaf de NieuweTijden, met als
typevoorbeeld de koopvaardij en het grote zee-avontuur, waarin zowel
bemanning als geldschieters zich stortten. Dit type risico werd vooral gezien
als persoonlijk of beperkt tot de rechtstreeks betrokkenen, en ging gepaard
met een ondertoon van heldhaftigheid en avontuur.
15
Rond deze ‘klassieke’
risico’s werd vervolgens een systeem gecreëerd om ze beheersbaar te
maken. Men ging de kans op voorkomen en mogelijke schade inschatten,
waar mogelijk beperken en, indien nodig, compenseren. Zo zien we de
eerste brandverzekeringspolissen opduiken in de NieuweTijden.
Op die manier komen we tot de formule risico=kansxeect, waarmee
zowat elk handboek risicoanalyse of risicomanagement vertrekt. Met
name dan de kans op een schadelijk eect. Want, zoals we ook uit de
eenvoudige definitie in VanDale kunnen opmaken, verwijst het begrip
risico haast uitsluitend naar de negatieve kant van de medaille, naar een
ongewenste uitkomst van een beslissing, handeling of activiteit. Maar
om een geïnformeerde beslissing te kunnen nemen, is het ook nodig
zicht te hebben op mogelijke positieve eecten en de kans dat die zich
wel of niet zullen voordoen. Pas dan kan de afweging worden gemaakt
of men het risico wil nemen. Hoe beter deze aspecten kunnen worden
ingeschat, hoe beter ons zicht op mogelijke toekomstscenario’s, hoe
groter het gevoel greep te hebben op de uitkomst van een beslissing. De
notie van risico is met andere woorden een hulpmiddel om onzeker-
heid te vertalen in probabiliteit, in ‘waarschijnlijke zekerheid’. Dat
biedt een zekere houvast, maar houdt op zich ook weer risico’s in. Ten
eerste berust het inschatten van eecten en hun kans op voorkomen
op beslissingen (de keuze van parameters bijvoorbeeld) en zoals we net
zagen, is geen enkele beslissing zonder risico. Ten tweede bestaat de
kans dat in de zinsnede ‘waarschijnlijke zekerheid’ alle aandacht gaat
naar het substantief en het adjectief wat vergeten wordt. De voorspel-
lende kracht van risicoanalyses wordt vaak overschat, zeker wanneer
het complexere materie betreft.
14 Luhmann, N. (1993). Risk: A Sociological Theory. Berlijn/New York: Walter de Gruyter.
15 Beck, U. (1992). Risk Society. Towards a New Modernity. London/Thousand Oaks/New
Delhi: SAGE Publications.

20 21
OPENINGSREDE 2023
Voor nu volstaat het vast te stellen dat denken in termen van risico
een fenomeen is dat zich ontwikkeld heeft om te kunnen omgaan met
onzekerheid. Een risico definiëren in termen van ‘kansxeect’ biedt de
mogelijkheid om preventief te handelen en om verantwoorde beslis-
singen te nemen. Maar het maakt ons ook in zekere mate blind voor
zaken die niet in een dergelijke formule passen.
2.1.2. Veranderingen in de kwantiteit en de aard
van risico’s
Een ander soort risico’s waarvoor we als mensheid zelf verantwoorde-
lijk zijn, was volgens UlrichBeck de erfenis van de industriële samenle-
ving. De kernramp in Tsjernobyl in1986 zette voor hem op scherp
wat andere sociologen eerder hadden omschreven als ‘man-made
disasters’16 en ‘normal accidents’.17
Deze begrippen wijzen ons erop dat grote ongevallen zelden het gevolg
zijn van één enkele gebeurtenis, maar vaak veroorzaakt worden door
structureel organisatorisch falen, het blind zijn voor systeemfouten
en het niet kunnen of willen erkennen van signalen (early warnings)
dat de zaken niet lopen zoals ze horen te lopen. Tien jaar na de feiten
maakte DianeVaughan in haar analyse van de ramp met de Challenger
in1986 opnieuw pijnlijk duidelijk hoe dit soort institutionele blindheid
als incubator optrad voor een combinatie van technisch, organisato-
risch en menselijk falen en een opeenstapeling van foute beslissingen
met catastrofale afloop tot gevolg.18 Deze uiterst pertinente analyses
bleven desondanks nog betrekkelijk hoopvol voor wat betreft de
lessen voor de toekomst, met een boodschap van “Als men maar…
(de juiste beslissing had genomen)”. Onderzoek en praktijken inzake
16 Turner, B. (1978). Man-Made Disasters. London: Wykeham Science Press.
17 Perrow, C. (1984). Normal Accidents: Living With High Risk Technologies. New York: Basic
Books.
18 Vaughan, D. (1996). The Challenger Launch Decision: Risky Technology, Culture, and
Deviance at NASA. Chicago, Chicago University Press.
high-reliability organisations (HRO) en veiligheidscultuur richtten zich
vanaf de jaren‘90 dan ook vooral op die elementen die bijdragen
tot organisatorische en culturele factoren, die veiligheid binnen een
organisatie in positieve zin beïnvloeden en leiden tot een gedeelde kijk
op risico en gevaar.
19
Hoewel er onmiskenbaar nog heel wat winst op
dat vlak te boeken valt, en er vanuit deze denkkaders duidelijk oog is
voor de onvermijdbaarheid van falen (op vlak van technologie, mens
en organisatie), worden er nog betrekkelijk weinig vragen gesteld bij de
ultieme beheersbaarheid van risico’s.
19 Pidgeon, N. (2012). Complex Organizational Failures: Culture, High Reliability, and Lessons
from Fukushima. Washington, National Academy of Engineering. (vol. 42, no. 3, p. 17-22).
Normal accidents: Complexity and Coupling
Dams Nuclear power
Space missions
Power grids
Large software systems
Manufacturing
Hospitals
Societies
Complexity
Coupling TightLoose
Simple Complex
Higher catastrophic potential
Normal accident theory van Perrow

22 23
OPENINGSREDE 2023
De inzichten van Perrow en anderen dienaangaande kwamen daarmee
wat in de verdrukking. Ook werden ze vaak als te pessimistisch of fatalis-
tisch gezien, omdat ze ogenschijnlijk weinig heil beloofden voor met
name de hoogtechnologische productie-industrie, en minder evidente
oplossingsscenario’s aanreikten. Maar wat AlGore onderstreepte inzake
klimaatverandering, geldt ook hier: wegkijken van een ongemakkelijke
waarheid doet de kwestie op zich niet verdwijnen.
Complexe technologische systemen houden een inherent risico op
falen in, net omwille van die complexiteit en de onderlinge verknoping
van de onderdelen van het systeem. Hoe meer beschermingslagen
daaraan worden toegevoegd, hoe complexer het systeem, hoe groter
de inherente kans op falen. Perrow wees daarbij vooral op de combinatie
van een meervoudig falen van ontwerp en uitrusting enerzijds (een
perfect technisch systeem bestaat niet) en (evenmin onvermijdelijk)
menselijk falen van één of meer operatoren anderzijds.
20
Ongevallen
worden zo latente neveneecten van het normale verloop van de
industriële productiewijze.
Beck voegde daaraan toe dat we bovendien in grote mate afhankelijk
zijn van dezelfde kennis en expertise nodig voor het ontwerpen van
dergelijke systemen, om het falen ervan vast te stellen. Zo kon iedereen
in de omgeving –weliswaar zintuiglijk– waarnemen dat er een brand
woedde in de kerncentrale van Tsjernobyl. Vaststellen dat daarbij (veel
te) hoge concentraties aan radioactieve stoen over grote afstanden
verspreid raakten, is dan weer iets waar (gesofisticeerde) meetap-
paratuur aan te pas dient te komen, net als specifieke kennis om de
resultaten daarvan te interpreteren. Omwille van de verstrengeling van
technologische ontwikkeling met economische belangen, spreekt Beck
in dit verband van een “technocratie van gevaren”, waarbij “acuut gevaar
het monopolie op de interpretatie ervan doorgeeft aan degenen die het
veroorzaakt hebben”.21 Meteen wordt ook duidelijk waar zich problemen
20 Perrow, C. (1984). Normal Accidents: Living With High Risk Technologies. New York, Basic
Books.
21 Beck, U. (1997). De wereld als risicomaatschappij. Essays over de ecologische crisis en de
politiek van de vooruitgang. Amsterdam, De Balie. (p. 66)
kunnen voordoen bij de bezweringsformule ‘risico=kans x eect’.
Wie bepaalt welke parameters belangrijk zijn om mee te nemen? Wie
interpreteert de resultaten en wie maakt de afweging tussen voor- en
nadelen?
2.1.3. De hedendaagse samenleving als een
complex en sterk verknoopt systeem
De systeemtheorie leert ons dat –om noodzakelijke beslissingen te
kunnen nemen en om zowel de interne complexiteit als de complexiteit
van de haar omringende wereld aan te kunnen– de maatschappij zich
stelselmatig gespecialiseerd en functioneel gedierentieerd heeft. Zo
zijn verschillende functiesystemen of subsystemen ontstaan, die zich
elk op een deelgebied van het samenleven toelegden (denk aan het
politieke systeem, het rechtssysteem, de economie, de wetenschap,
het onderwijs, de religie, het gezinsleven,…). Elk van deze subsystemen
ontwikkelde een eigen manier om tegen de realiteit aan te kijken en
deze vorm te geven. Interactie met andere subsystemen bestaat op
verschillende niveaus, maar wordt moeilijker naarmate elke functie zich
verder specialiseert. Het gaat daarbij om een evolutie die zich alsmaar
verderzet. Hoe moderner de samenleving, hoe meer zij nog verder
dierentieert en hoe gespecialiseerder de subsystemen, die de neiging
zullen vertonen zelf ook nog verder te dierentiëren (bijvoorbeeld
het ontstaan van nieuwe disciplines binnen de wetenschap). Hoewel
UlrichBeck zich sterk afzette tegen een systeemtheoretisch perspec-
tief, vinden we in die steeds verdergaande dierentiatie een belangrijke
verklarende factor voor het ontstaan van zijn ‘moderne risico’s’.
Net als de door Perrow bestudeerde industriële productieprocessen
kunnen we de hedendaagse samenleving zien als een complex,
gekoppeld systeem. Het sterk gespecialiseerde karakter van maatschap-
pelijke functiesystemen en hun grote autonomie maken dat er voor een
doelbewust sturende impact op andere functiesystemen weinig ruimte
bestaat. Dit betekent evenwel niet dat beslissingen die autonoom
binnen functiesystemen genomen worden geen impact kunnen en

24 25
OPENINGSREDE 2023
zullen hebben op andere systemen en hen niet voor voldongen feiten
kunnen plaatsen. Een dergelijke beïnvloeding gebeurt vaak ongewild en
veelal zonder het te beseen, maar kan grote gevolgen hebben en de
maatschappij als geheel voor aanzienlijke problemen stellen.
Op dit punt raken we dan ook aan de kern van het probleem. Nemen
we als voorbeeld technologische ontwikkeling. In een context van
ver doorgedreven functiescheiding kan het wetenschappelijk (en ook
economisch) systeem de impact van zijn beslissingen inzake technolo-
gische ontwikkeling op andere sociale systemen, op mens en op milieu,
veelal niet of niet correct inschatten en evenmin alle interferenties
overzien die deze teweegbrengen. Als gevolg van de globalisering,
zijn samenlevingen bovendien ook geen op zich staande entiteiten of
systemen meer, maar onderling cross-territoriaal en cross-cultureel
verknoopt, wat verder bijdraagt tot de complexiteit.22 Klimaatveran-
dering, pandemieën, terrorisme,… zijn in die zin eveneens man-made
disasters of normal accidents.
Maar Becks moderne risico’s beperken zich niet tot de industriële en
technologische sfeer, en de daaruit volgende nefaste impact van de
mens op milieu en klimaat. Het is immers de wisselwerking tussen
maatschappelijke en technologische veranderingen die ons als individu
en als collectief voor andere uitdagingen stelt en die specifieke onzeker-
heden (en bijgevolg risico’s) met zich meebrengt. Zo hebben technolo-
gische ontwikkelingen mede de brede introductie van vrouwen op de
arbeidsmarkt ondersteund. Klassiek wordt dan verwezen naar stofzui-
gers, koelkasten en wasmachines, maar ook de brede verspreiding van
centrale verwarming of overschakeling op gas en stookolie zorgden er
mee voor dat er tijd vrij kwam voor andere zaken dan hout sprokkelen
of kolen aanslepen. Maar met twee uit werken gaan, betekent dan
weer de noodzaak om relatiepatronen te onderhandelen (wie vult de
wasmachine en wie houdt de stand van de stookolietank bij?) en keuzes
(bijvoorbeeld over carrièreplannen) af te stemmen.
22 Boutellier, H. (2011). De improvisatiemaatschappij. Den Haag, Boom Lemma.
In zijn interpretatie van de risicomaatschappij identificeert DirkGeldof
vijf belangrijke risicodomeinen.23 Naast ecologische risico’s wijst hij
op de cruciale impact van sociaaleconomische risico’s gelinkt aan
globalisering, individualiseringsrisico’s (zelf foute keuzes maken, impact
ondervinden van de keuzes van anderen en de noodzaak om voorheen
vanzelfsprekende relaties te onderhandelen), tijdsrisico’s (toenemende
tijdsdruk en een alsmaar sneller evoluerende maatschappelijke context)
en migratierisico’s (steden onder druk, etnische diversiteit en transna-
tionale netwerken als maatschappelijke realiteit). Wie deze redeneerlijn
doortrekt, beseft al gauw dat in domeinen als veiligheid (bijvoorbeeld
cyber- en drugscriminaliteit) en gezondheid (pandemieën, maar ook
omgevingspollutie of een ‘sedentaire’ levensstijl als neveneect van
onze industriële voedselproductie), maar bijvoorbeeld ook informatie-
en communicatie (persoonlijke data als koopwaar, fake news,…) er
heel wat ‘moderne risico’s’ te ontwaren vallen met een potentieel
disruptieve impact op ons leven en welzijn. Allemaal onbedoelde,
onderschatte of (bewust dan wel onbewust) genegeerde neveneecten,
verstekelingen aan boord van ons techno-maatschappelijk bestel.
Naast de veranderde aard van de dreiging waarmee de mensheid
vandaag geconfronteerd wordt, is echter ook de manier waarop we die
percipiëren en ermee trachten om te gaan een belangrijke component
in het begrip van de risicomaatschappij.
23 Geldof, D. (2011). Onzekerheid. Over leven in de risicomaatschappij. Leuven/Den Haag,
Acco.

26 27
OPENINGSREDE 2023
2.1.4. Hoe we vandaag tegen risico’s aankijken
Een groter risicobesef heeft ten dele te maken met de opkomst
in vele (en vooral in de rijkere) delen van de wereld van wat we de
geïndividualiseerde en (beter?) geïnformeerde burger zouden kunnen
noemen. Geschoolde en geëmancipeerde individuen en bevolkings-
groepen wiens welvaart en veiligheid er na de TweedeWereldoorlog
stelselmatig op vooruitgingen, raken zich bewust van de mogelijkheid
om hun verworvenheden te verliezen en zullen zo sneller geneigd zijn
tot activisme. Dit tot grote ergernis van vele bestuurders, planners en
projectontwikkelaars, wanneer we het hebben over grote infrastruc-
tuurwerken of inplantingsvraagstukken, en waarbij zulk activisme dan
vooral begrepen wordt als een manifestatie van louter eigenbelang
(cf. NIMBY). Beck zag dit dan weer in de eerste plaats als teken van een
groeiend besef van een zich vergalopperend moderniseringsproces en
de vraag om dit een halt toe te roepen.24 De klimaatjongeren en hun
acties begin 2020 zijn een duidelijk voorbeeld hiervan. Beide aspecten
spelen mee, maar er is meer aan de hand.
We wezen er al op dat denken in termen van risico’s het tijdperk van
de risicomaatschappij voorafging. Onze hedendaagse samenleving is
een maakbare samenleving geworden. Een samenleving waarin de
toekomst niet wordt bepaald door natuurkrachten, godheden of het
noodlot, maar door beslissingen die iedere dag door ons en voor ons,
als individu en als collectiviteit, genomen worden. Sommige van die
beslissingen hebben we zelf (ten dele) in de hand, andere ondergaan
we, al dan niet lijdzaam. Die maakbaarheid van de samenleving en
van het eigen levenstraject daarbinnen heeft een belangrijke positieve
connotatie. Wat niet naar wens verloopt, kan worden aangepakt. U kan
als groep en als individu het heft in eigen handen nemen. Onderdruk-
king in naam van een gevestigde orde of goddelijke wetmatigheid hoeft
niet getolereerd te worden.
Door de samenleving als maakbaar te zien, wordt het belang van
maatschappelijke afwegingen en keuzes extra in de verf gezet. Afhanke-
24 Beck, U. (1992). Risk Society. Towards a New Modernity. London/Thousand Oaks/New
Delhi, SAGE Publications.
lijk van de gemaakte keuzes en genomen beslissingen, zou de samenle-
ving, alsook haar toekomst, er helemaal anders kunnen uitzien. Alles
wat is, had met andere woorden ook anders kunnen zijn. De toekomst
kan dan alleen maar een onzekere toekomst zijn. Hiermee hebben we
niet gezegd dat in een meer traditionele samenleving de toekomst nooit
onzeker is. Men kijkt er evenwel anders tegenaan. Zolang de link met
beslissingen en maatschappelijke keuzes niet expliciet gemaakt wordt,
is er sprake van een veeleer fatalistische houding. De toekomst brengt
wat ze zal brengen en daarmee dient men gewoon te leven. Het besef
enerzijds dat de toekomst open, onbepaald en onvoorspelbaar is, maar
het verzet anderzijds om dat zonder meer te accepteren, heeft ook te
maken met het lineaire tijdsconcept dat in een moderne samenleving
wordt gehanteerd. Hierdoor wordt het mogelijk gebeurtenissen op te
delen in vóór en ná en zo oorzakelijke verbanden te leggen. Het feit
dat twee gebeurtenissen op elkaar volgen, maakt hen uiteraard nog
niet causaal verbonden, maar het laat op zijn minst die mogelijkheid
open. Deze manier van denken laat (wetenschappelijk) onderzoek en
reflectie toe, maar zet evenzeer de deur open voor complottheorieën
en geïnstitutionaliseerd wantrouwen, en maakt er het werk van de
hedendaagse politicus of besluitvormer niet makkelijker op. Het geloof
in de maakbaarheid van de samenleving creëert op die manier het besef
(en zoals we tijdens de COVID-19-crisis zagen bij velen de overtuiging)
van de faalbaarheid van haar beslissingsmechanismen. Dit maakt de
moderne mens gevoelig voor ‘foute’ beslissingen, voor de onvoor-
ziene en ongewenste gevolgen van beslissingen en dus voor risico’s.
Toch wordt niet elke onzekerheid over de gevolgen van een beslis-
sing geproblematiseerd. Dat gebeurt enkel bij beslissingen die gezien
worden als riskant en die men zou betreuren bij het zich voordoen van
schade. Die beoordeling (vaak gezien als het ‘subjectieve’ aspect van ons
risicobegrip) is dan weer sterk contextgebonden. Mensen voelen zich
sneller bedreigd door andermans beslissingen. Mogelijke eecten van
beslissingen waarbij men zich niet op één of andere manier betrokken
voelt, worden daardoor veelal beschouwd als risico’s; risico’s die men
bovendien niet gemakkelijk zal willen aanvaarden.25
25 Luhmann, N. (1993). Risk: A Sociological Theory. Berlijn/New York, Walter de Gruyter.

28 29
OPENINGSREDE 2023
Dit leidt dan weer tot een verlies aan vertrouwen in zij die algemeen
als beslissers worden beschouwd. In de eerste orde treft dit politici en
overheidsadministraties. Tot op de dag van vandaag wordt het politieke
systeem vaak beschouwd als het primair sturend maatschappelijk
mechanisme: ‘het primaat van de politiek’. De politiek beslist, de rest
van de maatschappij voert uit. Zoals we eerder aangaven, heeft steeds
verdergaande functionele dierentiatie ertoe geleid dat de samenle-
ving geen homogeen geheel (meer) is, dat centraal aangestuurd kan
worden. De politiek kan het dus niet alleen en moet samenwerken en
communiceren met andere, in hoge mate verzelfstandigde, sociale
systemen. Een moeilijke, maar daarom niet onmogelijke opdracht.
Om een beslissing niet alleen politiek maar ook inhoudelijk te legiti-
meren wordt, gezien de techniciteit en complexiteit van onze samenle-
ving, vaak een beroep gedaan op of verwezen naar wetenschappers
en experten (zowel binnen de overheidsadministratie als extern) als
gezagsargument. Dat die samenwerking en communicatie niet altijd
van een leien dakje loopt en dat die tegengewerkt wordt door het
bestaan van systeemeigen rationaliteiten, verwachtingspatronen en
jargon, was niet enkel voor systeemtheoretici duidelijk doorheen de
verschillende golven in de COVID-19-crisis. Ook wetenschappers
kennen hun systeemspecifieke beperkingen en hebben daardoor
slechts een beperkte greep op de samenleving. Een algemeen verlies
aan vertrouwen treft in tweede orde dan ook het wetenschappelijke
systeem en al wie zich voor expert uitgeeft. Hierover werd reeds
uitvoerig gereflecteerd in de literatuur. Veelal wordt daarbij gewezen op
een verschil in de perceptie ten aanzien van risico’s en het miskennen
vanuit de wetenschappen, van het bestaan van andere vormen van
rationaliteit. Maar ook de wetenschap is op zich een functioneel gedie-
rentieerd systeem, met meerdere subsystemen (wetenschappelijke
disciplines) en meerder rationaliteiten. BrianWynne wijst in dat verband
dan ook op het wederzijdse karakter van dit wantrouwen.26 Aanvankelijk
zagen we tijdens de COVID-19-crisis in verschillende peilingen dat het
met het vertrouwen van de bevolking in ‘dé wetenschap’ wel goed leek
26 Dijstelbloem, H. & Hagendijk, R. (2011). Onzekerheid troef. Het betwiste gezag van de
wetenschap. Amsterdam, Van Gennep. (p. 27-52)
te zitten. De vraag is echter: in welke wetenschap? Het discours over
welke wetenschap en welk soort expertise relevant was, werd immers
wel nadrukkelijk gevoerd.
Nu we hebben vastgesteld dat we vandaag de dag met specifieke,
door de mensheid zelf gecreëerde dreigingen (risico’s) geconfronteerd
worden, en bovendien anders aankijken tegen de noties van dreiging
en risico, is het tijd om terug te keren naar de relatie tussen risico en
onzekerheid.
2.1.5. De illusie van controle en (technische)
beheersbaarheid doorprikt
We hadden het tot nu toe vooral over maatschappelijke systemen en
nog betrekkelijk weinig over individuen met hun eigen verhalen en
beleving. Doorheen de complexe gedierentieerde sociale systemen
zoeken individuen hun weg. Ook zij moeten het zonder centrale sturing
stellen.
Een ander betreurd socioloog, ZygmuntBauman, sprak in dit verband
van ‘vloeibare moderniteit’27 en ‘vloeibare levens’28. De moderniteit en
het loskomen van het dictaat van staat, religie, familie en andere solide
instituties bracht ons individuele vrijheid, maar eveneens een grote
mate van (individuele) onzekerheid. Vanuit een verlangen naar (behoud
van) het goede leven groeit binnen een welvarende samenleving,
gekenmerkt door ‘complexiteit zonder richting’ dan ook stelselmatig de
drang tot controle.
29
Dit uit zich in een toename aan controlesystemen,
inspecties, handhavers en toezichthouders en een afkeer van wanorde.
27 Bauman, Z. (2008). Liquid Modernity. Cambridge, Polity Press.
28 Bauman, Z. (2005). Liquid Life. Cambridge, Polity Press.
29 Boutellier, H. (2011). De improvisatiemaatschappij. Den Haag, Boom Lemma. (p. 25)

30 31
OPENINGSREDE 2023
Politici worden dan al eens een ’risico-regelreflex‘ verweten.30 Na
een betreurd incident worden nieuwe regels en strengere controles
beloofd. Politici doen dit evenwel niet zomaar. Zij worden er doorgaans
om gevraagd –de ene keer al wat explicieter dan de andere– door
de burger, de media, collega’s uit de oppositie of andere specifieke
actoren. Soms komen die regels er, maar zijn ze niet meteen naar
de zin van betrokken doelgroepen (de regels worden als verstikkend
ervaren, schieten hun doel voorbij, blijken onmogelijk te handhaven,
gaan niet ver genoeg,…). Vaak komen die regels er niet, of toch niet
onmiddellijk, en heerst daarover nieuwe onzekerheid. Om dit soort
situaties te voorkomen, ontstond er –geheel in lijn met de bestuur-
lijke planningslogica die in het laatste kwart van de vorige eeuw op de
voorgrond trad– de neiging om orde te scheppen in de chaos en meer
preventief te sturen vanuit risicoanalyses, om zo beleidsprioriteiten in
kaart te brengen. De all-hazards benadering of geïntegreerde risico-
analyse is hiervan een sprekend voorbeeld. In diverse landen, en zeker
in Nederland, werd en wordt hierop sterk ingezet. Zo werd in2019 een
nieuwe Nationale Veiligheidsstrategie (NVS) opgemaakt op basis van
een geïntegreerde risicoanalyse, met de bedoeling deze driejaarlijks te
actualiseren. Ook in onze contreien is dit denken in opmars31 en wordt
Nederland hierin als gidsland gezien.
30 Trappenburg, M. (2011). ‘Waarom het allemaal niet lukt?’, pp. 37-51 , in: J.H. van Tol, I.
Helsloot & F.J.H. Mertens (red.), Veiligheid boven alles? Essays over oorzaken en gevolgen
van de risico-regelreflex. Den Haag, Boom Lemma.
31 Gelezen op: https://crisiscentrum.be, Nationale risicoanalyse.
Hoewel we zeker niet willen argumenteren dat dit soort oefeningen
zinloos zijn, willen we er toch voor waarschuwen om hier niet alle
heil van te verwachten. Ook geïntegreerde risicoanalyses kunnen we
kaderen binnen een risico-regelreflex, binnen een drang tot sturen en
controleren van zaken die niet (geheel) te sturen of te controleren zijn.
Door lijstjes te maken, komt de focus immers op dat lijstje, en niet op
wat er niet op staat. Al krijgen ook zaken die op het lijstje staan niet altijd
de aandacht die ze verdienen. Zo vermeldde de Nederlandse NVS2019
weliswaar infectieziekten als een belangrijk risico met mogelijke
ernstige gevolgen indien een groot percentage van de bevolking ziek
zou worden, maar ging er vervolgens van uit dat het bestaande beleid
dit voldoende onder controle had.32 Mogelijks speelde het een rol dat
de risicoanalyse daarbij vooral vertrok van een mogelijke griepepidemie
en niet van een minder bekende of ander type infectieziekte.
De geïntegreerde risicoanalyse zit voorts nog sterk ingebed in het
klassieke denken over risicobeheer als doelrationeel stappenplan, met
de wetenschap als gids. De risicoanalyse, met name het identificeren en
inschatten van het risico (qua kans op voorkomen en mogelijke schade),
wordt overgelaten aan experten. De daaropvolgende actie, het risicoma-
nagement, wordt bepaald door het beleid. Ze garandeert dat er eerst naar
de feiten gekeken wordt en vervolgens afwegingen gemaakt worden op
basis van belangen en waarden. Van de wetenschappers –en bij uitbrei-
ding mensen met (professionele) praktijkervaring– wordtverwacht dat zij
het hoofd bieden aan irrationaliteit en dat zij klaarheid creëren inzake de
mogelijkheden en onmogelijkheden voor verder handelen. Daarna is het
aan de politiek, als vertegenwoordiger van diverse belangen en waarden
binnen de samenleving, om afwegingen te maken en het hoofd te bieden
aan onverantwoordelijkheid. Dit op zichzelf mooie principe van ’dubbele
delegatie‘ stuit op zijn limieten wanneer het complexe vraagstukken
betreft waarbij enerzijds feiten nooit volledig waardevrij zijn en anderzijds
niet alle relevante parameters en hun onderlinge verwevenheid gekend
zijn.33 Meten is
weten, maar enkel als u weet wat u meet.
32 Gelezen op: https://www.nctv.nl/, Nationale Veiligheid Strategie 2019. (p.39)
33 Callon, M., Lascoumes, P. & Barthe, Y. (2009). Acting in an Uncertain World. An essay on
technical democracy. Cambridge, MIT Press.
Risicoregelreflex (bron: NRC)

32 33
OPENINGSREDE 2023
Over de integratie van diverse types van kennis en het afwegen van
waarden en belangen is al veel gezegd en geschreven. Het punt dat
we hier willen maken, is dat daarbij nog te vaak wordt uitgegaan van
de veronderstelling dat de realiteit te kennen en te begrijpen is, als
we daar maar hard genoeg en gericht genoeg op inzetten. En daar
wringt nu net het schoentje. Ons huidige denken in termen van risico’s
heeft ons afgeleerd om te gaan met onzekerheid. Zoals we eerder
zagen is het begrip risico een manier om onzekerheid om te zetten
in (on)waarschijnlijkheid. Dit werkt prima in situaties waarin de exacte
toekomst weliswaar niet gekend is, maar men wel een betrekkelijk
concreet idee heeft over mogelijke toekomstscenario’s (eecten) en
waarbij het gaat om duidelijk af te lijnen mogelijkheden (kansen). Het
gooien met dobbelstenen is van dit laatste een eenvoudig voorbeeld.
Anders is het voor complexere situaties waarbij er weinig tot geen
kennis is over (alle) mogelijke toekomstscenario’s (eecten), men geen
weet heeft over de kansverdeling, of wanneer die verdeling extreem
groot wordt (het gooien met 1miljard dobbelstenen, bijvoorbeeld). Als
men in dergelijke situaties al voorspellingen wil doen, dan vraagt dat
ingewikkelde simulaties en rekenmodellen, uitgaande van een reeks van
aannames en scenario’s, of doet men een beroep op ‘expert elicitation’.
In dat laatste geval wordt aan mensen, die geacht worden kennis van
zaken te hebben, gevraagd een inschatting te maken van mogelijke
eecten en een ‘beredeneerde gok’ te wagen naar mogelijkheid op
voorkomen. De foutenmarge wordt dan al snel groot, zoals bleek uit
het op 15januari2020 verschenen Global Risk Report2020 van het
World Economic Forum. Daarin werd weliswaar gesteld dat geen enkel
land volledig voorbereid is op een epidemie of pandemie en dat de
collectieve kwetsbaarheid voor sociale en economische gevolgen van
infectieziekten toeneemt. Maar tegelijk werd geruststellend geponeerd
dat de bestaande gezondheidssystemen de middelen in handen hebben
om hiermee om te gaan en dat het enkel een kwestie is van voldoende
aandacht.34 Waarna de blik wordt gericht op belangrijkere, nieuwe
gezondheidsrisico’s gelinkt aan veroudering, levensstijl en klimaatver-
andering.
34 WEF (2020). The Global Risk Report 2020. Geneva. (p.76)
Ons denken in termen van risico’s en het beheersbaar maken ervan,
leidt dus de aandacht af van resterende onzekerheid, van zaken die we
vooraf niet weten, niet hadden kunnen weten of waarvoor een zekere
collectieve blindheid bestaat (vaak omwille van de complexiteit van
achterliggende mechanismen en versnipperde verantwoordelijkheden).
Beck stelde in dat verband dat wetenschappelijk onderbouwde risico-
analyse en statistische risicoberekening weliswaar de ‘waarschijnlijke
veiligheid’ kunnen bepalen. Daarmee echter heeft het beleid nog geen
greep op de ‘werkelijke veiligheid’ die doorgaans vele malen complexer
is. Door beide al te gemakkelijk aan elkaar gelijk te veronderstellen,
vertoeven we als het ware in een ‘schijnveiligheid’, die meer en meer
doorprikt wordt telkens er zich een catastrofaal ongeval voordoet.35 Met
een (te?) sterke focus op wat controleerbaar is of geacht wordt, wordt
datgene waarover we geen of minder controle hebben naar de achter-
grond geduwd en worden ‘lage kans-hoog risico’ gevallen nogal eens
uit het oog verloren of abusievelijk als ‘beheerst’ beschouwd. Terwijl
we even goed bewust met onzekerheid aan de slag zouden kunnen,
onder meer om nadrukkelijker de brug tussen risico- en crisisma-
nagement te leggen, zonder evenwel alles meteen onder de noemer
van crisisbeheer te plaatsen. Iets waar het permacrisis-discours neigt
toe aan te zetten.
35 Beck, U. (1992), Risk Society. Towards a New Modernity. London/Thousand Oaks/New
Delhi, SAGE Publications.

34 35
OPENINGSREDE 2023
2.2. Van risico- naar
onzekerheidsmanagement: naar
meer veerkracht in crisisbeheer
“To recognise the existence of a risk or set of risks is to
accept not just the possibility that things might go wrong,
but that this possibility cannot be eliminated.”36
Onzekerheid niet ontkennen of verstoppen achter risicobere-
keningen, dat is waar we (opnieuw) naartoe moeten. Inzetten op
noodplanning en institutionele interventiekaders en deze stelselmatig
professionaliseren is een eerste belangrijke stap om te erkennen dat
zaken fout kunnen lopen en dat we daar maar beter op voorbereid
zijn. Een tweede element is het op te vatten als een dynamisch kader,
gestuurd door een continu leerproces.
Uit de gestructureerde en georganiseerde wijze waarop wordt
omgegaan met een ‘klassiek’ risico als brand dat zich ook vandaag
nog met een grote regelmaat voordoet, wordt duidelijk hoe risico en
onzekerheid worden ingekapseld in een geïnstitutionaliseerd beheers-
systeem. Expertise wordt omgezet in organisatie, in toegekende
bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Op die manier wordt
orde geschapen in de (tijdelijke) chaos die een brand altijd met zich
meebrengt. Zo ontstaat er georganiseerde zorg en voorzichtigheid met
betrekking tot dit specifieke type van risico. Ervaring wordt onder meer
gevaloriseerd omdat er wel eens meer branden voorvallen en ze dus
statistisch te beschrijven zijn, maar voor een stuk ook omdat er een ‘na’
is en omdat de terugkoppeling bewust in het systeem werd ingebouwd.
De omgang met brand en brandgevaar toont heel goed aan dat er op
die manier een leerproces in het systeem zelf zit vervat. Op elk nieuw
voorval, zij het een reëel ongeval of een oefening, volgt een terugkop-
pelings- en bijsturingsfase. Deze terugkoppeling kan zowel betrekking
36 Giddens, A. (1990). The consequences of modernity. Cambridge, Polity Press (p. 111).
hebben op het ‘voor’, het ‘tijdens’ als het ‘na’. Evaluatievergaderingen
voor de hulpdiensten bijvoorbeeld, kunnen in die optiek worden gezien
als een formeel, geïnstitutionaliseerd kanaal voor het bijleren in functie
van de hulpverlening en de coördinatie tijdens de brandinterventie. Het
belang daarvan kan moeilijk worden overschat.
Maar er is nog een derde laag nodig, gegeven de onzekerheden die
de risicomaatschappij met zich meebrengt. Door de (niet onbegrij-
pelijke) drang om het zwaartepunt van risicobeheer te leggen op
het voorkomen van gekende (of kenbare) risico’s, wordt crisisbeheer
vandaag nog te veel gezien als een noodzakelijke, maar vooral te
vermijden, laatste schakel in dat beheerssysteem. Een mechanisme
waarvan vooral wordt verwacht dat het door een tijdige en eectieve
tussenkomst eenvoudigweg de orde herstelt. De realiteit is evenwel
altijd een pak complexer en reeds in de jaren‘80 van de vorige eeuw
bepleitten auteurs als MaryDouglas en AaronWildavsky een sterkere
focus op het ongekende (onzekerheid) dan op het gekende (risico) in
veiligheidsbeleid.37 Wildavsky benadrukte in dat verband veerkracht in
plaats van anticipatie als uitgangspunt te nemen. Anticipatie, zo gaat
de redenering, is altijd gericht op het reduceren van specifieke risico’s,
waardoor er vaak geen aandacht of middelen resteren voor minder
zichtbare risico’s of bedreigingen.38 Een veerkrachtig beleid vertrekt
vanuit het besef dat er zaken fout kunnen gaan en zet in op alertheid,
paraatheid en flexibel schakelen van zodra zich de minste problemen
aandienen.
Dit denken sluit sterk aan bij de oorspronkelijke betekenis van het
voorzorgsprincipe, dat helaas al te vaak een zeer enge vertaling kreeg
als beperkend voor innovatie en vernieuwing. Het voorzorgsprincipe
kan echter ook gezien worden als enabler van duurzaam en verant-
woord ondernemen en technologisch innoveren. Expliciet rekening
houden met systeemcomplexiteit bij ontwikkeling van technologie en
van beleid (bijvoorbeeld in ruimtelijke ordening, maar ook bij toerisme,
37 Douglas, M. & Wildavsky, A. (1982). Risk and Culture: An Essay on the Selection of Technical
and Environmental Dangers. Los Angeles, University of California Press.
38 Wildavsky, A. (1988). Searching for Safety. New Jersey, Transaction Books.

36 37
OPENINGSREDE 2023
zorg,…) en blijvend aan impactmonitoring doen, brengt ons een pak
dichter bij wat we zouden kunnen omschrijven als ‘onzekerheids-
management’, een meer veerkrachtige vorm van risicomanagement.
Ook in de risicomanagementliteratuur vinden we meer en meer
aandacht voor de factor onzekerheid. In hun analyse van 27manifesta-
ties van de risico-regelreflex stippen Helsloot en Scholtens “erkenning
van het noodlot” aan als een belangrijke dempende factor.39 Daarop
voortbouwend, stelt MartinvanStaveren ‘risicogestuurd werken’ voor
als alternatieve vorm van risicomanagement, waarbij het toestaan en
erkennen van onzekerheid centraal staat en de onbereikbare illusie van
alles te willen controleren, wordt doorprikt.40
Wanneer we bovenstaande overwegingen consequent doortrekken,
komen we tot de vaststelling dat (om een gekende reclameslogan
te parafraseren) de baseline van modern risicobeheer is ‘to expect
the unexpected’, met crisisbeheer als centrale schakel in het veilig-
heidsbeleid. De kans dat onwaarschijnlijke gebeurtenissen (de ramp
in Fukushima, de razendsnelle verspreiding van COVID-19 in Europa
vanuit Italiaanse bergdorpen terwijl alle ogen gericht waren op China,
de verwoesting door de overstromingen in Luik,…) zich vroeg of laat
zullen voordoen, mag dan wel klein zijn, ze is onmiskenbaar reëel.
Helaas zijn we vandaag op dit laatste nog onvoldoende voorbereid.
Daarvoor kunnen we minstens drie oorzaken aanwijzen.
Ten eerste omdat de heersende regels van causaliteit, schuld en
aansprakelijkheid tekortschieten. Kosten van ‘kleine kans-grote impact’
situaties kunnen door een dergelijk systeem niet gedekt worden en
leiden tot een fenomeen van ‘georganiseerde onverantwoordelijk-
heid’41, waarbij deze kosten onvermijdelijk op de maatschappij of op
toekomstige generaties worden afgewenteld.
39 Helsloot, I. & Scholtens, A. (2015). Krachten rond de risico-regelreflex beschreven en
geïllustreerd in 27 voorbeelden. Den Haag, Boom Lemma. (p. 16)
40 Van Staveren, M. (2015). Risicogestuurd werken in de praktijk. Deventer, Vakmediant.
41 Beck, U. (1997). De wereld als risicomaatschappij. Essays over de ecologische crisis en de
politiek van de vooruitgang. Amsterdam, De Balie.
Ten tweede, en daarbij aansluitend, omdat anticipatie en alertheid
‘buercapaciteit’ en inzet van mensen en middelen vraagt die veelal
niet passen in businessmodellen gebaseerd op markteciëntie en op
principes als just in time, outsourcing, en zo meer. Zo riskeert u dat
werklast meer berekend wordt op basis van productiekost in plaats van
op productienood. Normale operaties leiden zo tot grote werkdruk en
stress, waardoor weinig ruimte rest om praktijken in vraag te stellen
of om (creatief) in te grijpen als er zich onverwachte gebeurtenissen
voordoen. Voorbereiden op iets wat zich statistisch gezien bijna nooit
zal voordoen, wordt dan een luxe die weinigen zich nog kunnen
permitteren.
Ten derde omdat ons crisisbeheersysteem (publiek, maar ook privaat)
ook vandaag nog in hoofdzaak gericht is op gekende incidenten. We
gaven al aan dat de all-hazards benadering een evolutie kenmerkt naar
het breder in kaart brengen van mogelijke risico’s en hoe daarop in te
spelen. Deze stuit evenwel op dezelfde beperkingen van afwegingen
in functie van probabiliteit. Een manifest risico daarbij is dat relatief
de meeste energie en middelen zullen gaan naar ‘hoge kans-grote
impact’ incidenten, die zich statistisch gezien –maar daarom niet
in de werkelijkheid – het vaakst zullen aandienen. Een voorbeeld
hiervan is het uitrusten van alle brandweerkazernes met hetzelfde
standaardmateriaal voor de meest voorkomende situaties, gebaseerd
op interventies in het verleden, waardoor weinig tot geen budget meer
overblijft voor materiaal in functie van mogelijke toekomstige situaties.
Maar het gaat hierbij niet enkel om de inzet van materiaal en middelen.
Ook op het vlak van personeel (rekrutering van diverse veeleer dan
homogene profielen, trainingen, kennis- en expertiseopbouw en het
delen ervan…) valt er zeker nog winst te boeken om de hulpdiensten en
de diensten Noodplanning veerkrachtiger te maken in het omgaan met
‘onverwachte’ incidenten. De Antwerpse hulpverleningszones hebben
dat alvast goed begrepen want zetten steeds meer doorgedreven in op
complementaire specialisatie, wederzijdse bijstand en zone-overschrij-
dende initiatieven.

38 39
OPENINGSREDE 2023
2.3. Slotsom
We zijn er vandaag nog niet aan toe om al van een omwenteling naar
onzekerheids- in plaats van (of bovenop) risicomanagement te spreken.
De evolutie daarnaartoe zal in het beste geval traag verlopen en wordt
mogelijks niet of niet volledig gerealiseerd. Wat wel zeker is, is dat crisis-
beheer in welk scenario ook een belangrijke rol in de veiligheidsketen
heeft te spelen. De overstromingen in Wallonië in2021 en de ervaring
met de coronacrisis brachten nieuwe elementen op tafel die wijzen op
de noodzaak om meer vanuit een onzekerheidsperspectief te denken
en crisisbeheer niet als een ‘end of pipe’ fenomeen te bekijken, maar
als een integraal onderdeel van het risicomanagementsysteem. Zo
zouden we nadrukkelijker aandacht voor crisisbeheer kunnen zien
als incubator en katalysator om het adagium ‘expect the unexpected’
in de praktijk om te zetten en een adaptief en lerend vermogen te
ontwikkelen, niet enkel van interventie naar preventie of naar een
volgende interventie, maar ook binnen de context van interven-
ties, zeker in het geval van langdurige en ‘onverwachte’ crises.
3. Enkele systemische crises
van de eerste decennia
van de 21ste eeuw
In dit hoofdstuk blikken we terug op enkele crisissituaties en het beheer
ervan, om er lessen uit te trekken voor de toekomst en onze aanpak en
het systeem voor crisisbeheer meer wendbaar én weerbaar te maken.
Toegegeven, met achterafkennis is het makkelijker om te zeggen wat
had moeten gebeuren. Toch mag ons dat niet beletten om kritisch
naar de eigen werking en die van het brede crisisbeheer te kijken.
Dat veel opmerkingen ook al tijdens de crisis werden geformuleerd,
wordt hopelijk gelezen als een constructief-(zelf)kritische analyse. De
behandelde ‘crises’ vallen op door hun diversiteit. Ogenschijnlijk hebben
ze weinig tot niets met elkaar te maken. Bovendien beantwoorden ze
niet langer, laat staan allemaal, aan de traditionele betekenis van het
woord ‘crisis’ of ‘noodsituatie’ waarvoor de noodplanning en het crisis-
beheer in eerste instantie zijn uitgebouwd.
En toch. Al in2005 waarschuwde toenmalig president van de VSA
George W. Bush de wereld voor een wereldwijde pandemie “die
meer mensen zou doden dan de uitbraak van enige andere ziekte in
de menselijke geschiedenis”, om er visionair aan toe te voegen: “als
we wachten tot er een pandemie verschijnt, is het te laat om ons
erop voor te bereiden”.42 De vraag was niet of, maar wanneer een
dergelijke pandemie zou uitbreken. Het ontstaan van en de impact van
pandemieën –en de verspreiding van tropische ziekten– kan niet los
worden gezien van de klimaatverstoring en de wijze waarop mensen
doordringen in de biotopen van (wilde) dieren. In die zin was SARS-MER
en meer recent de COVID-19-pandemie allicht slechts een voorbode
van wat de mensheid nog te wachten staat.
42 Mosk, M. (05/04/2020) George W. Bush in 2005: ‘If we wait for a pandemic to appear,
it will be too late to prepare’. ABC News.

40 41
OPENINGSREDE 2023
Artificiële intelligentie en cyber –al wat samenhangt met internettechno-
logie– houdt zowel kansen als uiterst complexe bedreigingen in voor de
samenleving in het algemeen en de noodplanning en het crisisbeheer in
het bijzonder. AI en cybertoepassingen kunnen noodplanners en crisisbe-
heerders sneller en meer accuraat voorzien van de noodzakelijke data en
informatie met het oog op de optimale en prioritaire inzet van schaarse
middelen. Tegelijk houdt het ongeziene systemische risico’s in zoals
cyberwarfare, -terrorisme, -activisme, -spionage en -criminaliteit. AI en
fake news en de inzet van algoritmen stellen nieuwe eisen aan persoon-
lijke en maatschappelijke weerbaarheid ter bescherming van de goede
werking van onze democratie, a fortiori in tijden van chaos en onzeker-
heid. In het bijzonder de werking van algoritmen halen de vaardigheid om
meer vanuit een onzekerheidsperspectief te denken op een bijzondere
wijze onderuit. Steeds weer opnieuw bestendigen en bevestigen zij
eerder gemaakte individuele keuzes en voorkeuren. Zo versmallen ze de
contouren van ieders levenspad en versterken ze de illusie van zekerheid
en voorspelbaarheid. Tot slot verengen ze het denken, omdat ze de
confrontatie met andere denkbeelden en visies maximaal uit de weg gaan.
Op die manier werken algoritmen ook de polarisatie in de hand.
Chaos, rouw om het verlies van wat enigermate zeker of vertrouwd
was; grote onzekerheid over wat de toekomst brengt in combinatie met
de eenzame, onrustige zoektocht naar verbinding en de eigen plaats
daarin… veel meer is er voor sommigen niet nodig om troost te zoeken
in de roes van stimulerende of verdovende middelen. Anders ontwrich-
tend dan de drugsindustrie die daarop gedijt en komt met een uiterst
complexe waaier aan uitdagingen en problemen (verknalde toekomst-
kansen, gezondheidsrisico’s, afrekeningen, straatgeweld, overbevraagde
politie, justitie, welzijnsdiensten, overbevolkte gevangenissen
43
, ...) zijn
de toenemende risico’s op polarisatie en diverse vertrouwensbreuken.
43 Vandersmissen, M. (06/09/2023) Drugscommissaris Ine Van Wymersch: ‘Cannabis kan,
maar alleen als de overheid de handel controleert’. Brussel, Knack, (p. 13).
3.1. Nabeschouwingen bij de COVID-19-
pandemie door een Antwerpse bril
GerdVanCauwenberghe, MayaGijselaar, Federale Dienst Noodplan-
ning van de gouverneur en CathyBerx
Het is verre van eenvoudig om het beheer van een crisis als de
COVID-19-pandemie uitputtend te evalueren. De crisis zelf kende
veel verschillende fases. Van de acute fase in maart2020 naar een
eerste beheersfase waarin eerst doordacht en stapsgewijs, en daarna
veel te snel, maatregelen om de verspreiding van het virus tegen te
gaan werden afgebouwd. Vervolgens was er een heropflakkering in de
provincie Antwerpen, gevolgd door een nieuwe acute fase in het najaar
van2020 en het begin van2021, waarin weer andere maatregelen
genomen werden. De noden, en bijgevolg ook de aanpak, wijzigden
bovendien fundamenteel toen de vaccinatiecampagne onder stoom
kwam en het acute beheer naar de achtergrond verschoof.
De COVID-19-pandemie is dus eigenlijk een aaneenschakeling van
verschillende momenten, die zeker niet allemaal even ‘acuut’ waren. De
vaccinatiegraad, de (eectiviteit van) tegenmaatregelen, de motivatie,
de weersomstandigheden, de evolutie van het virus zelf,… maakten dat
flexibel moest worden omgesprongen met wijzigende omstandigheden
en een wisselende sectorale en geografische impact.
Op vraag van het Nationaal Crisiscentrum (NCCN) en de parlementaire
commissie COVID-1944 werd al een behoorlijk aantal opmerkingen en
suggesties doorgegeven vanuit onze ervaringen in het crisisbeheer van
de pandemie. In wat volgt, leest u de belangrijkste elementen waarvoor
we aandacht moeten hebben zodat we bij een volgende pandemie
beter voorbereid zijn.45
44 https://www.dekamer.be/flwb/pdf/55/1394/55K1394002.pdf
45 Ook de evaluatie van de OESO is uitermate relevant: https://www.oecd.org/coronavirus/
policy-responses/first-lessons-from-government-evaluations-of-covid-19-responses-a-
synthesis-483507d6/

42 43
OPENINGSREDE 2023
Er lag geen Bijzonder Nood- en Interventieplan (BNIP) voor een
dergelijke pandemie in de lade. De BNIP’s waar we over beschikten
waren geschreven met het oog op SARS en de Mexicaanse griep, met
een focus op het waarborgen van business continuity en het verdelen
van medicijnen binnen de eerste lijn. Enkele elementen bleken bruikbaar
(de continuïteit bij de hulpdiensten is bijvoorbeeld nooit een ernstig issue
geweest), maar de beschikbare plannen waren niet geschreven voor een
gezondheidscrisis van dergelijke omvang. Het ontbreken van dergelijk plan
heeft er misschien mee toe geleid dat de aanloop van de crisis te sterk
vanuit sanitaire hoek werd bekeken. Het was –zeker bij aanvang– een
medische crisis. En werd –ten onrechte zo bleek al gauw– niet erkend als
een (nakende) noodsituatie die multidisciplinair aangepakt moest worden.
De uitbraak in Wuhan kwam ter sprake op de Provinciale Veiligheidscel
van 28 januari 2020 en tijdens de Conferentie van Gouverneurs van
5februari2020, steeds weer vanuit louter sanitaire invalshoek. De taferelen
die we gezien hebben in Italië in maart2020 waren toen nog ver weg.
Het ontbreken van een BNIP betekende dat werd teruggevallen op de
algemene principes en structuren uit het Provinciale Algemeen Nood-
en Interventieplan (ANIP). Dit is op zich geen probleem, aangezien
die algemene structuren voldoende robuust en gekend zijn. Maar het
betekende wel dat er, vaak in het heetst van de strijd, nieuwe zaken
moesten worden bedacht, aangepast en bijgestuurd. Bij onverwachte
gebeurtenissen moet flexibel omgegaan kunnen worden met nieuwe
omstandigheden, maar dit leidde tegelijk tot een perceptie van improvi-
satie.
46
Naarmate de crisis aanhield kwam de geloofwaardigheid van het
beheer en finaal zelfs van de overheid steeds meer onder druk. Waar
‘voortschrijdend inzicht’ doorgaans een meerwaarde is, werd het tijdens
het beheer van de pandemie bijna een scheldwoord om de vermeende
incompetentie van de overheid in de verf te zetten. Na verloop van tijd
vochten we niet meer samen tégen het virus, maar vooral tégen de
beperkingen op onze vrijheden die door de overheid werden opgelegd.
En ook dat is niet geheel onlogisch en hadden we moeten bekijken als
deel van de wijzigende context. Dat verschillende overheidsniveaus en
46 Overigens, met gecontroleerde en bedachtzame improvisatie is niets mis in tijden van
crisis. Improviseren en de nood eraan vergen wel extra duiding, uitleg en verantwoording.
politieke partijen andere lijnen uitzetten, droeg evenmin bij tot de consis-
tentie van de maatregelen laat staan tot een volgehouden motivatie bij
de bevolking om ze nog langer na te leven. Dát is veel minder evident!
3.1.1. Rol van de gouverneur
Bij de eerste acute fase van de pandemie, de afkondiging van de federale
fase op 13maart2020 en de bijhorende bijna algemene lockdown,
werd teruggevallen op de vertrouwde backbone van het federale
crisisbeheer. Het Federale Coördinatiecomité (COFECO) coördineert
de opvolging van de maatregelen, de gouverneur met haar Provinciale
Crisiscel (PCC) vertaalt deze verder door naar de burgemeesters. Op
hun beurt roepen zij voor de uitwerking van de maatregelen op het
eigen grondgebied hun Gemeentelijke Crisiscel (GCC) samen. In het
begin was de strategie duidelijk: het zorgsysteem vrijwaren en de
besmettingscurve afplatten. Alle maatregelen hadden een duidelijk
doel. Het ’waarom‘ van de maatregelen was helder.
De informatie-uitwisseling verliep via de gekende en vertrouwde
kanalen zoals het nationaal veiligheidsportaal ICMS.47 Zo werd de
provinciale ICMS-case opgestart op 13 maart 2020 en was deze
actief tot 2juni2023 (de datum waarop het laatste advies van de Risk
Assessment Group werd ontvangen). Alle relevante documenten, alle
besluiten, verslagen van vergaderingen met het NCCN, met de PCC en
van de verschillende GCC’s werden daar gedeeld en waren toeganke-
lijk voor eenieder die betrokken was bij het beheer van de pandemie.
Ook later, toen de FAQ’s als instrument in het leven werden geroepen,
werden deze steeds gedeeld via het portaal.
De PCC bevat traditioneel vertegenwoordigers van alle disciplines
betrokken bij het crisisbeheer. Maar het is ook een flexibel instrument
dat werd uitgebreid met experten en vertegenwoordigers van de andere
diensten en overheden die betrokken waren. Al snel werden vertegen-
47 Incident & Crisis Management System

44 45
OPENINGSREDE 2023
woordigers van het Agentschap Zorg en Gezondheid
48
toegevoegd aan
de vergadering, en toen de Schakelzorgcentra werden opgericht namen
ook vertegenwoordigers van de –nieuw opgerichte– Eerstelijnszones
(ELZ) op regelmatige basis deel aan de overlegmomenten. Zo nam ook
de Vlaamse overheid deel aan het overleg (via een vertegenwoordiger
van het CCVO), en kon er ook nagedacht worden over de impact van
maatregelen op bevoegdheden van de deelstaten.
Daarnaast werd beslist om heel breed te gaan en via bijkomende
overlegstructuren de vinger aan de pols te houden. Nog vóór de
afkondiging van de federale fase werd reeds wekelijks overlegd met
de urgentieartsen van de Antwerpse ziekenhuizen, die vanuit Italië
verontrustende signalen ontvingen over de impact van het virus op het
zorgsysteem. Maar ook met alle burgemeesters, hun noodplannings-
coördinatoren en communicatiemedewerkers werd heel regelmatig
online overlegd. Zo werd sterk ingezet op informatie-uitwisseling en
konden burgemeesters hun vragen en problemen kenbaar maken. Die
werden dan weer ter sprake gebracht op de vergaderingen met het
NCCN. Dat er soms te laat of te weinig antwoorden kwamen van het
centrale niveau doet geen afbreuk aan de vaststelling dat deze manier
van werken zijn nut bewezen heeft.
Daarnaast waren er ook overlegmomenten met specifieke doelgroepen
of minder bereikbare gemeenschappen, met vertegenwoordigers van
de industrie, de horeca, VOKA, de woonzorgcentra, de Nederlandse
partnerorganisaties, de culturele sector, jongeren etc…
Zeker bij de aanvang hield de federale crisisstructuur te weinig rekening
met de regionale overheden. Tegelijk bleken het juridisch kader, de
capaciteit én de vertrouwdheid van de deelstaten met het oog op het
beheer van een crisis met een dergelijke omvang zeker in het prille
begin, verre van toereikend. Gaandeweg slaagde het Departement Zorg
er wel in om de beter greep te krijgen op de situatie, al bleven een aantal
pijnpunten– zoals de centrale contacttracing– helaas onopgelost.
48 Ondertussen ’Departement Zorg’
3.1.2. Methodologie van het crisisbeheer en
pijnpunten bij de COVID-19-pandemie
Bij het beheer van crises wordt in de provincie Antwerpen steeds
gebruikt gemaakt van het IBOBBO-model.49 Het is een methodiek
die bijdraagt aan het structureren van de overlegmomenten tijdens
een crisis. Doorheen de volledige pandemie werd deze methodiek
gehanteerd tijdens de vergaderingen van de PCC.
IBOBBO staat voor Informatievergaring, Beeldvorming, Oordeelvor-
ming, Besluitvorming, Bevelvoering en Opvolging. Beeldvorming,
Oordeelvorming en Besluitvorming doet men gezamenlijk tijdens een
overlegmoment. De andere stappen doorloopt men binnen de eigen
discipline, dienst of overheid.
BEVEL
VOERING
OPVOLGING
OORDEEL
VORMING
BEELD
VORMING
INFORMATIE
GARING
BESLUIT
VORMING
Individueel
Overleg
49 Bruelemans, B. et al (2015). Help! Een crisis. Brugge, Die Keure.
Het IBOBBO-model

46 47
OPENINGSREDE 2023
Om een crisis eciënt het hoofd te bieden worden elk van deze stappen
doorlopen. Door deze methode te hanteren, stelden we in de loop van
de pandemie een behoorlijk aantal pijnpunten vast.
Het begon bij de informatieverzameling en informatiedeling die als
basis moest dienen voor de beeldvorming. Gedurende bijna de integrale
crisis voeren we blind op vlak van besmettingsinformatie. De beschik-
bare info was onvolledig en sterk gefragmenteerd. We beschikten niet
of veel te laat over voldoende fijnmazige data die een gericht beleid
mogelijk konden maken. De federale cijfers (via Sciensano) stemden
niet overeen met het beeld zoals het naar voren kwam in de (Vlaamse)
Zorgatlas. Maar ook de cijfers uit de Zorgatlas stemden niet overeen met
wat de Eerstelijnszones zelf hadden verzameld op basis van de door
hen uitgevoerde contact tracing. De data waren minstens aanvankelijk
ook onvoldoende gedetailleerd. Men kan een gemeente als Herstappe
(met 77inwoners) niet vergelijken met een stad als Antwerpen (met
538.910inwoners). Het was dan ook schier onmogelijk om een degelijk
beleid te baseren op al te grofmazige data. Redenen waarom de stad
Antwerpen en de Eerstelijnszones die ze bedient uiteindelijk een eigen
bijzonder handzaam dashboard ontwikkelde.
We zagen de evolutie van de opnames in de ziekenhuizen en de
bezettingsgraad van de ICU
50
, maar wat er gaande was in de woonzorg-
centra of in de scholen kwam veel te laat in beeld. Consequent testen
van collectiviteiten –zodra er voldoende testen beschikbaar waren–
had zeker kunnen helpen. Testen heeft immers een dubbele finaliteit:
de besmettingsketen doorbreken (reactief) maar ook beeldvorming
om beleid mogelijk te maken (preventief). Door de focus te leggen op
de reactieve finaliteit, de quarantaine en mogelijke isolatie die ermee
gepaard gingen (die ervaren werden als last) waren mensen minder
geneigd om zich te laten testen. Hierdoor is de beeldvorming nooit
helemaal compleet geweest. Zo kon niet adequaat worden geantici-
peerd op besmettingsclusters en werd het eect van de afbouw van de
beperkende maatregelen niet duidelijk. De ‘plotse’ besmettingsgolf in
de stad Antwerpen kon er alleen maar komen omdat er onvoldoende
objectieve data ter beschikking waren. En de data die wel bestonden
50 Intensive Care Units
werden vaak niet (tijdig) gedeeld. Het blijft ergerlijk dat besmettings-
informatie op straatniveau van bij het begin van de crisis beschikbaar
was, maar niet werd gedeeld met beleidsmakers omwille van medisch
beroepsgeheim of om redenen van GDPR. Hierdoor liep het beleid al
te lang achter de feiten aan.
Ook de informatiedeling bleef suboptimaal. Er werd gekozen om te
werken met een overzichtsdocument met veelgestelde vragen (een
FAQ), maar dit document werd niet gedeeld met de bevolking. Enkel
bestuurlijke overheden mochten erover beschikken. Interpretatiever-
schillen door andere overheden, sectorale organisaties of medewerkers
van de infolijn zorgden voor andere antwoorden aan burgers. Blijven
bellen tot iemand het gewenste antwoord en een ‘go’ gaf, groeide uit
tot een nationale sport. Het verwerd tot bron van conflict tussen burgers
die via de infolijn toestemming kregen voor een bepaalde activiteit, en
‘hun’ lokaal bestuur dat zijn toestemming consequent weigerde op
basis van een striktere lezing van de FAQ. Deur-aan-deurverkoop was
verboden. Dus vroegen ijsjesverkopers of ze dan wel (in elke straat) een
vaste standplaats voor ambulante handel konden krijgen. De finaliteit
van de maatregel: het vermijden van te veel contacten of samenscho-
lingen, werd zo vakkundig ondergraven. Het micromanagement vanuit
de centrale overheden leidde onmiskenbaar tot een afkalven van het
draagvlak bij de bevolking. Zelfs wie moeite wou doen, hield het na
verloop van tijd voor bekeken.
Bovendien was het niet duidelijk wie besliste welke antwoorden
opgenomen werden in de FAQ en welke niet. Antwoorden op de vragen
die we stelden, konden meestal niet een-op-een teruggevonden
worden. En dus hadden we de keuze: eigen interpretaties uitwerken
en die intern afstemmen (want we kregen zowel vragen van individuele
burgers als van lokale besturen), dan wel de vraag stellen aan het NCCN.
Maar, ook het Nationaal Crisiscentrum werd overrompeld en was vaak
afhankelijk van antwoorden en interpretaties van andere overheden
en/of een politieke goedkeuring. Hierdoor bleven antwoorden uit, of
kwamen ze veel te laat. Zo kregen we antwoord in mei dat speelstraten
tijdens de paasvakantie toegelaten waren...

48 49
OPENINGSREDE 2023
Tot slot viel het ook op dat er geen ‘geheugen’ zat in die infodeling.
Tegen het einde van de crisis werden er meer dan zeventig versies van
de FAQ uitgebracht en waren er maar weinigen die door het bos de
bomen nog zagen. Maar bovendien werd er consequent voor gekozen
om antwoorden enkel te geven aan wie de vraag gesteld had waardoor
ook de onderlinge infodeling tussen de besturen ontbrak. Een aparte
ICMS-case waar in vraag-en-antwoordstijl de verschillende vragen van
de overheden gebundeld waren, had veel discussies kunnen voorkomen
en had voor iedereen tijdswinst betekend. Door deze werkwijze stonden
de besturen soms ook recht tegenover elkaar. Een bijzonder voorbeeld
zijn de babysauna’s. Volgens de artsen die deelnamen aan ‘ons’ PCC
kunnen babysauna’s in bepaalde gevallen medisch aangewezen of zelfs
noodzakelijk zijn. In dergelijke gevallen schrijven artsen een babysauna
voor als therapie. Andere Vlaamse collega’s deelden die mening niet.
Zij kwalificeerden babysauna’s als niet-medisch en dus verboden. In
de provincie Antwerpen konden babysauna’s bijgevolg onder strikte
voorwaarden openblijven, terwijl ze elders door de politie gesloten
werden. Dat valt moeilijk uit te leggen.
Informatieverzameling en beeldvorming moeten leiden tot oordeelvor-
ming en besluitvorming. Bij de afkondiging van de federale fase en de
eerste ‘lockdown’ op 13maart2020, was de strategie heel helder: de
verspreiding van het virus moest worden vertraagd (flatten the curve) en
het zorgsysteem moest gevrijwaard blijven van situaties zoals in Italië.
Heldere doelstellingen geven ook heldere beslissingen. De finaliteit was
duidelijk, iedereen begreep waarom de maatregelen nodig waren. Bij de
versoepelingen vanaf 15april2020 werd deze strategie minder duidelijk
en begon er naast een crisislogica vooral ook een politieke logica te
spelen.
Het loslaten van de oorspronkelijke planning en de onduidelijk-
heid over de te hanteren drempels vertroebelden de rationale en
consequente communicatie van sommige beslissingen. Versoepe-
lingen begonnen op het resultaat van succesvol lobbywerk te lijken.
Dit alles viel samen met het moment waarop bevoegdheidsdiscus-
sies aan de oppervlakte kwamen. De gewesten en gemeenschappen
eisten nadrukkelijker hun plaats op in de besluitvorming en streefden
naar een maximaal herstel van de individuele keuzevrijheid, soms
ook op momenten waarop de zorg andermaal onder druk kwam.
De illustratie hiervan was de uitwerking van allerhande protocollen
om activiteiten mogelijk te maken: sport, cultuur, onderwijs, horeca…
Maatregelen die tot doel hadden de besmettingsketen te breken werden
ondergraven door onvoldoende gecontextualiseerde protocollen. Het
ging niet meer over ‘waarom doen we dit’ maar ‘zo kan het veilig’ wat
soms resulteerde in grote creativiteit om maatregelen te omzeilen. Zo
was een activiteit met meer dan tien personen samen nog verboden (tien
personen zijn potentieel tien gezinnen die elk een veelheid aan contacten
hebben), behalve als er een protocol voor bestond (bv. protocol voor
‘zangkoren’ waarbij repetities onder bepaalde voorwaarden mochten
doorgaan met meer dan tien personen). Op geen enkel moment werd
rekening gehouden met het cumulatief eect van alle protocollen. En
omdat fijnmazige data ontbraken, misten we het zicht op de impact
van deze besluitvorming en optelsom van deze uitzonderingen op de
besmettingscijfers op wijk en buurtniveau. Eecten van buurtfeesten,
carnavalstoeten of kermissen bleken doorgaans wel snel uit de Zorgatlas.
Bij de exitstrategie (uit de crisis) werd de verantwoordelijkheid voor het
welslagen –zonder al te veel handvatten– bij de individuele burger
gelegd. Tegelijk leek de overheid niet of veel te laat door te zetten met
infrastructurele beschermingsmaatregelen zoals ventilatie en verluchting,
die het risico op besmetting aanzienlijk konden beperken. Dat voedde
de overtuiging dat we het uitblijven van de noodzakelijke infrastructurele
maatregelen collectief betaalden met lastige, langer dan noodzakelijk
aanslepende vrijheidsbeperkende maatregelen op individueel niveau.
Zowel de valse verwachting die het begrip COVID safe ticket suggereerde,
als de soms doorgeschoten maatregelen – en de gouverneur pleit
schuldig– droegen niet bij tot bereidheid om maatregelen nog langer
na te leven. Finaal zetten ze zelfs het vertrouwen in de overheid onder
druk. Kortom, de consistentie in de besluitvorming en veel draagvlak
gingen verloren, wat vooral in de eerste fasen van de pandemie leidde
tot stijgende besmettingscijfers. Tegelijk namen de individuele frustratie
en maatschappelijke polarisatie toe. Ook de uitgestoken hand van de
motivatiepsychologen bleef onvoldoend
e benut.

50 51
OPENINGSREDE 2023
Het zoeken naar contextafhankelijke evenwichten tussen sanitaire
maatregelen om een pandemie in te dijken én het proportioneel
waarborgen van maximale persoonlijke vrijheid blijft uiteraard de kern
van goed crisisbeheer in een democratische rechtstaat. In die zin was
niet het protocol als instrument het grootste probleem. Veel erger
was het veel te lang uitblijven van leeswijzers, of een barometer, om
de evolutie van de pandemie op zowel macro (land, regio, provincie,
gemeente) als micro (wijk) schaal te begrijpen en het gedrag –op basis
van enkele eenvoudige principes– daaraan consequent aan te passen.
Met de maandelijkse toelichting aan de provincieraad én de wekelijkse
toelichting aan en/of overleg met de burgemeesters trachtten de
gouverneur en de Federale Dienst Noodplanning die informatiekloof
enigermate te dichten. Idealiter hadden zelfdiscipline en voldoende
sociale aanmoediging of controle, toezicht en handhaving overbodig
moeten kunnen maken…
Ook de beslissingscyclus die gedurende de volledige crisis werd
aangehouden, verdient de nodige –kritische – aandacht. Dat alle
beleidsniveaus aan het begin van de crisis in snelheid gepakt werden en
dat er veel onduidelijkheid heerste, is eigen aan een crisis. Dat men na
zes maanden maatregelen er niet in slaagde om een werkbare timing te
volgen, is illustratief voor de schijnbaar geïmproviseerde besluitvorming.
Telkens opnieuw werd het vrijdagavond 19.00uur vooraleer er beslis-
singen genomen werden. Waarna de beslissingen werden gecommu-
niceerd tijdens een niet zelden uitgestelde persconferentie. Voor de
bevolking moet het hoogst frustrerend zijn geweest. Overigens, niet
enkel voor de bevolking. Zelfs de communicatiemedewerkers van het
NCCN, die de maatregelen moesten communiceren aan de bevolking,
kenden de inhoud zelden van tevoren. Interviews achteraf met diverse
ministers over de concrete toepassingen van de nieuw besliste
maatregelen, zaaiden niet zelden meer twijfel dan duidelijkheid. Ook
de ‘lagere’ bestuursniveaus, verantwoordelijk voor de uitwerking op het
terrein, vernamen de beslissingen samen met de brede bevolking. Vaak
duurde het nog meer dan een dag vooraleer de ministeriële besluiten
gefinaliseerd en gepubliceerd waren, en nog enkele dagen vooraleer
de FAQ politiek afgestemd en beschikbaar was. Ondertussen werd van
lokale besturen wel verwacht dat ze de eerstvolgende werkdag klaar
waren om de maatregelen te handhaven. Een degelijke retroplan-
ning en een volgehouden exit-strategie zonder al te veel succesvol
lobbywerk hadden dit kunnen voorkomen. Nu werden onderliggende
bestuursniveaus bestookt met vragen waarop ze het antwoord zelf niet
wisten. Zo moesten besturen toezien op de naleving van horecaregels
die in een persbericht werden afgekondigd en die twee dagen later in
een regelgeving anders waren ingevuld. Geen betere manier om de
randvoorwaarden voor een degelijk en onderbouwd beheer onderuit te
halen en de belangrijkste partners, de lokale besturen te demotiveren.
Maar zij hielden vol...
Als gevolg van de gekozen exitstrategie (individuele verantwoordelijk-
heid) werd na verloop van tijd ook het centrale beheer losgelaten,
zonder dat er aanvankelijk lokaal kon worden ingegrepen op de
afgekondigde maatregelen. Die mogelijkheid werd pas voorzien vanaf
24juli2020, op het moment dat de besmettingen in de stad Antwerpen
en aangrenzende gemeenten in sterk stijgende lijn waren. Plots was
het aan de lokale besluitvorming om de verspreiding van het virus in
te perken.
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
Incidentie voortschrijdend week totaal per Vlaamse provincie - vanaf 01/07/2020
Antwerpen
Vlaams-Brabant
West-Vlaanderen
Oost-Vlaanderen
Limburg
Brussels gewest

52 53
OPENINGSREDE 2023
De zogenaamde ‘Antwerpse golf’ was –niettegenstaande de omineuze
modellen, de toenemende druk op de zorg en allicht dankzij de snelle
interventie– achteraf gezien slechts een rimpel tegenover de herople-
ving van het virus in oktober. Het was bovendien ook de proeftuin voor
wat later het Local Outbreak Management (LOM) zou gaan heten. Het
was aan de gouverneur om, zonder adequate informatie over waar de
clusters zich bevonden en zonder adequate bronopsporing, de nodige
maatregelen te nemen om de trend te keren. De afgekondigde maatre-
gelen werden vanuit verschillende hoeken gecontesteerd, maar werden
nadien wel opgenomen in de zogenaamde toolbox met maatregelen
die later door de minister werd verspreid.
Sterke risicocommunicatie, aandringen op thuiswerk, uitbreiding
van de mond-neusmaskerplicht, maatregelen in de horeca en in de
(ambulante) handel, maatregelen in de vrijetijdsbesteding (sporten
in groep, fitness,...), een samenscholingsverbod en een avondklok.
Hoewel de vraag om streng in te grijpen nadrukkelijk door de Nationale
Veiligheidsraad werd opgedragen, kregen de vooraf nochtans
afgestemde maatregelen zoals de avondklok, de beperkingen op de
sportbeoefening en cultuurbeleving –overigens zeer begrijpelijk– veel
politieke en maatschappelijke kritiek. Evident zijn dergelijke maatregelen
allerminst in een democratische rechtstaat. Dat werd ook nadrukkelijk
vermeld. Niettemin vonden de experten van CELEVAL de maatregelen
niet verregaand genoeg. Zo verzocht het adviesorgaan om een verbod
op alle niet-essentiële verplaatsingen van en naar in het bijzonder
de stad Antwerpen en de rand errond. Kortom, de situatie werd zeer
ambigu. De opdracht om zeer doortastend op te treden om een
nationale lockdown af te wenden, keerde zich –ondanks consequent
voorafgaand overleg– zowel tegen de Antwerpse aanpak en leidde
tegelijk tot een tijdelijke uitbesteding van het crisisbeheer. Zo werden
vragen van burgers zonder meer doorgestuurd naar Antwerpen, ook al
hadden ze niets met de lokale maatregelen te maken.
De vele verzoekschriften bij de Raad van State en klachten in het
raam van het bestuurlijk toezicht tegen de politiebesluiten van de
gouverneur, werden uiteindelijk allemaal verworpen. Mede gelet op de
specifieke context doorstonden de politiebesluiten de juridische toets.
Samen met enkele advocaten stonden de gouverneur en de Federale
Dienst Noodplanning toch vooral alleen bij de verdediging van haar
besluiten in het raam van de beroepsprocedures en de klachtenbe-
handeling. Bevoegdheden verlenen en/of laten aan lokale overheden
om met micro-management in te spelen op een lokale context en
situatie getuigt van vertrouwen in het decentrale bestuur en is toe te
juichen. Het wil geenszins zeggen dat de nood aan en/of wenselijk-
heid van bovenlokale ondersteuning overbodig geworden is. In de
latere uitwerking van het Local outbreak managment (LOM) werd dit
evenwicht dankzij de nodige waarborgen beter ingebouwd.
Als sluitstuk in het IBOBBO-proces moet men de beslissingen die men
neemt ook opvolgen, en indien en waar nodig bijsturen. Ook hier
kampten we met de beperkingen gelinkt aan het gebrek aan informatie:
zonder een correct beeld van de impact van beleidsbeslissingen, is
gepast bijsturen schier onmogelijk. Overigens, de Antwerpse maatre-
gelen werden wel systematisch gemonitord en bijgestuurd op basis
van nieuwe adviezen van de WHO en de wijzigende context: tijdens de
hittegolf die Antwerpen in augustus trof versoepelde de mondmasker-
plicht én de avondklok.
3.1.3. Conclusies
De werkelijkheid doet zich zelden of nooit voor zoals vooropge-
steld, toch zou een Nationaal Noodplan Pandemie én een plan met
het oog op de uitbouw van de zorgcapaciteit nuttig zijn om beter
weerbaar te zijn bij een volgende pandemie. Nationale richtlijnen op
basis van de geleerde lessen worden best verder gespecifieerd in een
BNIP per provincie en in een actiekaart per gemeente. In de loop van
2020-2022 werden een aantal zaken uitgewerkt die zeker en vast hun
nut zullen bewijzen bij een volgende pandemie, zelfs al manifesteert
ze zich fundamenteel anders. Voormeld nationaal noodplan en de
uitwerking ervan met aangepaste instrumenten moet –eens geacti-
veerd door het parlement– minstens de categorieën aan maatregelen
bevatten die, afhankelijk van de context kunnen worden ingezet én de

54 55
OPENINGSREDE 2023
hinderpalen wegnemen voor het delen van data met het oog op een
correcte beeldvorming. Ook de principes Local Outbreak Management,
gekoppeld aan de inschatting van de toestand door de Risk Assessment
Group, worden best geformaliseerd. De toolbox met zijn hiërarchie aan
maatregelen en ingebouwde overlegmomenten, heeft eveneens zijn
nut bewezen. En ook de motivatiebarometer, hoewel nooit helemaal
operationeel, bracht voorspelbaarheid in de maatregelen die impact
hadden op activiteiten (of ze nu binnen/buiten, statisch/dynamisch
waren). Dit nationaal noodplan moet worden uitgewerkt samen met
de deelstaten. Minstens moeten hun draaiboeken maximaal worden
geïntegreerd zodat de samenwerking in tijden van crisis een evidentie
wordt. Ook moeten er afspraken zijn rond minimale normen en signaal-
waarden om de maatregelen voorspelbaarder te maken en improvisatie
te verminderen.
Wie een crisis beheert, moet over de data kunnen beschikken die nodig
zijn om tot adequate beeldvorming te komen. Het is één ding wanneer
deze data niet bestaan. Maar beschikbare data niet ontsluiten omwille
van regelgeving die met een andere finaliteit geschreven is (bescher-
ming van de privacy), moet te allen tijde vermeden worden. Het is
bijvoorbeeld perfect mogelijk om dit te koppelen aan de activatie van
de pandemiewet. Daarnaast moeten de data ook op een overzichtelijke
en begrijpelijke manier gedeeld worden met de bevolking. Een accuraat
beeld van de actuele toestand helpt burgers in hun eigen beslissings-
proces en kan ook de motivatie voor het volhouden van maatregelen
verhogen. Als overheid betrouwbare, overzichtelijke en gedetailleerde
informatie beschikbaar stellen, draagt bovendien bij aan de geloofwaar-
digheid van de genomen beleidsbeslissingen. Geen betere manier om
als overheid substantieel bij te dragen tot een context van vertrouwen
waarin mensen zelf de nodige beslissingen kunnen nemen om zichzelf
en al wie hen dierbaar is, c.q. voor wiens welzijn men verantwoordelijk
is te beschermen.
De deelstaten zijn meer dan ooit aan zet om verder na te denken over
de manier waarop ze de uitoefening van hun bevoegdheden ten volle
kunnen garanderen, binnen het kader van het overkoepelend federaal
crisisbeheer. Actief deelnemen aan de besluitvorming met gedegen
begrip en kennis van een noodsituatie én het crisisbeheer, adviseren
en technische en/of andere ondersteuning bieden zoals de gemeen-
schappen met de ontwikkeling van o.m. de Zorgatlas, een ondersteu-
nend team infectieziekte, de vaccinatiecampagne, en eerder al de
oprichting van ELZ’s hebben gedaan, … zijn voorbeelden om op verder
te bouwen. Finaal kunnen (en moeten) ze zelf de nodige maatregelen
nemen of minstens de genomen maatregelen mee uitdragen.51 En
voor de Provinciale Crisiscel geldt eveneens dat we meer oog moeten
hebben voor de provinciale administraties en de bevoegdheden van de
gedeputeerden.
Cartoon Sven Mastbooms, futurist
51 Overigens, zowel de deelstaten als provinciebesturen hebben – net als de Europese Unie
via het GLB – als bevoegde overheid en vergunningverlener ook belangrijke verantwoorde-
lijkheden op het vlak van preventie. Zo merken Jan Rotmans en Mischa Verheijden terecht
het volgende op: ’COVID-19 had ook in Brabant kunnen ontstaan, want de intensieve
veehouderij is de kraamkamer voor een volgende pandemie (nadruk toegevoegd). Als
we geen ingrijpende maatregelen nemen is het wachten tot het weer misgaat’, Rotmans,
J. Omarm de chaos, p. 25, 45 en p. 61-62.

56 57
OPENINGSREDE 2023
Bij een crisis van dergelijke omvang met sterke doorwerking in de hele
samenleving, moet u durven vertrouwen op uw lokale (crisis)partners
en mag u zich als centrale overheid niet verliezen in micro-manage-
ment. Organiseer en beslis centraal wat centraal moet worden beslist,
en organiseer en beslis decentraal wat decentraal kan, binnen een
helder kader en met aangepaste instrumenten voor testing, casema-
nagement, tracing, vaccinatie, verluchting, ventilatie… Dat laat lokale
overheden toe om op autonome manier en in subsidiaire orde uitvoe-
ring te geven aan de doelstellingen en maatregelen, rekening houdend
met de lokale situatie en mogelijkheden. Het versterkt de bestuurlijke
weerbaarheid en draagkracht door een actieve responsabilisering. Het
creëert tegelijk ruimte voor een maatschappelijke weerbaarheid en
veerkracht. Zo lijkt één van de belangrijkste als tegelijk meest kwetsbare
conclusie: onderschat dé mensen, de bevolking niet. Vertrouw op de
immense leerwinst en het aanpassingsvermogen van burgers, vereni-
gingen en bedrijven. Creëer een context zodat iedereen de werkelijk-
heid kan ‘lezen en interpreteren’. Definieer heldere doelstellingen zodat
we samen begrijpen waaróm we samen oers moeten brengen, reik
handzame tools aan om ze samen maximaal te realiseren en wees
tevreden als de overgrote meerderheid van de bevolking mee is én
vooral blijft. Nog meer kritische aandacht voor de fundamenten van
de democratische rechtstaat: het respect voor de individuele rechten
en vrijheden en de delicate proportionaliteit van de beperkingen erop
evenals oog voor de impact op de langere termijn, blijft een nooit
meer te vergeten les.
Tot slot hebben we tijdens de pandemie vooral ook ervaren dat de ELZ’s,
als nieuwe organisaties, fantastisch werk leverden op het decentrale,
lokale niveau. Zowel met de snelle opstart van de schakelzorgcentra als
tussenstap tussen ziekenhuis en thuisopvang, als met het uitvoeren van
de vaccinatiecampagne. Vanuit het standpunt van crisisbeheer bood
de lokale contact tracing en bronopsporing, met het achterliggende
casemanagement, een grote meerwaarde op de centraal aangestuurde
aanpak, die helaas inging tegen het ritme van de pandemie: te veel volk
telkens wanneer er weinig besmettingen waren, een groot tekort aan
mensen wanneer de besmettingscijfers piekten en een grote uitstroom
van ervaring telkens wanneer die broodnodig was. Overigens, op geen
enkel moment in de crisis was de beeldvorming voor beleidsmakers
helderder dan wanneer de meerderheid van de clusters via de ELZ’s
in beeld werden gebracht. Via casemanagement werden onmiddellijk
volledige families en sociale netwerken samen bekeken, en kregen
verschillende gezinsleden geen aparte telefoons of contacten. De
ELZ konden zo veel korter op de bal spelen en veel eciënter te werk
gaan. Dat die aanpak telkens opnieuw moest worden losgelaten op
momenten dat de werklast voor de centrale tracing daalde, was erg
jammer. Als het decentraal werkt, laat het dan werken en zorg enkel
voor de noodzakelijke juridische en informatica-technische randvoor-
waarden zodat data en informatie op need to have-basis ter beschik-
king kunnen worden gesteld.
Als leerpunt uit de gezondheidscrisis door het coronavirus werkt
het Vlaams Departement Zorg terecht aan een goed onderbouwde,
internationaal gebenchmarkte preparedness policy.

58 59
OPENINGSREDE 2023
Dr.Patrick Smits, arts-coördinator crisis preparedness Departe-
ment Zorg
Het Departement Zorg ontwikkelt een integrale toekomstvisie
‘pandemic preparedness’ rond de basisfundamenten die cruciaal
zijn in de doelmatige aanpak en bestrijding van een gezond-
heidscrisis. De focus ligt op het werken met generieke schaal-
bare interventiemodellen. De interventiemodellen omvatten de
basisfundamenten noodzakelijk in het beheer van een gezond-
heidscrisis zoals testing & surveillance, contacttracing, vaccinatie,
workforce, governance en welzijn. Deze modellen kunnen
gefaseerd ingezet en uitgerold worden afhankelijk van het type
gezondheidscrisis en de fase waarin een gezondheidscrisis zich
bevindt. Eigen aan een crisis is dat deze in een golvende beweging
loopt waardoor ook de organisatiestructuur op dergelijke manier
dient te verlopen.
Het Departement Zorg beseft het grote belang van de motivatie
om mee te doen aan testen, bron- en contactonderzoek en
vaccinatie. De bredere inzet van communicatie- en gedragsex-
perts bij de verdere invulling en uitwerking hiervan is wenselijk.
Een holistische, eerlijke, repetitieve en transparante communi-
catiestrategie met de wetenschap als ondersteunende bondge-
noot zal het vertrouwen in overheid, de zorg en draagvlak voor
maatregelen ondersteunen.
De vaccinatiecampagne in Vlaanderen is voorbeeldig verlopen en
de vaccinatiegraad is hoog. Aandachtspunten voor het departe-
ment blijven het bereiken van bepaalde doelgroepen en ervoor te
zorgen dat de vaccinatiebereidheid naar andere vaccinaties niet
ook gaat dalen. Het succes van de snelle ontwikkeling, productie
en uitrol van vaccins onderschrijft verwachtingen voor de
ontwikkeling en productie van vaccins om toekomstige uitbraken
van nieuwe infectieziekten het hoofd te bieden. Investeren in
vaccinatiebeleid en al zijn facetten is de logica zelve.
Gouverneur Cathy Berx bezoekt vaccinatiecentrum Spoor Oost
Het voldoen aan de behoeften aan medische- en beschermings-
producten bij de volgende pandemie hangt af van onderzoek,
ontwikkeling en innovatie vóór en tijdens de volgende crisis.
Nieuwe wetenschappelijke en technologische ontwikkelingen
bieden paraatheid en de mogelijkheid om de reactie op een
toekomstige crisis te ondersteunen.
De uitrol van een pandemic intelligence-netwerk moet in elk
geval worden verdergezet. Samen met goede predictiemo-
dellen is dataverzameling immers de basis voor beslissingen
en bijsturingen in de verschillende fases van een gezondheids-
crisis. Afspraken tussen alle beleidsniveaus moeten het only
once-principe voor input en registratie van data bewaken en
garanderen.
(foto: Klaas De Scheirder)

60 61
OPENINGSREDE 2023
De gezondheidszorg en de maatschappij waren onvoldoende
voorbereid toen de pandemie toesloeg in maart 2020.
Bovendien werd de reactie van de gezondheids- en sociale zorg
sterk gehinderd door een gebrek aan nationale paraatheid en
onduidelijke besluitvorming, die te laat kwam en onvoldoende
werd gecommuniceerd. Duidelijke communicatie en sterk
leiderschap blijven een cruciaal onderdeel van de reactie op
toekomstige gezondheidscrises. Betere planning en voorberei-
ding op toekomstige pandemieën moet worden geïntegreerd
in de risicobeheersprocessen van de stelsels voor gezondheids-
zorg en sociale zorg, alsook in het hele spectrum van andere
overheidsdiensten, van de opleiding in medische scholen tot
volksgezondheidsstrategieën.
De rol en het takenpakket van de ELZ, lokale besturen en
zorgraden bieden mogelijkheden om geïncorporeerd te worden
in een gefaseerde aanpak van het crisisbeheer bij een gezond-
heidscrisis. De kennis en capaciteit moeten en zullen worden
geborgd om deze rol blijvend op te nemen.
Het UZA opende recent een specifieke hospitalisatie-eenheid.
Sedert 1987 heeft het UZA door zijn unieke samenwerking
met het Instituut voor Tropische Geneeskunde (ITG) expertise
uitgebouwd in de diagnostiek, behandeling en preventie van
complexe en zeldzame infectieziekten. Samen met het ITG zijn
ze intussen een nationaal referentiecentrum voor behandeling
van tropische ziekten, rabies en hoogbesmettelijke ziekten zoals
ebola, en beschikken nu over een aparte high level isolation unit.
Die is uniek in België.
3.2. Klimaatcrisis
BenPaulus, kabinetsadviseur en CathyBerx
Weinig redes van de gouverneur zonder aandacht voor de klimaatuit-
dagingen en de weersextremen die er het gevolg van zijn. Voor deze
rede luidt de aanname: hoe eectiever het klimaatbeleid op het vlak van
mitigatie
52
en adaptatie (lees: hoe sneller de uitstoot van broeikasgassen
afneemt en hoe veerkrachtiger of antifragieler de omgeving wordt
ingericht, waardoor de schade en impact ten gevolge van weersex-
tremen zo goed als mogelijk worden voorkomen en/of tot een minimum
beperkt), hoe beperkter de nood aan en/of inzet van het crisisbeheer
aan de orde zou moeten zijn. Of, hoe de realisatie van de meeste SDG’s
de sleutel bij uitstek is of zou kunnen zijn om bepaalde rampen en
catastrofes te vermijden en/of de impact ervan aanzienlijk te beperken.
Een andere benadering lijkt wenselijk: klimaatmitigatie en -adaptatie zijn
investeringen en/of verzekeringen en geen kost.53 Finaal leiden ze tot
nagenoeg kosteloze energie, een aantrekkelijker investeringsklimaat en
een gezondere, aangenamere leefomgeving. Bovendien behoeden ze
ons voor waanzinnig hoge kosten omdat ze weersextremen door de
klimaatverstoring en/of minstens de impact ervan helpen te beperken.54
Maar laat er geen twijfel over bestaan: een doortastend klimaatbeleid is
sociaaleconomisch, maatschappelijk en dus politiek zeer uitdagend. De
transformatiepijn is inderdaad niet te onderschatten.55 Al ‘verdient’ het
zich op termijn dubbel en dik terug, een een-op-eencorrelatie is nooit
aantoonbaar en/of bewijsbaar. Een doortastend mitigatie- en adaptatie-
beleid zal de risico’s op persoonlijke, materiële en/of omgevingsschade
allicht verkleinen én bovendien bijdragen tot een betere levenskwaliteit
in de vorm van gezondere lucht, voldoende water van betere kwaliteit,
vruchtbaardere en gezondere bodems en finaal allicht een betere
52 Vermindering van de uitstoot van broeikasgassen, waardoor de opwarming van de aarde
afremt om uiteindelijk te keren.
53 Devisch, I. (07/11/2023) Er is meer dan oorlogsgeweld alleen (De Standaard).
54 Verhoeven, K. (09/09/2023) Die snelle klimaatverandering is niet fair. De Standaard, p. 2 en
Draulans, D., (01/11/2023), Extreem weer kost steeds meer (Knack).
55 Ibid

62 63
OPENINGSREDE 2023
fysieke en mentale gezondheid. Dat de voordelen van een door tastend
mitigatie- en adaptatiebeleid niet meteen tastbaar zijn, dat ze zich pas op
de lange(re) termijn manifesteren en voorkomen schade veel moeilijker
meet- en voelbaar is dan overheidsmaatregelen om ze vorm te geven:
scherpere vergunningsvoorwaarden, het schrappen van voordelen en/
of het opleggen van bijkomende duurzaamheidsverplichtingen..., helpt
allerminst. Ook in een rede over transities en crisisbeheer kunnen de
klimaatuitdaging, de urgentie-agenda
56
én de link met crisisbeheer en
noodplanning niet ontbreken.
Wat volgt heeft o.i. overigens niets te maken met ’klimaathysterie’.
Er is wel een caveat waarvoor we erg alert moeten blijven, zoals ook
JuliZeh alert opmerkt: “Er is een risico dat de stemming in een land
kan kantelen. Dat komt niet doordat de mensen fundamenteel tegen
klimaatbeleid zijn. Ik ken niemand die zegt: laten we gewoon blijven
stoken met kolen, olie en gas. Ook boeren niet. Alleen voelen mensen
met zorgen over het hoe van het klimaatbeleid zich vaak ongehoord. Ze
krijgen de indruk dat hun woorden moreel worden gladgestreken, onder
het motto: ’kop dicht, voor het klimaat moet je alles doen’. Wanneer
mensen het gevoel krijgen dat er irrationeel gehandeld wordt, en dat een
open gesprek niet meer mogelijk is, worden ze boos en radicaliseren ze
wellicht. Beleidsmakers moeten dat vermijden. En media moeten zich
geen activistische rol aanmeten maar neutraal berichten en ook ruimte
laten voor afwijkende meningen”.
57
Ongeacht of het motto überhaupt in
algemene zin klopt, trachten we naar best vermogen de feitelijke context
te schetsen op een ogenblik dat extreme weersfenomenen ten gevolge
van de klimaatverstoring als het ware alsmaar extremer worden. Dat valt
nog moeilijk te ontkennen. In het deel over polarisatie en verbondenheid
gaan we dieper in op het
dilemma dat o.m. JuliZeh terecht schetst
58
en
bij uitbreiding geldt voor zowat alle eerdergenoemde transities.
56 Urgent is relatief in die zin dat heel wat wetenschappers al vrij snel waarschuwden voor
wat de mensheid ooit te wachten zou staan. Zie ook: Buelens, G. (2022). Wat we toen al
wisten. De vergeten groene geschiedenis van 1972. Amsterdam, Querido. (vol.35, p. 323).
57 Bosman, A. (09/09/2023). Het motto is: kop dicht, voor het klimaat moet je alles doen.
De Morgen. p. 10-11. en Tussen Werelden, het nieuwe boek van Juli Zeh en Simon Urban .
58 Zie ook: Holemans, D. (11/09/2023). Er waait een gure wind over het hete land.
De Standaard.
3.2.1. Een wereldwijde urgentie
Reeds in de jaren 1860 ontdekte natuurkundige John Tyndall het
natuurlijke broeikaseect van de aarde, waarna hij suggereerde dat
kleine veranderingen in de samenstelling van de atmosfeer klimaat-
schommelingen konden teweegbrengen. Zo’n 35jaar later, in1896,
kreeg hij bijval van de Zweedse wetenschapper SvanteArrhenius, die in
een baanbrekend artikel voor het eerst voorspelde dat veranderingen in
het CO₂-gehalte van de atmosfeer de oppervlaktetemperatuur aanzien-
lijk kunnen veranderen. Nog eens 40jaar later legde GuyCallendar
voor het eerst de link tussen de door de mens veroorzaakte toename
van CO₂ in de atmosfeer en de opwarming van de aarde, waarna de
Amerikaan GilbertPlass uiteindelijk in1956 de kooldioxidetheorie van
klimaatverandering formuleerde.59
Dat meer dan een eeuw geleden reeds uiterst visionaire klimaatweten-
schappers baanbrekend onderzoek verrichtten, werd ondertussen meer
dan duidelijk. Ondanks de early warnings van deze pioniers ervaren we
vandaag meer dan ooit de gevolgen van de door de mens veroorzaakte
klimaatverandering. Hoewel de mensheid de voorbije 100jaar een
uitgebreide wetenschappelijke kennis heeft opgebouwd die veel inzicht
biedt in de problematiek, verandert ons klimaat nog steeds in ijltempo.
Jaar na jaar en overal ter wereld, wordt de impact ervan duidelijker.
Beelden van verwoestende bosbranden, overstromingen, aanhou-
dende droogte en hitte, orkanen en stormen vullen met toenemende
frequentie onze kranten. Dat het thema klimaat vandaag in zowat alle
kranten een aparte rubriek krijgt, hoeft niet te verwonderen.
“Onze vertrouwdheid met klimaatrampen sust ons in slaap”.60 We
worden via media zo vaak geconfronteerd met nieuwsberichten over
klimaatrampen, dat we er paradoxaal genoeg aan gewend geraken.
Terwijl we afgelopen zomer overal trieste recordwaardes optekenden
(hoogste temperatuur Atlantische zeewater, warmste zomer ooit
59 Sample I. (30/06/2005). The father of climate change. The Guardian.
60 Soens T. (08/07/2023). Rampen verkopen, de klimaatcrisis niet. De Standaard.

64 65
OPENINGSREDE 2023
gemeten wereldwijd –waaraan wordt toegevoegd: maar het zal allicht
de minst warme zijn van de komende jaren–, minste zee-ijs ooit aan de
Zuidpool, eerste hittegolf in België in september etc), stemden enkele
honderden leden van het Europese Parlement –naar eigen zeggen in
het belang van de Europese bevolking– tegen een minimale Europese
natuurherstelwetgeving.
Dat sommige Belgische politici puur tactisch initieel pleitten voor
een ‘klimaatpauze’, is tekenend voor de vrees voor de politieke en
maatschappelijke consequenties van een doortastend mitigatie- en
adaptatiebeleid.61 Deze houding nuanceert het eerder geparafraseerde
motto. Kennelijk klopt het helemaal niet dat u alles moet doen voor
61 Inmiddels lijkt zijn pleidooi navolging te krijgen op Europees niveau (Beirlant, B en Termote
R. (02/10/2023) Klimaat geen topprioriteit meer voor Europese leiders. De Standaard, p. 1).
Al blijft het wachten op de finale tekst van de strategische nota én – belangrijker nog – op
de beleidsverklaring van de nieuwe Commissievoorzitter. Die zullen we pas kennen na de
Europese verkiezingen in juni 2024.
het klimaat.62 Ze sluit daarentegen wel aan bij voormelde caveat van
Juli Zeh. Hoewel: niet zozeer de urgente nood als wel de manier
waarop is de –overigens terechte– zorg. En daarvoor is behalve veel
empathie en respectvolle open dialoog ook heldere evidentie nodig.
In zijn laatste syntheserapport stelde het VN-klimaatpanel (IPCC) dat
de gevolgen van klimaatopwarming vandaag al zwaarder zijn dan
eerst ingeschat. Dat het rapport van2023 alarmerend klinkt, is een
understatement.63 Het rapport geeft aan dat de doelstelling om de
opwarming tot anderhalve graad te beperken nog altijd haalbaar is, maar
nu wel zéér dringend wordt. Vooralsnog slagen we er niet in om collec-
tief en wereldwijd –ondanks alle gemaakte afspraken– de uitstoot van
broeikasgassen terug te dringen. Hoewel we de nodige middelen en
kennis hebben om in te grijpen, komt de opwarming van de anderhalve
graad intussen steeds dichterbij. Tegen 2040 zou die structureel een
feit zijn, waarna de opwarming mogelijk doorstijgt tot twee, zo niet
2,3graden. Volgens klimaatwetenschapper WimThiery (VUB) stevenen
we zelfs af op 2,4tot2,7graden opwarming.
64
De conclusie van IPCC is
bijgevolg tweeledig: het goede nieuws is dat we weten wat we moeten
doen, het slechte nieuws is dat we het point of no return naderen. De
klimaatverandering, de weerextremen en de impact op de biodiversi-
teit die er (mee) de oorzaak en het gevolg van zijn, zouden het meest
urgente beleidsthema van zowat elke overheid moeten zijn. Toch wordt
voor het opstellen van een even ambitieuze als transparante urgente
transitieagenda en de consequente uitvoering ervan –o.a. omwille van
de problematische bescherming van gevestigde (immense) belangen
van het zeer groot kapitaal en de overigens zeer terechte aandacht
voor de sociale impact ervan– nog steeds niet doorgepakt in de allicht
ijdele hoop dat technologische oplossingen (zo goed als) alleen zullen
volstaan om de transitie schier pijnloos door te maken.
62 Klimaatsceptici krijgen ook gewoon een forum (Vermeersch, J. ’Middeleeuwse klimaat-
stress’, in De Standaard, 25/09/2023) én gedegen wederwoord (De Keyser, M., Walschap,
L en Soens, T., ’Relativisme van Joren Vermeersch over klimaatverandering is gevaarlijk’,
De Standaard, 26/09/2023).
63 IPCC (2023). Climate Change 2023, Synthesis Report. Genève, IPCC.
64 Ysebaert, T. (07/09/2023). 2023 is heetste jaar ooit maar mogelijk koelste van volgende vijf
jaar. Gazet Van Antwerpen. p. 3.
Bewijs dat de opwarming van de aarde bezig is

66 67
OPENINGSREDE 2023
3.2.2. Omgaan met een semi-bestendige crisis
Niettegenstaande dat de eerste alarmbellen al bijna 150jaar geleden
afgingen, hebben we de opwarming van de aarde vooralsnog niet
kunnen stoppen. De reden daarvoor lijkt voor de hand liggend, maar
blijft weinig besproken. Hoewel de gevolgen van klimaatverstoring
veelal kort en intens zijn (bv. bosbranden, overstromingen, etc.), verliep
en verloopt de opwarming van de aarde langzaam. In die zin is klimaat-
opwarming een lastig te bestrijden fenomeen dat langzaam, eerder
sluipend erger en intenser wordt. We zijn als het ware als de kikkers in
de kookpot...
Dergelijke sluipende crises zijn vanuit een maatschappelijk standpunt
extra moeilijk te bestrijden. Ze vergen volgehouden oplossingen op de
korte, middellange én vooral lange termijn. Bovendien zijn de kosten
en de baten ongelijk verdeeld en niet meteen inzichtelijk, waardoor het
–niet in het minst vanuit politiek oogpunt– verleidelijk is om deze uit
te stellen. In zijn befaamde speech van2015 noemde Mark Carney dit
fenomeen ‘The Tragedy of the Horizon’. Carney verwees hiermee naar
het feit dat langetermijnbelangen of publieke belangen steeds opgeof-
ferd worden voor kortetermijnbelangen, omdat de cycli van belangrijke
systemen in onze samenleving volgens een kortere termijnhorizon
werken: het financieel systeem wordt gedreven door kwartaal- en
jaarcijfers; het politieke systeem door verkiezingen om de 5à6jaar.65 De
vrees daarbij is dat een sluipende crisis zoals de klimaatcrisis pas écht
een belangrijk onderwerp zal worden zodra de financiële of politieke
stabiliteit in gevaar komt.
Een sluipende crisis, zoals de klimaatcrisis, kan bovendien alleen
adequaat het hoofd geboden worden middels een systeemtransitie.
Wat veranderingen systemisch maakt, is dat deze verder gaan dan
bijvoorbeeld het ontwikkelen van nieuwe technologieën. Ingesleten
structuren rondom o.a. governance, gedrag en financiële stelsels
moeten mee veranderen om een systeemtransitie te bewerkstelligen.
65 Carney, M. (29/09/2015). Breaking the tragedy of the horizon - climate change and
financial stability. BIS. Geraadpleegd op 28 augustus 2023 van https://www.bis.org/
Een moeilijke maar niettemin haalbare en noodzakelijke opdracht.66
Zonder de complexiteit te negeren: mensen maken systemen en
systemen vormen mensen. Mens (gedrag) en systeem (structuur) zijn
met elkaar verweven, interageren en co-evolueren.67
3.2.2.1. Het goede nieuws: we weten (al heel veel over) wat
we moeten doen
De klimaatcrisis keren, impliceert het aanpakken van de oorzaken. De primaire
manier om dit te doen is door middel van mitigatie. Mitigatie is het tegengaan
of beperken van klimaatverandering door het reduceren van de broeikasgas-
uitstoot. Het staat met andere woorden voor een brongerichte aanpak zoals
het beperken van de CO₂-uitstoot. De energietransitie, m.a.w. stoppen met het
massale gebruik van fossiele brandstoen, is hiervoor cruciaal.
Zoals het IPCC-rapport van 2023 aangeeft hebben we reeds de nodige
kennis en middelen om via mitigatie onze wereldwijde CO₂-uitstoot
drastisch terug te dringen. Vooralsnog blijkt dit onvoldoende om de
klimaatcrisis adequaat aan te pakken. Uiteraard is de omschakeling naar
een koolstofarme maatschappij niet vanzelfsprekend. Daarvoor is er
nood aan een zeer diepgaande systeemtransitie. Die veronderstelt ingrij
-
pende beslissingen en gaat gepaard met een –intelligent gestuurde68–
drastische gedragswijziging van mensen, ondernemingen én overheden.
66 Reynebeau, M. (20/09/2023). Subsidies om CO2 uit te stoten. De Standaard.
67 Rotmans, J. & Verheijden M. (2021). Omarm de chaos. Amsterdam, De Geus. (p. 14-15)
68
Op vrijdag 18 augustus 2023 kopte De Standaard: ‘Uitstoot CO
2
was vorig jaar lager dan
ooit’. Opmerkelijk was dat vooral de uitstoot die veroorzaakt wordt door de verwarming van
gebouwen sterkst daalde. De afname met maar liefst 13% wordt terecht spectaculair genoemd.
Nog belangrijker is de vaststelling dat de huishoudens hun energieverbruik sterk terugschroef-
den als gevolg van de hoge gas- en elektriciteitsprijzen, ten gevolge van de Russische invasie
van Oekraïne (Mooijman, R., De Standaard, 18/08/2023, p1). Dat prijsstijgingen beter werken
dan sensibiliseren impliceert dat het correct internaliseren van de externe eecten zowat de
meest eectieve en eciënte – eventueel sociaal te corrigeren – maatregel is om (o.m.) de
noodzakelijke energietransitie te realiseren. Of nog, een juiste prijsprikkel draagt (best) bij tot
de duurzame keuzes en het vermijden van verspilling of overconsumptie. Lees ook: Schoors,
K., (3/10/2023), Reken niet te veel maar verleg uw steentje (De Morgen). Zie ook Stanley, K.
(08/11/2023) "Ik blik allesbehalve somber vooruit", die het bedrag aan overheidsgeld voor de
fossiele industrie “pure waanzin” noemt: “een symptoom van de fossiele invloed op politieke
beslissingen” (Knack).

68 69
OPENINGSREDE 2023
Ze vergt bovendien zowel een internationale, nationale als regionale
aanpak, in een bovendien geopolitiek gespannen wereld met democra-
tieën onder hoogspanning. De Europese Green Deal, de Amerikaanse
Inflation Reduction Act, vergelijkbare initiatieven in Azië en de steun
die ze impliceren voor talloos vele al dan niet kleine innovatieve
bedrijven die voluit gaan voor hernieuwbare energie, energieopslag,
CO₂-captatie, -opslag en -hergebruik of waterstof zijn even noodza-
kelijk als veelbelovend. Desalniettemin gaan ze nog steeds niet gepaard
met een versnelde afbouw van investeringen in en overheidssteun aan
de fossiele energie en fossiel-gedreven industrie.
69
Laat staan door de
vervanging ervan door correcte CO₂-hengen voor fossiele brandstof-
intensieve bedrijven, alle transportmodi, woningen … Kortom, de
realiteit dat de vervuiler royaal met gemeenschapsgeld wordt beloond
moet zo snel mogelijk plaats ruimen voor de correcte toepassing van
het principe dat ‘de vervuiler betaalt‘.70
69 Volgens het IMF worden fossiele brandstoen jaarlijks wereldwijd voor zo’n 7.000 miljard
dollar gesubsidieerd. Anders geformuleerd: wereldwijd zou de verbranding van
fossiele brandstoen de fiscus zo’n 7.000 miljard dollar, of 7,1% van het wereldwijde bbp
moeten opbrengen (Mooijman, R., De Standaard, 25/08/2023, p31). Als dat bedrag zou
worden doorgerekend in de prijs van fossiele brandstoen en eectief kunnen worden
geïnvesteerd in hernieuwbare energie zou de verdere uitstoot van broeikasgassen allicht
razendsnel dalen. In Nederland kondigde de strijd tegen fossiele brandstoen zich aan
als een belangrijk verkiezingsthema (De Standaard, 12/09/2023). Op hetzelfde moment
pleitte Unizo voor een duurzaamheidsindex en de schrapping van fossiele brandstoen
uit de index (ibid). Vanzelfsprekend heeft een dergelijk pleidooi vooral (ook) tot doel om
de automatische loonstijgingen te temperen. Niettemin kan het deel uitmaken van een
globaal pakket. Zo zou het schrappen van elke vorm van overheidssteun voor fossiele
brandstoen voor bedrijven en particulieren én een schrapping van fossiele brandstof-
fen uit de loonindex geleidelijk aan kunnen leiden tot een samenleving vrij van fossiele
brandstoen. Volgens berekeningen van de Standaard gaf de federale overheid in 2020
voor minstens 13 miljard Euro uit aan subsidies voor fossiele brandstoen. Als ze ook de
gratis emissierechten en de echte kosten voor zware stookolie in de scheepvaart meereke-
nen én de miljoenen die de gewesten er bovenop bijbetalen, loopt het bedrag op tot 20
miljard Euro (Sioen, L. (14-15/10/2023). 14 tot 20 miljard subsidie voor olie en gas in België,
De Standaard, p30-32). Lees ook Stanley, K., Ibid., die in aanvulling op een wereldwijde
koolstoftaks pleit voor een carbon coin waarbij het geld moet gaan naar wat het leven
voor mensen verbetert en niet naar wat ons vernietigt. In internationale financiële kringen
zou er over worden nagedacht.
70 Rotmans, J. & Verheijden M. (2021). Omarm de chaos. Amsterdam, De Geus. (p. 147 e.v.) en
Trouet, V. (28/10/2023), Tijd om de vicieuze cirkel te doorbreken (De Morgen).
Een gezamenlijk engagement is levensnoodzakelijk, maar –in deze
tijden van transitie– blijft het kennelijk nog hinken op twee benen,
waardoor de gemeenschap én het klimaat minstens dubbel betaalt:
buitensporig veel gemeenschapsgeld om extra broeikasgassen uit te
stoten, veel gemeenschapsgeld voor wereldtoppen om zich over de
problematische opwarming van de aarde te buigen en dito slotteksten
met engagementen op te maken, behoorlijk veel gemeenschapsgeld
om de impact van de klimaatverstoring enigermate te milderen en tot
slot zeer veel gemeenschapsgeld om de slachtoers te bergen, crisis-
beheer te financieren en alle schade te herstellen, veroorzaakt door de
weersextremen die het gevolg zijn van de klimaatverstoring aan basis
waarvan de door de gemeenschap gesteunde broeikasuitstoot ten
grondslag ligt.71
Gelukkig verwerven we steeds meer inzicht in de technische en
sociale processen die nodig zijn om een dergelijke systeemtransitie te
bewerkstelligen. Dat de wereldwijde vraag naar fossiele brandstoen
al voor 2030 zal afnemen dankzij het succes van o.m. zonnepanelen
en elektrische wagens biedt alvast een sprankel hoop, al is het klimaat
daarmee nog niet gered.72
De systeemtransitie is een collectieve en mondiale opdracht. De
verantwoordelijkheden aan de basis zijn niet minder groot. Begrijp:
op elk en dus ook het lokaal niveau moeten ondernemers, burgers en
lokale besturen nodige stappen blijven zetten om de doelstellingen van
het Akkoord van Parijs te behalen.
Ook de provincie Antwerpen zet de laatste jaren terecht sterk in op deze
energietransitie en neemt haar rol als verbindende en ondersteunende
bovenlokale overheid op. De meest recente cijfers tonen de noodzaak
van een dergelijke aanpak. Van het totale energiegebruik in Vlaanderen
gaat er 29% naar de provincie Antwerpen. Amper 3% hiervan vangen we
71 Eenzelfde redenering kan worden ontwikkeld m.b.t. het landbouwbeleid.
72 Decock, S. (13/09/2023). Fossiele brandstoen zullen voor 2030 over hoogtepunt heen
zijn. De Standaard. en de verwijzing naar het rapport van de IEA ter zake.

70 71
OPENINGSREDE 2023
op met hernieuwbare energie van eigen bodem.73 Dat wil zeggen dat
de zogeheten Grey Day in de provincie Antwerpen al op 11januari2023
viel. Op 11januari2023 hadden we alle hernieuwbare energie die we
in onze provincie op één jaar tijd produceren al opgebruikt. Vanaf
die dag moesten we verder met grijze energie. Onze provincie kon
m.a.w. amper 11dagen draaien op zelfgeproduceerde hernieuwbare
energie. Dat wil zeggen dat 97%van de energie die in onze provincie
wordt opgewekt d.m.v. fossiele brandstoen en kerncentrales. Fossiele
brandstoen zoals o.a. aardgas –waarvan de prijs pijlsnel de hoogte in
schoot in het eerste jaar van de Russische invasie in Oekraïne– zouden
over enige tijd geen deel meer mogen uitmaken van onze energiemix.
Voor de zo goed als klimaatneutrale kernenergie is de situatie genuan-
ceerder, nu de levensduur van twee kerncentrales (Doel4 en Tihange2)
met 10jaar werd verlengd.
Dat er al heel veel vooruitgang werd geboekt, kan en zal niemand
betwisten. Helaas is het nog lang niet genoeg. De ontwikkeling van
hernieuwbare energie moet nóg sneller. Via het project energieland-
schappen ondersteunt de provincie Antwerpen daarom de lokale
besturen in deze uiterst complexe materie. Het uitrollen van hernieuw-
bare energie is verre van eenvoudig in Vlaanderen, omwille van de hoge
bevolkingsdichtheid en de ruimtelijke (wan)orde. Bovendien hebben
de verschillende technologieën op ruimtelijk vlak niet enkel uiteenlo-
pende voor- en nadelen (vooral in combinatie met de locaties waar de
energie nodig is), maar zijn ook de kosten en het lokale draagvlak grote
struikelstenen. Toch krijgen lokale besturen via het project energieland-
schappen de unieke kans om zich in de markt te zetten en een positieve
impact te hebben op de hogere bestuursniveaus. Het project is een
mooi voorbeeld van hoe we als provincie de bottom-upaanpak voor
mitigerende maatregelen tegen klimaatverandering kunnen stimuleren.
De energietransitie alleen volstaat echter niet om de klimaatcrisis
succesvol aan te pakken. In de eerste plaats worden lang niet alle
broeikasgasemissies veroorzaakt door de opwekking van energie (voor
73 Gelezen op: https://www.provincieantwerpen.be, Energielandschappen, Dienst Ruimtelijke
Planning.
mobiliteit, industrie, huishoudens, etc.) middels fossiele brandstoen.
Zo’n 14,5% van alle uitstoot van broeikasgassen wereldwijd is
namelijk afkomstig van de veehouderij. In2018 stootte de Vlaamse
landbouwsector binnen Vlaanderen bijvoorbeeld 7,5 miljoen ton
CO₂-equivalenten uit, afkomstig van verteringsprocessen (CH4, het
nog krachtiger broeikasgas methaan) en mestopslag (CH4 en N2O).
Daarmee was de sector verantwoordelijk voor 10% van de totale
Vlaamse broeikasgasemissie. In het bijzonder vanuit dit hoogst urgent
perspectief is het minstens inconsistent en contraproductief dat alleen
al in de Europese Unie 1.200keer meer subsidies gaan naar de klassieke
veehouderij dan naar plantaardige alternatieven.74
Ook voor de landbouw geldt: zolang we de steun aan de intensieve
veeteelt niet vervangen door het internaliseren van alle externaliteiten:
de bijdrage tot de klimaatverstoring door broeikasgasemissie en het
vernietigen van de biodiversiteit en ecosysteemdiensten c.q. de
(volks)gezondheid, lossen we de urgente klimaatcrisis nooit op.75 Dat
vereist voor alles een fundamenteel ander landbouwbeleid waarbij de
omgeving en het water bepalen waar en hoe we voedsel telen én een
fundamenteel andere financiering ervan met een correcte prijs voor
de landbouwers die voor omgevingsvriendelijke en duurzame teelten
kiezen.76
Wat het kan betekenen voor de consument toonde de Duitse
supermarktketen Penny –in samenwerking met de universiteit van
Greifswald– met de campagne Wahre Preise.
77
Gedurende een week
rekende de supermarktketen de wetenschappelijk goed onderbouwde
en helder geduide correcte prijs door aan zijn klanten voor een groot
aantal producten. De meer-omzet investeert de keten in sociale
74 De Cleene, D. (20/08/2023). 1.200 keer meer subsidies voor klassieke veehouderij dan voor
plantaardige alternatieven: ongelijk speelveld. De Morgen.
75 Rotmans, J. & Verheijden M. (2021). Omarm de chaos. Amsterdam, De Geus. (p. 163 e.v.)
76 De Nys, W. (27/10/2023), Het draait altijd om geld. De vervuiling opkuisen is voor een
ander, (De Morgen). Vergelijk met Ceyssens, L. (1/11/2023), De algemene Europese stikstof-
norm is onzinnig voor Vlaanderen (Knack).
77 Gelezen op: www.geo.uni-greifswald.de, Wahre Preise.

72 73
OPENINGSREDE 2023
duurzaamheidsprojecten. Sensibilisering over de correcte prijs van
voedsel, waarin de omgevingsschade verrekend wordt, was de ware
inzet van de campagne. Immers, zolang we geen correcte prijs betalen,
blijft een eerlijke en duurzame economie een illusie. Een correcte prijs
omvat zowel de productiekosten als de schade aan de mens en milieu
die het product veroorzaakt: CO2-uitstoot, vervuiling en verbruik van
water, omgevings- en gezondheidsschade... Kortom, een geheel aan
verborgen kosten waarvoor we niet meteen, maar later en de volgende
generaties de prijs betalen.78 Een eerlijke prijs gaat bovendien overpro-
ductie en -consumptie en dus verspilling tegen en komt vooral ook de
landbouwers die het echte werk presteren ten goede.
Wetenschappelijke rapporten tonen verder aan dat het reduceren van de
uitstoot van broeikasgassen alleen niet zal volstaan om de opwarming
van de aarde onder de planetaire grens van anderhalve graad te houden.
Naast het beperken van onze wereldwijde uitstoot, moet de planeet
opnieuw meer CO₂ kunnen capteren. Hoewel we net als bij de energie-
transitie vol zouden kunnen inzetten op de ontwikkeling van nieuwe
technologieën –denk bijvoorbeeld aan CO₂-captatie– bieden nature
based solutions (NBS) een minstens even cruciaal, in elk geval duurzamer
alternatief. NBS zijn maatregelen om (semi-)natuurlijke ecosystemen te
beschermen, duurzaam te beheren en te herstellen, zodat maatschap-
pelijke problemen eectief worden opgelost ten bate van de mens en
natuur. NBS zijn doorgaans niet alleen kosteneciënter in vergelijking met
de ontwikkeling van nieuwe technologieën, maar ook multifunctioneel.
Het meest bekende voorbeeld van een NBS tegen klimaatverandering is
het minstens behoud van en (her)aanplanten van bossen. Studies tonen
aan dat jaarlijks ongeveer een derde van onze wereldwijde CO₂-uitstoot
(2,6miljard ton) door bomen wordt geabsorbeerd.
79
Het niet langer
massaal kappen én (her)aanplanten van bossen zou m.a.w. enorm helpen
om de opwarming van de aarde tegen te gaan. En hoewel NBS uitermate
geschikt zijn om mitigerend op te treden, bieden ze eveneens een brede
waaier aan bijkomende
voordelen voor klimaatadaptatie.
78 Rotmans, J. & Verheijden M. (2021). Omarm de chaos. Amsterdam, De Geus. (p. 200 en 207)
79
Gelezen op: https://www.iucn.nl/, Nature-based solutions: natuurkracht benutten, Eiselin M.
3.2.2.2. Het slechte nieuws: het point of no return nadert
Klimaatadaptatie betekent in principe het aanpassen van natuurlijke en
menselijke systemen aan de huidige en de te verwachten gevolgen van
klimaatverandering. Zoals het IPCC-rapport suggereert is een zekere
mate van klimaatverandering nu al onvermijdelijk en dienen we ons
erop voor te bereiden. Bij adaptatie gaat het als het ware eerder om
een symptoomaanpak. Het concept adaptatie is relatief nieuw in de
klimaatdiscussie. Pas nadat men de klimaatproblematiek beter en beter
begon te begrijpen, kwam adaptatie eind 20ste-begin 21steeeuw op de
(politieke) agenda.
Desalniettemin zijn mitigatie en adaptatie twee evenwaardige,
cruciale en complementaire uitdagingen. In die zin is het behouden
en herstellen van onze veerkrachtige natuurlijke ecosystemen een van
onze beste troeven om verdere klimaatontwrichting te voorkomen en/
of een nieuw en vooral duurzaam evenwicht te creëren. Natuurbehoud
en -herstel is niet alleen de meest kosteneectieve oplossing, maar
levert simultaan milieu-, sociale en economische diensten op én helpt
om weerbaarheid tegen klimaatverandering op te bouwen.
Broeikasgasconcentraties
Klimaatverandering
Impacten
Antwoorden
Mitigatie Adaptatie
Mitigatie en adaptatie werken complementair

74 75
OPENINGSREDE 2023
Beheerswerken in De Zegge (teambuilding met het kabinet op 4 september 2023)
In de openingsrede Water: het blauwe goud, of wat als de omgeving de
functie(s) bepaalt van 2022 beschreven we uitgebreid hoe ook wetlands
en veengebieden ecosystemen van onschatbare waarde zijn in de strijd
tegen klimaatverandering. Onderzoek toont aan dat veengebieden niet
alleen heel wat CO₂ kunnen capteren, maar logischerwijze ook erg veel
CO₂ bevatten. Desalniettemin heeft Vlaanderen 75%van zijn wetlands
en veengebieden verloren in de afgelopen 50tot60jaar. Daarbovenop
verdrogen veel van onze overgebleven veengebieden in snel tempo,
waardoor ze een bijkomende bron van CO₂-uitstoot vormen. In natuur-
reservaat De Zegge bijvoorbeeld –een gebied van amper 115ha dat
kampt met voortschrijdende verdroging – ligt 230.000 ton CO₂
opgeslagen. Hiermee kunnen we twee kanten uit: ofwel komt de CO₂
die ooit is opgeslagen in het veen geleidelijk aan vrij, ofwel herstellen
we het veen waarbij het natuurlijke proces van CO₂-captatie opnieuw
wordt verdergezet en zelfs uitgebreid.
Het behoud –en vooral het herstel– van natte natuur in Vlaanderen
is een schoolvoorbeeld van een NBS voor de klimaatcrisis die zowel
mitigerend als adapterend werkt. Aangezien klimaatverandering in onze
contreien –vooralsnog – voornamelijk wijzigingen in het neerslag-
patroon met zich meebrengt, kunnen veerkrachtige en florerende
valleien ons ook beschermen tegen droogte en overstromingen. Via
verschillende initiatieven op Vlaams en provinciaal niveau – denk
bijvoorbeeld aan de Blue Deal– trachten we d.m.v. valleiherstel al vele
jaren de klimaatcrisis en de gevolgen ervan te bestrijden. Het belang-
rijkste doel is: via een integrale aanpak met gebiedsgerichte acties van
Vlaanderen opnieuw een spons maken met een klimaatrobuust en
gezond watersysteem dat voldoet aan de normen voorgeschreven in
de Kaderrichtlijn Water.
Helaas ontbreekt het ons wel nog aan concrete taakstellingen om
dat doel te bereiken. Veerkracht, duurzaam, klimaatrobuust,… Al te
vaak wordt er gepraat over deze weliswaar belangrijke concepten,
maar te weinig wordt er gesproken over de concrete invulling ervan.
Antwoorden op vragen als: ‘Wat gaan we doen?’, ‘Waar gaan we dit
doen?’, ‘Hoeveel moeten we doen?’, ‘Hoe gaan we het doen en met
welke middelen?’, blijven helaas uit. Hoewel de Blue Deal een kapitale
hefboom is, levert die nog steeds geen concrete taakstellingen aan te
realiseren natte natuur op. We spreken over de nood aan duurzame
en veerkrachtige valleien, maar wanneer zijn die valleien voldoende
duurzaam en veerkrachtig?80
Hoewel onderhandelingen vooralsnog aan de gang zijn en het wachten
is op een definitieve versie, zal de nieuwe Europese natuurherstelwet
hopelijk een antwoord helpen bieden op die vragen. Wat het voorlo-
pige wetsvoorstel voor heeft op het voorgaande is dat het juridisch
bindende doelstellingen qua oppervlakte en timing wil invoeren. Op
deze manier kan de wet ervoor zorgen dat vage engagementen finaal
serieus worden genomen. Relevant voor Vlaanderen is bijvoorbeeld
dat het eerste wetsvoorstel een –overigens noodzakelijk– herstel van
80 Voor een eerste en pertinente analyse ervan, zie: Renson, I. (30/09/2023). ’Water moet
bepalen hoe we wonen, werken en voedsel telen’, in De Standaard, p 19.

76 77
OPENINGSREDE 2023
30%van de drooggelegde veengronden in de EU beoogde tegen2030.
Het zou een welgekomen concrete doelstelling zijn die Vlaanderen met
bijkomende taakstellingen en een gebiedsgericht beleidskader –via een
structureel verankerde BlueDeal2.0 bijvoorbeeld– kan implemen-
teren, wat de bevoegde overheidsinstanties toelaat om coherent en
echt toekomstgericht te werken.81
Desalniettemin is het lang niet zeker dat deze doelstelling eectief
wordt opgenomen in het definitieve wetsvoorstel. Hoewel natuurher
-
stel cruciaal is voor onze toekomstige veiligheid, volksgezondheid, ja
zelfs landbouw en economie, doet het wetsvoorstel behoorlijk wat stof
opwaaien. In het bijzonder werkgeversorganisaties en sommige
The Tragedy of the Horizon: horizon en invloed van stakeholders
1-2
100+ 30 5-10 Very HighNegligible
Years
Community (current generation)
Timeframe of concern Influence over decisions
Society (future generation) Politielann, Developers, Investors
Shareholders
81 Ook de verdere operationele vertaalslag op het terrein van bijv. Droge Delta-Ruimtelijke
hefbomen in de strijd tegen waterschaarste: het ontwerpend onderzoek van Labo Ruimte
(het open samenwerkingsverband tussen Departement Omgeving en de Team Vlaams
Bouwmeester) én van het expertenrapport Weerbaar Waterland zal meer dan nuttig zijn.
politici waarschuwen dat onvoldoende rekening wordt gehouden met
de economische en sociale gevolgen. Dat is begrijpelijk, maar geen
reden om onvoldoende krachtig te handelen. Temeer omdat de
verwoestende gevolgen van de klimaatverstoring vooral diegenen
treen die er het minst verantwoordelijk voor zijn. Het zijn dezelfde
mensen die bovendien amper of slechts zeer weinig vruchten plukten
van de oorzaken ervan. Zonder in te gaan op de details van de
wetgeving, komen we bij elke poging tot een proportioneel klimaatbe-
leid opnieuw uit bij de patstelling die we eerder al de ‘Tragedy of the
Horizon’ noemden. Hoewel de volgende generaties geen invloed
hebben op de beslissingen van vandaag, zullen ze de impact ervan het
sterkst voelen. Indien we onszelf toelaten om het point of no return te
overschrijden, dan zal voor die toekomstige generaties een nog drasti-
schere klimaataanpak nodig zijn, omdat steeds meer plekken van de
wereld, op steeds meer momenten van het jaar, stilaan onherbergzaam
of zelfs onbewoonbaar dreigen te worden. Een doemdiscours biedt
weing soelaas en werkt allicht zelfs averechts. Afbouwen wat sociaale-
cologisch nog moeilijk te verantwoorden is (gemeenschapsgeld voor
vervuiling), investeren in wat sociaaleconomisch meer rechtvaardig is,
ruimte bieden voor afwijkende meningen en durven bijsturen na
onderbouwde kritiek in een volgehouden open debat, lijken het meest
heilzame, meest ‘verbonden’ pad.

78 79
OPENINGSREDE 2023
3.2.3. Indien we het point of no return
overschrijden
De diverse beleidsplannen, initiatieven en vele duurzame projecten ten
spijt én de verder uit te voeren urgentie-agenda om ons te beschermen
tegen de gevolgen van de klimaatverstoring, bereiden we ons met zijn
allen –overheden, bedrijven, instellingen en burgers– best nog veel
beter voor op de weersextremen ten gevolge van de klimaatverstoring.
De klimaatopwarming is globaal. De weersextremen die er het gevolg
van zijn, manifesteren zich doorgaans zeer lokaal. Dat de omvang van
een getroen gebied aanzienlijk kan zijn, doet daar geen afbreuk aan.
Optimaal crisisbeheer veronderstelt bovenal veel kennis van de
omgeving: de omvang, structuur van het gebied, de infrastructuur en
de risico’s ervan, schuil- en evacuatiemogelijkheden,… van de mensen
die er wonen: aantal en ‘profiel’ van burgers in het gebied, en van de
inzetbare resources aan mensen, middelen en netwerken.
Optimaal crisisbeheer veronderstelt voorts ook bijzonder veel
vertrouwen in de veerkracht van mensen, in de genomen beslissingen
én de correcte opvolging ervan. Ook voor optimaal crisisbeheer kunnen
we ontzettend veel leren van de natuur, “die zich allesbehalve alleen
langs de lijnen van eciëntie en rendement ontwikkelt”. Immers, “de
natuur is divers, heeft buercapaciteit en is van nature crisisbestendig.
Uitgerekend diversiteit en buercapaciteit bieden bescherming tegen
extreme situaties en schokken”.
82
Ook voor een succesvol en geïnte-
greerd crisis- en risicobeheer geldt dat het –met de nodige expertise
en middelen, goed ondersteund en omkaderd– zwaartepunt best ligt
op het lokale niveau.
82 Rotmans, J. & Verheijden M. (2021). Omarm de chaos. Amsterdam, De Geus. (p. 45)
3.2.3.1. Wateroverlast
Op 14juli2021 trof een ‘waterbom’ verschillende Waalse provincies.
Rivieren traden buiten hun oevers, water stroomde door de Waalse
straten. Toen het water wegtrok was de puinhoop immens. De schade
van de overstromingsramp liep al op tot boven de 2miljard euro.
50.000huizen raakten beschadigd en 39 mensen kwamen om het
leven. Zij worden samen met de slachtoers van de andere getroen
Europese landen beschouwd als de eerste klimaatslachtoers in
de Europese Unie. Voortaan valt de European Day for the victims of
global climate crisis op 15juli. Een symbolische datum, in het bijzonder
voor ons land. De nieuwsbeelden van toen staan in ons collectieve
geheugen gegrift. Het besef groeide dat we ondanks alle genomen
maatregelen –zoals het Sigmaplan en de projecten in het raam van de
Blue Deal– buitengewoon kwetsbaar zijn en blijven voor verwoestende
overstromingen met een immense impact.
In navolging van de ramp liet huidig Vlaams minister van Mobiliteit en
Openbare Werken LydiaPeeters een studie uitvoeren onder de titel:
‘Wat als een vergelijkbare waterbom Vlaanderen treft?’.83 De studie
toonde aan dat we vooralsnog onvoldoende voorbereid zijn. Mocht
een dergelijke waterbom Vlaanderen treen, dan zou de schade
oplopen tot meer dan 8miljard euro, zonder rekening te houden met
de vervolgschade door stilvallende productie in vernielde bedrijven...
Naar aanleiding van dit onderzoek organiseerde de Federale Dienst
Noodplanning van de gouverneur vorig jaar een studiedag rond
wateroverlast. De deelnemers engageerden zich om samen een
Bijzonder Nood -en Interventieplan uit te werken voor wateroverlast
in onze provincie. In de openingsrede van vorig jaar deden we zelf al
enkele aanbevelingen voor dit BNIP.84
83 IMDC (2022). Wat-als-simulatie Vlaanderen met neerslag juli 2021. Antwerpen,
De Vlaamse Waterweg.
84 Berx, C. (2022). Openingsrede ’Water: het blauwe goud, of wat als de omgeving de
functie(s) bepaalt?’. Antwerpen.

80 81
OPENINGSREDE 2023
Studiedag wateroverlast door Dienst Noodplanning op 24 april 2023.
We zorgen voor een duidelijk beeld en inventaris van alle (boven)lokale
middelen die alle betrokken partners –eventueel na beslissing van het
CC-Prov – kunnen inzetten. We koppelen deze middelen aan de
noodscenario’s zodat we maximale eciëntie kunnen waarborgen. Als
er voor een bepaalde zone met weinig/geen kritieke infrastructuur geen
oplossingen beschikbaar zijn en/of de prijs om ze te realiseren onrede-
lijk hoog is, dan loont het niet om daar middelen in te zetten.
Met de specialisten ter zake tekenen we een adequate commando-
structuur voor grootschalige multisite-incidenten uit en dit zowel
voor de operationele hulpverlening als voor beleidsbeslissingen. Een
goede governance en een heldere, adequate commandostructuur met
aandacht voor continuïteit en aflossing van mensen c.q. de beschik-
baarheid van voldoende middelen en ondersteuning is cruciaal. Een
schaalbaar opschalingsmodel, waarbij zowel het overzicht wordt
bewaard over de schaarse middelen als maximaal ruimte wordt
gecreëerd voor autonomie in de hulpverlening, is de beste garantie op
een eciënt beheer van een grootschalige wateroverlast.
1. We leggen en behouden de basis voor goede en constructieve
samenwerking over alle grenzen en bevoegdheden heen.
Bij grootschalige overstromingen met een grote, langdurige
en intense omvang, nood aan nazorg en reconstructie
zijn zeer veel, zeer verschillende actoren betrokken. De
optimale betrokkenheid, inbreng van alle expertise op het
juiste moment van het beheer van een crisis en volgehouden
samenwerking over alle grenzen, diensten, bevoegdheden
en rollen heen zijn kritieke/doorslaggevende succesfactoren,
waarover continu wordt gewaakt.
2. We vermijden een tunnelvisie en aanvaarden kritiek, suggesties
en opmerkingen van buitenaf en integreren die functioneel
in de reddingsacties, nazorg en –voor zover we daarbij
betrokken zijn– de reconstructie.
3. We hanteren het IBOBBO-model (Informatie verzamelen,
Beeldvormen, Oordeelvormen, Besluiten, Bevel voeren,
Opvolgen) in elke fase van het crisisbeheer.
4. We communiceren zo snel en correct mogelijk en zijn open
over wat niet mogelijk is en over eventuele noden.

82 83
OPENINGSREDE 2023
Cartoon Sven Mastbooms, futurist
Het afgelopen jaar ging de Federale Dienst Noodplanning van de
gouverneur intensief aan de slag met deze aanbevelingen. De eerste
versie van het BNIP Waterbom is inmiddels afgerond. De focus ervan is
tweeledig:
In de eerste plaats worden afspraken –meer dan in andere BNIP’s–
verankerd m.b.t. de waarschuwing. Zo koppelt de Federale Dienst
Noodplanning acties aan waarschuwingen die zij ontvangen van het
KMI, maar ook aan de hoogwaterberichten van De Vlaamse Waterweg
en de Vlaamse Milieu Maatschappij. Daarnaast zitten niet enkel de
hulpdiensten en de leden van de Provinciale Veiligheidscel in het
verwittigingsschema, maar zullen ook de lokale besturen via hun
noodplancoördinator en communicatieverantwoordelijke preventief
op de hoogte worden gebracht wanneer bepaalde drempels worden
bereikt. Daarbovenop staat preventie centraal in dit BNIP. Derhalve
wordt specifiek opgenomen dat een van de betrokken diensten steeds
kan vragen om preventief te overleggen, ongeacht of een vooraf
bepaalde drempel behaald werd of niet.
Ten tweede gaat het BNIP over de organisatie van de disciplines en
experten bij een grootschalige wateroverlast. Als de wateroverlast
meerdere gemeenten, politiezones of zelfs hulpverleningszones treft,
kunnen de disciplines en experten zich maar beperkt ontdubbelen voor
deelname aan beleidsmatige crisiscellen of operationele commando-
posten. Daarom zal in een aparte werkgroep onderzocht worden hoe
dergelijke multisite-incidenten optimaal gestructureerd en georgani-
seerd worden om tot een eciënt crisisbeheer te komen. Aangezien
waterbeheer alsnog een versnipperde bevoegdheid is, is het voorts
belangrijk dat alle betrokken waterloopbeheerders en stakeholders
elkaar snel vinden. Dit zowel voor, tijdens als na de acute periode van
wateroverlast. Op basis van de informatie waarover eenieder afzonder-
lijk beschikt komen we zo tot een gedeeld totaalbeeld van mogelijke
wateroverlast. Bijgevolg wordt eveneens gewerkt aan de organisatie
van een expertencel: de Werkcel Water. Die zal minimaal bestaan
uit vertegenwoordigers van het Hydrologisch Informatiecentrum/
Waterbouwkundig Laboratorium, De Vlaamse Waterweg, de Vlaamse
Milieu Maatschappij en de Dienst Integraal Waterbeleid van de provincie.
Deze kan uitgebreid worden met bijkomende experten, afhankelijk van
de situatie. De Werkcel Water kan preventief samengeroepen worden.
Ze kan daarbovenop ook geactiveerd worden in geval van opschaling
als expertencel gekoppeld aan de Provinciale Crisiscel waar zij o.a. de
beeldvorming, impact en voorspellingen van wateroverlast en adviezen
voor de disciplines en het bestuur zal voorbereiden.
Deze centrale afspraken en andere procedures eigen aan een BNIP:
alarmering hulpdiensten, organisatie en werking CP-Ops en CC85,
etc. werden besproken met de waterloopbeheerders en disciplines
en resulteerden eind juni 2023 in een eerste versie van het BNIP.
Verder zullen er in het BNIP nog een aantal thema’s dieper worden
uitgewerkt. Zo zullen kritieke punten per bekken –opgedeeld volgens
de stroomgebieden– in kaart worden gebracht en zullen er afspraken
worden gemaakt met de experten omtrent risico- en crisiscommuni-
catie. Daarbovenop zal er in het BNIP informatie worden opgenomen
over onder meer (de voorbereiding van) evacuatie bij wateroverlast en
de organisatie van het afvalbeheer. Ook andere relevante elementen
verliezen we niet uit het oog. Het BNIP zal m.a.w. nog blijven evolueren,
samen met het helaas voortdurend opwarmend klimaat.
85 Commandopost Operaties en Coördinatiecomité

84 85
OPENINGSREDE 2023
3.2.3.2. Droogte
Onder meer als gevolg van klimaatverandering –maar ook door de
hoge bevolkingsdichtheid, hoge verhardingsgraad en drainage –
evolueerde Vlaanderen van een zogenaamde waterzieke regio naar
een gebied met uitgesproken waterstress.
86
Inmiddels heeft Vlaanderen
–met een waterbeschikbaarheid van 1.480m³ per persoon per jaar– de
vierde laagste waterbeschikbaarheid van alle OESO-lidstaten. Hoewel
we tijdens de zomer van 2023 relatief gespaard bleven van extreme
droogte, hadden we de voorgaande zomers –met uitzondering van
2021– minder geluk. Zo kenden we ook tijdens de zomer van 2022
een langdurige en intense droogteperiode die ons op onbekend terrein
bracht. De situatie in en om het Albertkanaal maakte scherp duidelijk
dat droogte niet enkel een negatieve impact heeft op onze natuur, maar
ook heel wat schade kan berokkenen aan onze economie en volksge-
zondheid.
Water stress per land (2013)
86 Renson, I. (19/08/2023). Waterstress in België even groot als in woestijnlanden. De
Standaard. (p. 19-20).
Omwille van de aanhoudende droogte daalde het debiet van de Maas
naar 35m³/s. Zoals vastgelegd in het Maasverdrag betekende dit dat
maar 7 m³/s kon worden afgeleid naar het Albertkanaal. Bijgevolg
werd het kanaal andermaal, net als voorgaande droge jaren, op peil
gehouden via de verschillende speciale pompinstallaties, in combinatie
met gegroepeerd schutten en het (gedeeltelijk) dichtzetten van de
watertappen. Even zag het ernaar uit dat ook deze maatregelen niet
volstonden. Drastische maatregelen als een innamebeperking of
-verbod, diepgangbeperkingen en/of de beperking van de inname
voor drinkwaterproductie kwamen in het vizier. Stuk voor stuk maatre-
gelen met een substantiële economische impact. En alsof dat niet
volstond: het Albertkanaal fungeert eveneens als belangrijkste voeding
van de Antwerpse havendokken. Ondanks het intensief oppompen
van Scheldewater aan de Berendrechtsluis, dreigde ook het peil in de
dokken onder het minimumniveau te zakken, met alle gevolgen van
dien: van diepgangbeperkingen tot instabiliteit van de kademuren.
De situatie was zo precair dat werd overwogen om het terugpompen
van water in het Albertkanaal te reduceren, wat op zijn beurt grote
gevolgen zou hebben. Dat zou kiezen geweest zijn tussen de cholera
of de pest. Te veel terugpompen zou de werking van de haven van
Antwerpen in gevaar brengen, te weinig terugpompen zou de werking
van het Albertkanaal compromitteren in al haar facetten (drinkwater-
productie, industrie, scheepsvaart, etc.). We botsten op de grenzen van
het systeem.
De zomer van 2022 was een zoveelste wake-upcall, een call for
action. Mocht het onttrekkingsverbod op het Albertkanaal in werking
zijn getreden –en dat scheelde haast niets– waardoor een cruciale
waterbron zou zijn weggevallen én onttrekkers mogelijks massaal
zouden zijn overgeschakeld op leidingwater, dan dreigde een
ongeziene, uiterst penibele situatie. Sommige drinkwaterproducenten
waren formeel: het leidingwaternet kan dit niet aan. Kortom, de regen
kwam geen dag te vroeg in september2022. In Antwerpen kropen
we echt door het oog van de naald. In 2023 daarentegen hadden we
meer geluk. Terwijl de rest van Europa gebukt ging onder aanhoudende
droogte en hitte, herinnerden juli en augustus ons aan een ‘Belgische

86 87
OPENINGSREDE 2023
zomer’ uit de oude doos: wisselvallig, niet al te warm en met behoorlijk
veel neerslag. Dat we dit jaar in juli en augustus gespaard bleven van
langdurige droogte en hittegolven is allerminst een reden tot zelfge-
noegzaamheid. Het zegt niets over de komende jaren. En wat meer
is, zelfs tijdens de zogenaamde kwakkelzomer bleef een onttrekkings-
verbod van kracht, ten gevolge van de droogte én een eerste hittegolf
in juni.87 Niettegenstaande de neerslag in juli en augustus, waren de
waterpeilen op heel wat – ecologisch kwetsbare – onbevaarbare
waterlopen pas tegen halverwege augustus voldoende hersteld om het
onttrekkingsverbod weer op te heen. Overigens, september en begin
oktober 2023 zijn andermaal bijzonder droog met dalende debieten
tot gevolg.
In navolging van de droge zomer in2022 startte de Coördinatie-
commissie Integraal Waterbeleid (CIW) in september dat jaar met de
verdere uitwerking en optimalisatie van het reactief afwegingskader.
88
Een nieuwe stuurgroep kreeg de opdracht om –op basis van de vele
opmerkingen– het ‘reactief afwegingskader voor prioritair watergebruik
tijdens waterschaarste’2.0 (VRAG2) en het waterbalansmodel verder te
verfijnen en uit te breiden zodat het mogelijk wordt om –real time– een
actueel en ruimtelijk gedetailleerd beeld te krijgen van de watervraag
en -beschikbaarheid in Vlaanderen. Verschillende modelconcepten
worden in VRAG2 tot één operationeel massabalansmodel geïnte-
greerd. Deze actie vormt ook de basis van de nieuwst versie van het
reactief afwegingskader. Voorspellingen zullen worden ingebouwd en
het waterbalansmodel wordt verder geoperationaliseerd. Daarbovenop
zullen maatregeldashboards worden ontwikkeld waarmee reactieve
maatregelenscenario’s tegen elkaar kunnen worden afgewogen (bv.
economische kost van opleggen onttrekkingsverbod vs. economische
kost van niet opleggen onttrekkingsverbod). Deze dashboards zitten
momenteel nog in ontwikkelingsfase. Evenzeer worden belangrijke
87 Gelezen op: https://www.gouverneurantwerpen.be/, Tijdelijke onttrekingsverboden
door droogte voor onbevaarbare waterlopen in provincie Antwerpen – opgeheven op
4 augustus 2023.
88 Gelezen op: https://www.vmm.be, Afwegingskader prioritair watergebruik tijdens droogte
en waterschaarste.
principes die een rol spelen bij de keuze en definitie van maatregelen
– afwegingen van veiligheidsrisico’s en beloningsmechanismen –
verder verfijnd. Ten laatste zullen eveneens de nieuwe studieresultaten
over de socio-economische en ecologische impact van droogte en
mogelijke maatregelen in het kader worden opgenomen.
Zoals aangegeven zit VRAG2 nog in een vroege ontwikkelingsfase, met
de bedoeling om een definitieve versie af te leveren voor de zomer
van 2024. Hopende dat we nooit alle fases in het afwegingskader
moeten doorlopen en we de ergste gevolgen van klimaatverandering
kunnen voorkomen, zal VRAG2 ongetwijfeld een nuttig instrument
blijken mocht een droogte van ongekende omvang Vlaanderen treen.
Mede dankzij de CIW zal Vlaanderen blijvend het kader verfijnen en
verder operationaliseren mocht dat nodig blijken. Met steeds het
volgende inzicht in het achterhoofd: water dan niet beschikbaar is, kan
niet over de sectoren worden verdeeld. Meer water opvangen, meer
water vasthouden, laten infiltreren, vertraagd afvoeren en circulair
gebruiken, blijft de primordiale opdracht. Dat vereist o.m. veel ruimte,
veel minder drainage en hogere grondwaterstanden.
Droogteniveau
Randvoorwaarden
Afwegingskader
DROOGTE INDICATOREN
PRIORITAIR WATERGEBRUIK
AANBOD
VRAAG
ACTIES/MAATREGELEN
IMPACT - INDICATOREN
Droogte-niveau
Aanbevelingen afwegingskader
Afwegingskader
DROOGTE INDICATOREN
PRIORITAIR WATERGEBRUIK
Aanbod
Vraag Mogelijke
maatregelen
Schadefuncties
Randvoorwaarden
MASSABALANS
Bouwstenen VRAG1 Bouwstenen VRAG2

88 89
OPENINGSREDE 2023
3.2.4. Conclusie
10jaar geleden hield de gouverneur de rede: ‘Samen naar een klimaatbe-
stendige provincie’. De inleiding luidde toen als volgt: “20augustus2013
was, behalve een zoveelste prachtige zomerdag, ook Earth Overshoot
Day: de dag waarop de mensheid alle natuurlijke hulpbronnen heeft
geconsumeerd die de aarde in één jaar kan produceren. Op die bewuste
20ste augustus was wereldwijd bovendien al meer CO₂ uitgestoten
dan de aarde in een heel jaar kan absorberen. Sinds het begin van de
jaren70 neemt onze ecologische voetafdruk systematisch toe. Jaar na
jaar leven we sneller en sterker in het ecologisch rood. In 1993 resp.
2003 viel Earth Overshoot Day op 21oktober resp. 22september. Twee
resp. één maand later dan in 2013 dus. Of nog: elk decennium opnieuw
gaan we vroeger op het jaar in het ecologisch rood! Toen was ik me
daar nauwelijks van bewust. Sinds dit jaar is dat wel anders!”
De conclusies van de openingsrede 2013 gelden vandaag helaas nog
steeds. Hoewel we enkele nieuwe inzichten vergaarden of bestaande
technologieën verder konden ontwikkelen, viel Earth Overshoot Day in
2023 op 2augustus. Opnieuw gingen we er de voorbije 10jaar –zij het
iets minder dan de vorige decennia– eerder op achteruit dan vooruit.
Toch is er ook een –zeer klein, maar desalniettemin motiverend–
lichtpuntje. Sinds 2018 blijft de datum van Earth Overshoot Day hangen
rond begin augustus. We maakten dit jaar zowaar zelfs een dag goed
t.o.v. vorig jaar, toen Earth Overshoot Day nog op 1augustus viel.
Dit mag ons geenszins in slaap wiegen. De belangrijkste hypothese, zo
niet les luidt: hoe doortastender we erin slagen om de urgentieagenda op
het vlak van duurzame ruimtelijke-, energie- en circulaire economietran-
sitie sociaal rechtvaardig en maatschappelijk gedragen
89
te realiseren, hoe
sneller het risico op ontwrichtende calamiteiten waarvan de menselijke,
maatschappelijke en financiële impact in de miljarden kan lopen, zal
afnemen. Met dien verstande dat ze nooit volledig uit te sluiten zijn.
89 Lees ook het rapport www.justtransition.be/nl/naar-een-rechtvaardige-transitie-
voor-belgie-beleidsmemorandum" Naar een rechtvaardige transitie voor België
- Beleidsmemorandum | Just Transition, waaraan Bea Cantillon refereert (08/11/2023) 'We
kunnen ons geen gele hesjes en boze boeren meer permitteren' (De Standaard) én het
pleidooi voor maatregelen die zowel sociale als ecologische doelen dienen.
Eerder dit najaar verdedigde prof.Dr.SigridPauwels een buitengewoon
boeiend doctoraat over een blauwdruk van eectieve urgentierespons,
waarin ze onderzocht hoe de Vlaamse ruimtelijke ordening beter
kan worden uitgerust voor klimaatadaptiedoeleinden. De analyse
stelt terecht dat antwoorden op alle grand societal challenges zoals
klimaatverandering, migratie, pandemieën of armoede steeds ook
een (belangrijke) ruimtelijke component hebben.90 Of nog: voormelde
complexe problemen op zowel wereld- als lokale schaal zijn steeds
ook verbonden met het potentieel van ruimtelijke planning. A fortiori
voor de klimaatadaptatiestrategie:91 beperking van het ruimtebeslag
en verharding, ontharding, vergroening, verdichting, ruimte voor
water o.m. door rivier- en valleiherstel, natuurbehoud en -herstel,...
beschouwen (klimaat)wetenschappers een drastische reorganisatie van
het ruimtegebruik als dringend en noodzakelijk. Meer nog, proactieve
ruimtelijke aanpassingsstrategieën worden bovendien wereldwijd
vooropgesteld als de meest kosteneciënte aanpak.92
In haar doctoraat identificeert en definieert prof. Dr. Sigrid Pauwels
de voorwaarden voor een eectieve urgentierespons. Een robuuste
en eectieve urgentierespons veronderstelt in eerste instantie een
wetskrachtig en dus democratisch gelegitimeerd beleidskader93 dat de
urgentie kwalificeert en de doelstellingen c.q.inhoudelijke prioriteiten
van het ruimtelijk beleid op de lange(re) termijn uitzet. Dit doelstel-
lingenkader legitimeert vervolgens – op meer dan louter formele
wijze – de beleidsbevoegdheid van bestuurlijke overheden om de
besluitvorming te organiseren bijvoorbeeld via een co-creatief proces
90 Rotmans, J. & Verheijden M. (2021). Omarm de chaos. Amsterdam, De Geus. (p. 167-172)
91 Over het heilzaam eect van vergroening op gezondheid en welzijn, zie ook: Avonts,
D. et al. (2023) Natuur op doktersvoorschrift. Uitgeverij Lannoo.
92 Pauwels, S. (nog niet uitgegeven). Blauwdruk van een eectieve urgentierespons, nog niet
uitgegeven. (p. 7 en 21 en voetnoten aldaar)
93 Meer concreet pleit ze voor een Vlaams klimaatadaptatiedecreet dat als inhoudelijk
doelstellingenkader de rechtszekerheid van private en publieke actoren in het besluit-
vormingsproces waarborgt en zorgt voor een robuuste juridische motivering als de
klimaatadaptatiekeuzes van overheden worden gecontesteerd en/of aangevochten. M.i.
is een dergelijk Vlaams klimaatadaptatiedecreet ook buitengewoon relevant als rechterlijke
toetssteen voor beslissingen van bestuurlijke overheden die eerder dan ertoe bij te dragen
afbreuk doen aan het bereiken van de vooropgestelde doelstellingen.

90 91
OPENINGSREDE 2023
dat alle relevante stakeholders (burgers, ondernemers, wetenschappers)
kan betrekken of betrekt alvorens finaal een beslissing te nemen. Gelet
op de potentieel grote onzekerheid en de mogelijk snel wijzigende
context pleit ze ervoor om (de impact van) beslissingen gedegen
(wetenschappelijk) te monitoren en waar en wanneer nodig flexibel
bij te sturen. Dit alles veronderstelt in het bijzonder een herijking van
de interpretatie en toepassing van het beginsel van de rechtszeker-
heid, in het bijzonder in de ruimtelijke ordening. In die zin dat het
geen onveranderlijke gebruiksrechten vereist, maar wel een ’redelijke
toegankelijkheid en bestendigheid van het regelgevend kader’. Rechts-
zekerheid beschermt tegen willekeur, eist voldoende voorspelbaarheid,
maar garandeert geen onveranderlijkheid laat staan de verzekering van
eeuwigdurende maximale grondwaarde.94 Dat is a fortiori het geval
in een context van onzekerheid en onvoorspelbaarheid waarbinnen
de overheden de urgente ruimtelijke transformatie moeten realiseren
onder druk van de klimaatverandering. Voor deze rede uiterst relevant
is het zeer terechte en scherp verwoorde inzicht dat “besluitvormings-
processen die adaptieve doelstellingen beogen, pas eectief zijn als
ze zélf adaptieve kenmerken krijgen. Dat betekent concreet dat alle
actoren of deelsystemen worden betrokken om telkens passende
antwoorden te bedenken”.95 Even relevant als uitdagend is het inzicht
dat het klimaatadaptatiebeleid enkel kan of minstens vooral zal slagen
“als iedereen zich maximaal identificeert met het algemeen belang van
de doelstellingen. Dat bepaalt immers de context waarin –vooral ook
onpopulaire of compenserende– maatregelen worden uitgelegd (en
opgelegd) en mensen bereid zijn om ze te accepteren”.96 Veel staat
of valt met een voldoende gedeeld probleembewustzijn, omdat het
mensen verbindt en de meest solide basis is voor solidariteit waarbij
eigen belangen (vaak) moeten wijken voor het algemeen belang. Ook de
verbindende kwaliteit van de politieke dialoog, het waarachtig bestuurlijk
narratief en de communicatie door betrouwbare referentiepersonen97
en kwaliteitsmedia spelen daarbij een buitengewoon belangrijke rol.
94 Pauwels, S., 145-151 en voetnoten aldaar.
95 Pauwels, S. o.c., 22 en verwijzingen aldaar.
96 Pauwels, S., o.c., 27.
97 Pauwels, S. o.c., 27.
Zo cruciaal verbindend de politieke en bij uitbreiding de maatschap-
pelijke dialoog, het waarachtig bestuurlijk narratief én de communi-
catie door betrouwbare referentiepersonen en kwaliteitsmedia zijn
in tijden van transitie, zo sterk staan ze onder druk. En dat heeft o.m.
ook met de digitale transitie te maken. O.m. daar gaat het hoofdstuk
van BobMertens over. Maar eerst gaat JeroenWindey in op de wijze
waarop Vlaanderen omgaat met de impact van de Russische invasie in
Oekraïne en de stroom van tijdelijk ontheemden die ook in ons land/ in
onze regio bescherming vonden en zochten.
3.3. De Russische invasie: lessen uit
de Vlaamse opvangstrategie voor
tijdelijk ontheemden uit Oekraïne
Jeroen Windey, administrateur-generaal Agentschap Binnenlands
Bestuur en voorzitter Vlaamse Taskforce Opvang Oekraïne
Op 24februari2022 viel Rusland Oekraïne binnen. Sinds die dag is de
hele wereld getuige van een gruwelijk conflict. De oorlog in Oekraïne
veroorzaakte de grootste vluchtelingencrisis sinds jaren. 7,8miljoen
mensen ontvluchtten Oekraïne op zoek naar veiligheid. 4,7miljoen van
hen kwamen terecht in de EU.
Om te vermijden dat mensen op de vlucht uit Oekraïne allemaal een
klassieke asielprocedure moesten doorlopen, kende de Europese Unie
mensen die Oekraïne ontvluchtten het statuut ‘tijdelijke bescherming’
toe, al minstens tot maart2024. Dat geeft hun onder meer recht op
verblijf, onderwijs, medische bijstand en toegang tot de arbeidsmarkt.
Allemaal verantwoordelijkheden die in België bij de deelstaten liggen,
waardoor de opvang en begeleiding van mensen op de vlucht uit
Oekraïne onmiddellijk een gigantische uitdaging werd voor Vlaanderen.
De huidige woning- en huurmarkt, de capaciteit in onderwijs of
kinderopvang staan in veel gemeenten al onder druk, zelfs zonder de
instroom van mensen op de vlucht uit Oekraïne. OCMW’s over heel
Vlaanderen kampen met personeelstekorten.

92 93
OPENINGSREDE 2023
De Vlaamse Regering richtte daarom de Vlaamse Taskforce Opvang
Oekraïne op: een ambtelijk orgaan dat erop moest toezien dat meerdere
expertises en meerdere overheden elkaar vonden in één gerichte en
beleidsmatige aanpak. Een aanpak die zo de verschillende Vlaamse
administraties samenbracht, maar ook de gouverneurs inschakelde
vanuit hun coördinerende rol en de lokale besturen erkende als cruciale
spelers in het opvangvraagstuk.
Bij de start van de oorlog lieten prognoses uitschijnen dat tot
120.000 tijdelijk ontheemden zouden uitwijken naar Vlaanderen,
waarvan 30.000 op korte termijn nood zouden hebben aan een
slaapplek. Een immense uitdaging. De Taskforce moest de juiste
actoren uit de verschillende beleidsdomeinen snel bij elkaar brengen,
de impact op de verschillende sectoren zo goed mogelijk voorbe-
reiden en onderling afstemmen en de lokale besturen zoveel mogelijk
ondersteunen. Want elke ontheemde vestigt zich uiteindelijk in een stad
of gemeente en het zijn de lokale besturen die mensen op de vlucht uit
Oekraïne daadwerkelijk opvangen.
Dankzij heel intensief overleg met een breed pallet aan stakeholders,
kon er snel een politieke en ambtelijke consensus groeien over de
doelstellingen en de gezamenlijke aanpak. Die aanpak werkt tot op
vandaag, ook dankzij de vele Vlamingen die zich engageerden door
één of meerdere Oekraïners tijdelijk onderdak te geven.
3.3.1. Samenwerking over sectoren en
bestuursniveaus heen
De Vlaamse Taskforce Opvang Oekraïne is een multidisciplinair netwerk
dat verderbouwt op de bestaande administraties. Met een multidisci-
plinaire én interbestuurlijke structuur koos Vlaanderen bewust voor
een aanpak die over (verticale en horizontale) muurtjes werkt. Want
een complexe uitdaging houdt geen rekening met administratieve
grenzen of bestuursniveaus. De voornaamste taak? Zowel de creatie
van opvangaanbod als de bredere gemeenschapsdienstverlening aan
tijdelijk ontheemden coördineren, monitoren en stimuleren in opdracht
van de Vlaamse Regering, en de échte dienstverleners op het terrein
ondersteunen en bijstaan.
Horizontaal niveau waarop gecoördineerd moet worden
Vertikaal niveau waarop gecoördineerd moet worden
Monodisciplinair Multidisciplinair
Interbestuurlijk
Intrabestuurlijk
Taskforce
Regionale ondersteunings teams
Vlaams
ondersteunings
team
Huisvesting Gemeenschapsdienstverlening
Beleidscoördinatie - Financiering
Tooling en dashboarding
Communicatie
Billijke spreiding
Interfederaal
Nationaal
crisiscentrum
Klankbordgroep
Kernteam
Gouverneurs
Vlaamse
regering
VLOT
team
Lokale
besturen
Vlaamse Taskforce als multidisciplinair netwerk
Task force
Regioteams
Centraal
team
Huisvesting Gemeenschapsdienstverlening
Beleidscoördinatie - Financiering
Tooling en dashboarding
Communicatie
Interfederaal
Nationaal
crisiscentrum
Kernteam
Gouverneurs
Vlaamse
Regering
VLOT
Lokale
besturen
Billijke spreiding
Klankbordgroep
(VVSG, Exello.net,
gouverneurs,
burgemeesters)
Vlaamse Taskforce Opvang Oekraïne

94 95
OPENINGSREDE 2023
Het snel samenbrengen van leidend ambtenaren uit de betrokken
domeinen in een Taskforce, veelvuldige contacten met vertegen-
woordigers van de lokale besturen (VVSG) en de betrokkenheid van de
gouverneurs als verbinders brachten lijn in de noodzakelijke gemeen-
schappelijke strategie. Een kernteam van experten garandeerde dat de
nodige beslissingen goed voorbereid en onderbouwd konden worden.
Op die manier werd vanaf de aanvang gezorgd dat Vlaanderen proactief
kon anticiperen, in plaats van achter de feiten aan te lopen.
De Taskforce koos voor een discrete maar doortastende aanpak.
Omwille van de vele onbekenden, zowel over het potentiële aanbod
als over de eectieve nood aan opvangplaatsen, werd er vanaf dag één
ingezet op het uitbouwen van een gedeeld en transparant dataplatform
voor alle Vlaamse opvanginitiatieven. Zowel prognoses als eectieve
cijfers golfden tussen minimale en maximale aantallen.
3.3.2. Lokale besturen in de frontlinie
Het zwaartepunt van de Vlaamse aanpak bestond erin de lokale
besturen maximaal te ondersteunen, want zij werden als eersten
geconfronteerd met de vluchtelingenstroom na de erkenning van de
tijdelijk ontheemden. De Vlaamse overheid zorgde voor financiële
ondersteuning, ondersteunende ICT-tools, facilitaire ondersteuning
en afstemming over de verschillende Vlaamse beleidsdomeinen heen,
maar liet ruimte voor lokale autonomie zodat steden en gemeenten
rekening konden houden met de lokale context en noden.
Het is vanuit dat perspectief dat de Vlaamse Regering en de Taskforce
sterk inzetten op de as gouverneur-burgemeesters. Hun kennis van het
terrein en de continue inspanningen om het draagvlak te vergoten, zijn
bijzonder belangrijke succesfactoren gebleken om te komen tot een
afgestemd en geïntegreerd beleid. Bovendien lieten de gouverneurs,
burgemeesters en organisaties als VVSG en Exello.net toe om de
beschikbare centrale data en informatie te toetsen aan de dagdagelijkse
situatie op het terrein.
Nooddorp Middenvijver
Uit eerdere vluchtelingenstromen weten we dat de provincie
Antwerpen, en zeker de stad Antwerpen, een proportioneel groter
aandeel vluchtelingen aantrekt. Het proactief handelen van heel wat
steden en gemeenten, zoals Mechelen en Antwerpen deden met de
bouw van de twee eerste pilootnooddorpen voor tijdelijk ontheemden,
zorgde er mee voor dat de enorme uitdaging op het Antwerpse
grondgebied vooralsnog succesvol verliep. Het belang van de facilite-
rende rol van de gouverneur en haar diensten, vaak in de luwte, mogen
we niet onderschatten.
Vanuit de erkenning van de essentiële interbestuurlijke as Vlaams-
Lokaal werden de Vlaamse Ondersteuningsteams (VLOT) in het leven
geroepen, partieel geïnspireerd op de succesvolle werking van de
TOVAX-teams tijdens de COVID-19-crisis. De VLOT-werking bestond
uit één centraal team en vijf regionale teams. Hun initiële opdracht:
© stad Antwerpen

96 97
OPENINGSREDE 2023
Aantal geregistreerde ontheemden in Provincie Antwerpen
2000
0
1/03/22 1/04/22 1/05/22 1/06/22 1/07/22 1/08/22 1/09/22 1/10/22 1/11/22 1/12/22 1/01/23 1/02/23 1/03/23 1/04/23
4000
6000
8000
10000
12000
14000
Grafiek: De Antwerpse solidariteit in cijfers. Wie een blik werpt op de cijfers, ziet vooral in de
eerste maanden van de oorlog een forse toename van het aantal Oekraïners dat de provincie
Antwerpen opving.
• de lokale slagkracht versterken;
• de creatie van collectief opvangaanbod ondersteunen;
•
vanuit een lokaal overstijgende aanpak synergieën en
samenwerkingsverbanden creëren;
• (her)huisvesting realiseren;
•
de liaison vormen tussen het terrein en de dienstverlening van
de diverse sectoren.
Samen met de verbindende rol van de gouverneurs, zorgde de
VLOT-werking ervoor dat de Vlaamse overheid dichter bij de lokale
besturen stond en zo beter aanspreekbaar werd voor lokale besturen.
Signalen die anders langs sectorale kanalen doorstromen naar de
beleidsmakers, konden we zo sneller oppikken. De brede opdracht liet
toe om op elk moment in te spelen op de noden die de lokale besturen
aangaven.
3.3.3. Lessen voor toekomstige uitdagingen
De opvang van de tijdelijk ontheemden uit Oekraïne is en blijft in
de eerste plaats een solidariteitsopgave met een land en volk dat
geconfronteerd wordt met oorlog. De brede maatschappelijke veront-
waardiging maakte het noodzakelijk maar ook mogelijk om snel,
wendbaar en met verenigde krachten te reageren op deze enorme
uitdaging. Uitzonderlijke omstandigheden maken mogelijk wat in
normale omstandigheden onmogelijk lijkt. Op het vlak van samenwer-
king en coördinatie kunnen we lessen trekken voor de toekomst.
Het is niet de vraag óf maar wel wanneer we als regio en overheid
opnieuw geconfronteerd worden met een volgende complexe beleids-
uitdaging. Een die opnieuw succesvoller zal verlopen naarmate we er
beter in slagen om goed samen te werken, over sectoren en/of over
bestuursniveaus heen.
Een eerste sterkte die we samen toonden, is onze wendbaarheid.
Wendbaar in taken en wendbaar in samenwerking. Dat is ook essentieel
om complexe beleidsuitdagingen die ons allen raken succesvol aan te
pakken. Met een doorgedreven focus op de eigen kerntaken schieten
we daarbij als geheel tekort. Het kunnen mobiliseren van de juiste
mensen, vertrekkend vanuit de nodige kennis, expertise en competen-
ties is essentieel. De administratie van de toekomst zal wendbaar zijn
of niet zij98. Complexe uitdagingen die zich aandienen houden geen
rekening met structuren of bestuursniveaus. De mate waarin we als
overheid in haar geheel erin slagen om meer als wendbaar netwerk
te functioneren zal het succes bepalen waarmee we toekomstige
uitdagingen aanpakken.
De krachtenbundeling en onderlinge afstemming binnen de Vlaamse
administratie, niet zelden bestempeld als verkokerd, maakte ons niet alleen
eectiever, maar creëerde ook vertrouwen bij andere besturen en partners.
Een tweede les: om netwerken te laten functioneren hebben we op
alle niveaus brugfiguren of verbinders nodig. Hierbij verdienen de
98 Zie ook: De Rynck, F en Janssens, L. o.c., 102 en de verwijzingen aldaar.

98 99
OPENINGSREDE 2023
gouverneurs een bijzondere vermelding. Zij staan veel dichter bij de
burgemeesters en de lokale besturen. Dat zorgde voor vertrouwen en
stabiliteit. Vanuit hun functie en plaats hebben zij een sterke interme
-
diaire rol. Op volatiele en onzekere momenten bewijst een degelijk
stakeholdermanagement zijn meerwaarde.
Tot slot toont de aanpak van deze opvangcrisis opnieuw de kracht van
het lokale niveau. Een slimme aanpak combineert een centrale regie met
een decentrale aanpak. Globale cijfers zeggen nooit alles: alle parame-
ters kunnen in Brussel op groen staan, terwijl het in één gemeente toch
code rood kan zijn. Lokaal komt u de echte problemen tegen en vindt
het maatwerk plaats.99 Lokaal krijgt het beleid een gezicht. Een moeder
met kind stond niet aan onze voordeur na een rit van 48uur met amper
spullen bij zich, maar wel in een van onze gemeenten. Daar worden de
concrete antwoorden gezocht en gevonden.
3.4. Cybercrime, AI en (des)informatie
BobMertens, doctoraatstudent aan de School of International Studies -
Universiteit van Trente en Cathy Berx
3.4.1. Het X-risico en de voordelen van artificiële
intelligentie
In zijn dystopische roman 1984 schetst GeorgeOrwell een totalitair
regime dat alle aspecten van het leven van mensen in het Verenigd
Koninkrijk beheerst. Het boek illustreert hoe een ooit vrije natie functi-
oneert onder een onderdrukkend regime dat geïnspireerd is op de
Sovjet- en naziregimes. Het hoofdpersonage, WinstonSmith, blikt in
zijn dagboek terug op een ander leven. Al beseft Smith het niet echt
omdat de regering het verleden heeft gemanipuleerd en uitgewist, op
99 Zie ook De Rynck, F en Janssens, L., Visie op de toekomst van het lokaal & binnenlands
bestuur in Vlaanderen, Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing (2023), 128p, en meer concreet
p. 80 e.v. en 104 e.v. en www.toekomstvisievlaanderen.be
een manier die vergelijkbaar is met boekverbrandingen doorheen de
geschiedenis. Naarmate het verhaal vordert, raakt WinstonSmith steeds
meer geobsedeerd door zijn verzet tegen het regime, wat finaal leidt
tot zijn arrestatie. Ondervragingen onthullen de ware bedoelingen
van de regering: totale controle over de gedachten van mensen. Het
regime ondermijnt integriteit, verspreidt desinformatie, buit illusies uit
en controleert taal om macht over de gedachten van mensen te krijgen.
1984 is ook vandaag nog een meer dan relevant en waarschuwend
verhaal over de gevaren van autoritaire heerschappij en manipulatie van
informatie en taal om het denken en doen van mensen diepgaand te
beïnvloeden.100
Stel u nu eens voor dat er een veelgebruikt, geavanceerd instrument
bestaat dat taal kan manipuleren en beïnvloeden. Een instrument dat de
gemiddelde mens overtreft in het schrijven en vertellen van verhalen,
het componeren van melodieën, schilderen, het interpreteren van
wetten, het sturen van stemgedrag en zelfs van ‘nieuws’ en ‘feiten’.
Volgens Harari101 heeft artificiële intelligentie (AI) dat punt bereikt. Het
gevaar van AI-gebaseerde taalmodellen ligt niet in het gebruik ervan
voor het nalezen van een opdracht of het schrijven van een e-mail,
het gevaar ligt eerder in het feit dat we nauwelijks onderscheid kunnen
maken tussen het technologische en het menselijke. Net als in Orwells
roman zou een onjuiste toepassing van AI kunnen leiden tot massale
manipulatie, beginnend met polarisatie en uiteindelijk uitmondend in
uniforme beknopte denkpatronen.
Het wordt pas écht dystopisch wanneer de supercomputers het gedrag
van mensen zullen sturen. In maart2023 stapte een Belgische vader
in bijzonder tragische omstandigheden uit het leven na gesprekken
over de dood met een chatbot.102 Bovendien kunnen computers en
dus ook open source taalbots duizenden keren sneller data verwerken,
berekenen, doornemen, samenvatten en rapporteren dan de mens. An
100 Chroesjtsjova, N. L. (25/08/2023). Poetins postmoderne pastiche. De Standaard.
101 Harari, Y.N. (28/04/2023). Yuval Noah Harari argues that AI has hacked the operating
system of human civilisation. The Economist.
102 Lelong, J. (23/03/2023). Belg stapt uit het leven na gesprekken met chatbot Eliza:
‘Antwoorden lijken menselijk, maar er zit geen redeneringsproces achter. De Morgen.

100 101
OPENINGSREDE 2023
sich is dat fenomenaal en nuttig, daar komt bij dat computers ook nog
eens onsterfelijk zijn en data voor eeuwig kunnen worden opgeslagen.
Desalniettemin zou het bijzonder onwijs zijn niet te focussen op de
risico’s van AI en de toekomstige uitdagingen die AI kan brengen.
Apocalyptische voorspellingen doen over de impact van AI op de
samenleving is niet het opzet.
103
Ik beperk me tot een poging tot een
gebalanceerd overzicht over het existentieel risico (x-risk) dat deze
innovatieve technologie kan brengen.
Artificiële intelligentie fungeert als een veelzijdig instrument dat
toepasbaar is in verschillende sferen van de samenleving, dat
zowel particuliere als professionele behoeften dient, in zowel de
particuliere als de openbare context en dit zowel voor formele als
informele doeleinden. AI uit het dagelijks leven wegdenken is niet
meer mogelijk. Pogingen daartoe zullen steevast falen. In Italië
bijvoorbeeld werd ChatGPT enkele maanden van het web verwij-
derd vanwege terechte zorgen over de privacy. Een paar dagen na
de verwijdering doken er al alternatieve websites op en gebruikten
mensen VPN-verbindingen104 om de chatbot te vinden.
Vandaag zijn academici en experten het eens over de nood aan
een betere regulering van AI-tools. Ook bestuurders van westerse
democratieën geraken het eens over de nood aan een omkadering van
AI. In Vlaanderen worden in het kenniscentrum Digisprong
105
cruciale
debatten gevoerd rond de software en de wijze waarop men er op
verantwoordelijke en ethische manier mee kan omgaan. Dat is belang-
rijk maar nog onvoldoende. Daarom moet ook gekeken worden naar
het supranationale niveau: AI en de implicaties ervan houden immers
103 Voor een sinistere analyse en voorspelling van de potentiële gevaren, zie: Lauwaert,
L. (1/11/2023), AI kan in het slechtste geval tot onze ondergang leiden (Knack). Dat AI
mogelijk catastrofale schade kan teweegbrengen wordt inmiddels wereldwijd erkend zo
blijkt uit de Bletchley-verklaring die op 1 november jl werd getekend (Belga, cdl (2/11/2023)
Wereldwijd akkoord over gevaren AI (De Standaard).
104 Gelezen op: https://atlasvpn.com/, VPN downloads in Italy skyrocket by 400% after
ChatGPT block, William, S., 05/04/2023.
105 Gelezen op: www.vlaanderen.be, 7 sleutelvoorwaarden voor betrouwbare AI,
Kenniscentrum Digisprong.
niet op bij de grens van een staat. De Europese Unie startte in 2021
met het uitwerken van de AI Act106, de eerste wereldwijde regulering
van artificiële intelligentie, met oog voor een betere ontwikkeling en
gebruik van de technologie. Concepten als transparantie, traceerbaar-
heid, ecologische vriendelijkheid en de controlerende rol van mensen
worden in het Europees Parlement besproken.
De regulering van de EU omvat vier risicocategorieën:
Onaanvaardbaar risico
Schadelijke toepssingen van AI die in strijd zijn met de
waarden van de EU (zoals social scoring door overheden)
zullen worden verboden vanwege het onaanvaardbare
risico dat ze met zich meebrengen.
Hoog risico
Voor zeer riskante AI-systemen, die negatieve gevolgen
hebben voor de veiligheid en grondrechten van mensen,
zijn strenge vereisten van kracht, inclusief een verplichte
comformiteitsbeoordeling, om te vertrouwen en een hoog
beschermingsniveau te waarborgen.
Beperkt risico
AI-systemen met een ‘beperkt risico’ zijn onderhevig aan
specifieke transparantievereisten - een AI-chatbot moet
een gebruiker bijvoorbeeld laten weten dat hij interactie
heeft met een machine.
Minimaal risico
Alle andere AI-systemen kunnen in de EU worden
ontwikkeld en gebruikt zonder aanvullende wettelijke
verplichtingen naast de bestaande wetgeving.
Vier risicofactoren uit de AI-act (EU)
De bovenstaande categorieën zullen de basis vormen van regulering
rond AI binnen de Europese Unie. Het optrekken van deze grenzen is
cruciaal om de digitale veiligheid van de meer dan 400 miljoen
EU-burgers te waarborgen, maar is wederom niet voldoende. Er is nood
aan debat over de manier waarop overheden, over de nationale,
beleids- en bestuursniveaus heen, AI-tools zullen reguleren. In het
Europees Parlement bestaat hierover nog geen consensus. Ook binnen
de academische wereld is –ondanks de eenstemmigheid over de nood
eraan– de manier waarop AI best gereguleerd én gebruikt wordt, nog
niet duidelijk.
106 Gelezen op: www.weforum.org, The European Union’s Artificial Intelligence Act Explained,
World Economic Forum.

102 103
OPENINGSREDE 2023
Wat wel duidelijk wordt, is de onvermijdelijkheid van artificiële intelli-
gentie. Het gaat niet langer over tegenhouden of beteugelen, zoals
ook Mo Gawdat, voormalig CBO van Google, argumenteert, maar
over het aanwenden van artificiële intelligentie op een voordelige,
verantwoordelijke en ethische manier.107 Verscheidene voorbeelden
illustreren het potentiële belang van AI tijdens noodplanning en crisis-
beheer. Zo kunnen AI-algoritmen worden ingezet om overstromingen
te voorspellen. Door gebruik te maken van satellietbeelden ontwik-
kelde Google als pilootproject in Indië een model dat, op basis van het
traject van de rivieren, identificeert welke gebieden het meest vatbaar
zijn voor overstromingen. Met behulp van deze behoorlijk accurate
voorspellingen, kunnen tijdig waarschuwingen worden gegeven aan
diegenen die risico lopen. Een ander voorbeeld is het voorspellen van
de impact van orkanen en bosbranden. In2017 identificeerde AI de
beschadigde wegen na orkaan Harvey, in de buurt van de dichtbevolkte
stadHouston, met een nauwkeurigheid van88,8%. Op dezelfde manier
voorspelde AI het aantal beschadigde gebouwen na de Tubbs Fire in
Noord-Californië datzelfde jaar met een nauwkeurigheid van81,1%.
Ook bij ons, in de PortofAntwerp-Bruges, zijn tal van voorbeelden van
AI-toepassingen te vinden die het wereldwijde leiderschap in innova-
tieve technologieën voor havenbeheer illustreren.108 Met behulp van
drones uitgerust met AI-technologie detecteert de haven drijfvuil, helpt
het de brandweer bij het identificeren van brandhaarden via ingebouwde
thermische camera’s en vergemakkelijkt het infrastructuurinspecties
van bv. bruggen. Als aanvulling op de luchtkwaliteitssensoren van de
drones beschikt de haven over een onderling verbonden netwerk van
honderdduizenden sensoren, waardoor de havenactiviteiten in realtime
kunnen worden gemonitord, wat uitzonderlijk waardevol is. Ook het
Nationaal Geografisch Instituut (NGI) zet volop in op AI, bijvoorbeeld
ter ondersteuning van de noodplanners en crisisbeheerders. Zo ontpopt
het zich steeds meer als een onmisbare partner in het crisisbeheer.
107 Gawdat, M. (2021). Griezelig slim, de impact van kunstmatige intelligentie op ons leven.
Amsterdam, Uitgeverij Brandt. (p.246).
108 Rozendaal, J. (23/08/2023). Safety first: Drones houden de haven veilig. Fokus.
Kortom, de hedendaagse toepassingen van AI zijn ruim, en het
potentieel van AI is nog veel ruimer. Zowel op preventief, curatief als
evaluatief vlak zal artificiële intelligentie ons kunnen bijstaan in het
ontwikkelen van slagkrachtige maatregelingen tijdens het managen
van noodsituaties. In de woorden van Gawdat109 onthult intelligentie
zich niet als een vloek, maar eerder als het kostbaarste geschenk dat
de mensheid zichzelf heeft geschonken. Hij deinst er geen moment
voor terug om toe te geven dat artificiële intelligentie ook zal worden
ingezet voor egoïstische machines, gedreven door winstbejag en
consumentisme110, maar niet per se zonder tegenwicht. Hopelijk zal
een substantiële gemeenschap van ’deugdzame machines’ ontstaan.
Zodat de technologische vooruitgang hand in hand gaat met wat goed
en verheven is. Ook naar andere uitdagingen rond digitalisering, zoals
de verspreiding van desinformatie, wordt deze lijn best doorgetrokken.
3.4.2. Digitalisering en misleidende informatie
De snel evoluerende informatie- en communicatieomgeving heeft veel
belangstelling geoogst omwille van de ingrijpende gevolgen ervan op
het leven van de mens. Hoewel informatie altijd al van cruciaal belang
was, zijn de ongekende omvang en snelheid van de informatieversprei-
ding tegenwoordig op zijn minst opmerkelijk. Informatie- en communi
-
catietechnologieën zijn doorheen de jaren een centrale rol gaan spelen
in zowat alle aspecten van het leven, zowel in het openbare als in het
privé-, huishoudelijke als professionele leven, waardoor sommige
wetenschappers het huidige tijdperk bestempelen als een ‘informatie-
maatschappij’.111
109 Gawdat, M. (2021). Griezelig slim, de impact van kunstmatige intelligentie op ons leven.
Amsterdam, Uitgeverij Brandt. (p. 254-255).
110 Gawdat, M. (2021). Griezelig slim, de impact van kunstmatige intelligentie op ons leven.
Amsterdam, Uitgeverij Brandt. (p.247).
111 Volgens Koreaans-Duitse filosoof Han, B-C. leven we inmiddels in een nieuwe, weinig
geruststellende nieuwe heerschappijvorm: de infocratie, waarin verkiezingscampagnes
als informatieoorlogen worden gevoerd en samenzweringstheorieën en propaganda het
politieke debat beheersen (Han B-C. Infocratie, p. 96)

104 105
OPENINGSREDE 2023
De term werd in1973 voor het eerst gebruikt door socioloog en futurist
DanielBell in het boek The Coming of Post-Industrial Society.112 In zijn
werk introduceerde hij het concept van een postindustriële of informa-
tiemaatschappij, gekenmerkt door een verschuiving van een economie
gebaseerd op productie en fysieke arbeid naar een economie die
gedreven wordt door kennis, informatie en diensten. Een evolutie die
zich in onze westerse naoorlogse democratieën heeft voorgedaan.
113
Dat brengt voordelen en kansen maar ook uitdagingen met zich mee.
Voorstanders van de informatiemaatschappij hebben zich namelijk
vooral gericht op de kwantitatieve aspecten en benadrukken de
toegenomen hoeveelheid informatie die in omloop is. Om de impact
van de informatiemaatschappij beter te begrijpen, moet er vooral
ook aandacht worden besteed aan het kwalitatieve, m.n. door te
onderzoeken hoe de informatie wordt gebruikt en/of het doorgaans
positieve resultaten oplevert.114 De exponentiele toename van globale
informatiestromen brengt immers niet enkel veel kansen, maar ook
behoorlijk veel uitdagingen met zich mee in het bijzonder door de
toenemende inzet van misleidende informatie(bronnen).
Propaganda en gedragsbeïnvloeding zijn van alle tijden. Meer dan
tweehonderd jaar geleden was gedragsbeïnvloedende communi-
catie vooral afhankelijk van mond-tot-mondreclame en gedrukte
media, wat de verspreiding van informatie beperkte. De 19de eeuw
introduceerde kranten, spoorwegnetwerken en de telegraaf,
waardoor massacommunicatie en bereikbaarheid sterk toenamen.
Telefonie zorgde voor directe een-op-een-communicatie vanop
afstand, terwijl radio en televisie real time informatieoverdracht naar
een groter publiek mogelijk maakten. Gecentraliseerde controle
(door de toenmalige elite) stond feedback van consumenten nog
steeds in de weg, waardoor communicatie al bij al vooral eenzijdig
bleef. Aanvankelijk beperkt tot gespecialiseerde gebruikersgemeen-
112 Bell, D. (1973). The Coming of Post-Industrial Society. New York, Basic Books.
113 Crouch, C. (2016). Society and Social Change in 21st Century Europe. New York, Palgrave.
(p. 208).
114 Webster, F. (2006). Theories of the Information Society. London, Routeledge.
schappen, maakte de ontwikkeling van nieuwe computertalen in de
jaren‘90 wereldwijde online communicatie tussen talloze gebruikers
mogelijk, waardoor iedereen een potentiële zender van informatie
werd. De komst van het internet halverwege de jaren‘90 vergrootte
de mogelijkheden voor het bedrijfsleven, bij de overheid, in het
onderwijs en in de entertainmentsector, wat leidde tot interactieve
en gedigitaliseerde media. Mobiele telefoons werden geïntegreerd
in het internet wat de uitwisseling van diverse inhoud mogelijk
maakte. Deze ontwikkelingen deden de informatiestroom wereldwijd
exponentieel toenemen.
Eén van de grootste uitdagingen die in de 21ste eeuw ontstond door de
communicatieve evolutie is: hoe gaan we beter om met misleidende
informatie? Het fenomeen van individuen die vallen voor feitelijk foutief
nieuws is een complex en veelzijdig probleem dat voortkomt uit een
ingewikkeld samenspel van verschillende cognitieve, psychologische
en contextuele factoren. Wetenschappers hebben dit onderwerp
vanuit verschillende invalshoeken benaderd, met een primaire focus
op waarheidsonderscheiding en het algemene geloof in nieuws-
inhoud.115 Het eerste verwijst naar het vermogen van individuen om
onderscheid te maken tussen feitelijk correcte en valse informatie. Het
tweede beoordeelt de mate waarin de nieuwsinhoud mensen overtuigt
ongeacht de correctheid of nauwkeurigheid ervan.
Of misinformatie wordt geloofd, heeft in grote mate te maken met
politieke overtuiging. Mensen neigen naar ‘identiteitbeschermende
cognitie’,116 waarbij ze informatie die bij hun politieke voorkeur past,
omarmen en eerder sceptisch staan tegenover tegenstrijdige meningen.
Het gevolg is dat mensen vaak kritiekloos informatie accepteren die
in lijn is met hun politieke identiteit, terwijl ze informatie die daarmee
botst, veeleer verwerpen.
115 Wickens, T. (2002). Elementary Signal Detection Theory. New York, Oxford University Press.
116 Kahan, D. M. (2017). Misconceptions, misinformation, and the logic of identity-protective
cognition. Connecticut, Yale Law School.

106 107
OPENINGSREDE 2023
Hoewel politieke voorkeur een grote impact heeft op ons ‘geloof’ in de
nieuwsinhoud, blijkt dat de feitelijke juistheid van het nieuws –in vele
gevallen– uiteindelijk toch nog zwaarder kan doorwegen.117,118 Of nog:
de politiek(e overtuiging) overtreft de waarheid niet per se. Verschil-
lende factoren spelen daarbij een (doorslaggevende) rol, zoals de bode
van de (des)informatie. Zo zijn mensen eerder geneigd informatie te
geloven die verstrekt wordt door personen die ze als geloofwaardig
beschouwen. Dit hangt samen met heuristieken of mentale shortcuts.
De vertrouwdheid met een informatiebron kan leiden tot een verhoogd
geloof in de bron. Het fenomeen is gekend als het ‘illusoire waarheids-
eect’.119
Krantenkoppen en het geloof erin zijn eveneens een factor met
potentieel een grote impact. Zo kan de blootstelling van een individu
aan nepnieuws, ongeacht de ongeloofwaardigheid of zijn politieke
voorkeur, het geloof in krantenkoppen doen toenemen. Tegelijk is de
algemene geloofwaardigheid van de nieuwsbron een cruciale factor die
het vertrouwen beïnvloedt. Het lijkt de logica zelve dat informatie die
afkomstig is van bronnen die als geloofwaardig worden gezien eerder
wordt geaccepteerd. Wie aandachtiger volledige stukken leest, weet
dat een krantenkop of afbeelding lang niet altijd correspondeert met de
inhoud van het artikel. In dat geval is er sprake van valse connectie.120
Doorgaans wordt deze vorm van foutieve informatie gedreven door
de competitie voor de belangstelling van lezers, waardoor dit soort
clickbait-koppen ontstaan: koppen om clicks uit te lokken, waardoor
ze een prominentere plek op de webstek krijgen. Verder weegt ook
117 Pennycook, G. & Rand, D.G. (2019). Lazy, not biased: susceptibility to partisan fake news
is better explained by lack of reasoning than by motivated reasoning. Nederland, Elsevier.
(p. 188, 39–50).
118 Bago, B. et al. (2020). Fake news, fast and slow: deliberation reduces belief in false (but not
true) news headlines. US, American psychology association.
119 Dechene, A. et al. (2010). The truth about the truth: a meta-analytic review of the truth
eect. Personal. Soc. Psychol. Rev. 14, 238–57.
120 Ireton, C. & Posetti, J. (2018). Journalism, Fake news and Disinformation. The Handbook for
Journalism Education and Training. UNESCO Series on Journalism Education. (p. 46-47).
sociale feedback
121
op digitale platforms zoals ‘vind ik leuk’– sterk mee
bij het vormen van overtuigingen, en zelfs bij waarheidsovertuigingen.
Valse berichtgeving is niet zelden emotioneel provocerend. In die zin
dat nepnieuws dikwijls tot doel heeft om schok, angst, woede, of een
breder scala aan morele verontwaardiging op te roepen.122 Dat is verre
van onschuldig. Uit onderzoek bleek dat personen die aangeven meer
emotioneel te redeneren, ook eerder geneigd zijn om valse nieuwsbe-
richten te geloven.123
Om te begrijpen waarom individuen ten prooi vallen aan onnauwkeurig-
heden is een diepgaande analyse vereist. Ze onderstreept –andermaal–
de centrale rol van onderwijs en het majeure belang van veel en
vooral goed begrijpend lezen. Nu ChatGPT en andere AI-platformen
steeds meer ingeburgerd geraken, geldt dat des te meer. Als we het
labyrintische landschap van desinformatie doorkruisen, dwingen deze
inzichten tot het ontwikkelen van strategieën om verstandig met de
verspreiding van –prima facie– desinformatie om te gaan wanneer die
manifest ontwrichtend is. Leesvaardigheden en zo mogelijk liefde voor
boeken en literatuur bevorderen als noodzakelijke doch onvoldoende
voorwaarde om in het bijzonder jonge mensen weerbaar(der) te
maken voor fake news en manipulatie, is allicht het meest eectief en
duurzaam.124 “Geloof in de kracht van de waarheid is dat evenzeer. Het
antwoord op de propaganda voor de leugen is propaganda voor de
waarheid”, aldus KoenLemmens
125
, die er waarschuwend aan toevoegt:
“Als politici fake news willen verbieden, zal dat altijd het standpunt van
de tegenstander zijn. Dan zeg je eigenlijk dat je geen zin hebt in een
121 Peeters, T., Van Keer, E., Vanderperren, N. & Weyns K. (2023). Het leven zoals het online
was. Brussel, Faro.
122 Crockett, M. J. (2017). Moral outrage in the digital age. Nature Human Behavior, 769–71.
123 Martel, C. et al. (2020). Reliance on emotion promotes belief in fake news. Cognitive
Research: Principal Implications (vol. 5), 1–20.
124 Riemen, R. (20/09/2023). We weten niks meer. Daarom zijn we vatbaar voor demagogen.
Knack, p. 42-47.
125 Lemmens, K. (23/09/2023). Laten we wat niet netjes is, toch niet meteen verbieden
(interview met Joël De Ceulaer). De Morgen, p. 16-17 en zijn boek Het wankele recht van
spreken. Pleidooi voor een herwaardering van het vrije woord, Lannoo, p. 248.

108 109
OPENINGSREDE 2023
debat”. Of nog: verbieden is een zwaktebod. Het antwoord op ’bad
speech’ is niet ’less speech’ maar ’more speech’.126
Dannielle Caled en Mario Silva127 ontwikkelden strategieën om
vanuit verschillende perspectieven met desinformatie om te gaan:
journalistiek, onderwijs en vorming, overheid, digitale platformen en
computationeel. Voor deze rede zijn we vooral geïnteresseerd in het
overheidsperspectief. Vanuit dat oogpunt brengt het aanpakken van
verkeerde informatie o.m. de inzet van juridische strategieën met zich
mee, die voornamelijk gericht zijn op bestraende en regulerende
maatregelen. Het faciliteren van strenge inhoudelijke moderatie en
het bestaan van evenwichtige juridische instrumenten die het in zeer
specifieke gevallen mogelijk maken om strafsancties op te leggen voor
de verspreiding van onjuiste informatie, zijn daar voorbeelden van.
De relevante strafrechtelijke bepalingen zijn in het bijzonder laster en
eerroof (Art.443-453Sw.) en valsheid in geschriften, in informatica en
in telegrammen (Art.193-214Sw.).
Daarnaast ontstaan diverse initiatieven met betrekking tot media128
– zoals het digitaal transformatieprogramma in het kader van het
Vlaamse Veerkrachtplan
129
– en verkiezingsprocessen evenals de ruime
en rijke resolutie van het Europees Parlement, gericht op het beteugelen
van desinformatiecampagnes en buitenlandse beïnvloeding.130
Overheden én digitale platforms doen er goed aan om – op
objectieve wijze– bij te dragen tot een media-wijze, correct geïnfor-
meerde kritische bevolking die feitelijk betrouwbare informatie kan
126 Ibid
127 Caled, D. & Silva, M.J. (2021). Digital media and misinformation: An outlook on multidis-
ciplinary strategies against manipulation. Journal of Computational Social Science vol. 5,
123-59.
128 Interessant voor journalisten m.b.t. hun mogelijke impact op (de) polarisatie, zie Brandsma,
B. (2023). Polarisatie. Inzicht in de dynamiek van wij-zij denken. BB in media. p. 114-119.
129 Vlaamse overheid (2020), Relanceplan Vlaamse regering: Vlaamse Veerkracht, p. 17.
130 Resolutie van het Europees Parlement van 1 juni 2023 over buitenlandse inmenging
in alle democratische processen in de Europese Unie, met inbegrip van desinformatie
(2022/2075).
onderscheiden van manipulatie en/of fake news. Dit streven krijgt vorm
o.m. in het Europese Actieplan
131
ter bescherming van de democratie.
Het omvat onder andere het identificeren en onderscheppen van vals
nieuws, het beschikbaar stellen van middelen voor feitencontrole
(fact-checks) aan het grote publiek, de systematische verspreiding van
betrouwbaar nieuws met duidelijke bronvermelding en het informeren
over eventuele belangenconflicten in hoofde van een of meer van de
auteur(s). Het belang van een dergelijk streven, kan nauwelijks worden
overschat. HannahArendt waarschuwde niet zonder reden: “De teloor-
gang van de democratie begint met mensen voor wie het onderscheid
tussen feiten en fictie niet langer bestaat”.132
Byung-ChunHan133 heeft het terecht over de crisis van de waarheid. Hij
ontwaart een nieuw soort nihilisme, een fenomeen van de 21
ste
eeuw
dat hoort bij de pathologische aberraties van de informatiemaatschappij.
Het ontstaat wanneer we het geloof in de waarheid zelf verliezen. ”In
een tijdperk van fake news, desinformatie en complottheorieën is de
realiteit met haar feitenwaarheden bezig ons door de vingers te glippen.
Er circuleert nu informatie in een hyperrealistische ruimte, volledig
losgekoppeld van de realiteit. Het geloof in de facticiteit gaat verloren.
Zo leven we in een gedefactualiseerd universum. Uiteindelijk verdwijnt
met de feitenwaarheden ook de gemeenschappelijke wereld, waar we
ons in ons handelen op zouden kunnen beroepen”.134
“Fake news berichten zijn geen leugens. Ze tasten de feitenwaarheid zelf
aan”135, toch lijkt het wettelijk verbieden van het creëren en verspreiden
van nepnieuws tot mislukken gedoemd. Het is bovendien niet wenselijk,
131 Gelezen op: https://www.europarl.europa.eu/news, Stel regels op voor sociale media
platforms om de democratie te beschermen, 10/02/2021.
132 Arendt, H. Totalitarisme, geciteerd door Rotmans, J. o.c. (p. 60).
133 Han, B-C. (2022). Infocratie. Digitalisering en de crisis van de democratie. Utrecht, Ten
Have. p. 68 e.v.
134 Ibidem
135 Ibidem

110 111
OPENINGSREDE 2023
want werkt contraproductief.136 Daarnaast botst het wereldwijde
karakter van het internet met nationale wetgeving, waardoor de
doeltreendheid ervan wordt aangetast. Ook het identificeren van de
bron van nepnieuws is allerminst vanzelfsprekend in de onlinewereld.
Desinformatie tast heel in het bijzonder vaak ook het vertrouwen in
(de berichtgeving van) instellingen aan. Vooral in noodsituaties en het
crisisbeheer moet dat een extra aandachtspunt zijn. Terecht biedt het
Nationaal Crisiscentrum op haar website dan ook een aantal handzame
en nuttige inzichten aan.137
Tot slot brengt het reguleren ook het risico op verboden preventieve
censuur (Art.25GW) en de mogelijk inbreuk op democratische rechten,
zoals de vrijheid van meningsuiting (Art.19GW en Art.10EVRM) met
zich mee. Met dien verstande evenwel dat in het bijzonder ook de
uitoefening van het recht op vrije meningsuiting plichten en verant-
woordelijkheden met zich meebrengt en onderworpen kan worden
aan formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties die bij wet zijn
voorzien en noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid,
de territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van
wanordelijkheden of strafbare feiten (…), de bescherming van de goede
naam of de rechten van anderen (…) of om het gezag en de onpartij-
digheid van de rechterlijke macht te waarborgen. Artikel 10 EVRM lijkt
evenwel niet geschreven met de crisis van de feitenwaarheid voor ogen.
Zoals gezegd: “Het antwoord op propaganda voor de leugen is betere
propaganda voor de waarheid”.138
136 Han, B-C. (2022). Infocratie. Digitalisering en de crisis van de democratie. Utrecht, Ten
Have.
137 https://crisiscentrum.be/nl/risicos-belgie/veiligheidsrisicos/desinformatie
138 Lemmens, K. (23/09/2023). Laten we wat niet netjes is, toch niet meteen verbieden
(interview met Joël De Ceulaer). De Morgen, p. 16-17.
3.4.3. De media in België: enkele cijfers
Traditionele media blijven behoorlijk populair in België in vergelijking
met andere Europese lidstaten. Dit blijkt uit de Eurobarometer-
enquête139 met betrekking tot media en nieuws. Televisie blijft de
grootste nieuwsbron, gevolgd door radio en online nieuwsplatformen.
Ook de geschreven pers blijft volgens de enquête populairder dan
sociale media en blogs, al zijn dat laatste bij de 15- tot 24-jarigen het
populairste medium. Wat betreft het vertrouwen in de traditionele
nieuwsbronnen zijn deze in de publieke tv- en radiozenders (56%) en
de geschreven pers (51%) het hoogst. Toch is er ook een aanzienlijk
deel van de respondenten die vertrouwen heeft in onlinebronnen (29%).
Bovendien is 57% van de respondenten sterk (9%) of enigszins (48%)
overtuigd dat men desinformatie zou herkennen. Het vertrouwen in
de bron, boodschap en afzender is cruciaal en moet als uitgangspunt
dienen voor elke vorm van communicatie. Tijdens de coronacrisis
in2020 steeg de informatiebehoefte naar87%, een stijging van4%
ten opzichte van het jaar tevoren.140 Tijdens deze turbulente periode,
nochtans gekenmerkt door een vloed aan desinformatie, was de
Vlaming toch meer geneigd te kiezen voor traditionele vertrouwde
nieuwsmerken met stijgingen rond de6% gemiddeld en tot22% bij
jongeren. Dit toont vooral aan dat de bevolking in tijden van crisis
teruggrijpt naar overheidscommunicatie. Dat is geruststellend en
houdt eveneens een zeer grote verantwoordelijkheid in voor de resp.
overheden en hun diensten noodplanning.
139 Gelezen op: https://europa.eu/eurobarometer, Eurobarometer 2022.
140 Gelezen op: https://www.imec.be/, Digimeter 2020, p. 84.

112 113
OPENINGSREDE 2023
3.4.4. Overheidscommunicatie
In het dynamische samenspel van informatie, invloed en vertrouwen
in het digitale tijdperk krijgt overheidscommunicatie een grotere
betekenis. Zeker in tijden van nood neemt de overheid een centrale
communicatieve rol op zich die vraagt om een nauwgezette planning
en strategische uitvoering. Als samenlevingen worstelen met de
ingewikkelde complexiteit van informatieverspreiding, wordt de
behoefte aan duidelijke en samenhangende berichtgeving van het
grootste belang. Deze noodzaak heeft geleid tot de ontwikkeling van
uitgebreide strategieën die niet alleen gericht zijn op de inhoud van de
boodschap, maar ook op de complexiteit van de verspreiding ervan.
Het Werkproces Crisiscommunicatie (WPCC)141 onderstreept het belang
van duidelijke rolverdeling en cyclische operationele modellen bij het
vormgeven van eectieve communicatiestrategieën. Het laat toe om
de bevolking correct en tijdig te informeren bij noodsituaties. Dit is
de opdracht van discipline5 in de noodplanning en het crisisbeheer,
waarvan de rol in het voorliggende wetsontwerp herdoopt wordt tot
Coördinator Informatie aan de Bevolking (CIB).
Om te kunnen inspelen op onjuiste info (geruchten, fake news, percep-
ties,…) is het in eerste instantie belangrijk om deze zelf in beeld te
hebben. Afhankelijk van de aard van de informatie kan vervolgens een
gepaste strategie bepaald worden. Dat kan middels een eenvoudige
update met nieuwe informatie, dialoog met de informatiebron, tot zelfs
technische ingrepen door politiediensten om misleidende info oine
te halen. Fake news kan immers een disruptief eect hebben op de
naleving van de veiligheidsmaatregelen en het geloof en vertrouwen
in (berichtgeving van) de overheid. Betrouwbare én als betrouwbaar
gepercipieerde overheidscommunicatie in geval van incident of ramp
(en uiteraard ook op dagelijkse basis) is dan een even cruciale als
noodzakelijke basisvoorwaarde voor de naleving ervan. Desinformatie
houdt risico’s in voor de (goede) werking –zelfs het voortbestaan– van
141 Gelezen op: https://crisiscentrum.be, Fiches: Werkproces crisiscommunicatie, p. 5-8.
de democratie.
142
De democratie moet weerbaar zijn. Tegelijk veronder-
stelt de goede werking van de democratie de ruimst mogelijke bescher-
ming van de vrijheid van meningsuiting en het verbod op censuur.
Bijzonder in tijden van crisis is dat een uitermate Het WPCC biedt alvast
een flexibele methodologie om dit te bewaken, met dien verstande dat
monitoring van desinformatie vaak specifieke technische instrumenten
en intelligence-expertise vereisen.
142 Minstens even relevant is de vraag naar de royale financiering van partijen en de inzet
van gemeenschapsmiddelen voor per hypothese bewust polariserende communicatie en
propaganda.

114 115
OPENINGSREDE 2023
Het Werkproces Crisiscommunicatie143
Fase 1 omvat Analyse en Monitoring, met een situatiebeoorde-
ling en een inschatting van de percepties van belanghebbenden
en het grote publiek. Het doel van deze fase is om ruwe gegevens
om te zetten in strategisch relevante, verrijkte informatie die als
basis dient voor een goed geïnformeerde beleidsformulering. De
analyse verloopt in drie fasen: gegevensverzameling, identificatie
van strategisch relevante gegevens en de interpretatie van deze
gegevens om verrijkte inzichten te leveren voor strategische
overwegingen binnen het beleidsvormingsteam op communi-
catief vlak.
Analist
Teamleader
Eect Strateeg
Maatregelen
Operaties
Redactie
D5Terrein
Buiten Team D5
Analyse
Coördinatie
Organisatie
Aanpak
Uitwerking
Strategie
Advies
Binnen
Werkproces crisiscommunicatie
143 Geschreven in samenwerking met Peter Mertens, voormalig directeur communi-
catie bij NCCN.
De relevante informatie wordt op haar beurt in de IBS-methode
geplaatst. Deze methode evalueert hiaten in de crisiskennis
en vragen van het publiek (Information), analyseert acties
van belanghebbenden (Behavior) en onderzoekt emotionele
reacties en betekenisgeving (Sensemaking). De voorgenoemde
factoren vormen samen het vertrouwen van het publiek
en de geloofwaardigheid van de overheid in crisismanage-
ment. Deze IBS-methode wordt ook geformuleerd als volgt:
We know - We do - We care (- We’ll be back).
In fase 2 Strategie en Advies dienen de percepties van belang-
hebbenden als basis voor strategische crisiscommunicatie-
adviezen aan het beleidsteam. Door middel van uitgebreide
data-analyse, gekoppeld aan operationele inzichten binnen het
crisisteam, wordt de balans tussen perceptie en realiteit bereikt.
In overeenstemming met het IBS-model volgt het strategisch
adviesproces een drieledige aanpak. Teneerste identificeert het
de vitale informatie die nodig is voor directe en indirecte belang-
hebbenden, met inbegrip van operationele bijzonderheden
en individuele gevolgen, terwijl eectieve communicatiestra-
tegieën worden ontwikkeld. Tentweede biedt het richtlijnen
en instructies voor belanghebbenden om verdere schade te
beperken en hun persoonlijke situatie te normaliseren, met
oog voor gedefinieerde acties aan hulpdiensten en autoriteiten,
samen met communicatiemethoden. Ten slotte integreert het
een proactieve houding bij het overbrengen van empathie en
medeleven, waarbij specifiek wordt ingegaan op unieke zorgen
en maatregelen worden beschreven om begrip en steun te tonen
via aangewezen communicatiekanalen.
Fase 3, die de redactionele rollen omvat, is kenmer-
kend voor de diverse functies die inherent zijn aan een
uitgebreid communicatieteam, zoals woordvoerders,
redacteuren, telefonisten, specialisten en webcare profes-

116 117
OPENINGSREDE 2023
sionals. De crisiscommunicatieworkflow is nauw verweven met
de orkestratie van deze specifieke rollen, elk toegewezen aan een
van de taakclusters, waardoor een nauwkeurig mechanisme voor
eciënt crisiscommunicatiemanagement ontstaat.
De communicatie, zowel door de bevoegde overheid/overheden,
als door media, bedrijven, organisaties en burgers, zal een eect
teweegbrengen bij de ontvangers, zowel de directe als indirecte
betrokkenen bij de noodsituatie. In een nieuw cyclisch proces van
het Werkproces Crisiscommunicatie zal deze informatie opnieuw
gemonitord worden, wat kan resulteren in een aangepaste
communicatiestrategie en eventuele bijsturing van de informatie,
samen met een update van de evolutie van de situatie.
Daarnaast vinden we bij onze noorderburen bijkomende praktische
inspiratie om met misleidende en foutieve informatie om te gaan.
De zogenaamde hamburgermethode144 hanteert drie lagen voor een
kordate respons op valse informatie en om verdere verspreiding ervan
te vermijden. Vermeld eerst de feiten, waarna u vervolgens aangeeft
dat ook andere info, m.n. fake news als feitelijk wordt verspreid. Tot
slot herhaalt u de correcte feitelijke info. Zo wordt de foute info (de
hamburger) als het ware tussen de twee helftjes van een sandwich
gelegd en wordt de aandacht die naar de foutieve informatie gaat
beperkt. Tijdens de COVID-19-vaccinatiecampagne werden bijvoor-
beeld flyers uitgedeeld door anti-vaxgroepen. De eerstelijnszorg en
bevoegde diensten voor vaccinatiecampagnes werden daarvan tijdig
op de hoogte gebracht en kregen tegelijk de juiste informatie. Voor
de burger was het van belang de feiten rond vaccinatie te verspreiden
zonder expliciet te verwijzen naar de flyers om daar geen extra
ruchtbaarheid aan te geven. Zoals bij de hamburgermethode werd de
communicatie afgerond met feitelijke gegevens.
144 Heijdra, N. (2023). Fake news and Debunking. Netherlands Police (Slides).
Terwijl overheden worstelen met de complexiteit van de dynamische
informatieomgeving, zijn er innovatieve methodologieën ontstaan, elk
op maat gemaakt om de verschillende uitdagingen aan te gaan. Het
Werkproces Crisiscommunicatie getuigt van een genuanceerd begrip
van de ingewikkelde dynamiek waarmee overheden te maken hebben.
Statistieken verschaen inzicht: van de OESO-landen in2019 had
67%van de regeringscentra en 76%van de ministeries van Volksge-
zondheid crisiscommunicatieprocedures gedefinieerd,145 wat de
groeiende erkenning van de rol van eectieve communicatie in tijden
van tegenspoed benadrukt. Deze strategieën vereisen een delicaat
evenwicht tussen feitelijke nauwkeurigheid, strategische orkestratie en
proactief informatiebeheer, om eenduidige communicatie te verwezen-
lijken. Bovendien versterkt het bredere spectrum van overheidscom-
municatie goed bestuur, bouwt het vertrouwen van burgers op en
handhaaft het de basisprincipes van transparantie, integriteit en verant-
woording, wat de onmisbare rol van een communicatiestrategie in het
digitale tijdperk onderstreept.
3.4.5. Digitalisering en cybercrime
Klinkt de inleiding van de rede van2009 over veiligheid nog enigermate
actueel, dan is dat geenszins het geval m.b.t. de (on)veiligheidsfeno-
menen. Cybercriminaliteit (toen nog ‘informaticacriminaliteit’) werd
niet uitvoerig besproken. Het aantal feiten nam wel aanzienlijk toe,
maar bleef qua absolute cijfers relatief beperkt.146 Anno2023 en in
toenemende mate sinds de COVID-19-pandemie is dat fundamenteel
anders. Geweld-, drugs-, vermogens-, milieu- en verkeerscriminali-
teit vergen –helaas– nog steeds een vergelijkbare inzet van politie
en justitie. Inmiddels moet elke smartphone- en IT-gebruiker, elk
bedrijf, elke overheid elke dag opnieuw hyperalert zijn om niet het
slachtoer te worden van cybercriminelen. Voor politie en justitie
145 OESO (2021). Crisis communications: Role of centres of government and ministries of
health. in Government at a Glance 2021. OECD Publishing, Paris.
146 Berx, C. (2009). De angst voorbij. p. 80-81.

118 119
OPENINGSREDE 2023
geldt dat – in dubbel opzicht: als IT-gebruikers én met het oog
op het voorkomen en bestraen van criminele feiten– niet anders.
Alleen al tussen 2018en2020 nam de cybercriminaliteit toe met91%.
Van 19.264feiten in2018 tot 38.186geregistreerde feiten in2021.147
Bovendien evolueren de complexiteit, (nieuwe) risico’s en impact van
cybercriminaliteit betrekkelijk snel. Een van de gevolgen daarvan is dat
de verschijningsvormen lang niet altijd, laat staan overal goed gekend of
makkelijk te kennen zijn. Mede gelet op de grote IT-afhankelijkheid van
de overheden, bedrijven, instellingen, de basisinfrastructuur, communi-
catiesystemen en burgers maken deze al bij al recente fenomenen de
samenleving bijzonder kwetsbaar voor cybercriminaliteit. De tijd dat
inbraakpreventie louter een kwestie was van goed hang- en sluitwerk
hoort definitief tot het verleden. Al blijven die van het grootste belang.
Ethische hackers zullen het beamen: de snelste en meest succesvolle
hackings volgen op een fysieke toegang tot de hardware na een inbraak
en/of het gebrek aan sluitende toegangsprocedures. De impact van
slechte beveiliging van draadloze verbindingen, datasystemen en het
internet kan nog groter en meer ontwrichtend zijn.
In april2014 hechtte de Belgische ministerraad zijn goedkeuring aan de
oprichting van het Centrum voor Cybersecurity België (CCB).148 Deze
mijlpaalbeslissing was een goed antwoord op de complexe beveiligings-
uitdagingen van het min of meer ontluikende digitale tijdperk. De kiemen
werden gelegd in2013. Echt vaart werd gemaakt door gebeurtenissen
zoals de Snowden-onthullingen en de Belgacominbraak.149 Er was niet
veel meer nodig om de noodzaak van de integrale rol van cyberbeveili-
ging voor het behoud van privacy, economische stabiliteit en nationale
integriteit te begrijpen. In dit deel duiken we –op hoofdlijnen– in het
voortdurend veranderende cyberbeveiligingslandschap, waarbij we
diverse uitdagingen bestuderen, van verraderlijke malware tot verholen
hacktivisme. Centraal staat de premisse dat naarmate onze afhankelijk-
147 Gelezen op: https://economie.fgov.be/, Cybercriminaliteit in België.
148 Nationaal Centrum voor Cybersecurity (2014). Brengt de langverwachte dirigent eindelijk
symfonie?. Het Politiejournaal. (p. 30)
149 Modderkolk, H. (2019). Het is oorlog maar niemand die het ziet. Amsterdam, Podium.
(p. 95-108)
heid van technologie toeneemt, ook onze kwetsbaarheid toeneemt,
waardoor het permanent streven naar en werken aan steeds robuustere
cyberbeveiligingsprotocollen noodzakelijk wordt, niet alleen voor het
hier en nu maar in het bijzonder ook voor de volgende generaties. Het
Tijdschrift voor Politie & Maatschappij stelt dat het niet zozeer de vraag
is of organisaties het slachtoer zullen worden van een cyberaanval,
maar eerder wanneer het zal gebeuren.
150
Cybercriminaliteit is als het
ware inherent verbonden met de onderschatting van de gevolgen
van handelingen op het web, en krijgt daarom ook een plaats in deze
openingsrede rond crisis en chaos.
150 Trullemans, J.L. (2023). Kenmerken en Beheer van een Cybercrisis, in Het Tijdschrift voor
Politie & Maatschappij. 21-5.

120 121
OPENINGSREDE 2023
3.4.5.1. De evolutie van cyberdreigingen
Experten DamienVanPuyvelde en AaronBrantly151 linken de opkomst
van cyberbedreigingen rechtstreeks aan de toenemende complexi-
teit van computers en de omvang van menselijke activiteiten in
cyberspace152, van onderzoek en militaire zaken tot economische en
sociale activiteiten. Om deze evolutie te begrijpen, bekijken we de
historische ontwikkeling van cyberdreigingen. Dit kreeg duidelijk vorm
door de Verenigde Staten die een centrale rol hebben gespeeld in
de vroege evolutie van computersystemen en onderling verbonden
netwerken. Dat verhaal bouwt zich verder op de inzichten van
MichaelWarner153: vanaf de jaren‘60 ontstonden er al grote zorgen
over dataveiligheid in het licht van multiprogrammeringspraktijken.
Vervolgens –in het tijdperk van netwerkproliferatie –groeide het besef
dat een enkel ingangspunt mogelijk ingewikkelde overheidsdatasets in
gevaar kon brengen. In de jaren‘90 veranderden computers vervolgens
in oorlogsinstrumenten. Dit culmineerde in de erkenning dat ook staten
met diverse regimes deze digitale gereedschappen kunnen gebruiken
voor hun eigen agenda. Opmerkelijke voorbeelden, zoals het Morris-
wormincident, getuigen van deze risico’s. Op 2november1988 werd
de Morris-worm losgelaten op het ARPANET, een voorloper van het
moderne internet. De worm verspreidde zich razendsnel, infiltreerde
meer dan 6.000 computers en veroorzaakte wijdverspreide storingen.
Aan het begin van de jaren‘90 breidde de discussie zich uit naar de
militaire implicaties van cyberaanvallen. De voortdurende uitbrei-
ding van het internet en de komst van elektronische handel dienden
als katalysator voor de proliferatie van allerlei cyberdreigingen en
stimuleerden de opkomst van de antivirussoftware-industrie.
151 Van Puyvelde, D. & Brantly, A. (2019). Cybersecurity: Politics, Governance and Conflict in
Cyberspace. Medford, VS: Polity. (p. 30)
152 Cyberspace wordt begrepen als een wereldwijd domein binnen de informatieomgeving
waarvan het kenmerkende en unieke karakter wordt bepaald door het gebruik van
elektronica en het elektromagnetische spectrum om informatie te creëren, op te slaan,
te wijzigen, uit te wisselen en te exploiteren via onderling afhankelijke en verbonden
netwerken met behulp van informatiecommunicatietechnologieën”, Daniel Kuehl (2009)
From Cyberspace to Cyberpower. University of Nebraska Press, 27.
153 Warner, M. (2014). The Rise and Fall of Intelligence. Georgetown University Press. (p. 131-65)
Naarmate de 21ste eeuw zich ontvouwt, ondergaat het landschap van
cyberaanvallen en beveiliging een diepgaande verschuiving, die de
ingewikkelde verhalen van de voorgaande decennia bevestigt. De
eeuwwisseling markeerde in elk geval een scharniermoment waarop
de gevolgen van de ELIGIBLE RECEIVER-oefeningen154 en de SOLAR
SUNRISE-cyberaanvallen155 een onuitwisbare indruk achterlieten op
digitaal vlak. De sterk evoluerende praktijken van hackers, van nieuws-
gierige programmeurs tot kwaadwillende actoren, blijven een stevige kei
in de schoen die regeringen ertoe aanzet om wetgevende maatregelen
te nemen. De vloedgolf van cyberdreigingen die samen met de uitbrei-
ding van het internet in de jaren‘90 ontstond, bleef en blijft toenemen,
en werpt een niet-eindigende dreigende schaduw over kritieke
infrastructuur. Allicht is er geen land dat de noodzaak niet onderkent
om digitale domeinen te beveiligen en samenwerkingsstrategieën te
ontwikkelen. Aan het begin van de 21ste eeuw is de vastberadenheid
om cyberdreigingen maximaal af te slaan met waakzame (publieke en
private) samenwerking en innovatieve beveiligingsmaatregelen er alleen
maar groter op geworden.
In de afgelopen twee decennia heeft cyberspace zich steeds verder
uitgebreid, waardoor alle maatschappelijke lagen zijn doordrongen en
iedereen wordt blootgesteld aan cybercriminaliteit.156Dit zien we aan
de opkomst van nieuwe en misleidende vormen van kwaadaardige
cyberaanvallen. Ook de AI-revolutie draagt bij tot de uitbreiding ervan.
Zo werden in België onlangs de eerste gevallen van voice cloning
vastgesteld.157 Naarmate de groei zich voltrekt, wordt cyberspace steeds
154 Gelezen op: https://nsarchive.gwu.edu., Eligible Receiver 97: Seminal DOD Cyber Exercise
Included Mock Terror Strikes and Hostage Simulations, National Security Archive of the
George Washington University, 01/08/2023.
155 Gelezen op: https://nsarchive.gwu.edu/., Solar Sunrise after 25 years: Are we 25 years
wiser?’, National Security Archive of the George Washington University, 28/02/2023.
156 Gelezen op: https://press.un.org/, ’Explosive’ Growth of Digital Technologies Creating New
Potential for Conflict, Disarmament Chief Tells Security Council in First-Ever Debate on
Cyberthreats, United Nations 29/06/2021.
157 Van de Heyning, C. (13/07/2023). Cybercriminaliteit: ‘Voor jongens zijn naaktbeelden als
Pokémonkaarten’. Knack.

122 123
OPENINGSREDE 2023
meer vervuild met irrelevante inhoud, zoals e-mailspam, vervelende
pop-upadvertenties en verwarrende zoekresultaten. Dit soort ruis
creëert een vorm van ‘chaos’ die het voor cybercriminelen makkelijker
maakt om hun acties te verbergen, omdat het moeilijker wordt om
legitieme en schadelijke bronnen van elkaar te onderscheiden.
3.4.5.2. Het beheer van cyberspace
Verder in hun boek lichten VanPuyvelde en Brantly
158
de governance
en het management van de cyberspace door. Dat kan op verschillende
manieren gebeuren. Enerzijds is er de technische governance, die zich
bezighoudt met het opstellen van gestandaardiseerde protocollen,
samenwerkingsprocessen en organisatiestructuren om internetbronnen
te beheren, interoperabiliteit te garanderen en de technische ontwikke-
ling en coördinatie van de online-omgeving te begeleiden. Een tweede
vorm is de politieke, sociale en economische governance, waarmee
focus wordt gelegd op het aanpakken van ingewikkelde kwesties zoals
de controle over domeinnamen, IP-adressen, datarechten en internet-
neutraliteit binnen een kader van multilaterale en multistakeholderbena-
deringen, als afspiegeling van de groeiende invloed van het internet op
de wereldpolitiek, journalistiek en activisme. Normatief gezien bestaat
het beheer van de cyberspace uit de ontwikkeling van internationale
wetten en normen om de interacties en het gedrag van staten te sturen.
Dit omvat initiatieven zoals de Conventie over Cybercriminaliteit
159
en
besprekingen binnen de Verenigde Naties
160
met als doel stabiliteit en
samenwerking te garanderen in dit zich ontwikkelende domein. Dit
alles toont aan dat het beheer van de cyberspace extreem moeilijk is
door het substantiële gebrek aan consensus over bestuurszaken op
de verschillende niveaus, van technische aspecten tot internationale
wetten en normen, waardoor het zowel een complexe en rommelige
158 Van Puyvelde, D. & Brantly A. F. (2019). Cybersecurity: Politics, Governance and Conflict in
Cyberspace. Cambridge, Polity Press. (p. 66-85)
159 Conventie over Cybercriminaliteit van 23 november 2001, CETS, nr. 108
160 Gelezen op: https://unric.org/, A UN treaty on cybercrime en route.
als zeer belangrijke onderneming is, die altijd zal blijven bestaan naast
technologische vooruitgang.
Ook in Vlaanderen is er nood aan adaptatie in de cybersecurity. De hoge
mate van technologie in onze woon-, werk-, en leefomgeving maakt
dat incidenten een zeer hoge kost kunnen hebben voor het herstel
ervan, maar ook dat de gevolgen ervan lang kunnen doorwerken in
de activiteiten van de getroen instanties en personen. Een voorbeeld
hiervan vinden we bij de cyberaanval op stad Antwerpen die begin
december2022 plaatsvond. De ransomware-aanval leidde ertoe dat
verschillende IT-systemen van de stad werden getroen en meer dan
500gigabytes aan data gestolen werd. De gevolgen van deze aanval
strekten zich diep uit, niet alleen vanwege de aanzienlijke kosten voor
herstel, maar ook door het verlies aan inkomsten, waaronder dat van
de LEZ-automaten.
161
Bovendien liet de impact zich voelen in de dienst-
verlening aan de burgers. De stad was niet langer volledig bereikbaar
via e-mail en het aanvragen van attesten, aktes en uittreksels was niet
langer mogelijk. Daarnaast ontstonden er aanzienlijke vertragingen bij
de verwerking van omgevingsvergunningsaanvragen.162
Dit voorbeeld toont dat ook lokale besturen niet immuun zijn voor
cybercriminaliteit en dat zij, vaak intergemeentelijk en met hulp van de
Vlaamse en federale overheid, naar manieren zoeken om zich er beter
tegen te wapenen. Om dit soort samenwerking te faciliteren bracht
Digitaal Vlaanderen in april2023, onder het initiatief Lokaal Digitaal, een
case uit rond cyberveiligheid van lokale besturen. Dit is noodzakelijk
nadat uit een rapport van Audit Vlaanderen blijkt dat er fundamentele
problemen zijn in het ICT-beleid.
163,164
Het project omvat drie essentiële
onderdelen. Ten eerste de ontwikkeling van een op maat gemaakte
digitale toolkit voor lokale overheden, met richtlijnen, sjablonen en
161 Van Wiele, S. & Jarit, T., (05/01/2023). Cyberaanval Antwerpen zal stad ‘tot zeventig miljoen
euro’ kosten. De Standaard.
162 Gelezen op: https://pers.antwerpen.be/, Aanpak cyberaanval’, Antwerpen, 2023.
163 Winckelmans, W. (22/06/2023). Cyberveiligheid gemeenten laat nog altijd de wensen over.
De Standaard.
164 Gelezen op: https://www.vvsg.be/, Project Cyberveilige Gemeenten, VVSG.

124 125
OPENINGSREDE 2023
boeiende informatiebronnen, in samenwerking met praktijkexperten.
Voorts het opzetten en coördineren van een programma met universi-
teitsstudenten als ethische hackers. Een derde onderdeel is het aanbieden
van informatie- en bewustmakingssessies om de cyberweerbaarheid van
lokale overheden te vergroten. Voorts kunnen gemeenten via Digitaal
Vlaanderen beroep doen op een Information Security Ocer
165
en
een ICT-veiligheidsaudit laten uitvoeren via het project ‘Cyberveilige
Gemeenten’.
166
Deuren, PC’s, servers fysiek vergrendeld houden voor
onbevoegden... daar begint ook eectieve cybersecurity mee.
Naast het preventief beleid moet ook aandacht besteed worden aan
hoe organisaties moeten omgaan met/reageren tijdens een cybercrisis.
Hierbij is de mobilisering van verschillende organisatieprofielen en een
goede coördinatie tussen de verschillende diensten en departementen
van de organisatie hoogstnoodzakelijk. Het moet het doel zijn om de
kritieke diensten binnen een redelijke termijn te herstellen, en hierbij het
vertrouwen van de stakeholders te behouden. Het is daarom noodza-
kelijk om een crisismanagementteam en de bijhorende (communicatie)
protocollen zoveel als mogelijk op voorhand vast te leggen. Tijdens het
crisismoment zullen er immers complexe problemen ontstaan zoals
desorganisatie, druk op de continuïteit van de dienstverlening en invloed
van de media en politiek.167 Kortom, voortbouwend op de vertrouwde
instrumenten van het crisisbeheer zoals het FAN-bord (feiten, beslis-
singen, noden) en het IBOBBO-model om zeker in een eerste fase rust
te brengen en de opgedane ervaringen van do’s and don’ts van besturen
die het al eens meemaakten, is de cyberstrategie best zo breed en vooral
wendbaar mogelijk. Weten welke hulp prioritair kan/moet worden
ingeroepen (zoals die van het CCB) is daarbij de allereerste, cruciale
stap. Mutatis mutandis gebruik maken van goede praktijken geleerd door
het beheer van andere crises is dat evenzeer: een scherpe definitie van
prioritaire noden, de betrokkenheid van de hele organisatie...
165 Gelezen op: www.vlaanderen.be, Het Informatieclassificatieraamwerk, Digitaal Vlaanderen.
166 Gelezen op: https://www.vlaanderen.be/, cyberveilige gemeenten en https://www.vvsg.
be, cyberveilige gemeenten
167 Trullemans, J.L., ’Kenmerken en beheer van de cybercrisis‘, 25.
Lessons learned van cyberaanval bij de stad Antwerpen168:
•
Start nu met basisbeveiliging, zoals multifactor authenti-
catie en wachtwoordbeleid tegen phishing, beveiliging van
back-ups, compartimentering van IT-infrastructuur,…
•
Richt een cyberrisico stuurgroep op om de spanning tussen
gebruikers (gebruiksgemak en verandering) en specialisten
(maximale voorwaarden) aan te pakken
•
Zorg voor een bedrijfscontinuïteitsplan (BCP), met aandui-
ding van een crisismanager. Identificeer de belangrijkste
systemen en processen voor uw organisatie. Zorg dat u
voor deze systemen een veilige back/up buiten uw eigen
IT-infrastructuur hebt of een tijdelijke oine oplossing.
•
Sensibiliseer gebruikers: zij blijken vaak de zwakste schakel.
168 Toelichting door Bart Bruelemans, Chief Resilience Ocer stad Antwerpen, tijdens het
halaarlijks burgemeestersoverleg (27/09/2023).

126 127
OPENINGSREDE 2023
• Toch gehackt?
»Laat u bijstaan door het CCB, denk aan juridisch
advies van bij de start: motivering van beslissingen,
aansprakelijkheid, schadevergoedingen, …
»Hou vanaf dag 1 een logboek bij.
»Pas de organisatie aan aan de duurtijd van het
incident (het begint als een sprint, maar het wordt
allicht een marathon).
»Definieer de essentiële diensten en zet capaciteit
aan mensen en middelen in functie daarvan in.
»Spaar de noodplanningscoördinator (NPC): ook
andere incidenten en rampen blijven mogelijk, de
wereld staat niet stil.
»Maak een (al dan niet tijdelijke) strategie als houvast
voor uw medewerkers.
»Bewaak goed de communicatie (intern en extern)
en wees u ervan bewust dat de hackers meelezen.
Op federaal niveau werd de strategie in2021 bijgewerkt. De Cyberse-
curity Strategie België 2021-2025 heeft als doel één van de veiligste
landen van de EU te worden in termen van cybersecurity.
169
Enerzijds
geeft de strategie een houvast voor beleidsmakers, anderzijds schetst
het ook uitstekend de toekomstige uitdagingen van de cyberspace. De
beveiligingsstrategie van het CCB omvat zes strategische doelstellingen
die gezamenlijk tot doel hebben om het nationale cyberlandschap te
versterken. De belangrijkste is het streven naar meer digitaal vertrouwen
door middel van een robuuste netwerkinfrastructuur. Dit sluit aan bij
169 Centrum voor Cybersecurity België (2021). Cybersecuritystrategie België 2.0 2021-2025.
Brussel, Centrum voor cybersecurity.
het innovatieve ‘Cyber Green House’-voorstel170, een gecontroleerde
ruimte voor het testen van nieuwe cyberoplossingen. De strategie
erkent het veranderende bedreigingslandschap en onderstreept het
belang van het verbeteren van de cybervaardigheden van inlichtingen-
en veiligheidsdiensten, waarvoor ook de nodige middelen moeten
worden vrijgemaakt. De bescherming van gebruikers is een andere
hoeksteen, met bewustwordingscampagnes en de aanbeveling voor
organisaties om een ‘gecoördineerd beleid voor openbaarmaking van
kwetsbaarheden’ in te voeren. Tegelijkertijd erkent de strategie het
belang van de bescherming van kritieke infrastructuur door middel van
informatie-uitwisseling en regelmatige weerbaarheidsoefeningen. Tot
slot benadrukt de strategie ook internationale samenwerking als middel
om eectief te reageren op cyberdreigingen en te zorgen voor een
veilig cyberklimaat.
Belangrijk is dat cyberveiligheid niet enkel de verantwoordelijkheid is
van de overheid. Zo is er vooral meer nood aan een collectieve inspan-
ning waar overheid, burgers, bedrijven en universiteiten aan bijdragen.
Enkel door het creëren van een gedeelde verantwoordelijkheid zal de
algemene veiligheid kunnen worden gegarandeerd. In overeenstem-
ming met het gedachtegoed van ImmanuelKant is vrijheid niet het
doen of laten wat een individu wenst, maar impliceert vrijheid juist
verantwoordelijkheid. Een autonoom individu zal doorgaans goed en
verantwoordelijk handelen. Vertrekkend vanuit de ethiek van collectief
handelen en voortbouwend op de bestaande initiatieven moeten wij
allemaal (leren) omgaan met de risico’s van de cyberspace, desinfor-
matie en artificiële intelligentie. Wel is en blijft het de verantwoordelijk-
heid van de overheid om hierin leiderschap te tonen. Dat kan door zelf
het goede voorbeeld te geven en gericht in te zetten op de veiligheid
van de eigen systemen, expertise op te bouwen én die ook te delen
om vervolgens burgers en bedrijven aan te spreken op hun kennis,
170 Belghmidi, L. (20/05/2021). België wil voortouw nemen op vlak van cybersecurity. VRT
NWS.

128 129
OPENINGSREDE 2023
expertise en verantwoordelijkheid.171 Tot slot kan —neen, moet— de
overheid de nodige initiatieven uitwerken met en voor de meest
kwetsbare doelgroepen. Als behartiger van het algemeen belang moet
ze bovendien bereikbaar zijn en blijven voor wie niet mee is, noch wil
zijn met de digitale instrumenten.
3.5. Drugscriminaliteit en bestuurlijke
handhaving
ClaraVanquekelberghe, Federale Politie, ARIEC Antwerpen
Complexe tijden van transitie en de grote onrust, angst, twijfel,
(bestaans-)onzekerheid, het onbehagen en de druk op het mentaal
welzijn die er voor (te) veel mensen mee gepaard gaat, zijn niet zelden
tijden waarop het gebruik van verdovende en stimulerende middelen
pieken. De ene vlucht in de virtuele wereld van games, de andere in
drugs, sommigen in beide. Eventuele inzichten in oorzaken en aanlei-
dingen, zijn geen excuus om te laten betijen. De drugsproblematiek
heeft immers een onaanvaardbaar grote impact op de veiligheid en op
het veiligheidsgevoel. De verschillende politiediensten, douane en het
gerecht leveren grote inspanningen om de drugshandel een halt toe te
roepen. Daarbij zetten ze onder meer ook in op overleg en samenwer-
king met de herkomstlanden. Dankzij het SKY ECC dossier levert dat
aanzienlijke successen op. Helaas, zolang de vraag naar drugs groot
blijft, zal het aanbod blijven bestaan. Zolang gebruikers roesmiddelen
blijven kopen waardoor er fenomenale winsten mee kunnen worden
gemaakt, zal het crimineel netwerk zijn verdienmodel bestendigen.172
Dat daarbij ook onschuldige slachtoers worden geraakt, de gezond-
heidszorg in het algemeen én de gezondheid van elke gebruiker zwaar
171 Een perfecte illustratie van een zeer slimme aanpak is de zogenaamde cyber command die
Defensie wil uitbouwen o.m. door de banden met het bedrijfswereld en de topspecialisten
die erin actief zijn veel nauwer aan te halen in een win-win samenwerking (Op kamp met
cyberreservisten (06/09/2023). Knack, p. 52-56).
172 Van Puymbroeck, R. (05/08/2023). Nationaal drugscommissaris Ine Van Wymersch
’Wie een joint rookt, financiert een criminele organisatie’. De Tijd.
worden geschaad zal criminelen kennelijk worst wezen. Voor zover ze
er al aandacht aan besteden, gelden ze kennelijk als collaterale schade.
Enkel geld, macht, invloed en aanzien in het ‘milieu’ lijken voor hen van
tel.
Midden februari 2023 vergaderden de leden van de Nationale Veilig-
heidsraad en stakeholders zoals parketmagistraten en de burgemeester
van Antwerpen over een nationaal gecoördineerde aanpak in de strijd
tegen de drugscriminaliteit. Naast de aanstelling van een nationale
drugscommissaris173 nam de federale regering bijkomende maatregelen.
Onder impuls van de Antwerpse procureur zorgt het Matrix Stroom-
plan2.0 voor een geïntegreerde veiligheidsaanpak met alle partners
van de haven en omliggend gebied in de strijd tegen georganiseerde,
drugsgerelateerde criminaliteit.
Maar ‘successen’ boeken op het ene vlak, genereert ook een impact
op de rest van de keten. De sterke inspanningen van politie en gerecht
resulteren tegelijk in een toename van het aantal beklaagden, in het
bijzonder in het arresthuis van Antwerpen. Dit toont zich concreet in
het aantal grondslapers, in een beperking van het regime van de gedeti-
neerden, in een hoge stakingsbereidheid bij het personeel, enzovoort.
Ook de overgooiproblematiek (van drugs, gsm-toestellen, …) is
hieraan gekoppeld en vooral zeer problematisch. Deze overbevolking
en overgooiproblematiek kennen een golfbeweging. Helaas stellen
we ze in meer of mindere mate vast in nagenoeg alle penitentiaire
instellingen in onze provincie. Door regelmatig te overleggen met
de betrokken actoren trachten we gezamenlijk en blijvend te zoeken
naar oplossingen, al is dat niet evident. Niemand vraagt om lakser op
te treden tegen inbreuken. De oplossingen zijn complex want sterk
verweven en vragen belangrijke engagementen op het vlak van budget,
personeel en organisatie.
173 Vandersmissen, M. (06/09/2023). Drugscommissaris Ine Van Wymersch: ‘Cannabis kan,
maar alleen als de overheid de handel controleert’. Brussel, Knack (p. 13).

130 131
OPENINGSREDE 2023
3.5.1. Bestuurlijke aanpak
3.5.1.1. Ondermijning en een bestuurlijke aanpak
Als open en internationaal zeer geconnecteerd land met een
wereldhaven van formaat wordt ons land helaas geregeld en zwaar
geconfronteerd met georganiseerde criminaliteit en de inmenging
hiervan in het economische en maatschappelijke weefsel.174 Zeker als
we ons focussen op de stad en het arrondissement Antwerpen. Hoe
vaak al haalde onze provincie het voorpaginanieuws met de grote
cocaïnevangsten in de haven door douane en politie,
175
de aanslagen
in het drugsmilieu176, de oprol van drugslabo’s en drugsplantages177,
het ronselen van steeds jongere jongeren door het drugsmilieu en het
blootleggen van netwerken voor mensenhandel
178
? Nooit eerder was
de ondermijning zo massaal en immens. Uitbatingen die als dekmantel
worden gebruikt om geld wit te wassen, wijken waar criminele figuren
meer impact claimen dan de overheid, woningen die worden gebruikt
om arbeidsmigranten onder te brengen en uit te buiten, ambtenaren
die zich op een of andere wijze inlieten met het criminele milieu en
hierdoor criminele activiteiten faciliteerden.
Onze florerende en florissante provincie trekt helaas ook veel crimina-
liteit en criminele organisaties aan. Gebonden als ze terecht zijn door
regelgeving, gefragmenteerd als ze zijn door een behoorlijk complexe
bevoegdheidsverderling, beperkt als ze zijn door de beperkte capaciteit
aan mensen en middelen, is het voor de overheden van het land een
174 Kabinet van de Eerste minister voor de Beleidscel Veiligheid en internationale relaties
(2021). Nationale veiligheidsstrategie. Brussel, Peter Moors.
175 Struys, J. (10/01/2023). Recordvangst: Antwerpse haven onderschept bijna 110 ton cocaïne
in 2022. De Standaard.
176 Bimbenet, A. (9/03/2023). OVERZICHT. Meer dan 50 aanslagen sinds de zomer en weer
een onschuldig slachtoer: zo escaleerde drugsoorlog in Antwerpen de voorbije maanden.
Het laatste Nieuws.
177 Gelezen op: https://www.drugsplantageontdekt.be, nieuws.
178 Ceuppens, L. (05/07/2023). Pand in Antwerpen moet tijdelijk sluiten op burgemeestersbe-
vel: “Ernstige aanwijzingen van mensenhandel”. VRT nws.
Herculestaak om de ondermijning volgehouden en performant aan te
pakken. Vanuit politiek oogpunt heeft de ondermijning de afgelopen
jaren een groeiende prioriteit gekregen. Samenwerking over de
verschillende zuilen heen, wordt terecht steeds sterker gestimuleerd.
Ook de aanstelling van de nationale drugscommissaris dient dat doel.
In aanvulling op de gerechtelijke, fiscale en socio-economische aanpak
wordt er steeds meer verwacht van en ingezet op het bestuurlijke luik.
179
De bestuurlijke aanpak refereert aan de preventieve, proactieve en
reactieve aanpak van ondermijning, waarbij lokale besturen zich
weerbaar(der) trachten op te stellen tegen (pogingen tot) innesteling
‘in de legale bovenwereld’ van personen en groepen die gelinkt kunnen
worden aan georganiseerde misdaadfenomenen in het sociale en/of
economische weefsel.180
Het is aan alle overheden: lokale, provinciale, gerechtelijke en politio-
nele overheid om dit te vermijden en/of aan te pakken.
3.5.1.2. De weg naar een bestuurlijke aanpak in de provincie
Antwerpen
Vóór 2017 werd er in de provincie Antwerpen al geëxperimenteerd met
de bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit. De bestuurlijke
aanpak kende een start binnen enkele centrumsteden (Antwerpen,
Turnhout, Mechelen). Zij gingen preventief en reactief aan de slag met
inrichtingen/sectoren die vatbaar zijn voor ondermijning of als facili-
tator worden gebruikt voor criminele activiteiten. Deze steden maakten
hierbij gebruik van het bestuurlijke instrumentarium dat voorhanden
was (nieuwe gemeentewet, bestuurlijke maatregelen, GAS,…).
179 Federale Politie (2022). Nationaal Veiligheidsplan 2022-2025. (p. 27-28, 59) & FOD Justitie
(2022). Kadernota Integrale Veiligheid 2022-2024. (p. 15)
180 Geïntegreerde Politie (2021). Rol van de politie in de bestuurlijke aanpak van ondermij-
nende criminaliteit. (p. 1-11)

132 133
OPENINGSREDE 2023
In2018 werd het Arrondissementeel Informatie- en Expertisecentrum
(ARIEC) opgericht met als opdracht alle besturen en politiezones te
ondersteunen in de uitbouw van een bestuurlijke aanpak. Dit samen
met andere ambassadeurs die geloofden/geloven in de bestuurlijke
aanpak: gouverneur, burgemeesters, korpschefs en de procureur
des Konings. Na enkele jaren van verkenning van deze bestuurlijke
aanpak in de provincie Antwerpen, groeiden de nood en wens om
bepaalde problematieken meer structureel aan te pakken. Het ARIEC
Antwerpen zette daarop in door een kleinschalig netwerk met SPOC’s
uit te bouwen.181 Deze SPOC’s leverden de input om te werken aan
een provinciale beleidsmatige aanpak voor clubhuizen van criminele
motorbendes, een modelreglement voor uitbatingen,etc.
De gouverneur en procureur wensten dit verder uit te rollen op grotere
schaal en zetten samen met het ARIEC hun schouders onder het provin-
ciaal ondermijningsnetwerk van Antwerpen. Dit netwerk komt enkele
malen per jaar samen en bestaat –naast reeds vernoemde actoren– uit
een vertegenwoordiging van korpschefs en lokale politie, burgemees-
ters en ambtenaren vanuit het lokale bestuur, FGP Antwerpen en de
arbeidsauditeur. Dit netwerk heeft vooral tot doel om werven m.b.t. de
bestuurlijke aanpak voor de provincie te detecteren en voor bepaalde
problematieken een provinciale aanpak uit te werken.
De projectgroepen onderzoeken afgelijnde onderwerpen met
verschillende actoren uit de bestuurlijke aanpak. Vertegenwoordigers
van een lokaal bestuur, politie, parket, alsook andere experts kunnen
worden uitgenodigd voor deze projectgroepen. Ze zijn beperkt in
de tijd en rapporteren over de werkzaamheden aan het strategische
overlegcomité. De opdrachten van de projectgroepen zijn velerlei:
juridische vraagstukken behandelen; een praktische aanpak voor de
bepaalde fenomenen uitwerken voor de hele provincie; beleidsmatig
vraagstukken ontleden... De scope blijft identiek: de provinciebrede
bestuurlijke aanpak van georganiseerde criminaliteit.
181 Single Point of Contact: in elk bestuur en politiezone is iemand aangeduid om de
communicatie rond bestuurlijke aanpak te verzekeren.
Daarnaast zet het ARIEC in op een goede SPOC-werking: aanspreek-
punten bij de lokale besturen, lokale politie, inspectiediensten,… die
zo goed als mogelijk sensibiliseren over de bestuurlijke aanpak. Zij
bundelen de vragen en actiepunten en escaleren die naar het ARIEC
en het strategisch overlegcomité. Voorts bieden zij een platform om te
netwerken.
Op de jaarlijkse ondermijningsdag182, georganiseerd door het ondermij-
ningsnetwerk, worden de stand van zaken van de actiepunten en
goede praktijken gedeeld. Een ideaal moment voor alle partners uit de
provincie om te leren en te netwerken. Voorts verzamelt het provinciaal
ondermijningsnetwerk nieuwe actiepunten. Het ondersteunt de lokale
besturen en de lokale politie maximaal om de provinciale bestuurlijke
aanpak kracht bij te zetten.
Provinciaal ondermijningsnetwerk
Strategisch overlegcomité
Projectgroepen
• Juridische vraagstukken
• Nachtwinkels en
schijndagbladhandelaren
• Profiel coördinator
bestuurlijke aanpak
SPOC-werking
• Sensibilisering besturen
en politiezones
• Ronde tafels met SPOC’s
• Roadshows
inspectiediensten
Ondermijningsdag
Uitwisseling goede praktijken + input voor actiepunten provinciaal
ondermijningsnetwerk
ARIEC, structuur provinciaal ondermijningsnetwerk 2023
182 Dit jaar op 4 december 2023.

134 135
OPENINGSREDE 2023
3.5.1.3. Rol van het ARIEC
Het ARIEC Antwerpen183 zag ruim vijf jaar geleden het levenslicht. Wat
is gestart als een pilootproject groeide ondertussen uit tot een ociële
dienstverlening die wordt aangeboden binnen de Coördinatie- en
Steundirectie van de Federale Politie Antwerpen. Lokale besturen en
politiezones in de provincie Antwerpen ondersteunen in hun aanpak
van ondermijning, is dé kerntaak van het ARIEC.
Meer concreet bestaat de rol van het ARIEC in de provincie Antwerpen
uit:
•
streven naar een helikopterzicht over de problematieken inzake
ondermijning en bestuurlijke aanpak;
•
lokale besturen en politiezones sensibiliseren om een beleid
rond ondermijning uit te werken, bestuurlijke barrières op
te zetten en actie te ondernemen wanneer de ondermijning
zich reeds innestelt in de lokale weefsels (controles op terrein,
politiereglement, bestuurlijke maatregelen, gemeentelijke
administratieve sancties);
•
aanbieden van modeldocumentatie bestaande uit modelre-
glementen om innesteling van ondermijning te voorkomen,
modelbesluiten voor bestuurlijke maatregelen, draaiboeken
voor de aanpak van fenomenen,etc.;
•
ondersteuning leveren bij screenings (integriteitsonderzoeken in
het kader van DIOB) en beeldvorming opmaken voor concrete
dossiers en acties;
• organiseren van informatiesessies over een bepaald fenomeen,
nieuwe regelgeving,etc.;
• multidisciplinaire acties ondersteunen of coördineren;
183 Brochure ARIEC Antwerpen (oce.com)
•
netwerkplatform creëren om goede praktijken en ervaringen uit
te wisselen;
•
via nieuwsbrieven, nieuwsflashes en sites de besturen en politie-
zones op de hoogte houden van zijn werking en de nieuwig-
heden binnen bestuurlijke aanpak.
De prioriteiten voor het komende jaar zijn:
•
de lokale besturen en politie bijstaan bij de implementatie
van de nieuwe wet c.q. decreet betreende de gemeentelijke
bestuurlijke handhaving, de instelling van een gemeentelijk
integriteitsonderzoek en houdende oprichting van een Directie
Integriteitsbeoordeling voor Openbare Besturen;
•
de werking van het provinciaal ondermijningsnetwerk
waarborgen;
• het project Casper184 verder ontwikkelen.
3.5.1.4. Wet betreende de gemeentelijke bestuurlijke handha-
ving, de instelling van een gemeentelijk integriteitson-
derzoek en houdende oprichting van een Directie In-
tegriteitsbeoordeling voor Openbare Besturen (DIOB)
Al meerdere jaren vragen actoren uit de veiligheidsketen om een
duidelijk regelgevend kader dat voornamelijk de informatie-uitwisseling
regelt voor een integrale aanpak van georganiseerde criminaliteit en dat
de lokale besturen versterkt in het voeren van een bestuurlijke aanpak.
De politiek boog zich hier in het verleden al meermaals over, maar
slaagde er tot op heden nog niet in het in een wet te gieten. Huidig
minister van Binnenlandse Zaken Annelies Verlinden nam dit dossier
opnieuw op en werkte een ontwerp uit.185
184 Een project rond de aanpak van spook- en postbusbedrijven in de provincie Antwerpen.
185 Op het moment van het uitwerken van deze tekst was het ontwerp, na het indienen van
amendementen, opnieuw beoordeeld door de Raad van State, dat haar advies publiceerde
op 14 juli 2023. Het ontwerp is opnieuw naar de Kamer.

136 137
OPENINGSREDE 2023
De doelstelling van het voorliggend wetsontwerp is de informatie-
positie van de betrokken partners in de veiligheidsketen aangaande
bestuurlijke aanpak te versterken en zo te voorkomen dat personen
die zich inlaten met deze criminaliteit een vergunning krijgen om
activiteiten te ontplooien binnen een bepaalde sector die economisch
gevoelig is voor criminele inmenging. Concreet betekent dit dat de
wet de mogelijkheid biedt aan lokale besturen om integriteitsonder-
zoeken te voeren op publiek toegankelijke uitbatingen of vestigingen
in economisch sectoren die gevoelig zijn voor ondermijning alsook
informatie van partners te bevragen. Volgens het ontwerp kunnen de
lokale besturen zich hiervoor wenden tot de Directie Integriteitsbeoor-
deling voor Openbare Besturen (DIOB).
DIOB heeft als doel een (risico)analyse en adviesverlening te verstrekken
inzake ondermijning. De risicoanalyse bestaat uit een analyse over
economische sectoren en activiteiten die vatbaar zijn voor ondermij-
ning en waarvoor een integriteitsonderzoek interessant kan zijn.
Deze analyse zal dienen om te bepalen welke economische sectoren
opgelijst zullen worden in een Koninklijk Besluit. Indien lokale besturen
integriteitsonderzoeken willen uitvoeren op economische sectoren
die vatbaar zijn voor ondermijning moeten ze deze selecteren uit het
Koninklijk Besluit en opnemen in hun eigen gemeentelijke politieveror-
dening. Om te bepalen op welke economische sectoren en activiteiten
en binnen welk geografisch toepassingsgebied de gemeenten deze
integriteitsonderzoeken willen uitvoeren, moeten ze zelf een risicoana-
lyse opstellen, een motivatie uitwerken en voorts moet het ARIEC een
bindend advies geven over de geografische afbakening.
De gemeenten kunnen op basis van hun politieverordening een
integriteitsonderzoek uitvoeren en hierbij een beroep doen op DIOB.
De adviesverlening van DIOB houdt een niet-bindend advies in over die
integriteit op basis van informatie die DIOB verzamelt bij veiligheids-
partners zoals parket, inspectiediensten, politie,etc. Een belangrijke
kanttekening is dat een gemeente een vestigings- of uitbatingsvergun-
ning slechts kan weigeren, schorsen of opheen of de inrichting enkel
kan sluiten na het inwinnen van advies van DIOB. DIOB staat onder het
gezag van de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie.
Het begrip integriteitsonderzoeken wordt in deze wet omschreven
als onderzoeken die de gemeente voert op uitbatingen of vestigingen
van publiek toegankelijke inrichtingen waar economische activiteiten
(zullen) plaatsvinden om zo ondermijning te voorkomen/tegen te
gaan.186
Het wetsontwerp voorziet in de verdere uitrol van de ARIEC’s. Dit
houdt in dat in elk arrondissement een ARIEC
187
zal worden opgericht
onder het dagelijks beheer van de bestuurlijke directeur-coördinator en
in samenwerking met de gerechtelijk directeur van de federale politie.
Dit laatste is belangrijk aangezien het ARIEC werkt op georganiseerde
criminaliteit en het gerechtelijk informatiebeheer valt onder de gerech-
telijke directeur. In uitvoering van de wet zal het ARIEC ondersteu-
ning bieden bij de bestuurlijke aanpak van ondermijning, het DIOB
informeren omtrent politionele informatie en de gemeenten bijstaan
in hun taak om politieverordeningen op te stellen om ondermijning te
voorkomen evenals bij het voeren van integriteitsonderzoeken.
De meest recente mijlpaal in de grensoverschrijdende bestuurlijke
aanpak van ondermijnende criminaliteit is te vinden in het Nieuwe
Beneluxverdrag inzake politiesamenwerking dat op 1oktober2023 in
werking trad. Overeenkomstig artikel4,alinea3 kunnen de bevoegde
diensten elkaar, (…), op verzoek persoonsgegevens en informatie
verstrekken voor de uitvoering van wettelijke opdrachten ten behoeve
van het treen van bestuurlijke maatregelen door overheidsinstanties
die daartoe bevoegd zijn ter voorkoming van strafbare feiten en ter
handhaving van de openbare orde en veiligheid.
186 Dit zal opgenomen zijn in een nieuw art. 119ter Nieuwe Gemeentewet.
187 Franse benaming CIEAR.

138 139
OPENINGSREDE 2023
3.5.2. Meldpunt drugs
Sinds 15 december 2021 is het online anoniem meldpunt voor
cannabisplantages, drugslabo’s en dumping van drugsafval actief in
de provincie Antwerpen. Dit is een samenwerking tussen de gouver-
neur, het Openbaar Ministerie en de politiediensten in de provincie
Antwerpen.
Het meldpunt werd opgericht omdat illegale drugsproducties steeds
vaker voorkomen, leiden tot gevaarlijke situaties en soms zelfs
desastreuze gevolgen teweegbrengen voor mensen en hun directe
leefomgeving en het leefmilieu. Via een online meldpunt kunnen
burgers anoniem verdachte signalen/situaties melden aan de overheid.
De melding komt in de vorm van een online meldformulier toe bij de
federale politie, meer bepaald bij de dienst SICAD-AIK. Hier wordt de
melding bekeken en verder aangevuld met bijkomende informatie.
Daarna wordt de melding doorgestuurd naar andere partners in de
politionele keten (bv. een lokale politiezone) om de feiten verder te
onderzoeken.188
Sinds de start van het meldpunt in december2021 bezochten bijna
45.000bezoekers de webstek en werden er 614meldingen geregis-
treerd.189 Let wel, dit cijfer geeft alle individuele meldingen weer. Niet
elke melding leidt of kan leiden tot een concreet resultaat. Niet zelden is
er sprake van dubbele meldingen, of meldingen met onvoldoende info
voor verder onderzoek. Ook meldingen m.b.t. overlast en/of het dealen
188 Federale Politie CSD Antwerpen (2022), Jaarverslag 2022 – CSD Antwerpen. Antwerpen,
Jean-Claude Gunst.
Gelezen op: https://www.provincieantwerpen.be/, Het Openbaar Ministerie, de politie-
diensten en de Antwerpse provinciegouverneur stellen meldpunt voor drugsplantages,
drugslabo’s en dumping drugsafval in provincie Antwerpen voor (16/12/2021).
189 Situatie op 01/10/2023.
van drugs vallen buiten de scope van het meldpunt. Toch bewees
het meldpunt al vele malen zijn nut en meerwaarde. Ter illustratie:
in2023 werden er tot 1oktober2023 grote illegale plantages ontdekt
in o.m. Lille en Zwijndrecht en een actief drugslabo in Hoogstraten.
Voorts werden verschillende dumpings van drugsafval190 gemeld in de
regio Turnhout. Soms levert het meldpunt ook resultaten op dankzij
meldingen van situaties van buiten de provincie. Dankzij een melding
op het meldpunt werden eind 2022 twee afzonderlijke drugslabo’s
ontdekt en ontmanteld in de provincie Oost-Vlaanderen. De resultaten
zijn sprekend: de meldingen via het meldpunt leiden tot 29positieve
resultaten (ontdekkingen en ontmantelingen van drugsplantages en
-labo’s) 26onderzoeken lopen nog.
Op de website www.drugsplantageontdekt.be kan elke geïnteresseerde
naast het meldingsplatform ook meer informatie terugvinden over
cannabisplantages, drugslabo’s en het dumpen van chemisch (drugs)
190 Ook de crisismanager van het Departement Omgeving van de Vlaamse Overheid speelt
een belangrijke rol bij achtergelaten (gevaarlijk) afval, met inbegrip van drugsafval.
226
DEALEN
VERMOEDEN
Aantal meldingen op VERMOEDEN
Totaal van DATUM
PLANTAGE NIET
GEKEND
LABO DUMPING PLANTAGE
OF LABO
NEGATIEF UITHALING
217
72 59
14 14 75
0
100
200
0
50
100
150
200
250 224
155
86 86
29 26
8
NEGATIEF
ONGEKEND
ONV. INFO
ONDERZOEK
RIR PV
DUBBELE
MELDING
GEEN
FEEDBACK
POSITIEF LOPEND OVERLAST
STATUS
Totaal van STATUS
Aantal meldingen op STATUS
% Meldingen op STATUS
Totaal van M-NR
Jaar, Kwartaal, Maand, Dag
Totaal aantal meldingen
GEEN FEEDBACK
86 (14,01%)
DUBBELE MELDING
86 (14,01%)
ONDERZOEK / RIR / PV 155 (25,24%)
NEGATIEF
ONGEKEND
ONV. INFO
224 (36,48%)
OVERLAST 8 (1,3%)
POSITIEF 29 (4,72%)
614
Situatie op:
2/10/2023 13:24:01
2021
✓
2022
✓
2023
✓
Meldingen via anoniem meldpunt

140 141
OPENINGSREDE 2023
afval. In de brochure ‘Veilig Verhuur’191 staan handige tips en tricks
voor verhuurders om te vermijden dat ze met huurders in zee gaan
die criminele activiteiten willen uitvoeren in hun pand en/of hoe de
verhuurder na verhuur verdachte zaken kan detecteren en aanpakken.192
3.5.3. Penitentiaire instellingen
Drugs en de noodzakelijke strijd tegen georganiseerde drugscriminali-
teit zet de gevangeniscapaciteit zeer zwaar onder druk. Dat geldt voor
zowat alle penitentiaire inrichtingen in Antwerpen. De gevolgen zijn
navenant voor de medewerkers, de gedetineerden, de directie, politie
en justitie en bij uitbreiding voor de hele gemeenschap. Sinds enige tijd
worden de gevangenissen geconfronteerd met de sterk toenemende
overgooiproblematiek: het van buiten de gevangenis overgooien van
goederen over de omheining. In de meeste gevallen gaat het om
drugs. Steeds vaker worden ook (steek)wapens en vooral smartphones
onderschept. Allicht gaat het om een klein topje van de ijsberg. Sinds
de Commissie van Toezicht, de burgemeester van Antwerpen en de
Antwerpse gevangenisdirecteur de ernstige problematiek van de
grondslapers prominent op de agenda zetten, organiseert de gouver-
neur geregeld overleg met alle betrokken stakeholders over deze
schrijnende problematiek. Mogelijk en hopelijk brengt de nieuwe
gevangenis van Antwerpen die in2026 zou moeten worden opgeleverd
enig soelaas. Vele pistes worden onderzocht. Op heden bracht geen
enkele ervan wezenlijk en duurzaam soelaas. Mogelijk biedt het nieuwe
BENELUX-politieverdrag ook op dit vlak toch enig perspectief. Het
maakt het onder bepaalde voorwaarden mogelijk dat verdachten (een
deel van) hun voorhechtenis en straf uitzitten in het land van herkomst
binnen de BENELUX. Dat is vooral relevant omdat niet zelden jonge
Nederlanders worden gerekruteerd voor afrekeningen in het Antwerpse
191 Gelezen op: www.drugsplantageontdekt.be, Brochure Veilig Verhuur
192 Vandersmissen, M. (06/09/2023). Drugscommissaris Ine Van Wymersch: ‘Cannabis kan,
maar alleen als de overheid de handel controleert’. Brussel, Knack. (p. 13) en de behoorlijk
ingrijpende buitenlandse voorbeelden die ze aanhaalt.
drugsmilieu. Deze rede is niet de plaats om er veel uitvoeriger op in te
gaan. (Hetzelfde geldt voor het structureel multilateraal overleg dat is
opgezet op verzoek van de medische sector naar aanleiding van het
toenemende geweld tegen hulp- en zorgverleners en de vele vragen
van politie over samenwerking met de medische wereld over o.m. deze
nog steeds onvoldoende systematisch geregistreerde en opgevolgde
problematiek).
3.6. Polarisatie en verbondenheid
CathyBerx en LeenDeCuyper, kabinetsadviseur
Net als conflict hoort polarisatie –beide zijn trouwens onlosmakelijk
met elkaar verbonden193– bij de menselijke en maatschappelijke ontwik-
keling. Dankzij een beschaafde dosis polarisatie wordt de bestaande
orde uitgedaagd, komt er ruimte om nieuwe paden te verkennen. Dat
gaat niet langer op als polarisatie escaleert tot een gevaarlijke sociale
dynamiek die groepen splijt en elk gesprek of samenwerking onmogelijk
maakt en zo zelfs het samenleven bedreigt.
Dat is andermaal meer uitgesproken het geval in tijden van radicale
transitie, in een verandering van tijdperk. De klimaat-, biodiversiteits-,
energie-, ruimtelijke, landbouw- en andere crises waar we eerder
aan refereerden dwingen tot nieuwe keuzes op een kantelpunt van
toenemende schaarste. Nooit eerder in ons (westerse) leven wordt
de bestaande orde zo uitgedaagd, en zijn we volop nieuwe paden aan
het verkennen. Nooit eerder stonden de vele tegenstellingen zo op
scherp: tussen automobilisten (SUV-bestuurders op kop) en actieve
weggebruikers, tussen landbouwers (intensieve veetelers op kop) en
natuur(beschermers), tussen klimaatactivisten en ecosceptische en/of
zogenaamde ecorealisten,... Transities veronderstellen nu eenmaal een
omslag in denken, handelen en organiseren en dat komt akelig dicht bij
wie we zijn, hoe we in het leven staan en ons tot elkaar en de wereld
193 Zie zeer uitgebreid daarover: Brandsma, B. (2023). Polarisatie. Inzicht in de dynamiek van
wij-zij denken. BB in Media. (p. 47-61)

142 143
OPENINGSREDE 2023
gekenmerkt door toenemende schaarste
194
verhouden. Polarisatie en
conflicten du choc des idées jaillit la lumière kunnen finaal bijdragen
tot dringend noodzakelijke, meer creatieve, geïntegreerde en betere
antwoorden op complexe vraagstukken. Voorzien van steeds extra
brandstof van al dan niet fake news kunnen polarisatie en conflicten
uitmonden in zwaar fysiek geweld. Uiteindelijk kunnen de maatschappij
en de kwetsbare democratische rechtstaat er haast letterlijk op breken.
Wie daar belang bij heeft, spint er graag garen uit.
“Waarom hebben mensen conflicten, waarom zijn ze vatbaar voor
wij-zij denken?”195 Het is een kernvraag in het standaardwerk van
BartBrandsma over polarisatie.196
Volgens de ene, zo niet de meesten ontstaan conflicten omdat mensen
verschillen. Mensen botsen vooral omdat ze andere waarden, ideeën,
overtuigingen, visies, belangen, gewoonten, routines, culturen of religies
hebben. In dit mensbeeld is verschil dé oorzaak van geschil. Overigens,
wie vanuit een dergelijk mensbeeld denkt, zal vooral focussen op de
identiteiten van tegenpolen en hun onderlinge verschillen. Uitspraken
over die verschillen – negatieve én positieve – fungeren dan als
brandstof die de gedachtenconstructie van het wij-zij denken en dus
de (verdere) polarisatie vooral voeden.
De tegengestelde visie bouwt verder op het denken van de Franse
filosoof RenéGirard. Conflicten ontstaan niet (zozeer) door verschil,
maar door gelijkenis. We krijgen conflicten met elkaar omdat we
hetzelfde willen, omdat we in essentie allemaal hetzelfde nastreven.
We lijken ook op de ander omdat we (zo goed als) allemaal hetzelfde
willen. Net omdat er een –overigens steeds toenemende– schaarste
is, botsen we met elkaar. We willen economische middelen als inkomen,
bestaanszekerheid, behoud van wat we hebben en/of verwerven van
wat een ander (met wie we ons graag vergelijken) ook heeft, voldoende
194 Slechts van wat het meest schadelijk is zoals verdovende en stimulerende middelen,
produceert de mensheid kennelijk te veel ...
195
Brandsma, B. (2023). Polarisatie. Inzicht in de dynamiek van wij-zij denken. BB in Media. (p. 62)
196 Wat volgt is haast letterlijk aan zijn boek ontleend.
tijd en ruimte voor onszelf,... Net zo goed willen we vooral ook immate-
riële of symbolische waarden als ‘meetellen’, erkenning, respect, voor
(waarde)vol worden aangezien, maatschappelijke waardering voor wie
we kunnen zijn en wat we kunnen bijdragen, sociale status, tijd voor wie
ons dierbaar is en voor wat we waardevol vinden, connectie,...
De consequenties van voormeld onderscheid, zijn bepalend voor de
visie op conflict en polarisatie. Als conflicten vooral ontstaan omdat
mensen hetzelfde willen, is conflict eerder de normale toestand dan de
uitzondering. Vrede of sociale rust zijn dan een lange rij van conflicten
waarmee we goed zijn omgegaan. Als vrede of sociale rust de afwezig-
heid van conflict impliceert, krijgt conflict vooral een negatieve waarde,
waarbij we niet alleen het conflict, maar vooral ook de schuldige
aan het conflict sterk veroordelen. Welnu, de schuldvraag levert niet
enkel brandstof voor (voortdurende) polarisatie, ze belemmert ook de
mogelijkheid om samen vorderingen te boeken.
En dus is het erg relevant om stil te staan bij een eectieve polarisa-
tiestrategie.197 Het doel is niet dat we elkaar op het –per definitie–
steeds voorlopige einde weer allemaal ’graag zien’. Een beschaafde
omgang met conflict, zodat het niet uitmondt in destructieve aectieve
polarisatie: daar gaat het in essentie om. Daar hebben we in tijden van
ingrijpende transities des te meer behoefte aan.
Voor een succesvolle aanpak van polarisatie onderscheidt Brandsma
vier game changers:
1. Verander van doelgroep
2. Verander van onderwerp
3. Verander van positie
4. Pas de toon aan
197 Brandsma, B. (2023). Polarisatie. Inzicht in de dynamiek van wij-zij denken. BB in Media.
(p. 71 e.v.)

144 145
OPENINGSREDE 2023
Ad 1. – Verander van doelgroep
In zijn theorie over polarisatie onderscheidt Brandsma vijf rollen:
• Een pusher levert brandstof voor polarisatie door de tegenpool
in een kwaad daglicht te stellen. Hij/zij oefent maximale druk uit
op de silent om voor hem partij te kiezen.
•
Een joiner kiest voor een kamp, krijgt daarmee zichtbaarheid
en medestanders en stelt zich altijd wat gematigder op dan de
pusher.
•
The silent biedt weerstand aan de polarisatie. Dit voorkomt
escalatie van het zwart-witdenken. In het midden zit de nuance,
neutraliteit, maar ook de onverschilligheid.
•
The bridgebuilder wil werken aan harmonie, dialoog en begrip
en levert daarmee –vaak met de beste bedoelingen– brandstof
voor polarisatie.
•
The scapegoat komt in beeld bij maximale polarisatie. Deze
wordt gevonden in het midden. The silent en de bridge builder
zijn kandidaat voor deze rol.
198
(Er zijn er ook pushers die zich
willens nillens in de mantel van de scapegoat trachten te hullen,
om daar hun profijt mee te doen.)
BRUGGENBOUWER
PUSHER
JOINERJOINER
PUSHER
STILLE
MIDDEN
Polarisatiedruk en rollen in wij-zij denken (Brandsma)
198 Brandsma, B. (2023). Polarisatie. Inzicht in de dynamiek van wij-zij denken. BB in Media.
Net omdat de pusher, de aanstoker van de polarisatie the silent in het
vizier heeft, vindt polarisatie via het midden plaats. Bijgevolg gaat ook
depolariseren langs het midden. Zorgvuldig polarisatiemanagement
vraagt om een juiste benadering van het midden en het loslaten van de
polen. Kortom, maak van het midden het investeringsgebied en hoed u
ervoor om de pushers te bedienen.
Ad. 2 – Verander van onderwerp
In het licht van de urgentieagenda en noodzakelijke transities is
het tweede ijkpunt zo mogelijk nog relevanter. Polariseren, schrijft
Brandsma, doet u door identiteiten van tegenpolen als het meest
wezenlijke gespreksonderwerp voor te stellen. Depolariseren betekent
daar radicaal van afstappen.199 Want, wie investeert in een gesprek
over de identiteit van de ander, brengt daarmee meteen de relatie in
het geding en speelt het spel mee van de pusher. Zeker in tijden van
urgentie leidt dat de aandacht af en tot nodeloos veel tijdverlies. Het
komt er bijgevolg op aan om niet mee te stappen in het frame van de
pushers. Dat lukt best door niet zozeer de gedachtenconstructies –de
wij en zij– maar de reële dilemma’s en vraagstukken: Waar moeten
we samen door? Wat maakt angstig en onzeker? Wat veroorzaakt
onbehagen?... centraal te stellen. Dan draait de kwestie niet rond
identiteit, maar des te meer rond loyaliteit en een gedeelde zoektocht
naar complexe antwoorden op gedeelde problemen: een gezonde
en veilige leefomgeving voor wie en wat ons dierbaar is, een eerlijk
inkomen en/of vergoeding voor verlies,... Wars van naïviteit en zonder
de complexiteit te negeren: wie blijft investeren in de ‘juiste kwestie’
depolariseert en maakt het mogelijk om mensen te binden op een
welgekozen vraagstuk. Conflicten blijvend waarachtig bespreekbaar
maken, niet louter (of vooral niet) focussen op het ’wie‘ maar vooral
ook op het ’wat’ en ’hoe’, gezamenlijk (ook) doen in plaats van (enkel)
praten, met kleine stappen samen vooruitgang boeken,... dragen bij tot
depolarisatie.
199
Brandsma, B. (2023). Polarisatie. Inzicht in de dynamiek van wij-zij denken. BB in Media. (p. 85)

146 147
OPENINGSREDE 2023
Ad. 3 – Verander van positie
Niet meegezogen worden in de polarisatie om te eindigen als
scapegoat, veronderstelt een luisterende houding, in het midden, niet
boven de partijen maar in het precieze midden met de doelgroepen die
er echt toe doen. Niet oordelen, maar luisteren. Een oordeel uitspreken
duwt mensen naar polen. Luisteren trekt mensen naar het midden. En
dan moet er iemand in het midden staan. Makkelijk is het niet, maar de
nuance (blijven) horen, het midden weten te rekruteren, het onderwerp
wijzigen en van positie veranderen: niet boven maar te midden van de
‘partijen’ zijn ijkpunten die op elkaar inwerken.
Ad. 4 – Pas de toon aan
Wie waarachtig wil depolariseren mag vooral niet moraliseren. Een
andere toon, een andere weg gaat opnieuw door het midden. De toon
moet er een zijn van echte interesse, van erkenning van de ander, een
toon die mild is, niet oordelend. In het stellen van vragen zijn we over
het algemeen slechter dan in het formuleren van standpunten. En na het
stellen van vragen, moeten we ook nog in staat zijn om te luisteren naar
antwoorden. Het gaat erom zó te luisteren dat de andere(n) waarachtig
erkenning voelt/voelen, waarbij erkenning krijgen niet hetzelfde is
als gelijk krijgen. Bemiddelend spreken, zich bemiddelend gedragen:
het lijken cruciale succesfactoren om te kunnen depolariseren, in de
wetenschap dat conflict en polarisatie horen bij de menselijke aard en
ontwikkeling.
En uitgerekend in polarisatie tonen mensen zich zelden van hun
mooiste kant. Soms investeren mensen in een slepende polarisatie,
bouwen ze er hun identiteit in op, in die mate dat ze amper nog zonder
hun vijandbeeld kunnen functioneren. Polarisatie is dan een belangrijk
deel van de eigen (publieke) identiteit. Gecultiveerde en gekoesterde
vijandsbeelden maken het denken star. Als kleingeestigheid en starheid
combinaties aangaan met de blinde kracht van de massa dan dreigt
geweld, zo leert ook de geschiedenis.
Het tegengif, aldus ook Brandsma200, is visie: het vermogen om met
verbeeldingskracht een nieuwe werkelijkheid te scheppen. Het is
het vermogen om mensen met die nieuwe werkelijkheid te raken en
ze met woorden en waarden weer anders te leren kijken. “Visie met
verbeeldingskracht tilt ons op, het is subtiel, vertelt ons niet meteen
wat we willen horen, maar laat de taal en houding zien die een uitweg
biedt uit polarisatie. Visie geeft een horizon en dus ruimte. Dat vergt
veel. Verbeeldingskracht maakt denken soepel”.201 De werkelijkheid is
meer recalcitrant dan woordenIn deze complexe tijden van transitie
gaat die realiteit immers over de confrontatie op het scherpst van
de snee tussen enerzijds de bestaanszekerheid, zware investeringen,
bedrogen (vermeende) beloften, niet uitgekomen verwachtingen
en toekomstdromen en bijgevolg rouw van concrete mensen en
anderzijds het als meer abstract ervaren algemeen belang van een
gezonde en biodiverse, antifragiele leefomgeving die beter bestand is
tegen de impact van de weersextremen door klimaatverstoring.
202
Net
als de weliswaar urgente transitie vergt depolarisatie soms geduld tot
het uiterste. Kleine, volgehouden stappen zijn ook stappen –en op heel
wat terreinen worden die steeds nadrukkelijker gezet– al zullen velen
liever zevenmijlslaarzen aantrekken. KrisPeeters schrijft het als volgt:
“Precies in een tijd waarin onvoorspelbaarheid en kwetsbaarheid pieken,
is er nood aan meer clementie en empathie. We zijn allemaal zoekende
naar hoe we moeten omgaan met de nieuwe realiteit”.203
We bevinden ons op een kantelpunt. We leven in een complexe tijd van
polycrises en permacrisis. We maken fundamentele transities mee. Mits
we tijdig en volgehouden die keuzes maken en uitvoeren, zal de planeet
weer biodiverser, gezonder en meer herbergzaam worden voor de
huidige en volgende generaties. Dat is de hoop. Dat is de verwachting.
Veel van de antwoorden worden bedacht, uitgewerkt, getest, ingezet,
200 Brandsma, B. (2023). Polarisatie. Inzicht in de dynamiek van wij-zij denken. BB in Media. (p. 113)
201 Ibid.
202 Uitgerekend over die spanning gaat de briljante roman Tussen Werelden van Juli Zeh en
Simon Urban,
203 Peeters, K. (07/08/2023). Reizen is anders thuiskomen. De Standaard.

148 149
OPENINGSREDE 2023
bijgestuurd,… In tijden van onzekerheid leidt dat niet zelden tot conflict
en polarisatie. Ook daarvoor zijn strategieën ontwikkeld en beproefd.
Alvorens de impact van actuele en -hopelijk doortastender, meer
systemische- toekomstige wereldwijde initiatieven om onder meer de
ruimtelijke – en energietransitie te bewerkstelligen zichtbaar wordt
gaan we hier en elders nog door zeer barre tijden. Allicht wordt het
eerst nog veel slechter, alvorens het stilaan weer beter wordt. En dus
rijst de vraag: zijn we, zijn onze noodplanning en crisisbeheer er klaar
voor?
4. Crisisbeheer en
-management in crisis?
4.1. Witboek Crisisbeheer
OlivierSchmitz, gouverneur provincie Luxemburg en voorzitter van de
Commissie van deskundigen
4.1.1. Context
De crises die ons land en de wereld onlangs hebben getroen, zijn van een
nieuwe aard. Hun omvang, duur, reikwijdte, polymorf karakter en sectorale
repercussies dwingen ons om onze zekerheden te heroverwegen.
Eén van de vaststellingen die experts al heel snel doen en die bevestigd
wordt door talrijke studies in België en in het buitenland, is dat overheden
en crisisbeheerders over het algemeen goed voorbereid zijn om klassieke
noodsituaties het hoofd te bieden. Een gasexplosie of een ADR-vracht-
wagen die kantelt op de snelweg zijn
crisissituaties waaraan onze beheers-
modellen op drie niveaus aangepast zijn,
op voorwaarde dat ze correct worden
toegepast.
Maar de vraag rijst wanneer het gaat
om crises die buiten dat kader vallen.
Crises waarvan de omvang of duur
zo onbegrijpelijk is dat ze nog nooit
eerder zijn voorgekomen. Deze crises
komen voort uit grote risico’s die we
nog steeds moeilijk kunnen bevatten
omdat ze de fundamenten van onze
samenleving doen schudden.
Overhandiging witboek door gouver-
neur Schmitz aan minister Verlinden

150 151
OPENINGSREDE 2023
In het besef dat crises in vele opzichten evolueren en dat onze crisisbe-
heersingsprocessen moeten evolueren om ze aan te kunnen, besliste
de minister van Binnenlandse Zaken in juni2022 om een commissie van
experts op te richten “om het crisisbeheer in België te onderzoeken en
een witboek[...] op te stellen met aanbevelingen om het crisisbeheer
te verbeteren”.204
4.1.2. Methodologie
Deze Commissie was multidisciplinair opgezet, met zowel operatio-
nele als strategische perspectieven, allemaal onder auspiciën van de
academische wereld. De deskundigen spraken op persoonlijke titel
en waren niet verplicht om een bepaalde instantie of discipline te
vertegenwoordigen. De negentien leden van de Commissie brachten
allen een hoge mate van deskundigheid en een onafhankelijk standpunt
in ten aanzien van specifieke en relevante kwesties. Het werk –dat een
heel jaar in beslag nam– werd in grote vrijheid verricht, in een geest
van openheid en respect voor de diversiteit van meningen.
Het was nooit de ambitie van de Commissie om te wijzen op tekort-
komingen of een oordeel te vellen over crisissituaties uit het verleden,
maar om belangrijke aanbevelingen te doen om processen te
verbeteren of waar nodig zelfs te veranderen.
Wat de organisatie van ons werk betreft, wilden we een vernieuwende
methodologie invoeren door vele sectoren van de samenleving erbij
te betrekken: federale en regionale administraties, grote publieke en
private ondernemingen, de rechterlijke macht, maar ook de bevolking
tijdens een ‘rondetafel’-dag op 19september2022.
Onze reflecties waren ook gebaseerd op een analyse van de debriefings
die werden uitgevoerd na de noodsituaties van de voorbije twintig
jaar in België. Aan deze debriefings voegden we het werk toe van de
speciale commissies van het federale en regionale parlement na de
204 KB 3 juni 2022 gepubliceerd in Belgisch Staatsblad 4 juli 2022
gezondheidscrisis en de overstromingen, evenals de conclusies van de
studie over leren van overstromingen opgesteld door een consortium
van onderzoekers.
Naast de wetenschappelijke literatuur identificeerden de experts drie
fundamentele en structurerende documenten voor hun reflecties: de “7
baselines requirements for national resilience” van de NAVO, het “Sendaï
Framework for Disaster Risk Reduction2015-2023” en de Nationale
Veiligheidsstrategie(2021). Deze documenten zijn de neerslag van
sterke verbintenissen die België op nationaal en internationaal niveau
is aangegaan. Het is dan ook zeer gepast dat de Commissie zich in het
bijzonder op deze documenten baseert.
Midden februari2023 werd de voortgang van het werk gepresenteerd
aan de Commissie Binnenlandse Zaken van het federaal parlement.
De constructieve discussies met de parlementsleden gaven stof tot
nadenken. De resultaten van de relevante debatten werden opgenomen
in het Witboek.
Ten slotte, toen de aanbevelingen moesten worden afgerond, stapten
de experts uit hun comfortzone en werden ze “gepushed” door een “out
of the box” workshop onder leiding van PatrickLagadec, een Franse
expert in de preventie en het beheer van grootschalige noodsituaties.
Deze workshop stelde de experts in staat om hun analysegebied nog
verder open te stellen door ruimer te kijken dan vertrouwde situaties.
De workshop bestond met name uit het kritisch kijken naar onze
huidige organisaties en strategieën om open te staan voor alternatieve
en duurzame oplossingen. De workshop bevestigde dat het essentieel
is om te werken aan systeemcrises.

152 153
OPENINGSREDE 2023
4.1.3. Aanbevelingen
De Commissie erkent dat België zich moet voorbereiden op rampen die
zich vaker voordoen, dat het zijn reactie en paraatheid bij huidige crises
moet versterken en dat civiele veiligheid een verantwoordelijkheid is die
door alle sectoren van de samenleving wordt gedeeld.
Op basis van deze vaststelling, die unaniem wordt gedeeld door de
experts, wilde de Commissie een Witboek205 opstellen om de manier
waarop overheden en hun respectieve partners risico’s inschatten en
samenwerken om preventie, paraatheid, respons, evaluatie en herstel
te garanderen, te begeleiden en te consolideren. Het doel van de
aanbevelingen in het Witboek is om de veerkracht van onze instellingen
en de Belgische bevolking te vergroten.
De Commissie heeft daartoe zes hoofdthema’s geselecteerd, die zijn
uitgewerkt in fiches: Risicocultuur, Evolueren, Versterken, Communi-
ceren, Herstellen en Evalueren.
4.1.3.1. Risicocultuur
De experts beschouwen risicocultuur als een transversaal onderwerp. Een
duurzame risicocultuur wordt op verschillende niveaus nagestreefd, niet
alleen op het niveau van het risicobewustzijn van burgers, maar ook op het
niveau van alle overheidsorganisaties. Het is het resultaat van een bewust-
zijn van de gevaren waarmee een netwerk van belanghebbenden in een
bepaald gebied wordt geconfronteerd, en van de kwetsbaarheid van dit
netwerk, en van de wens om deze risico’s te voorkomen en de kwetsbaar-
heid van het betrokken netwerk van belanghebbenden te verminderen.
Dit bewustzijn is gebaseerd op een collectieve en individuele geheugen-
dimensie. Het wordt opgebouwd via een proces van coproductie van
gedeelde waarden binnen een gemeenschap, waarbij de expertise van de
autoriteiten en de lokale kennis van burgers wordt geïntegreerd.
205 Schmitz, O. et al. (2023). Witboek. Aanbevelingen tot verbetering van het crisisbeheer in
België. Commissie van deskundigen inzake crisisbeheer.
Risicocultuur draait om het begrip veerkracht, dat kan worden gedefi-
nieerd als “een samenhangend geheel van maatregelen die onze
samenleving in staat stellen om te blijven functioneren door zich
te beschermen tegen en te reageren op incidenten die haar vitale
belangen en fundamentele waarden onder druk zetten, zelfs wanneer
deze rechtstreeks aangevallen worden of door grootschalige crises in
gevaar gebracht worden. Dit vergt weerbaarheid van het individu, de
maatschappij, het bedrijfsleven en de overheid”.206 Op basis van deze
definitie moet de benadering van veerkracht en risicovermindering
breder en meer preventief zijn, gericht op het individu. Om eectief en
eciënt te zijn, moet de aanpak multirisico, multisectoraal, inclusief en
toegankelijk zijn.
Het ontwikkelen van een risicocultuur vereist een overheidsbeleid dat
gebaseerd is op samenwerking, wederzijds vertrouwen en betrokken-
heid.
De Commissie beveelt aan om in alle geledingen van de samenleving
een duurzame risicocultuur te ontwikkelen. Om dit te bereiken is het
belangrijk om de verschillende belanghebbenden te integreren in een
geautomatiseerde aanpak, om de toegevoegde waarde die burgers in
elke fase van de risicocyclus kunnen leveren te erkennen en van een
kader te voorzien, én om een nationale strategie ter bevordering van
een risicocultuur te ontwikkelen.
4.1.3.2. Evolueren
De Commissie wilde de doeltreendheid van ons model voor crisisbe-
heer benadrukken, dat gebaseerd is op een drielagenstructuur (minister
van Binnenlandse Zaken, gouverneurs, burgemeesters) om het hoofd te
bieden aan zogenaamde klassieke noodsituaties.
206 Kabinet van de Eerste minister voor de Beleidscel Veiligheid en internationale relaties
(2021). Nationale veiligheidsstrategie. Brussel, Peter Moors. (p. 43)

154 155
OPENINGSREDE 2023
Maar de opkomst van nieuwe grote risico’s dwingt ons om dit model
verder te ontwikkelen, met name door de integratie van ongebruikelijke
spelers. Het antwoord ligt in de integratie van turbulence governance
in onze crisismanagementprocessen. Deze innovatieve, eectieve,
dynamische en flexibele aanpak is grotendeels gebaseerd op netwer-
kintegratie, d.w.z. een gevoel van verantwoordelijkheid gedeeld door
alle spelers in onze samenleving.
4.1.3.3. Versterken
Ondanks het oordeel van de deskundigen over de huidige crisisbe-
heersingsstructuren en hun vermogen om conventionele noodsituaties
doeltreend aan te pakken, benadrukt de Commissie toch het belang
van versterking van deze structuren door middel van een klassiek
proces van voortdurend leren en verbeteren.
In dit kader hebben de experts vijf punten geïdentificeerd:
•
Erkenning en versterking van bepaalde actoren (integratie van de
algemeen directeurs, erkenning van de status van ambtenaren
belast met planning en informatie, investering in netwerken
van specialisten, versterking van de federale diensten van de
gouverneurs op het vlak van personeel).
•
Voorstellen inzake nationale ondersteuning op het vlak van
opleiding, oefeningen en uitwisseling van ervaring (gecoördi-
neerd door een permanente structuur).
•
Voorbereiding: het risico identificeren in verhouding tot de
vaardigheden en de opleiding van de actoren én de deelstaten
betrekken bij alle fasen van de risicocyclus.
• Meer flexibiliteit bij de spreiding van de strategische fasen.
•
Versterking van de samenwerking en de operationele coördi-
natie.
4.1.3.4. Communiceren
De huidige organisatie van crisiscommunicatie werd door de experts
geprezen. Er werden evenwel ook verbeterpunten naar voren gebracht.
In het algemeen moet communicatie worden gezien als een krachtige
hefboom om de bereidheid van mensen te vergroten om risico’s
het hoofd te bieden en hun vermogen te versterkern om op crises
en noodsituaties te reageren. Op die manier helpt communicatie de
veerkracht van de bevolking te versterken.
Tijdens een crisis helpt goede informatie/communicatie om het
vertrouwen van het publiek in managers te behouden. Dat is essentieel.
Dit vertrouwen zal echter alleen behouden blijven als er een continuüm
is tussen risicocommunicatie, waarschuwingen, crisiscommunicatie
en communicatie tijdens de herstelfase. Om dit te bereiken is het
belangrijk om een inclusieve, multimedia communicatieaanpak op te
zetten, vroegtijdige opsporing en de bijbehorende waarschuwingen
te optimaliseren, de organisatie van crisiscommunicatie verder te
versterken en bijzondere aandacht te besteden aan communicatie
tijdens de herstelfase.
Evaluatie
RISICO
CYCLUS
Herstel
Crisisbeheer Voorbereiding
Preventie
Identificatie

156 157
OPENINGSREDE 2023
4.1.3.5. Herstellen
De huidige wetgeving besteedt onvoldoende aandacht aan de herstel-
periode na een noodsituatie. Zoals de overstromingen van midden
juli2021 op wrede wijze hebben aangetoond, koesteren de burgers
echter immense en zeer legitieme verwachtingen ten aanzien van deze
fase.
Het grootste probleem dat de Commissie heeft vastgesteld, is dat
de mensen die belast zijn met het beheer van de noodsituatie en de
mensen die belast zijn met de herstelfase vaak niet dezelfde zijn.
De deskundigen waren het ook eens over de ambitie die aan deze fase
moet worden gegeven. Het doel moet niet zijn om ‘terug te keren naar
normaal’, maar om ‘beter terug te bouwen’, d.w.z. om deze fase te
gebruiken om de veerkracht van een gebied of bevolking te vergroten.
Herstel wordt onderverdeeld in vijf stadia: noodsituatie, herstel na de
crisis, rehabilitatie, wederopbouw en herstel. Een van de problemen is
dat er geen duidelijke scheidslijn is tussen deze fasen. Ze overlappen
elkaar. De overgang tussen deze fasen vormt daarom een uitdaging
die ook moet worden aangepakt met de verdeling van bevoegdheden
tussen de verschillende overheidsstructuren. De experts benadrukken
het belang van het zo snel mogelijk starten van de herstelfase. In feite
moet deze al worden gestart voor het einde van de acute fase van
crisisbeheer.
In het licht van deze bevindingen beveelt de Commissie aan meer
belang te hechten aan herstel door er een duidelijk en ambitieus
wettelijk kader voor te scheppen. Om dit te bereiken is het belangrijk
om herstelmaatregelen uit te voeren in overeenstemming met een
aantal leidende beginselen en om herstel als expliciet onderdeel in de
Algemene Nood- en Interventieplannen op te nemen, uiteraard steeds
mét respect voor de bevoegdheden van de deelstaten.
4.1.3.6. Evalueren
In België worden risico’s op een cyclische manier benaderd. Een van de
fasen in deze cyclus is evaluatie. Het is zowel een middel om te leren
na een noodsituatie als een middel om te plannen ter voorbereiding op
toekomstige noodsituaties.
Zoals uitgelegd in de methodologie, bekeek de Commissie de debrie-
fings die de voorbije twintig jaar in België werden uitgevoerd. Zij stelde
vast dat de debriefings aan het einde van een noodsituatie of zelfs van
een oefening niet systematisch worden georganiseerd, dat de kwaliteit
ervan sterk varieert, dat ze niet vaak worden gedeeld en dat ze te zelden
een actieplan bevatten.

158 159
OPENINGSREDE 2023
De Commissie is het er echter mee eens dat de evaluatiefase een
sleutelelement is in de verbetering van het risico- en noodbeheer.
Daarom beveelt zij aan deze fase te systematiseren, te harmoniseren,
te versterken en te delen.
Om dit te bereiken moet artikel 39 van het Koninklijk Besluit van
22 mei 2019 worden herschreven om het ambitieuzer te maken,
nationale ondersteuning te bieden en rechtszekerheid te bieden voor
dit proces.
4.1.4. Samenvatting
De Commissie wilde zes thema’s uitlichten voor aanbevelingen. Eén van
deze thema’s loopt dwars door alle werkzaamheden van de Commissie
heen. Het is de absolute noodzaak om in België een echte risicocultuur
te ontwikkelen. Het werken aan de ontwikkeling van deze cultuur zal
uiteraard leiden tot een grote meerderheid van de aanbevelingen in het
Witboek.
Naast dit belangrijke punt zijn de aanbevelingen gebaseerd op het
belang voor België om zich voor te bereiden op een nieuw soort
crisis in de toekomst. Systeemcrises waarvan de domino-eecten de
fundamenten van onze samenleving zullen doen beven.
Deze crises, waarvan de omvang, de reikwijdte, de gevolgen en de
duur moeilijk te voorspellen zijn omdat ze kunnen voortkomen uit nog
onbekende, niet-geïdentificeerde of ondenkbare risico’s, vereisen dat
we onze huidige structuren voor crisisbeheer verder uitbouwen.
De Commissie wilde de nadruk leggen op de enige mogelijke aanpak
volgens de deskundigen om deze situaties aan te pakken: het netwerk.
Dit vereist echter een zeer hoog niveau van voorbereiding, een wereld-
wijd bewustzijn dat elke sector een actieve rol moet spelen en een
collectief vertrouwen in het succes van deze aanpak.
Natuurlijk verwachten de experts dat het jaren zal duren om de
netwerkbenadering te ontwikkelen en onder de knie te krijgen. Dit
vereist investeringen in opleiding, leren, evaluatie en communicatie,
terwijl tegelijkertijd de huidige structuren, die relevant blijven voor
traditionele noodsituaties, moeten worden versterkt.
De Commissie wilde zelfs verder gaan dan het formuleren van
aanbevelingen en heeft manieren bedacht om deze uit te voeren. Zij
heeft bijvoorbeeld aanbevolen een nationaal referentiecentrum op te
richten, een permanente structuur die onafhankelijk is van de crisisbe-
heersingsorganen en die verantwoordelijk is voor het toezicht op de
ontwikkeling van deze hele strategie.
De aanbevelingen in het witboek zijn gericht op verbetering op de lange
termijn. Het is daarom noodzakelijk om de aandacht vast te houden en
stof tot nadenken te geven op het gebied van crisismanagement. Daarom
beveelt de Commissie aan om een Nationale Adviesraad op te richten
om de bestuursorganen te adviseren over zaken die verband houden met
noodplanning en crisismanagement. Geïnspireerd door het Amerikaanse
model zou deze niet-permanente raad op verzoek onafhankelijk advies
geven op basis van de vaardigheden en expertise van zijn leden.207
Alle aanbevelingen in het Witboek zijn bedoeld om duurzaam te zijn. Ze
moeten stof tot nadenken bieden voor de ontwikkeling van crisisma-
nagementkwesties in de komende maanden en jaren.
4.2. Noodplanning en crisisbeheer:
codificatieproject
Gerd Van Cauwenberghe, Maya Gijselaar van de Federale Dienst
Noodplanning en Cathy Berx
In haar tussentijds verslag over het onderdeel hulpverlening, schreef
de Parlementaire Onderzoekscommissie Terrorisme: “Een actualisatie
en integratie van de reglementering is aangewezen. Er moet één
207 Ongetwijfeld zal ook het onderzoek en werk van de in september gelanceerde leerstoel
Crisis governance aan de universiteit een belangrijke rol ter zake kunnen spelen.

160 161
OPENINGSREDE 2023
coherente en globale reglementering inzake noodplanning uitgewerkt
worden, met integratie van alle bestaande regelgeving, in een nieuw
alomvattend Koninklijk Besluit.”208 Het Nationaal Crisiscentrum(NCCN)
werkte verder aan dit zogenaamde ’codificatieproject‘, of de aanpas-
sing en integratie van alle bestaande regelgeving rond noodplanning
en crisisbeheer.
Hoewel de regelgeving die de ‘lokale noodplanning’ regelt sinds het
tussentijds rapport van de onderzoekscommissie reeds een actualisatie
onderging met het K.B. van 22mei2019, dateert de regelgeving over
het nationale crisisbeheer van2003. Inmiddels is de wereld veranderd
en zijn veel inzichten door vele goede en minder goede praktijkerva-
ringen gerijpt. Een actualisatie is dus zeker aan de orde. Het NCCN
maakt van dit project terecht gebruik om een aantal lessons learned
van zowel het beheer van de pandemie als van de overstromingsramp
in de Vesdervallei in de zomer van 2021 te borgen in de regelgeving.
Ook de aanbevelingen van de expertencommissie crisisbeheer worden
waar mogelijk reeds verwerkt.
Waar dergelijke omvangrijke wetgevingsprojecten doorgaans behoor-
lijk wat tijd in beslag nemen, hebben het NCCN en minister van
Binnenlandse Zaken AnneliesVerlinden zich tot doel gesteld om de
nieuwe regelgeving nog deze legislatuur te finaliseren. Wat volgt zijn
onze reflecties op de ontwerpteksten, zoals we ze op dit moment
(zomer2023) kennen en kunnen inschatten. Bovendien concentreren
we ons vooral op de impact van het codificatieproject op de rol van de
noodplanningscoördinatoren (NPC), D5, Nazorg (herstel), evaluatie van
incidenten, crisisbeheer en de bevoegdheidsverdeling in België en de
impact ervan voor de noodplanning en het crisisbeheer.
In de nieuwe regelgeving ontbreekt vooralsnog de gemeenschap-
pelijke sokkel m.b.t. het proces van het crisisbeheer. Dit zou evenwel
ondervangen worden in een omzendbrief om het crisisbeheer in België
op eenzelfde wetenschappelijk onderbouwde en beproefde leest
208 Belgische Kamer van volksvertegenwoordigers (2016). Onderzoekscommissie terroris-
tische aanslagen, beknopt overzicht van de werkzaamheden en aanbevelingen.
Brussel, Van der Hulst, M.
te schoeien. De wettelijke verankering van een Werkproces Crisis-
beheer, dat rollen definieert die in samenwerkingsverbanden tussen
noodplanningscoördinatoren worden opgenomen, met onderlig-
gende ondersteuningsmechanismes en uniforme werkwijzen zoals
IBOBBO209 en FAN210, zou nochtans een grote meerwaarde zijn voor
het incidentbeheer. Het zou bovendien de genetwerkte samenwerking
bevorderen telkens wanneer meerdere crisiscellen aan zet zijn om een
grootschalig incident te bestrijden: afstemmen van de vergaderklok,
uniforme beeldvorming... Als men kijkt wat het Werkproces Crisis-
communicatie gedaan heeft voor de professionalisering en werking
van discipline5, is dit een uitgelezen kans om ook het crisisbeheer
zelf verder te professionaliseren. Dit kan weliswaar geborgd worden in
een Algemeen Nood- en interventieplan, zoals dat ook gebeurt in de
provincie Antwerpen, maar er kan zeker ook een standaard gedefinieerd
worden in de regelgeving.
209 Informatie verzamelen, Beeldvormen, Oordeelvormen, Besluiten, Bevel voeren, Opvolgen.
210 Feiten, Acties en Noden.

162 163
OPENINGSREDE 2023
4.2.1. Rol van de noodplanningscoördinator
Sinds de introductie van de functie van ‘ambtenaar noodplanning’ in de
wetgeving van2006 zijn de rol, de functie, de verantwoordelijkheden en
de verwachtingen van wie zich op lokaal vlak bezighoudt met noodplan-
ning en crisisbeheer fundamenteel gewijzigd. De ‘Chinese vrijwilligers’
die er in2006 plots noodplanning bijkregen in hun takenpakket werden
bijna overal in Vlaanderen vervangen door personen die bewust voor
de functie en het takenpakket kozen. Deze eerste professionalisering
werd dan ook weergegeven in het K.B.van2019 met de introductie
van de ‘noodplanningscoördinator’ (NPC) als centrale spil in de lokale
noodplanning en het lokale crisisbeheer.
De rol van deze NPC is cruciaal in de hele keten van noodplanning
en crisisbeheer. De NPC’s zijn vertrouwd met de materie, kennen
hun bevoegdheidsgebied en hun inbreng is van onschatbare waarde.
Zij moeten dan ook vroeg genoeg worden betrokken wanneer er
zich een incident voordoet. In afwachting van een eventuele verdere
opschaling is het vaak zelfs wenselijk dat ook de NPC betrokken wordt
bij de operationele coördinatie, als secretaris in de commandopost
operaties (CP-OPS) en als link naar het lokale bestuur voor bijvoorbeeld
beeldvorming en rapportage aan de burgemeester/gouverneur. Hoewel
de voorgestelde wetteksten dit niet onmogelijk maken, zien we het
toch als een gemiste kans dat de regelgever ook de NPC nog steeds
als een administratieve functie, of een ‘ambtenaar’ ziet. Als iemand die
enkel in actie moet komen wanneer er ook beleidsbeslissingen moeten
worden genomen (en er dus een opschaling is naar een gemeentelijke
of provinciale fase). Door de operationele meerwaarde van deze functie
niet te erkennen, zal men als bestuurlijke overheid tijdens crises vaak
achter de feiten blijven aanlopen. Opnieuw is dit iets dat lokaal kan
worden geregeld, zoals in ons provinciale ANIP, maar is het jammer dat
de regelgever de lat niet iets hoger legt voor de lokale overheden.
In het codificatieproject is er wel veel aandacht voor de verdere
professionalisering van de functie van NPC. Zo wordt aangegeven dat
het noodzakelijk is dat een NPC zich voltijds kan bezighouden met
noodplanning en crisisbeheer. Omdat dit in kleine gemeenten vaak niet
mogelijk is, wordt voorgesteld om samen te werken met omliggende
gemeenten zodat één persoon zich voltijds kan inzetten voor verschil-
lende gemeenten. Bij dergelijke intergemeentelijke samenwerking is
het wel van belang dat men ook lokale contactpunten behoudt. Deze
personen moeten niet 24/7 beschikbaar zijn, maar beschikken wel over
een basiskennis van noodplanning en crisisbeheer, en onderhouden
de lokale contacten voor de intergemeentelijke NPC. In de ontwerp-
teksten werd opgenomen dat een gouverneur advies kan geven bij de
opstart van een intergemeentelijke samenwerking. Het is vooral van
belang om te waken over de operationele haalbaarheid van de voorge-
stelde samenwerking. Een NPC moet 24/7 bereikbaar, oproepbaar en
inzetbaar zijn en de functie is, minstens tijdens het incidentbeheer,
niet te combineren met andere functies zoals D5. Een wettelijke
verankering van de permanentierol is absoluut noodzakelijk. Naast
intergemeentelijke samenwerking om één NPC aan te stellen, verdient
het ook aanbeveling dat de NPC’s onderling samenwerkingsverbanden
oprichten. Zo kunnen ze elkaar onderling ondersteunen voor zowel
administratieve taken als tijdens crisisbeheer. Ook vervanging tijdens
ziekte of verlof kan op deze manier geregeld worden, wat de beschik-
baarheid van een NPC voor het lokale bestuur alleen maar ten goede
komt. Dit is niet expliciet opgenomen in de nieuwe regelgeving. Het
principe uitdrukkelijk opnemen en het verder faciliteren in een omzend-
brief lijkt ons een goed idee.
Tot slot wil men ook attesten invoeren om de functie te mogen vervullen,
naar analogie met het attest van een Dir-CP-Ops. Dit verhoogt opnieuw
de professionalisering van de functie en zorgt ervoor dat de lat over de
gemeenten heen gelijkgelegd wordt. We mogen hierbij echter niet uit
het oog verliezen dat er een overgangsregeling nodig is voor wie reeds
in dienst is.
Een nieuwe opdracht van het lokale bestuur zal er ook uit bestaan om
aandacht te hebben voor burgerparticipatie, zowel bij de noodplan-
ning als bij het crisisbeheer. Er moet nagedacht worden over manieren
om de bevolking te betrekken bij de voorbereiding op incidenten, via
programma’s rond bijvoorbeeld zelfredzaamheid. Maar ook welke

164 165
OPENINGSREDE 2023
plaats men geëngageerde burgers kan geven bij de incidentbestrijding
zelf (als vrijwilligers bij het Rode Kruis of binnen nieuwe samenwer-
kingsverbanden) of hoe men de spontane hulp die na incidenten op
gang komt eciënt kan kanaliseren en organiseren.
4.2.2. Rol van crisiscommunicatie
De rol van communicatie wordt de laatste jaren steeds belangrijker.
Foto’s van incidenten worden snel en breed gedeeld. Kritische mensen
laten hun stem horen op sociale media. Journalisten gaan op zoek naar
nieuwsitems met bijhorende beelden. De rol van discipline 5 komt dan
ook steeds prominenter in beeld. De collega’s van D5 hebben een heel
uitgebreid takenpakket. Er wordt dan ook zeer veel van communicatie
verwacht. Mede, maar zeker niet uitsluitend, ter ondersteuning van de
burgemeester c.q. gouverneur in zijn of haar publieke communicatie-
verantwoordelijkheden in geval van crisis. Tegelijkertijd en desondanks
valt het op dat er maar weinig lokale overheden zijn die medewerkers
de nodige tijd geven om zich hier volop, liefst voltijds te concentreren.
Meer nog dan bij de NPC’s, is risico- en crisiscommunicatie bij de
lokale overheden iets dat boven op het dagelijkse takenpakket komt.
De verdere professionalisering van de functie is dan ook een belangrijke
focus van de nieuwe regelgeving. Ook de D5 zal in de toekomst een
attest moeten behalen.
Net zoals het geval is bij de NPC, is het voor experten crisiscommuni-
catie van cruciaal belang om intergemeentelijk samen te werken. Net
zoals de NPC is ook de D5 een functie die 24/7 gegarandeerd moet
worden. Het is dan ook een gemiste kans dat dit (nog niet) op deze
manier verankerd werd in de regelgeving. D5 heeft, in tegenstelling tot
de NPC, wél een vaste en wettelijk verankerde plaats vanaf een operati-
onele coördinatie als Dir-Info in de CP-Ops.
Door intergemeentelijk te werken kan een D5 zich bij voorkeur voltijds
wijden aan de materie en ook diepgaandere expertise uitbouwen.
Omdat communicatie vaak ook heel gemeentelijk gebonden is, is het
ook hier weer aan te raden om te werken met lokale contactpunten,
naar analogie met de voorgestelde werking van de NPC. En ook hier
is samenwerking binnen een netwerk van D5-medewerkers een
meerwaarde. Idealiter komt deze netwerkgedachte nog sterker uit de
definitieve tekst.
Om aan te geven dat de scope van D5 breder is dan crisissituaties heeft
de wetgever een nieuwe naam bedacht: de Coördinator van Informatie
aan de Bevolking (CIB). Mogelijk kon een volwaardige valorisatie en
uitbouw van de bestaande D5 -functie volstaan. De toekomst zal het
uitwijzen.
4.2.3. Nazorg
In de nieuwe wetgeving wil men een ‘nazorgcoördinator’ (NZC) introdu-
ceren. Ook onze noorderburen hebben de nodige aandacht voor dit
thema en gebruiken hiervoor de overkoepelende term ‘bevolkingszorg’.
De Commissie Schmitz heeft het over een ‘herstelcoördinator’, om te
vermijden dat de focus op de fase nà het incident komt te liggen omwille
van de term ‘nazorg’. De aandacht voor de omvangrijke opdracht om
na een incident de situatie opnieuw te normaliseren is onmiskenbaar
toegenomen. In de rest van de tekst gebruiken we de term ‘nazorg’,
maar het moet duidelijk zijn dat nazorg een proces is dat begint van
zodra het incidentbeheer start en niet iets dat achteraf komt.
Nazorg is een opdracht van elk niveau waarop operationele en beleids-
coördinatie gebeurt. Dit kan dus op lokaal (gemeentelijk), provinciaal
of nationaal niveau van belang zijn. Ook bij incidenten waar geen
beleidsbeslissingen aan te pas zijn gekomen is er sprake van nazorg.
Reden te meer om het lokale bestuur via de NPC ook te betrekken bij
een operationele coördinatie.
Bij een incident zal het overgrote aandeel van de nazorg lokaal moeten
worden opgevolgd. In de nieuwe wetgeving werd opgenomen dat er
een nazorgcoördinator moet worden aangesteld bij de gouverneur.
Deze functie is uiteraard op alle niveaus van belang, niet in het minst

166 167
OPENINGSREDE 2023
op het lokale gemeentelijke niveau, dus is het een meerwaarde als ook
lokale besturen intergemeentelijk een herstelcoördinator aanduiden en
deze inpassen in een netwerkstructuur voor wederzijdse ondersteuning,
zoals TeamD5 voor informatie aan de bevolking.
Bijkomend blijkt dat lokale overheden de bevoegdheden noch de
mogelijkheden hebben in het Vlaamse bestuurlijk landschap om
‘nazorgplannen’ op te stellen. Vaak zal de nazorg (en meer nog het
herstel) in hoofdzaak betrekking hebben op deelstaatmaterie en is
de federale overheid niet bevoegd om die opdracht (het opstellen
van nazorg- en herstelplannen) aan de lokale overheden te geven.
Voor zover het gaat om een sector waarvoor de deelstaten geheel of
gedeeltelijk bevoegd zijn, komt die opdracht dus in de eerste plaats de
deelstaten toe. Allicht moet dit, om discussies tijdens en na een crisis te
vermijden, op voorhand in een samenwerkingsovereenkomst worden
gegoten. Temeer omdat voor sommige sectoren (bv. drinkwater)
de gewesten exclusief bevoegd zijn en/of zowel de federale als de
deelstaten bevoegd zijn (bv. energie).
De Commissie voorziet eveneens in een aparte rol voor de herstelco-
ordinator zodat tijdens de acute fase reeds volop kan worden geantici-
peerd op de ‘nafase’, waarbij de NPC focus kan houden op de urgente
aspecten en de terugkeer naar een veilige situatie. De Commissie hield
in haar aanbevelingen reeds rekening met budgettaire overwegingen
en het netwerkend vermogen van deze herstelcoördinator. Naarmate
deze rol verdere uitwerking krijgt, zal allicht blijken dat meer dan één
herstelcoördinator per provincie aangewezen is, mét de nodige lokale
en regionale verankering.
4.2.4. Evaluatie van crises
Evaluaties van het incidentbeheer tijdens crisissituaties zijn van cruciaal
belang. Wat moet er anders? Wat zijn goede praktijken? Welke lessen
kunnen we leren? Vragen die beantwoord moeten worden omdat
we er veel uit kunnen leren. Hetzelfde geldt vanzelfsprekend voor de
evaluaties van crisisoefeningen. En toch.
Al te vaak bestaat het risico dat evaluaties worden benaderd vanuit
een ‘schuld’-vraag: wie heeft welke fout gemaakt? Die ondertoon
merkten we in de verschillende parlementaire onderzoekscommis-
sies naar aanleiding van de aanslagen in Zaventem, de aanpak van de
COVID-19-pandemie of de overstromingen in de Vesdervallei. Een
dergelijke echte of vermeende aanpak houdt het risico in dat de diverse
stakeholders en/of betrokkenen die gehoord worden hetzij de rangen
sluiten dan wel eerder defensief reageren uit angst om met de vinger te
worden gewezen. Wellicht ook om die reden, vroeg huidig minister van
Volksgezondheid FrankVandenbroucke aan de OESO om de aanpak
van de COVID-19-pandemie in en door België in volle onafhankelijkheid
te evalueren met het oog op structurele verbeteringen voor eventuele
toekomstige pandemieën en/of andere systemische dreigingen.
Van belang is in elk geval dat beslissingen die worden genomen bij
incidentbeheer steeds worden genomen onder tijdsdruk en op basis
van onvolledige informatie. Uit een evaluatie moet duidelijk worden hoe
dit in de toekomst beter kan, niet zozeer wie eventueel bepaalde fouten
maakte. Al zijn en blijven kritische zelfreflectie en/of openheid voor
bijsturingen en correctie van wat fout was en/of beter kon wenselijk,
zo niet noodzakelijk.
Ook in de nieuwe regelgeving wordt gewezen op het belang van
evaluatie. Randvoorwaarden en/of procedures ter zake ontbreken
evenwel. In de eerste plaats is een zelfevaluatie aangewezen. Mensen
doen reflecteren over hun eigen functioneren en over de aanpak van
hun team draagt bij tot een betere aanpak van toekomstige crises. Maar
naast een zelfevaluatie kan ook de evaluatie van een extern apolitiek
orgaan van onschatbare waarde zijn. Zij zijn zelf geen betrokken partij,
waren niet aanwezig bij de crisis en worden dus niet gehinderd door
emotionele bagage. Idealiter wordt er dus voorzien in een onafhanke-
lijke evaluatie naar Nederlands model. Zowel voor complexe crises als
voor relatief kleinschalige lokale incidenten, is een echte onafhankelijke
evaluatie aangewezen. Er moet daarbij nagedacht worden over een
uniform sjabloon voor de evaluatie van incidenten. En de evaluaties
moeten ook breed gedeeld worden met alle betrokken actoren in het
crisisbeheer, zodat iedereen er lessen kan uit trekken. Een databank

168 169
OPENINGSREDE 2023
van evaluaties volgens een vast sjabloon en gedeeld via het nationaal
veiligheidsportaal211 lijkt ons een quick win. Degelijke en doorgedreven
evaluatie, en opvolging van de taken die eruit voorkomen, zullen
bijdragen tot de verdere professionalisering van de noodplanning en
het crisisbeheer.
4.2.5. Aandacht voor bevoegdheidsverdelingen
België is een behoorlijk ingewikkeld land met een redelijk complexe
bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid, de gemeen-
schappen en gewesten. In haar toonaangevend en uitmuntend advies
bij de pandemiewet verduidelijkte de Algemene Vergadering van de
Raad van State de interpretatie van de bevoegdheidsverdeling m.b.t. de
bestrijding van een epidemische noodsituatie.212 Mutatis mutandis kan
dezelfde redenering worden gehanteerd voor het beheer van complexe,
langdurige (epidemische) noodsituaties die maatregelen kunnen
impliceren die raken aan zowat alle domeinen van het maatschappelijk
leven en dus ook aan zowat alle beleids- en bevoegdheidsdomeinen. In
essentie komt het advies op het volgende neer. De bevoegdheid tot het
bestrijden van een (epidemische) noodsituatie is geen bevoegdheid die
als zodanig exclusief aan één overheid –de federale, gemeenschaps-
of gewestelijke– is toegewezen. Bijgevolg is elke overheid –binnen de
grenzen van haar eigen materiële bevoegdheden– verantwoordelijk
voor de bestrijding van een (volksgezondheids)crisis. Op grond van
haar residuaire bevoegdheden mag/moet de federale overheid –onder
voorbehoud van de aan de gemeenschappen en gewesten voorbe-
houden bevoegdheden– maatregelen nemen inzake volksgezondheid,
algemene bestuurlijke politie213, de civiele bescherming en veiligheid.
Tot slot is de federale overheid bevoegd om de (sanitaire) maatregelen
te nemen in het raam van haar eigen materiële bevoegdheden.
211 In de loop van 2024 wordt het huidige portaal ICMS vervangen door Paragon.
212 Advies 69.936/AV van 7 april 2021 van de Raad Van State afdeling Wetgeving over een
voorontwerp van wet ‘betreende de maatregelen van bestuurlijke politie tijdens een
epidemische noodsituatie’.
213 Cf.135, §2 N. Gem. W, met name de bevoegdheid inzake de handhaving van de openbare
orde, meer bepaald de openbare rust, veiligheid en gezondheid.
De gemeenschappen van hun kant zijn exclusief bevoegd inzake
preventieve gezondheidszorg. In het raam van een epidemische
noodsituatie zijn de gemeenschappen dan ook exclusief bevoegd voor
het opsporen van en de strijd tegen besmettelijke ziekten. Daartoe
behoort ook het uitwerken van regelingen m.b.t. de contactopspo-
ring, verplichte testen en het in quarantaine gaan van (vermoedelijk)
besmette personen.
Daarenboven zijn de gemeenschappen en gewesten bevoegd om binnen
de specifieke domeinen die tot hun eigen bevoegdheden behoren de
maatregelen te nemen ter bestrijding van een (epidemische) noodsitu-
atie. M.a.w. en meer in het algemeen moet worden aangenomen dat
elke overheid eveneens bevoegd is en blijft voor de uitoefening van
de eigen materiële bevoegdheden in tijden van een noodsituatie of
crisis. Voorts is en blijft elke overheid bevoegd om binnen de specifieke
domeinen die tot haar eigen bevoegdheden behoren de maatregelen te
nemen ter bestrijding van een noodsituatie. Tot slot verduidelijkt de Raad
van State de verhouding tussen enerzijds de federale bevoegdheden en
anderzijds de bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten
inzake de bestrijding van een (epidemische) noodsituatie. De federale
overheid moet namelijk bij de uitoefening van haar bevoegdheden het
evenredigheidsbeginsel respecteren en vooraf overleg plegen met
de deelstaten –behoudens in spoedeisende gevallen– wanneer ze
een maatregel overweegt die een rechtstreekse weerslag heeft op
domeinen die tot de materiële bevoegdheid van de deelstaten behoren.
Tot slot moet ze zich onthouden van het louter uitoefenen van de
materiële bevoegdheden van een andere overheid. Of nog, de federale
overheid moet erover waken dat zij zich strikt beperkt tot hetgeen kan
worden ingepast in haar eigen bevoegdheden. Zoals gezegd mogen
de deelstaten binnen de domeinen die tot hun bevoegdheid behoren
de nodige maatregelen nemen ter bestrijding van de noodsituatie, met
dien verstande dat ook zij het bevoegdheidsrechtelijk evenredigheids-
beginsel in acht moeten nemen. In die zin dat ze de maatregelen die de
federale overheid binnen voormelde randvoorwaarden (evenredigheid,
voorafgaand overleg, en strikt beperkt tot haar bevoegdheden inzake
sanitaire politie, civiele bescherming en veiligheid) heeft genomen niet

170 171
OPENINGSREDE 2023
onmogelijk mag maken of overdreven bemoeilijken. Toegepast op een
epidemische noodsituatie mogen de gemeenschappen beslissen om de
scholen, musea, sportinfrastructuur te sluiten dan wel mondmaskers te
verplichten, zij het met eerbiediging van de maatregelen die de federale
overheid heeft genomen, met respect voor voorgaande randvoor-
waarden. In de hypothese dat de gemeenschappen en gewesten voor
de eigen beleidsdomeinen de nodige maatregelen hebben ontwikkeld
voor de bestrijding van (epidemische) noodsituaties, verkleint allicht de
marge voor de federale overheid om maatregelen te nemen die een
weerslag hebben op domeinen die tot de materiële bevoegdheid van
de deelstaten behoren.
In afwachting van voormeld advies van de Raad van State is de
complexe bevoegdheidsverdeling en het gebrek aan ervaring van de
gemeenschappen en gewesten op vlak van het crisisbeheer, zeker in
de eerste fase van de sanitaire crisis een moeilijke hinderpaal gebleken
voor het optimaal beheer ervan. Nu de bevoegdheidsverdeling beter
is uitgeklaard, spreekt het voor zich dat er rekening mee moet worden
gehouden bij de uitwerking van de nieuwe federale regelgeving m.b.t.
de noodplanning en het crisisbeheer. Tegelijk is het minstens even
belangrijk dat de deelstaten zich veel scherper rekenschap geven
van hún bevoegdheden en verantwoordelijkheden én voor alle eigen
aangelegenheden een beleid ontwikkelen voor de uitoefening ervan
in tijden van urgentie en emergency of acute nood.
Voorts is het aangewezen dat het NCCN en de bevoegde ministers zich
–ook in het raam van een nationale fase– concentreren op de strategi-
sche beslissingen en het operationele crisisbeheer maximaal overlaten
aan de operationele experten en specialisten van en op het terrein. Dit
kan inhouden dat de federale overheid op verzoek van de gefedereerde
entiteiten maatregelen neemt om de uitoefening van de bevoegdheden
van deze laatste te ondersteunen en/of dat de gefedereerde entiteiten
op vraag van de federale overheid uniforme maatregelen nemen binnen
de eigen bevoegdheden om het federale beleid te ondersteunen.
In afwachting van de uitwerking van een samenhangend geheel van
bestuurlijke maatregelen en voorzorgs- en beschermingsmaatregelen,
zal het ‘terrein’ zich al volop aan het organiseren zijn. Beleidsbeslissingen
voorbereid door het NCCN zijn vanzelfsprekend wel nodig wanneer de
middelen schaarser zijn dan de noden en bijgevolg strategische keuzes
moeten worden gemaakt op basis van heldere prioriteiten en doelen.
Een up-to-date overzicht van de beschikbare en inzetbare middelen
draagt bij tot een heldere beeldvorming m.b.t. de beschikbare capaci-
teiten aan mensen, middelen en expertise. Belangrijk is wel dat de
operationele aansturing ervan –om recht te doen aan de noodzakelijke
bottom-upbenadering– een decentrale verantwoordelijkheid blijft, zij
het in voorkomend geval binnen een federaal ondersteunend kader.
Niet geheel in lijn met de nieuwe inzichten in de literatuur, die sterk
de focus leggen op het belang en de meerwaarde van een goed
ondersteunde bottom-upaanpak van crisissituaties en onvoorspelbare
situaties, lijken de nieuwe ontwerpen her en der nog steeds uit te
gaan van een behoorlijk centralistische top-downaansturing van het
crisisbeheer. Een NCCN als enabler ter ondersteuning van het bottom-
upcrisisbeheer in een model van netwerking zou in elk geval beter
aansluiten bij de meest recente wetenschappelijke inzichten met de
focus op: decentraal, bottom-up, integraal, gebaseerd op vertrouwen,
coöperatief, wendbaar en adaptief.214
4.2.6. Impact codificatie op disciplines
Zoals gezegd beschikken we momenteel nog niet over de definitieve
teksten. Bijgevolg is het schier onmogelijk om een inschatting te maken
van de impact van het codificatieproject op de disciplines en de actoren
binnen het crisisbeheer.
De opleiding en het attest voor een Dir-CP-Ops bestaan al langer.
Kennelijk is het de bedoeling om dit door te trekken naar alle disciplines,
waardoor iedereen die een Dir-functie wil uitoefenen binnen noodplan-
ning eenzelfde opleiding volgde. Samen met de opleiding die de NPC
214 Rotmans J. & Verheijden, M. (2021). Omarm de chaos. Amsterdam, De Geus.

172 173
OPENINGSREDE 2023
zal moeten volgen, zal dit leiden tot een verdere professionalisering
van het crisisbeheer én tot de eerder aangehaalde gemeenschappelijke
sokkel en een uniformisering van het crisisbeheer. Hierdoor wordt
onderlinge bijstand tijdens langdurige en/of complexe crises evidenter.
In de nieuwe regelgeving is voorts ook opgenomen dat de gouverneur
moet zorgen voor de organisatie van de pool van de Dir-CP-Ops,
zodat er te allen tijde een Dir-CP-Ops bereikbaar en beschikbaar is. De
gouverneur kan hiervoor gebruikmaken van de mensen en middelen
van de disciplines betrokken in het crisisbeheer. Om dit te kunnen
bewerkstellingen, hebben de hulpverleningszones in de provincie
Antwerpen de vlucht vooruit genomen en gezorgd voor een interzo-
nale pool van Dir-CP-Ops’en. Die is momenteel enkel georganiseerd
voor discipline1. De andere disciplines zijn (nog) niet betrokken in deze
pool hoewel ook zij medewerkers hebben die in het bezit zijn van een
attest Dir-CP-Ops.
Daarnaast is het ook belangrijk om in administratieve ondersteuning te
voorzien voor de Dir-CP-Ops. Deze secretariaatsfunctie kan geboden
worden door de NPC, waardoor die tegelijk ook ervaring opdoet. In ons
provinciale ANIP is dit alvast opgenomen. Men zou niet bevreesd mogen
zijn om dit expliciet als mogelijkheid te vermelden in de regelgeving.
4.2.7. Conclusies
Het codificatieproject oogt veelbelovend en bevat zeer veel kansen
voor de erkenning en verdere professionalisering van alle betrokkenen
bij de noodplanning en het crisisbeheer. De wettelijke verankering van
de ambitie om burgers maximaal te betrekken bij de hele keten van
de noodplanning, het crisisbeheer en de nazorg doet recht aan de
indrukwekkende inzet van vele vrijwilligers en de brede civiele samenle-
ving. Hopelijk geeft de consequente uitvoering ervan een sterke boost
aan een versterkte risicocultuur en maatschappelijke antifragiliteit en
veerkracht. Last but not least doet het codificatieproject beter recht aan
de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de federale overheid
en de deelstaten in geval van nood. Op enkele punten zijn de teksten
vatbaar voor verdere verbetering, maar de kern zit zeker goed.
Multidisciplinaire coördinatie

174 175
OPENINGSREDE 2023
5. Crisisbeheer en –
management 2.0
PeterMertens en CathyBerx
In deze complexe transitiefase zijn er steeds meer systemische
uitdagingen (financieel, economisch, onderwijs, klimaat, migratie,
energie, inflatie, ontzuiling,…) die veel druk zetten op de ‘gewone’
business as usual-uitvoering van beleidstaken én die bovendien veel
samenwerking veronderstellen (transitie naar hernieuwbare energie,
opvang van ontheemden …). Die moeten de bevoegde politieke
overheden –liefst met respect voor de federale loyauteit– binnen de
eigen bevoegdheden naar best vermogen aanpakken.
Willink zet deze uitdaging op scherp als volgt: “Als de coronacrisis één
ding duidelijk maakt, is het wel dat ook de private sector, als het erop
aankomt, sterk afhankelijk is van een goed functionerende overheid.
De afgelopen decennia werd het omgekeerde gesuggereerd. Het
economisch denken doortrok de samenleving. De overheid moest
terugtreden: kleiner was beter, want goedkoper. Publieke taken werden
met brede parlementaire steun afgestoten, de inhoudelijke deskun-
digheid vloeide uit departementen weg, het collectieve geheugen
erodeerde. De coronacrisis legt een vergrootglas op scheefgegroeide
maatschappelijke verhoudingen en op al langer bestaande knelpunten
in het functioneren van de overheid.”215
En verder: “De opvatting dat de overheid een bedrijf is dat goed
gemanaged moet worden door sturing op kosten en baten, schiet
tekort als het om complexe problemen gaat. Het houdt geen rekening
met de waarden die de kwaliteit van leven en samenleven bepalen.
Het vereist een anders denken over de rol van de overheid en over
215 Willink, H.T. (2021). Kan de overheid crises aan?: Waarom het belangrijker is om groter te
denken en kleiner te doen. Amsterdam, Prometheus.
Foto: Team Eclairs

176 177
OPENINGSREDE 2023
de capaciteiten die nodig zijn –in de politiek, in het bestuur, in de
ambtelijke organisatie– om bestaande patronen te doorbreken. Groter
politiek denken, maakt kleiner maatschappelijk doen mogelijk. Kleiner
maatschappelijk doen moet bijdragen aan groter politiek denken.”216
Dit brengt ons bij de essentie van dit hoofdstuk: hoe kunnen we samen
verder vormgeven aan deze complexe uitdagingen en kunnen we
omgaan met deze turbulente omstandigheden? Zijn onze overheids-
structuren voldoende robuust om ook lange en opeenvolgende crises
te beheersen? Of is de slack time dermate gesnoeid dat de rek eruit
is? Maakt het streven naar eciëntie dat ‘overbodige capaciteit’ wordt
weggehaald en organisaties worden uitgekleed tot de minimale capaci-
teit onder normale omstandigheden en ze op te jagen tot maximale
eciëntie? Roepen we zo een lockdown over onszelf af?217 Taleb leert
ons alvast dat we ons op onverwachte en onvoorspelbare gebeurte-
nissen moeten voorbereiden door veerkracht, door robuustheid, door
buers en door ruimte voor flexibiliteit.218
De boeken van de zogenaamde transitiedenkers die we lazen met het
oog op deze rede, gaan vanzelfsprekend over zoveel meer dan over
noodplanning en crisisbeheer. Meer nog, noodplanning en crisisbeheer
komen als dusdanig niet of eerder zijdelings aan bod. Of nog, ‘niet
alles is een crisis’! En toch zijn de inzichten van deze –zowel eerder
conservatieve als progressieve– auteurs ook voor de noodplanning
en het crisisbeheer buitengewoon interessant en relevant. Overigens,
hoe toekomstbestendiger en (klimaat)robuuster de fysieke ruimte
wordt ingericht, hoe veerkrachtiger mensen, ondernemingen,
overheden anticiperen, hun denken en gedrag aanpassen in functie
van goed begrepen risico’s en onzekerheden des te uitzonderlijker
de nood aan noodplanning en crisisbeheer. Naarmate we de omslag
succesvol maken zal het ‘crisisdenken’ hopelijk en allicht weer naar de
achtergrond verschuiven. Tegelijk ontsnappen ook de noodplanning
216 Willink, H.T. (2021). Kan de overheid crises aan?: Waarom het belangrijker is om groter te
denken en kleiner te doen. Amsterdam, Prometheus.
217 de Ruiter, F. (2023). Bottom-up. Meppel, Boom Uitgevers.
218 Taleb, N. (2021). Antifragiel, dingen die baat hebben bij wanorde. Amsterdam, Nieuwezijds.
en het crisisbeheer niet aan een noodzakelijke transitie. De generieke
inzichten m.b.t. de noodzakelijke transities: energie, klimaat, landbouw,
circulaire economie, democratie, leiderschap gelden – eventueel
mutatis mutandis– evenzeer en onverkort voor de noodplanning en
het crisisbeheer. Ook de noodplanning en het crisisbeheer moeten
beantwoorden aan de vereisten van veerkracht dankzij bottom-up
sturende open netwerken die voldoende oog hebben voor de
complexiteit van menselijk gedrag in de concrete context en creatieve
inzet van schaarse mensen en middelen met het oog op een maximaal
gedeeld doel.
Ook in de openingsrede van2009 De angst voorbij refereerde ik aan
de zogenaamde veiligheidsparadox. We verlangen steeds meer naar
veiligheid. Daarbij verwachten we ook van de overheid dat ze kracht-
dadig optreedt. Anderzijds willen we voor onszelf een maximum aan
vrijheid en zoeken velen graag steeds extremere gevaren op. Bovendien
verwachten we van de overheid dat ze de negatieve gevolgen van de
vrijheid van anderen in de vorm van grensoverschrijdend, onwenselijk
en crimineel gedrag, indamt en bestrijdt. Tegelijk perken we van nature
onze vrijheden zelf in: we zijn immers bang. Bang in het verkeer, bang
om –niettegenstaande we weten dat de levensverwachting jaar na jaar
stijgt– ziek te worden, bang voor terroristische aanslagen,etc. Overal
dreigt gevaar, altijd zijn er risico’s. Angst behoedt voor roekeloosheid.
Kennelijk is de acceptatie van een vrijwillig aangegaan risico veel
groter dan van een niet zelfgekozen risico. Vrijwillig aangegane risico’s
geven allicht de valse illusie van controle en beheersing. Dit verklaart
onze bereidheid om ons toch zonder al te veel angst in het verkeer
te begeven, niettegenstaande uitgerekend het verkeer, verhou-
dingsgewijs de meeste slachtoers maakt. Maar hoewel regels en
beperkingen noodzakelijke voorwaarden zijn voor échte vrijheid voor
allen, impliceert de garantie van meer veiligheid sowieso een zekere
beperking van de gekoesterde vrijheid. Dit alles leidt overigens tot een
erg complex dilemma en een heuse catch-22 voor overheden: we
(sommigen) vragen wat we (anderen) tegelijk verafschuwen. M.n. meer
overheidsingrijpen ter wille van onze veiligheid. Misschien willen velen
beperkingen vooral voor de ander, terwijl we steeds ook zelf de ander

178 179
OPENINGSREDE 2023
voor de anderen zijn. Of, we willen de beperkingen op het moment
dat we zelf (meer) risico lopen (als fietser en/of voetganger), maar veel
minder als we zelf het grote(re) risico zijn (als automobilist).
Het knoopt mutatis mutandis aan bij het terechte inzicht in het
openingsstuk van Anne Bergmans: “mensen voelen zich sneller
bedreigd door andermans beslissingen. Mogelijke eecten van beslis-
singen waarbij men zich niet op één of andere manier betrokken
voelt, worden daardoor veelal beschouwd als risico’s; risico’s die men
bovendien niet gemakkelijk zal willen aanvaarden”. In het bijzonder
ook voor het crisisbeheer is dat inzicht kapitaal. Hoe vermijden we dat
mensen spontaan beginnen te evacueren bij een nucleaire lozing, als
de overheidsmaatregel om goede redenen: binnenblijven en schuilen
luidt? Ook voor een beter begrip van noodzakelijke maatregelen én
juiste handelingsperspectieven is een grote betrokkenheid van de
bevolking in de hele keten van de noodplanning en het crisisbeheer
cruciaal.
De werkelijkheid én menselijk gedrag blijven al bij al behoorlijk onvoor-
spelbaar. Deze evidentie ontslaat de overheid noch de samenleving van
de strijd tegen onveiligheid en van de noodzakelijke bescherming tegen
voorzienbare en reële risico’s. Het is vooral een oproep om eerlijker,
evenwichtiger en genuanceerder te communiceren over en om te gaan
met risico’s en onveiligheid, met menselijke kwetsbaarheid, leven, lijden,
toeval en dood. Zo moeten we leren beseen en durven expliciteren
dat het verlangen naar absolute veiligheid en zekerheid een utopisch
verlangen is. Absolute veiligheid is niet alleen een onbereikbaar goed,
het is ook geen ‘goed’. Het veronderstelt een leven zonder vrijheid in
een stolp… Het is bovendien een oproep tot vertrouwen. Vertrouwen
van de overheid in de onmisbare hulp van en samenwerking met
de brede bevolking én van de brede bevolking in de overheid in het
bijzonder in tijden van nood.
5.1. Veiligheid als samenlevingsproject
Voor een gerichte beleidsvoering is het van kapitaal belang om een
zo goed, genuanceerd en objectief mogelijk zicht te hebben op
onveiligheidsrisico’s. Een veiligheidsbeleid dat zich eenzijdig richt op
onveiligheidsgevoelens veeleer dan op objectieve veiligheidsrisico’s,
is niet zonder gevaar. Niettemin is het minstens even belangrijk om
te luisteren naar de verschillende opvattingen en verwachtingen die
mensen hebben over risico’s, onveiligheid en het veiligheidsbeleid.
Door het systematisch beluisteren en betrekken van mensen bij het
veiligheidsbeleid, worden het inzicht in en het draagvlak voor dat beleid
breder. Het is de beste basis voor een sterk tweesporenbeleid gericht
op het beheersen van risico’s enerzijds en op een warmere samenleving
waarin mensen zich veiliger voelen anderzijds.
Tegelijk dragen zulke initiatieven bij tot een bewustmaking bij de
bevolking: veiligheid is een taak van iedereen. Het is een collectief
goed waarvoor iedereen zich kan en dus moet inzetten. Zonder
afbreuk te doen aan het machts- en dwangmonopolie van de staat als
onvervreemdbaar attribuut om haar kerntaak op het vlak van veiligheid,
zekerheid en risicobeheersing waar te maken, wordt aan de samenle-
ving een zeer belangrijk potentieel teruggegeven: de vaardigheid
van sociale controle en het mekaar aanspreken op maatschappelijk
ongewenst gedrag. Zo wordt een beroep gedaan op de alertheid van
burgers voor én hun inzicht in de mogelijkheden om risico’s te zien en
er adequaat op te anticiperen.
De Commissie van deskundigen219 deed hierover aanbevelingen
die opgepikt worden in nieuwe regelgeving. Voor het eerst wordt in
regelgevende teksten over noodplanning en crisisbeheer een expliciete
rol toegekend aan de burger voor de weerklinkt nu als een call to action
naar weerbaarheid en veerkracht. Het vereist een andere kijk van de
overheid op de rol van de burger in de risicocyclus en de verhouding
met diezelfde overheden en hulpdiensten. Tegelijk vraagt deze resili-
219 Schmitz, O. et al. (2023). Witboek. Aanbevelingen tot verbetering van het crisisbeheer in
België. Commissie van deskundigen inzake crisisbeheer.

180 181
OPENINGSREDE 2023
ence ook een andere kijk op de ver(stand)houding tussen diverse
overheidsdiensten en -niveaus. Zich steunen op veerkracht impliceert
vertrekken van de sterkte van organisaties en van netwerken, van de
autonomie eerder dan de hiërarchie, van het accepteren van ‘fouten’
door anderen en een verminderde controle. Maar u wint enorm aan
daadkracht, draagvlak, snelheid, eciëntie, motivatie, voldoening,
betrokkenheid,… door af te stappen van een top-downbenadering
en te sturen op doelstellingen dan wel op resultaten. Inzetten op
burgerparticipatie legt dus een actieve rol bij de burger, en impliceert
tegelijkertijd een versterkte rol in crisisbeheer voor lokale besturen en
hulpdiensten en een andere leiderschapsstijl van de hogere overheden.
In De 9 succesfactoren van de BVNatuur van YlvaPoelman220 vinden
we 1001argumenten voor een sterk gedecentraliseerde organisatie van
de noodplanning en het crisisbeheer, met de (operationele) basis als
zwaartepunt en een sterkere focus op cocreatie en burgerparticipatie.
Organisatienetwerken in crisisbeheer
BertBrugghemans, commandant Brandweer Zone Antwerpen
De Commissie van experten rond crisisbeheer stelt voor om meer
in te zetten op een netwerkbenadering. Echter in de hoofden
van velen blijft het idee leven dat de juiste crisisaanpak bestaat
uit een top-downbenadering en command and control. Deze
benaderingen verschillen fundamenteel met het voorgestelde
model, omdat command and control a priori uitgaat van een
moeilijke, maar beheersbare en controleerbare situatie. Maar
een noodsituatie, calamiteit of crisis is in zijn essentie net een
situatie die complex is en dus niet in zijn volledigheid waarneem-
baar, voorspelbaar, laat staan controleerbaar. Het vereist actie
en samenwerking van organisaties doorheen de hele overheid
(ook vaak delen van de overheid die niet dagdagelijks werken
op het vlak van crisisbeheer) om stap voor stap te komen tot het
beheersen van de urgentie, chaos en het terugbrengen van de
220 Poelman, Y. (2021). De 9 succesfactoren van de BV Natuur. Vakmedianet.
situatie tot meer controleerbare fenomenen. Deze aanpak vereist
een ander soort samenwerking tussen overheden dan degene die
we dagdagelijks zien en die de overheid dwingt tot actie.
Voor maatschappelijke opgaven en zeker voor crisisgebonden
uitdagingen is een taakgerichte decentralisatiebenadering te
bipolair: een taak hoort ofwel bij de lokale overheid ofwel bij de
centrale overheid, ofwel bij gene of andere dienst of afdeling van
de overheid. Bij crises gaat het eerder over welke verbindingen
of samenwerkingen er komen, waarbij vaak nog ruimte is voor
interpretatie van taakinvullingen. Net daarom passen de termen
van top-down en bottom-up eigenlijk niet bij het beheren van
een crisis. Eerder dan gericht op verdeling, gaat het hier om
complementariteit om als één overheid alle hulpbronnen te
mobiliseren en op maat van crises en lokale behoeften toe te
snijden.
De commissie van experten ziet in de netwerkbenadering
een model van samenwerking tussen diensten die voldoende
flexibel en aanpasbaar is om de complexiteit van een crisis te
kunnen behandelen, die het betrekken, maar ook integreren van
alle noodzakelijke organisaties binnen en buiten de overheid
toelaat, maar ook voldoende doelgericht is met het oog op het
beheren van de crisis. Netwerkorganisaties zijn een interes-
sante organisatievorm omdat ze groot belang hechten aan de
samenwerking en coördinatie van spelers over de grenzen van
klassieke organisaties heen.221 Organisatienetwerken verbinden
en delen informatie, middelen, activiteiten en competenties van
soevereine en unieke organisaties om samen een outcome te
bewerkstelligen die geen van de organisaties afzonderlijk tot
stand kan brengen.222 Ze gaan niet gepaard met top-down-of
221 Provan, K. G. & Kenis, P. (2008). Modes of Network Governance: Structure, Management,
and Eectiveness. Oxford, Oxford University Press; Gulati R. et al (2012). Meta-organization
design: Rethinking design in interorganizational and community contexts. Chichester, UK,
John Wiley & Sons, Ltd.
222 Kenis, P. & Cambré, B. (2019). Organisatienetwerken: de organisatievorm van de toekomst.
Kalmthout, Pelckmans Pro.

182 183
OPENINGSREDE 2023
bottom-upbenaderingen en zijn niet gebaat bij een centralisti-
sche visie of organisatie.
Wat maakt nu dat organisatienetwerken succesvol kunnen zijn?
Een goed gevormd netwerk gaat zowel uit van dierentiatie van
deelnemers als van integratie tussen de betrokken partijen.
Op het vlak van dierentiatie geldt dat de partijen die nodig zijn
om tot een oplossing te komen, moeten betrokken zijn. Niet
meer, maar ook niet minder. Dit beperkt zich in crisisomstandig-
heden dus vaak niet tot de klassieke crisis- of overheidsspelers.
Bij de meeste crises is een bonte groep van soevereine organi-
saties noodzakelijk om de crisis de baas te kunnen. En dus kan
een systeem a priori niet uitgaan van één centrale crisisspeler
die allesomvattende oplossingen heeft. De betrokken partijen
beheren samen het netwerk.
Om de verschillende spelers gecoördineerd tot samenwerking te
laten komen, moet er integratie (of coördinatie) opgezet worden.
De verschillende partijen kunnen maar tot oplossingen komen als
ze op een vlotte wijze kunnen samenwerken. Het crisisbeheer zal
zich dus meer en meer moeten gaan richten op mechanismen
om een bonte groep van spelers te laten samenwerken om te
komen tot oplossingen.
Leiderschap
Dagelijks gebeuren er calamiteiten en noodsituaties die de
samenwerking tussen de hulpdiensten en andere partijen
vereisen. Het gaat meestal om situaties die weliswaar levensbe-
dreigend en urgent zijn, maar nog steeds redelijk duidelijk zijn en
de verschillende spelers kennen elkaar over het algemeen redelijk
goed omdat ze gewoon zijn in eenzelfde (geografische) context
samen te werken. In dit geval is het beheer van het netwerk
gedeeld en zelfregulerend. Dit uit zich in de praktijk in spontane
samenwerking tussen hulpdiensten, eventueel aangevuld met
een zogenaamd motorkapoverleg waarbij de verschillende
spelers spontaan kiezen om samen te werken en hun acties te
coördineren. In iets grotere of complexere situaties heeft een
zelfregulerend netwerk zijn beperkingen en kan het ineciënt
worden. Dan kan dit overgaan op een vorm van operationele
coördinatie met een CP-Ops waarbij één organisatie de leiding
neemt en dus de Dir-CP-Ops223 levert. Het is belangrijk te
begrijpen dat de Dir-CP-Ops dan niet de baas wordt van de
verschillende partijen, maar wel als taak heeft het netwerk te
managen en dus de samenwerking richting het gemeenschappe-
lijke doel te stimuleren. De opleiding van de Dir-CP-Ops in België
heeft zich de laatste jaren duidelijk gericht op deze werkwijze.
Crises zijn van een hogere complexiteit en komen minder
frequent voor. Ze vereisen de samenwerking en integratie tussen
een grotere groep partners, vaak met betrokkenheid van partijen
die elkaar minder kennen, minder frequent samenwerken of
minder betrokken zijn in het crisisgebeuren. In oplopende mate
van complexiteit kan hier gewerkt worden met een leidende
organisatie om het netwerk te beheren (bv.wanneer een vorm
van operationele coördinatie voldoende is of wanneer er een
grote focus ligt op één specifiek domein zoals bij een beperkte
gezondheidscrisis). In meer complexe gevallen heeft dit soort
governance het nadeel dat de focus te veel ligt op de leidende
organisatie en de betrokkenheid van de andere noodzakelijke
partijen te laag wordt. Dan is er nood aan een aparte structuur
die het netwerk beheert en die onafhankelijk staat van de inhoud.
Bij ‘klassieke crises’ kan dit gebeuren door de klassieke crisis-
structuren. De gemeentelijke, provinciale of federale crisiscentra
nemen de exclusieve rol op van netwerkbeheerder, die losstaat
van het primaire proces (namelijk het inhoudelijk oplossen
van het probleem). Het crisisorgaan is per definitie niet de
inhoudelijke oplosser van het probleem. Het is belangrijk om dit
onderscheid te maken en van het crisisorgaan geen permanente
top-zware structuur te maken die de hiërarchie over het netwerk
223 Directeur Commandopost Operaties

184 185
OPENINGSREDE 2023
gaat opnemen en een complexe organisatie gaat opzetten.
Bij langdurige, landsbrede en zeer complexe situaties voelen we
aan dat bovenstaande modellen niet voldoende zijn. Het zijn
eigenlijk ook geen crises, maar gevolgen van maatschappelijk
(vaak wereldwijde) turbulentie. Ze doorkruisen vaak heel de
overheid en raken de maatschappij op veel facetten en gebieden.
Er is vaak ook geen consensus over probleemdefinitie, laat staan
over het doel. En dus voelen we aan dat er nog meer integratie
nodig is. Hoe groter het aantal leden van het netwerk, en hun
geografische en inhoudelijke spreiding, hoe moeilijker het is
om hen te coördineren. De klassieke crisisstructuren lijken dan
onvoldoende te zijn.
Een structurele oplossing hiervoor kan dan zijn om het netwerk
te centraliseren rond de figuur van een bemiddelaar. In de praktijk
zien we dat in deze gevallen vaak een (Oosterweel-, Ventilus-,…)
intendant, (heropbouw-, corona-, drugs-, …)commissaris of
andere verbindende figuur in beeld komt. De rol van deze
bemiddelaar is dan vooral om ‘doelconsensus’ te bereiken en de
integratie van het netwerk te versterken. Opnieuw wordt dit niet
de ‘baas’ van het netwerk, maar net degene die de samenwerking
en integratie van de soevereine partners gaat stimuleren.
In de drie beschreven modellen zijn netwerkmanagers (formeel of
informeel) bezig met het beheren van het netwerk en nemen ze
de rol van een netwerkleider op. Het beheren van een organisa-
tienetwerk gaat steeds gepaard met het beheren van spanningen
en vereist specifiek leiderschap en specifieke vaardigheden. Zo
zal binnen een netwerk onvermijdelijk de discussie ontstaan over
langetermijneectiviteit versus kortetermijnineciëntie (zoals
het spreekwoord stelt: “alleen ga je sneller, maar samen kom je
verder”) of over de legitimiteit van het netwerk. Netwerkpart-
ners moeten er namelijk van overtuigd zijn dat samenwerking
leidt tot betere resultaten, maar ook de buitenwereld moet
ervan overtuigd zijn dat het netwerk de beste aanpak is. Er zal
ook spanning ontstaan over flexibiliteit versus stabiliteit waarbij
netwerken gelden als snelle en adaptieve organisatiemodellen,
maar anderzijds zijn ze weinig duurzaam als organisatie. De
neiging ontstaat dan ook om hiërarchie en bureaucratie in te
voeren, wat weer contradictorisch staat ten opzichte van het
probleem dat zich stelt. In elk netwerk komen deze spanningen
voor die het netwerk onder druk zetten, maar die ook noodza-
kelijk zijn. De situatie waarvoor het netwerk is opgericht, is
complex en het beheer ervan gaat dus noodzakelijk gepaard met
moeilijkheden. Crisisbeheer wordt dan ook een proces van het
continu managen van spontane en emergente structuren versus
bestaande structuren.
Dat betekent niet dat er geen leiderschap en duidelijkheid nodig
is bij een crisis. Maar dat leiderschap zit verdeeld en decentraal
op verschillende niveaus en niet enkel bij één persoon aan de
top en zelfs niet binnen één organisatie. Daarom is er nood aan
samenwerking en verbinding tussen soevereine organisaties die
wel samenwerking opzetten om één gemeenschappelijk doel te
bereiken. Daarom spreken we over organisatienetwerken.
“De manier waarop we aankijken tegen leiderschap evolueert met de
veranderingen in de wereld. In het huidige tijdperk is de snelheid van
veranderen, de mate van specialisatie en de complexiteit zo groot, dat
een leider dat niet meer alleen kan overzien. Uitdagingen vragen om een
multidisciplinaire aanpak en snelheid vraagt om kleine autonome teams.
Verantwoordelijkheden worden lager in de organisatie neergelegd en
besluiten worden genomen waar dat het beste kan”.224 Dit inzicht botst
evenwel met de vaststelling over de noodplanning en het crisisbeheer
in België, waarbij een sterk centrale organisatie wordt uitgebouwd en
slechts beperkte provinciale antennes, gecombineerd met het principe
224 Poelman, Y. (2021). De 9 succesfactoren van de BV Natuur. Vakmedianet.

186 187
OPENINGSREDE 2023
van ‘eenheid van commando’.225 De crisisstructuur riskeert daardoor zelf
onvoldoende weerbaar en flexibel te zijn bij situaties die op bovenlokaal
niveau beheerd worden en stelt tegelijk limieten aan de capaciteit van
de federale diensten van de gouverneurs.
Inspiratie voor organisatienetwerken vinden we ook in de natuur.
YlvaPoelman beschrijft dat op een zeer boeiende manier, waarbij ze
voortdurend de koppeling maakt tussen organisatiewerking en de
werking van de natuur. “Robuuste systemen zijn niet te bouwen op
basis van monoculturen, daarvoor zijn verschillende soorten nodig.
Maar niet elke willekeurige soortenrijkdom voldoet. Binnen een
ecosysteem verrichten soorten bepaalde rollen. Een soort kan maar een
beperkt aantal of slechts één functie vervullen. Bovendien is het voor
iedere functie van belang dat deze door meerdere soorten kan worden
uitgevoerd. (…) Net als iedere soort niet alle functies kan vervullen
225 Zowel het kikker- als het vogelperspectief zijn even onmisbaar. Problematisch wordt het
als de vogel zich als een kikker gedraagt en de kikker zich een vogel waant ...
in een ecosysteem, is het onmogelijk voor een medewerker om alle
disciplines binnen een organisatie te beheersen. Zowel wendbare teams
als complexe problemen vragen om een multidisciplinaire aanpak.
Diversiteit in medewerkers is de enige mogelijkheid om alle benodigde
expertise bijeen te brengen.” 226
Bij uitbreiding geldt dat ook voor de expertise en het engagement van
vele burgers die zich mee actief (willen) inzetten. Hun gebundelde
krachten en inzichten –de wisdom of the crowd– zijn een verrijking
voor de aanpak van crises, zoals we konden vaststellen bij de overstro-
mingen in de Vesdervallei (zelfs tot op de dag van vandaag), tijdens de
COVID-19-pandemie, bij de opvang van ontheemden uit Oekraïne,…
Uiteraard geldt dit ook buiten noodsituaties en steunt onze samenleving
dagelijks op de vrijwillige inzet van zovelen. Zoals ook verder wordt
beschreven, vinden we hier een goede basis en voedingsbodem
voor burgerparticipatie bij noodsituaties. Want: “Hoe goed bedoeld
top-downsystemen ook mogen zijn, als ze losstaan van het gemeen-
schapsleven kunnen ze blind zijn voor de bredere maatschappelijke
gevolgen van hun optreden.”227 Tijdens de Week van de Vrijwilliger
nodigde ik samen met de deputatie alvast een aantal mensen uit om
hen te bedanken voor hun bereidwillige en ongebreidelde hulp.228
Geruggensteund door nieuwe regelgeving op dit vlak en door het
initiatief van de Vlaamse overheid, zal ik hier de komende jaren graag
mee verder vorm aan geven.
226 Poelman, Y. (2021). De 9 succesfactoren van de BV Natuur. Vakmedianet.
227 Monbiot, G. (2018). Uit de puinhopen, een nieuwe politiek in een tijd van crisis. Rotterdam,
Lemniscaat.
228 Gelezen op: https://www.gouverneurantwerpen.be/, Gouverneur Cathy Berx en de
deputatie van provincie Antwerpen bedanken vrijwilligers en professionele hulpverleners
tijdens de week van de vrijwilliger (02/03/2023).
Week van de Vrijwilliger, bedanking 2 maart 2023

188 189
OPENINGSREDE 2023
5.1.1. Veiligheid: een van bij de aanvang in te
bouwen intrinsieke beleidskwaliteit
Kan u vandaag spreken over kwaliteitsvol wonen, zonder te spreken
over veilig wonen? Van goede gezondheidszorg, zonder het te hebben
over veilige gezondheidszorg? Van kwaliteitsvol onderwijs, zonder
ook oog te hebben voor veiligheid op school? Van mobiliteit, zonder
volgehouden inspanningen voor verkeersveiligheid? Dat ‘goed werk’
een sterk en blijvend waar te maken engagement impliceert voor veilig-
heid op het werk, is gelukkig al lang een verworvenheid.
Voor tal van andere beleidsdomeinen (migratie en inburgering,
onderwijs, economie, werken, mobiliteit, milieu, welzijn, gezond-
heidszorg, toerisme, sport en recreatie,…) kan mutatis mutandis een
analoge oefening worden uitgewerkt. De kernboodschap is dat veilig-
heid steeds als een essentieel aspect en kwaliteitsvereiste van het
specifieke beleids(domein) moet worden opgenomen. Veiligheid mag
geen externe voorziening zijn die nadien van buitenaf moet worden
toegevoegd of bijgeleverd. Veiligheid is geen doel op zich, maar een
intrinsieke kwaliteit van elk beleid en van de werking van elke voorzie-
ning of dienst. Voor een beleid gestoeld op strategische doelstellingen
wordt het bereiken van een vooropgesteld veiligheidsniveau een van
de fundamentele doelstellingen naast andere. Bij elk plan, project of
beleidsmaatregel hoort een veiligheidseectenrapport.
‘Integrale veiligheid’ is een concept dat erin bestaat criminaliteit,
overlast, verkeersveiligheid en rampen in al hun aspecten vanuit een
zo breed mogelijke context te benaderen. Integrale veiligheid is vooral
het resultaat van een hele veiligheidsketen. Een integraal veiligheids-
beleid streeft naar een allesomvattende aanpak die verband houdt met
alle factoren die de veiligheid kunnen bedreigen of bevorderen. Met
een managementbril wordt dan vaak het plan-do-check-act-model
gehanteerd binnen noodplanning en crisisbeheer. Maar integrale
veiligheid kijkt ook naar raakvlakken met andere beleidsdomeinen
en maatschappelijke sectoren. De sterke verwevenheid van onze
maatschappij en economie maakt immers dat een ingreep in één
domein ook (ongewilde) gevolgen kan hebben in andere domeinen.
Denk maar aan de complexiteit tijdens de COVID-19-pandemie
om een eenvoudige doelstelling als ‘beperk de verspreiding van het
virus’ te vertalen naar concrete maatregelen op economisch, sociaal,
cultureel,… ja, zelfs huiselijk vlak.
Bovendien kan de lokale context heel verschillend zijn: aantal inwoners,
samenstelling van de gemeenschap, grensgemeenten, financiële
draagkracht,… Op dagelijkse basis gaan lokale besturen om met de
diversiteit in hun gemeente en met de specifieke aandachtspunten
die er spelen. Dat maatwerk gaat verloren bij een te rigide kader dat
van bovenaf wordt opgelegd, en gaat voorbij aan het lokale potentieel
om werkbare oplossingen te formuleren. Daarom is het belangrijk om
vertrouwen te hebben in het zelfsturend vermogen van lokale besturen
en hun activeringsmogelijkheden van een ruim en divers netwerk.
We zullen dus op een andere manier moeten kijken naar crisisge-
beurtenissen die zich aandienen, waarbij van overheden zal worden
verwacht om flexibel te wisselen en om te gaan met de verschillende
rollen die van hen verwacht worden. Geen organisatie die helemaal
anders moet, maar een organisatie die meer systemen naast elkaar
aankan. Geen transitie van het ene naar het andere werken, maar het
meervoudig organiseren van het werk. MartijnvanderSteen beschrijft
in dat verband vier rollen waartussen moderne overheden zullen
moeten kunnen schakelen en flexibel wisselen met partijen die anders
zijn dan de overheid.
229
Daarbij moet weerstand niet uit de weg worden
gegaan, want dat is nu net de motor voor bottom-upverandering en
participatie.230
Tegelijk kunnen en mogen we niet voorbijgaan aan het sterke systeem
voor crisisbeheer dat we vandaag kennen. Het is eerder de vraag hoe
het nog kan worden verbeterd, én toekomstgericht aangepast aan
nieuwe noden en inzichten. Dat betekent ongetwijfeld dat we sommige
229 van der Steen, M., et al (2015). Sedimentatie in sturing. Systeem brengen in netwerkend
werken door meervoudig organiseren. Nederlandse School voor Openbaar Bestuur.
230 de Ruiter, F. (2023). Bottom-up. Boom Uitgevers.

190 191
OPENINGSREDE 2023
Vanuit resultaten naar randvoorwaarden
Vanuit randvoorwaarden naar resultaten
Vanuit samenleving
naar de overheid
Vanuit de overheid
naar de samenleving
De presterende overheid
De samenwerkende overheid
De rechtmatige overheid De responsieve overheid
in de actieve samenleving
New Public
Management
(NPM)
Public
Administration
(PA)
Social
Resillience
(SR)
Network
Governance
(NG)
Vormen van overheidssturing (van der Steen, M. et al)
zaken uit het verleden moeten loslaten en nieuwe –nog onzekere–
elementen en instrumenten moeten omarmen. “De factoren die tot het
huidige succes hebben geleid zijn niet noodzakelijk de succesfactoren
van morgen als de wereld er heel anders uitziet. Een mismatch kan er
zelfs voor zorgen dat het succes van vandaag zich morgen tegen je
keert.”
231
JanRotmans pleit daarom voor een combinatie van top-down
en bottom-up, met verbindende leiders als bruggenbouwers.232
231 Poelman, Y. (2021). De 9 succesfactoren van de BV Natuur. Vakmedianet.
232 Rotmans, J. & Verheijden, M. (2021). Omarm de chaos. Amsterdam, De Geus.
5.1.2. Wat verwachten de wereld én de Europese
Unie (o.m.) van ons land?
In het Global Risks Report2020 van het World Economic Forum staat
het verlies van biodiversiteit in de top5 van risico’s in termen van
zowel waarschijnlijkheid als impact in de komende 10jaar. In2020
is het voor het eerst dat alle top 5-risico’s betrekking hebben op
het milieu. De andere4 zijn extreem weer, inadequaat reageren op
klimaatverandering, door de mens veroorzaakte milieurampen zoals
olielozingen en natuurlijke milieurampen zoals aardbevingen. Dit
beeld wordt nagenoeg bevestigd in het rapport van2023.233 Volgens
YlvaPoelman heeft de COVID-19-pandemie ons doen inzien dat we
allemaal direct of indirect sterk afhankelijk zijn van de natuur. Veel van
de huidige problemen stoppen niet bij de landsgrenzen. Het verlies aan
biodiversiteit en de klimaatverandering zijn mondiale uitdagingen, en
oorlogen, armoede en waterschaarste leiden tot migratiestromen naar
andere landen. De natuur leert ons veel over complexe processen, die
ook nog eens duurzaam zijn. Diezelfde natuur is kampioen in aanpas-
singsvermogen, vooral door te innoveren op basis van diversiteit,
natuurlijke selectie, samenwerking en recycling. Dat doet ze niet met
actieplannen, milestones en strakke top-downsturing, maar met een
proces van permanente adaptatie en veerkracht. Dat vraagt om het
bijna permanent ‘lezen’ van de veranderende omstandigheden, met
inbegrip van de eecten van het veranderproces zelf.234
Het SendaiActiekader voor de beperking van het risico op rampen
2015-2030 van de Verenigde Naties235 bevat het volgende leidende
principe: “De beperking van het risico op rampen vereist de inzet en
samenwerking van de hele samenleving. Het vereist ook dat eenieder
de mogelijkheid krijgt om deel te nemen, zonder uitsluiting of discri-
233 World Economic Forum (2023). The Global Risks Report 2023. Genève, World Economic
Forum.
234 Poelman, Y. (2021). De 9 succesfactoren van de BV Natuur. Vakmedianet.
235 Gelezen op: https://www.undrr.org/, Sendai Framework for Disaster Risk Reduction
2015-2030, United Nations, 2015.

192 193
OPENINGSREDE 2023
minatie, met een bijzondere aandacht voor de bevolkingsgroepen die
het meest door rampen worden getroen, in het bijzonder de armsten.
Problematieken in verband met gender, leeftijd, handicap en cultuur
moeten in alle beleidsmaatregelen en praktijken in aanmerking worden
genomen, en vrouwen en jongeren moeten worden aangemoedigd
om verantwoordelijkheden op zich te nemen. In dit verband moet
bijzondere aandacht worden besteed aan de verbetering van het
georganiseerde vrijwilligerswerk door burgers.” Het is dan ook niet
verwonderlijk dat in de Duurzame Ontwikkelingsdoelen (SDG) van de
Verenigde Naties expliciet als doel is opgenomen: partnerschap om de
doelstellingen te bereiken (SDG17).236
236 Poelman, Y. (2021). De 9 succesfactoren van de BV Natuur. Vakmedianet.
5.2. Nationale weerbaarheid
In 2021 heeft de Belgische regering voor het eerst een Nationale
Veiligheidsstrategie aangenomen.237 Daarin geeft ze een visie op de
dreigingen en risico’s ten aanzien van ons land, en een kader voor een
geïntegreerd beleid. Daarmee volgen we de evolutie in andere landen
zoals Zweden en Nederland, waar we gelijkaardige tendensen in de
veiligheidsstrategie terugvinden.
Het mag misschien verbazen dat ons land nog niet eerder over een
nationale veiligheidsstrategie beschikte. De verklaring daartoe vinden
we in de NVS zelf:
“Onze wereld en onze samenleving staan voor
fundamentele uitdagingen. Die wereld is niet enkel meer
verbonden, maar ook meer omstreden. Verworvenheden
van de Europese naoorlogse constructie worden in vraag
gesteld. De internationale orde staat onder druk.
België en Europa worden geconfronteerd met nieuwe
en meer complexe dreigingen. Statelijke, maar ook niet-
statelijk actoren wenden zich steeds vaker tot hybride
methodes waarbij de grenzen tussen oorlog en vrede
getest worden, gaande van beïnvloeding van de publieke
opinie door desinformatie tot grootschalige cyberaanvallen.
Conflicten aan de Europese grenzen vormen een
voedingsbodem voor terrorisme en migratiestromen.
COVID-19 heeft onze nationale weerbaarheid op een
ongeziene wijze getest. De mondiale gevolgen van deze
crisis op medisch, economisch en politiek gebied zullen
nog lang nazinderen. Daarnaast slaat de klimaatverandering
harder en sneller toe dan velen hadden verwacht, met een
hoge menselijke, sociale en economische kostprijs.”
237 Kabinet van de Eerste minister voor de Beleidscel Veiligheid en internationale relaties
(2021). Nationale veiligheidsstrategie. Brussel, Peter Moors.

194 195
OPENINGSREDE 2023
De klimaatverandering en de verstoring van het leefmilieu hebben een
multiplicatoreect op andere fenomenen zoals armoede, conflict en
migratie. Zeker in een dichtbevolkt en dens bebouwd land als België
zet dit extra druk op de schaarse openbare ruimte die ons nog rest, en
waar we de afgelopen decennia onvoldoende oordeelkundig mee aan
de slag zijn gegaan.
In de Nationale Veiligheidsstrategie(2021) lezen we:
“Ondertussen zijn de initiële discussies over het opstellen
van een nieuw nationaal adaptatieplan238 gestart rond
structurele maatregelen om de risico’s te beperken en
een klimaattransitie in te zetten naar meer weerbare
vitale sectoren en essentiële dienstverleners, en een meer
weerbare economie en samenleving in het algemeen.
Het uitstellen van actie zal risicovoller en kostelijker zijn dan
tijdig actie te ondernemen. Het transitierisico kan echter
sterk beperkt worden door een duidelijke beleidsvisie,
beleidscoherentie en -consistentie. Een intelligente
aanpak kan van de transitie zelfs een sociaal-economische
opportuniteit maken.”
In een omgeving van verandering blijft de eerste verantwoordelijk-
heid van de overheid de veiligheid van het land en zijn burgers, alsook
van de waarden die aan onze samenleving ten grondslag liggen. Een
geïntegreerde beleidsaanpak vereist een bijdrage van alle geledingen en
sectoren; het is een gedeelde maatschappelijke verantwoordelijkheid.
België is een van de meest open maatschappijen en economieën.
Het is onze sterkte, maar het maakt ons tegelijk ook kwetsbaarder. De
Europese Richtlijn Critical Entities Resilience
239
stelt de vitale sectoren
voor de uitdaging om naast maatregelen van fysieke beveiliging en van
238 Gelezen op: https://klimaat.be/, adaptatie, een nationale adaptatiestrategie.
239 Gelezen op: https://www.critical-entities-resilience-directive.com/
cyberveiligheid voortaan ook weerbaarheidsmaatregelen tegen klimaat-
risico’s uit te werken . Ook de NAVO bepaalt 7baseline requirements240
om voldoende weerbaarheid op te bouwen, die we terugvinden in de
beleidsoriëntaties van de Nationale Veiligheidsstrategie.
Weerbaarheid wordt daarbij opgevat als een samenhangend geheel van
maatregelen die onze samenleving in staat stelt om te blijven functio-
neren door zich te beschermen tegen en te reageren op incidenten die
haar vitale belangen en fundamentele waarden onder druk zetten, zelfs
wanneer deze rechtstreeks worden aangevallen of door grootschalige
crises in gevaar worden gebracht. Dit vergt weerbaarheid van het
individu, de maatschappij, het bedrijfsleven en de overheid.241 Het
Nationaal Crisiscentrum stelt daartoe een Belgian National Resilience
Plan op dat voortbouwt op de NVS en zich specifiek toespitst op de
weerbaarheid.
Om eectief te zijn, beschrijft de NVS2021 een geïntegreerde aanpak
met volgende vier elementen:
01
02
03
04
Alle
overheden
Risico-
beheersing
De hele
samenleving
Intern/
extern
240 Gelezen op: https://www.nato.int/, Resilience, civil preparedness and Article 3
(02/08/2023).
241 Kabinet van de Eerste minister voor de Beleidscel Veiligheid en internationale relaties
(2021). Nationale veiligheidsstrategie. Brussel, Peter Moors.

196 197
OPENINGSREDE 2023
01 | Alle overheden
In een ‘whole of government’-approach wordt veiligheid beschouwd als
een ondeelbare kerntaak van alle overheden in ons land. Dit veronder-
stelt dat op federaal niveau de perspectieven, belangen en bijdragen
van de verschillende departementen gecoördineerd worden, en
eectief samengewerkt wordt met de deelstaten om tot een werkzaam,
samenhangend en doeltreend beleid te komen.
02 | Intern / extern
Net zoals de risico’s en dreigingen het resultaat zijn van nauw met elkaar
verweven interne en externe factoren en ontwikkelingen, kunnen onze
veiligheidsbelangen zelden verdedigd worden met een louter interne of
externe aanpak. Een actief buitenland-, ontwikkelings- en defensiebe-
leid is dus onlosmakelijk verbonden met de interne veiligheid.
03 | Risicobeheersing
Er is nood aan een generiek systeem van risico- en crisisbeheersing
dat de hele risicocyclus beschouwt, en daarbij alle relevante partijen
betrekt. Vanuit een totaalvisie op risicobeheersing, is het essentieel niet
louter oog te hebben voor het crisisbeheer, maar eveneens voor risico-
identificatie en -analyse, alsook voor de preventieve en voorbereidende
aspecten. Per dreigingsscenario moet duidelijk gemaakt worden wie
welke rol heeft te vervullen, naar analogie met nationale noodplannen
voor CBRNe of terrorisme.
04 | Maatschappijbrede benadering
Veiligheid stopt niet bij de overheid. Iedereen heeft een rol te spelen,
van de federale overheid, over de deelstaten, tot het bedrijfsleven,
de private partners en de academische wereld, om te eindigen in de
samenleving zelf, bij elke burger (whole of society-approach).
5.2.1. Rol, positie en verantwoordelijkheden van
de deelstaten
Noodplanning en crisisbeheer zijn federale bevoegdheden die wat
betreft de lokale overheden zijn geregeld bij het KoninklijkBesluit van
22mei2019.242 Naar aanleiding van de zogenaamde pandemiewet243
sprak de RaadvanState (afdeling wetgeving) zich uit over de bevoegd-
heidsverdeling in ons land m.b.t. noodplanning en crisisbeheer: wie ten
gronde bevoegd is, is ook bevoegd in tijden van stress, crisis of nood.
244
In geval van een emergency kan en zal de federale overheid, rekening
houdend met de context –onder bepaalde voorwaarden en minstens
tijdelijk– bevoegd zijn om maatregelen te nemen. Binnen de bevoegd-
heden die hen zijn toegekend moeten de deelstaten -met respect voor
de federale backbone van de noodplanning en het crisisbeheer- in elk
geval verder vormgeven aan een aangepaste methodologie om een
dergelijke governancestructuur op punt te zetten om (langdurige)
crisissituaties met impact op/betrokkenheid van de eigen bevoegd-
heden te beheersen. Idealiter doen de deelstaten daarbij een beroep
op de gouverneurs en hun diensten Noodplanning. Alvast voor de
opvang, huisvesting en onderwijs van ontheemden uit Oekraïne heeft
Vlaanderen dat uitstekend gedaan.245 De federale overheid was/is daarbij
bevoegd voor de toekenning van het statuut van tijdelijk ontheemden,
op basis van de Europese richtlijn ter zake246 evenals voor het kader
m.b.t. maatschappelijke integratie, curatieve zorg, verplichte profylaxis.
De deelstaten zijn bevoegd voor de opvang, integratie, huisvesting,
welzijn, onderwijs, arbeidsbemiddeling van/voor ontheemden.
242 Koninklijk Besluit van 27/06/2019 betreende de noodplanning en het beheer van
noodsituaties op het gemeentelijk en provinciaal niveau en betreende de rol van de
burgemeesters en de provinciegouverneurs in geval van crisisgebeurtenissen en -situaties
die een coördinatie of een beheer op nationaal niveau vereisen.
243 Gelezen op: https://verlinden.belgium.be/, Grondwettelijk Hof bevestigt grondwettigheid
Pandemiewet (02/03/2023).
244 Zie infra
245 Zie eerder.
246 Gelezen op: https://dofi.ibz.be/, Tijdelijke bescherming.

198 199
OPENINGSREDE 2023
Het Waalse parlement nam ondertussen bij decreet van 13juli2023
de organisatorische modaliteiten aan voor crisisbeheer op het Waalse
grondgebied.247 In een samenwerkingsovereenkomst kan bovendien
worden afgesproken onder welke voorwaarden en met respect voor
welke procedures de gewesten een beroep kunnen doen op de inzet
van federale middelen/disciplines, zoals Defensie en Civiele Bescher-
ming. Vanzelfsprekend kunnen de deelstaten daarbij ook een beroep
doen op de gouverneurs en hun diensten Noodplanning, voor zover
en in de mate die voldoende capaciteit houdt om paraat te zijn voor
andere acute rampen en incidenten.
Een gevolg van het advies van de RaadvanState is dat de gemeen-
schappen volstrekt en zelf de noodzakelijke sanitaire maatregelen
kunnen/moeten opleggen. Dat zou de jure eventueel tot uiteenlopende
uitkomsten kunnen leiden: bijvoorbeeld scholen open in Vlaanderen en
toe in Franstalig België. Onder meer in Brussel zou dat niet evident zijn,
maar dat is ook het geval over de landsgrenzen (Frankrijk, Nederland).
Strikt genomen hoeft dat geen probleem te zijn, zoals de vakanties
ook niet meer samenvallen –dat is nu eenmaal de consequentie van
de staatshervorming– al kunnen er wel praktische bezwaren zijn bij
verschillend beleid.
Idealiter spreken de ministers af dat de deelstaten voor de eigen
bevoegdheden de noodzakelijke maatregelen nemen en uitvoeren,
zodat ze zich er ook ten aanzien van de eigen parlementen voor
kunnen verantwoorden. Dat zou kunnen betekenen dat er principes
en doelstellingen worden afgesproken, maar dat er ook marge blijft
voor maatwerk bij de uitvoering. Het zogenaamde COVID Safe Ticket
–alleen jammer van de misleidende naam– is deels zo geïmplemen-
teerd. Het Overlegcomité is ook opgericht met als doel om ‘overleg te
plegen, conflicten te voorkomen en beleid af te stemmen’. Dat hoeft
niet per se te betekenen dat de maatregelen identiek moeten zijn, wel
dat ze een gedeeld doel nastreven dat organisch moet groeien en kan
evolueren, zoals agile-managementprocessen die stapsgewijs verbete-
ringen doorvoeren én tegelijk toelaten om flexibel om te springen met
247 http://nautilus.parlement-wallon.be/Archives/2022_2023/PARCHEMIN/1372.pdf
nieuwe omstandigheden.248 Daarom wordt best ook voorzien in een
versterkte en structurele samenwerking tussen het Nationaal Crisiscen-
trum (NCCN), het Crisiscentrum van de Vlaamse Overheid (CCVO) en
het Waals Crisiscentrum (Cortex249).
5.2.2. Rol, positie, meerwaarde en
verantwoordelijkheden van de civiele
samenleving
Rampen lijken meestal ‘ver van uw bed’. Dat is althans bij veel mensen
de overtuiging of perceptie. En het moet gezegd: we leven in België
in een regio met weinig natuurlijke risico’s, zoals vulkaanuitbarstingen,
lawines, intense tornado’s of tsunami’s. Dat stelt ons echter niet vrij van
overstromingen, stormweer, natuurbrand, droogte,...
Industriële risico’s zijn onderhevig aan strikte veiligheidsnormen en
risicobeheerprocessen, maar ongelukken kunnen nooit volledig worden
uitgesloten. Ook intentionele risico’s zoals terrorisme worden van nabij
gevolgd door inlichtingen- en politiediensten: ze helemaal vermijden is
schier onmogelijk. Datzelfde geldt eveneens voor gezondheidsrisico’s
zoals pandemieën, wat we de voorbije jaren allemaal aan den lijve
moesten ervaren.
De relatief beperkte blootstelling aan risico’s maakt dat het risico-
bewustzijn en het urgentiedenken bij de bevolking in het algemeen
eerder laag is. Tegelijk kennen we een grote nabijheid van performante
hulpdiensten en kwaliteitsvolle zorginfrastructuren. Het sterkt velen in
hun verwachtingspatroon dat de overheid waakt over hun veiligheid.
Maar veiligheid is ook een zaak (of taak) van ieder van ons, als individu
248 Het is belangrijk dat elk van de deelstaten dan goed op de hoogte is van de verplichting op
grond van o.m. het Europees Verdrag tot Bescherming van de Mens om het recht op leven
en dus het voortbestaan van de bevolking te verzekeren. Als die in het gedrang komt door
maatregelen in de eigen bevoegdheidsdomeinen achterwege te laten dan kan België (en
niet de gemeenschap) er door het EHRM voor worden veroordeeld.
249 Centre régional de Coordination des Risques et de la Transmission d’Expertise.

200 201
OPENINGSREDE 2023
en als lid van een ruim sociaal weefsel. Meer nog: landen met een
sterke risicocultuur en een veerkrachtige maatschappij kennen veelal
een actieve betrokkenheid van de civiele samenleving. Aan de basis
ligt echter een bewustzijn van de risico’s en de kwetsbaarheden, én
de wens van de betrokken gemeenschap om deze te verminderen. Dit
veronderstelt dus een zekere mate van crisisgeheugen én een open
geest ten aanzien van potentiële nieuwe risico’s.
5.2.2.1. Burgerhulp
In de afgelopen jaren zagen we verschillende (nood)situaties in ons land
waarbij de burger een actieve en solidaire rol opnam: mondmaskers
maken tegen COVID-19, festivalbezoekers opvangen na de storm op
Pukkelpop, zandzakjes vullen bij overstromingen, helpen opruimen en
huizen weer woonklaar maken in de Vesdervallei,… Dit zijn maar enkele
voorbeelden van de honderden, misschien zelfs duizenden initiatieven
van mensen die hun hart toonden en, hoe kleinschalig ook, hielpen bij
1000handen.be en Team Eclairs
crisismomenten. Ondanks berichten over verzuring in de maatschappij,
verzetten vrijwilligers elke dag opnieuw bergen, niet alleen bij rampen.
Vrijwilligerswerk gebeurt vooral binnen de context van sociale organisa-
ties, waarvan sommige ook een werking hebben bij noodsituaties, zoals
bijvoorbeeld het Rode Kruis. Daarnaast is er bij noodsituaties vaak ook
een spontane hulpverlening, meestal –maar zeker niet uitsluitend–
door mensen in de directe omgeving.
UGent voerde afgelopen jaar op vraag van het Nationaal Crisiscentrum
(NCCN) een onderzoek uit naar de risicoperceptie.250 Het risicobe-
wustzijn van burgers wordt eerder als laag ervaren, terwijl ook hun
voorbereiding op noodsituaties beperkt is. We mogen evenwel niet
veralgemenen want er zijn verschillen tussen de geïdentificeerde
‘personas’ die ook een doelgroepgerichte benadering vereisen. Maar
er is dus nog groeipotentieel in onze veerkracht en zelfredzaamheid
en tegelijk stellen we vast dat solidariteit een constante factor is die
de weerbaarheid van onze maatschappij schraagt. De opvang van
ontheemden uit Oekraïne in private woningen is een toonbeeld van
het sociaal engagement en de draagkracht van onze samenleving. Dit
participatief potentieel werd tot nog toe slechts beperkt aangewend bij
noodsituaties, althans niet op een structurele basis die ook ruimte laat
voor spontane hulp.
In het bijzonder vanuit de vaststellingen van de voorbije jaren (COVID-
19, de overstromingen in 2021, de opvang van ontheemden uit
Oekraïne,…) is bij de overheid het denkproces over burgerhulp in een
versnelling gekomen. Ook burgers denken na over een nieuwe manier
van samenwerken en hoe zich vooraf beter te organiseren, bijvoor-
beeld met initiatieven zoals Be-FAID, BruResponse, 1000 handen,
TeamEclairs, CitizensCan,…. Dat denken is niet nieuw, maar struikelde
vaak over drempels zoals aansprakelijkheid, fysieke integriteit,… Deze
bemerkingen zijn terecht en noodzakelijk, maar zorgden voorheen
voor een stilstand in het denken. Vandaag merken we een openheid
om beter en breder na te denken over een samenwerking van de
250 Gelezen op: https://crisiscentrum.be, Belgen zijn het best voorbereid op stormen en
hittegolven (03/05/2023).

202 203
OPENINGSREDE 2023
professionele hulpverleningsstructuren met civiele structuren, binnen
een omlijnd afsprakenkader en mits de randvoorwaarden goed op orde
zijn. De hulpverlening aan de burger is enkel gebaat bij een sterkere
synergie en complementariteit van middelen. Het laat bovendien toe
aan de professionele hulpverleners om in te zetten op hun kerntaken en
specialistische expertise, en dus om zelf ook eciënter en eectiever
te kunnen zijn.
1000handen.be en Team Eclairs
5.2.2.2. Risicocultuur
Gebeurtenissen zoals COVID-19 en de opvang van ontheemden uit
Oekraïne vergden een sterke wendbaarheid en weerbaarheid van
overheden. Niet in het minst toonden lokale besturen zich van hun
sterkste kant om flexibel om te springen met nieuwe situaties en met
een snel evoluerende context. Vandaag merken we echter dat ook hun
veerkracht grenzen kent. Toch is het lokale niveau heel goed geplaatst
om lokale burgerinitiatieven te ondersteunen die bijdragen tot een
robuuste samenleving. Op een kleinschalige manier en vertrekkend
vanuit de eigen omgeving en context, kunnen sociale netwerken
worden versterkt en ondersteund om specifiek rond risicobewust-
zijn en weerbaarheid aan de slag te gaan. In een volgende fase kan
worden nagedacht over de mogelijkheden en samenwerkingsvormen
bij situaties met een grootschalige omvang, zoals de overstromingen
in2021.
Deze omslag in het denken vloeit dus niet (alleen) voort uit een
besparingslogica van overheidsmiddelen, maar wel vanuit een
vernieuwd veiligheidsdenken waarbij een actieve rol wordt opgenomen
door en/of gelegd bij de burger.251 Een risicocultuur die gebaseerd is
op gemeenschapszin, stevig geworteld in een lokale context om
cocreatief samen te werken met professionele hulpverleners, en dit
niet alleen tijdens een ramp, maar in de volledige risicocyclus. Daarom
is een sterker risicobewustzijn belangrijk: de burger is hoe dan ook
als eerste ter plaatse en kan een significante bijdrage leveren tot de
eigen veiligheid en die van anderen met EHBO, vlotte verwittiging van
hulpdiensten, snelle alarmering bij noodsituaties,…
Bij een noodsituatie kan het juiste handelingsperspectief door de
betrokken burgers een belangrijke bijdrage leveren tot hun persoon-
lijke veiligheid en de vlotte afhandeling van een noodsituatie, of om
bijkomende problemen te vermijden zoals overbelasting van het telefoon-
netwerk. Dit impliceert evenwel dat elk van ons minimaal de mogelijkheid
moet hebben om kennis te nemen van de risico’s die ons omringen, en
een objectieve weergave ervan: de risicoperceptie kan immers verschillen
–lager of hoger– van een analyse ervan door experten.
Uiteraard sluit informatie over risico’s best aan bij de eigen leefomgeving
en op een moment dat mensen openstaan voor de boodschap. Preven-
tieve informatie gaat ook over de verwittigingsmodaliteiten, over bescher-
mingsacties en wenselijke handelingsperspectieven en geeft duidelijk aan
welke mate van zelfredzaamheid van de burger wordt verwacht.
251 Gelezen op: https://crisiscentrum.be/, Wat kan jij doen?

204 205
OPENINGSREDE 2023
WAT KAN JIJ DOEN?
INFORMEER JE
Informeer je over de risico’s in
jouw omgeving en over de
ociële kanalen.
BEREID JE VOOR
Je kan zelf heel wat acties
ondernemen om je voor te
bereiden op een mogelijke
noodsituatie.
DE JUISTE REFLEX
De juiste reflex kan jezelf en
enderen helpen in een
noodsituatie.
SAMEN
Ben je zelf in veiligheid?
Kijk dan of je eventueel kan
helpen.
Verschillende landen sensibiliseren hun burgers om er rekening mee te
houden dat ze de eerste 72uur –in geval van een incident– op zichzelf
aangewezen kunnen zijn, onder meer gelet op de geografische context.
Dat is in België weliswaar anders, maar het risico op een stroomonder-
breking van 3 uur – herinner u de rotatie van afschakelzones bij
stroomschaarste– leidde in2014 tot behoorlijk wat discussies, terwijl
dit voor de meeste mensen en organisaties overbrugbaar is, althans
mits een betere voorbereiding. Zo kan de aandacht van de hulpdiensten
prioritair gaan naar meer kwetsbare doelgroepen.
Informatie voor en tijdens noodsituaties dient er dus op gericht te
zijn om redelijk denkende burgers adequaat te laten beslissen, niet
om hen gerust te stellen. Dit is de zienswijze die schuilgaat achter
zelfredzaamheid, waarbij de burger proactief wordt geresponsabili-
seerd. Goede voorlichting moet alternatieven naast elkaar aanbieden,
zodat de zelfredzame burger een risico-inschatting kan maken en een
handelingswijze kan bepalen.252
Heel wat overheden ondernamen hiertoe al acties. Het NCCN startte
reeds verschillende initiatieven op het vlak van preventieve informatie
en risicobewustzijn: een website die risico-informatie bundelt, informa
-
tiecampagnes voor Seveso en nucleaire risico’s, sensibiliseren om zich
in te schrijven op BE-Alert ter verwittiging bij een noodsituatie, een
model voor het opstellen van een noodplan op maat van uw gezin, een
lessenpakket ‘BeReady’ en game voor het lager onderwijs,… Willink
wijst er echter op dat aannames van waartoe mensen in staat zijn vaak
niet blijken te kloppen. “Zelfredzaamheid is niet overal en altijd de
hoogste norm. De mogelijkheden van de competente burger worden
verruimd, maar voor andere burgers –vaak diegenen die het meest
afhankelijk zijn van publieke dienstverlening– worden extra barrières
opgeworpen.”253 Hoewel overheden alert moeten zijn voor overmatige
verwachtingen om door middel van communicatie de burger aan te
sporen tot adequaat gedrag, mag ons dat niet tegenhouden om het
risicobewustzijn en de weerbaarheid trachten te versterken. Historica
MaïkaDeKeyzer stelt alleszins dat egalitaire samenlevingen weerbaarder
zijn bij catastrofes, zoals we zagen na de pest in de 14deeeuw en recent
bij de COVID-19-pandemie.254
252 Mertens, P., (2012). Risicocommunicatiebeleid in België.
253 Willink, H.T. (2021). Kan de overheid crises aan?: Waarom het belangrijker is om groter te
denken en kleiner te doen. Amsterdam, Prometheus.
254 De Keyzer, M. (2023). Tot de bodem, de toekomst van landbouw in Vlaanderen. Leuven,
Universitaire Pers.

206 207
OPENINGSREDE 2023
5.2.2.3. Interdepenties en complexe situaties
De hoge mate van onderlinge verknoping van systemen en de sterke
afhankelijkheid van technologie maken dat domino-eecten sneller
kunnen optreden en ook voelbaar zijn tot in de huiskamer.256 Een korte
stroomonderbreking zorgt voor de meeste mensen slechts voor wat
ongemakken. Een stroomonderbreking van 12uur of langer wordt al
lastiger: verwarming, koken, nieuwsgaring, telecommunicatie, mobiliteit
(verkeerslichten, tank/laadstations,…). Gradueel neemt de maatschap-
pelijke impact toe en versterken de gevolgen elkaar. Het is boeiend om
ook met die bril vandaag te kijken naar de actualiteit in Oekraïne en de
veerkracht van de inwoners.
De turbulente samenleving vraagt van overheden ook dat ze –net als
bij COVID-19 en de opvang van ontheemden uit Oekraïne– flexibel
omgaan met bestaande structuren. Gaandeweg dient een evaluatie en
bijsturing te gebeuren van het governancemodel, de ondersteuning aan
lokale besturen, de financiering, het databeheer,… zodat telkens het
meest geschikte kader wordt geschapen voor de concrete situatie die
zich aandient. Allicht vergt dat extra inspanningen van de bevoegde
overheden zelf, en bijkomende afspraken of samenwerkingsovereen-
komsten tussen de gefedereerde en de federale entiteiten, zowel op
administratief-technisch als op politiek-strategisch niveau. Risico’s
wijzigen, staatsstructuren evolueren, de maatschappij bloeit in al haar
diversiteit,… De aanpak van noodsituaties en andere complexe situaties
wordt bijgevolg ook tegen het licht van deze uitdagingen geplaatst.
Om hierin excellent te blijven, zijn flexibele structuren, participatie van
burgerinitiatieven en een versterking van de individuele en collectieve
weerbaarheid sleutelfactoren.
256 Bergmans, A. (2021). in Berx, C. Machtig vuur: over de kracht van vuur en de beheersing
ervan in sterk verander(en)de tijden.
Les per risico
• Weet jij wat te doen bij een koudegolf?
• Weet jij wat te doen bij een hittegolf?
• Weet jij wat te doen bij een overstroming?
• Weet jij wat te doen bij een onweer?
• Weet jij wat te doen bij een brand?
• Weet jij wat te doen bij een industrieel ongeval?
• Weet jij wat te doen bij een natuurbrand?
• Weet jij wat te doen bij een griepepidemie?
• Weet jij wat te doen bij een stroomonderbreking?
• Weet jij wat te doen bij een diefstal?
• Weet jij wat te doen bij een nucleair ongeval?
• Weet jij wat te doen bij een massa-evenement?
• Weet jij wat te doen bij een cyberveiligheid?
• Weet jij wat te doen bij terrorisme?
• **nieuw** Weet jij wat te doen bij een coronaepidemie?255
255 https://crisiscentrum.be/nl/wat-kan-jij-doen/bereid-je-voor/scholen/
lessenpakket-voor-lager-onderwijs

208 209
OPENINGSREDE 2023
Mooie, maar allicht nog veel te weinig bekende voorbeelden zijn
te vinden op de webstek van het NCCN. Aan ons, aan onze – al
stevig belaste– Federale Dienst Noodplanning, aan alle beleids- en
bestuursniveaus, aan alle stakeholders, aan ieder van ons om ook daar
consequent werk van te maken.
• Kijk na of u voldoende rookmelders in huis hebt hangen.
• Bent u in nood? Bel 112 (en installeer vooraf de app).
• Informeer u over risico’s in jouw omgeving (bv. overstromings-
risico). Woont u in de nabijheid van een nucleaire site, haal dan
jodiumtabletten bij uw apotheek
(meer info via https://nucleairrisico.be/nl ).
• Schrijf u in op BE-Alert om verwittigd te worden bij een
noodsituatie (via www.be-alert.be ).
• Maak een noodplan op maat van uw gezin
via www.mijnnoodplan.be).
• Stel een eenvoudig noodpakket samen (of zorg minstens dat u
de checklist bij de hand heeft in geval van evacuatie).
• Bent u slachtoer? Lees hier bij welke diensten u terechtkan
en hoe u kan omgaan met (sociale) media: https://
crisiscentrum.be/nl/wat-kan-jij-doen/slachtoer-van-een-
noodsituatie.
• Bent u zelf in veiligheid? Kijk dan of u anderen kan helpen.
Tips vindt u hier: https://www.rodekruis.be/wat-kan-jij-doen/
volg-een-opleiding/eerstehulptips/.
• Wilt u een stapje verder gaan om te helpen, meld u dan
hier aan (https://www.vlaanderen.be/vrijwilligerswerk) en
informeer naar de noden (niks zo lastig als overbodige hulp).

210 211
OPENINGSREDE 2023
Ook die basisvisie werd al verwoord in de rede van2009257:
“Ga uit van de kracht van mensen ter versterking van de macht
van de overheid: een groter appél op zelfredzaamheid en eigen
verantwoordelijkheid van eenieder is moeilijk denkbaar. Wie van
deze krachtlijn een karikatuur maakt, door ze te hertalen als ‘oog
om oog, tand om tand’ of ‘ieder voor zich’ of door er (moedwillig)
een opdracht in te lezen zodat de overheid haar kerntaak kan
ontlopen door mensen ‘op te zadelen’ met de handhaving van
de openbare orde in de eigen omgeving, ontzegt de samenle-
ving een bijzonder sterke hefboom voor meer veiligheid en
beter samenleven. Immers, een gerichte versterking van goed
omkaderde sociale zelfredzaamheid leidt tot grotere solidariteit
en tot een maatschappelijk weefsel waarin wederzijdse hulp weer
echt een plaats krijgt.
Eigen verantwoordelijkheid opnemen kan er bovendien toe
bijdragen dat mensen ervaren dat zij wel degelijk iets kunnen
doen aan hun omgeving. De persoonlijke voldoening die gepaard
gaat met een verbetering van de eigen leefomgeving, maakt
meteen komaf met het gevoel van machteloosheid niets te
kunnen doen aan wat misloopt.
Een sterker sociaal weefsel en een breed verantwoordelijkheids-
gevoel voor de eigen leefgemeenschap doorbreken bovendien
de anonimiteit, want ze veronderstellen samenwerking. En
samenwerking draagt bij tot een sterke sociale cohesie: hoe beter
men elkaar kent, hoe meer men elkaar respecteert. Het spreekt
voor zich dat het verenigingsleven hier een grote rol kan spelen.
Net zoals het evenzeer voor zich spreekt dat niet alle problemen
kunnen worden opgelost door meer hartelijkheid, betrokkenheid
of samenwerking tussen buurtbewoners of door een dynamisch
verenigingsleven.”
257 Berx, C. (2009). Openingsrede ‘De angst voorbij ...’. Antwerpen.
George Monbiot ziet in dorpen en steden overal ter wereld een
explosieve opleving van burgerzin, waarbij mensen de handen in
elkaar slaan om hun samenleving van onderaf weer op te bouwen.
258
Dat gebeurt op heel diverse manieren en verschillende vlakken. Time
banking laat deelnemers de tijd die ze aan sociale projecten besteden,
ruilen met andere mensen.259 Zo kunnen ze bijvoorbeeld punten
verdienen door een bejaarde buurvrouw te helpen met boodschappen,
en die punten dan zelf besteden aan een babysitter. In de Londense
deelgemeente Lambeth is onderzocht hoe een participatiecultuur kan
worden gestimuleerd die aantrekkelijk en relevant is voor iedereen.
Een cruciaal aspect is dat minstens enkele projecten zo laagdrempelig
moeten zijn dat mensen met weinig geld, opleiding of vertrouwen in
hun eigen sociale vaardigheden er zonder veel moeite aan kunnen
deelnemen.260
In diezelfde geest heeft de Vlaamse overheid via het Vlaams Steunpunt
Vrijwilligerswerk261 onderzoek gedaan naar vrijwilligerswerk in crisis-
tijden en wil ze lokale besturen ondersteunen in de uitbouw van een
vrijwilligerskorps zoals in Lubbeek, zonder dat concept integraal te
kopiëren.
262
Lokale besturen zullen het kunnen aanpassen aan de eigen
noden263 met behulp van een draaiboek dat samen met een website
zal worden voorgesteld op de Internationale Dag van de Vrijwilliger op
5december 2023.
De federale wetgeving voor noodplanning en crisisbeheer zal ook
voorzien in een meer actieve rol voor de burger, zoals dit in een
codificatietraject werd uitgestippeld, met bijzondere aandacht voor
258 Monbiot, G. (2018). Uit de puinhopen: een nieuwe politiek in een tijd van crisis. Rotterdam,
Lemniscaat.
259 Gelezen op: https://timebanking.org/
260 Gelezen op: https://www.lambeth.gov.uk/your-community
261 Gelezen op: https://www.vlaanderenvrijwilligt.be/
262 Gelezen op: https://www.lubbeek.be/, Vrijwilligerskorps Lubbeek.
263 Smout, K. (26/01/2023). Bart Somers wil vrijwilligerskorps in Lubbeek in elke Vlaamse
gemeente organiseren. VRT NWS.

212 213
OPENINGSREDE 2023
kwetsbare personen. Daarom moeten we samen werken aan een
brede veiligheidscultuur: voor, door en met burgers en de brede civiele
samenleving. Dat veronderstelt heel wat stakeholdermanagement
op het vlak van detectie van partners, het initiëren of faciliteren van
initiatieven en het opnemen van een verbindende rol. Van de overheid
mag een ontzorgende rol ten aanzien van crisisvrijwilligers verwacht
worden: verzekering, rechtvaardigheid in de steun aan slachtoers,
bescherming van vrijwilligers,…
Op dit vlak kunnen we allicht nog ‘wijs’ werken aan een veiligheidscul-
tuur van de brede Antwerpse gemeenschap, en deze consolideren.
Het zal één van onze actiepunten worden in de komende jaren om
de lokale besturen daarin praktische tips te geven en te ondersteunen
in hun relatie met de lokale gemeenschappen. Dat vergt allicht heel
wat maatwerk en een doelgroepenbenadering in samenwerking met
een
breed scala aan openbare en private actoren: bedrijven en sectoren,
nutsvoorzieningen, Vlaamse en federale diensten,… Het komt er vooral op
aan om een kader te scheppen waarbinnen burgerparticipatie kan groeien
van onderuit, en betrokkenheid in de hele risicocyclus –van preventie tot
herstel– wordt nagestreefd. En nog beter: ingepast in een maatschap-
pelijk engagement dat ruimer gaat dan crisiswerking. Want burgers die
zich vrijwillig inzetten voor andere burgers en publieke belangen, hebben
een oordeel over hoe de samenleving eruit behoort te zien.264
JulienDeWit, voorzitter van de Vlaamse Vereniging van Studenten,
onderschrijft dit in zijn boek ‘Ge(e)neratie’: “Jongeren zullen wendbaar
moeten zijn in deze veranderende, onzekere wereld. Maar er is ook
hoop: er staat een nieuwe generatie klaar die veerkrachtig is, vooruit wil
en een frisse kijk heeft op de dingen”.265
264 Willink, H.T. (2021). Kan de overheid crises aan?: Waarom het belangrijker is om groter te
denken en kleiner te doen. Amsterdam, Prometheus.
265 Beckers, L. (03/09/2023). Ze noemen ons de knuelbeergeneratie. Maar wij zitten toch niet
massaal thuis met een burn-out?. De Morgen.
Ook in de voorbije zomer maakte het crisismanagement door de vele
vrijwilligers indruk bij de bosbranden op het Griekse eiland Rhodos,
waaronder ook de burgemeester van Elsene die er verbleef: “Twintig-
duizend mensen in één keer evacueren betekent chaos. Gelukkig zijn
er de vele vrijwilligers. De opvangcentra worden puur op basis van hun
motivatie en coördinatie opgezet. Ze staan in voor voedsel, bedden en
medicijnen. Als er een probleem is met het sanitair, staat er meteen een
loodgieter klaar. Bij ons is alles misschien beter georganiseerd, maar
is er minder spontaniteit en initiatief. De menselijke meerwaarde van
de ontvangst door de vrijwilligers is zo indrukwekkend dat het respect
afdwingt.”266
Het nut en de meerwaarde van een actieve rol voor de burger vinden
we dus terug in de literatuur, in het denken over crisisbeheer (en
weldra ook de regelgeving), en –vooral– in de praktijk. Dat maakt het
vandaag boeiend om met die bril te kijken naar de gangbare werking en
potenties te identificeren. “Als het de overheid menens is met veiligheid,
dan moet ze stoppen met de burger naar de mond te praten en indivi-
dualisme in stand te houden. (...) In een democratie moet elke speler
alert, verantwoordelijk en veerkrachtig zijn.”, stelt JonathanHolslag.
267
WannesVerstraete e.a. pleiten daarbij voor een uitgebreide nationale
reserve voor defensie: “Idealiter maakt die reserve deel uit van een
breder project om de veerkracht van ons land te vergroten. (…) Een
territoriale reservestrijdkracht is een eerste stap om onze maatschappij
opnieuw weerbaarder te maken tegen de crises die onvermijdelijk
zullen opdoemen. Ze moet deel uitmaken van een bredere veiligheids-
strategie, met oog voor andere domeinen zoals onderwijs, industrie
en klimaatverandering. Ze zou deel uit kunnen maken van een bredere
burgerdienst.”268
266 De Bouw, J. (25/07/2023). Het crisismanagement door de vele vrijwilligers maakt indruk.
De Standaard.
267 Holslag, J. (04/01/2023). Weerbaar: Knack.
268 Verstraete, W., Holslag, J., Mattelaer, A. Biscop, S. & De Swielande, T. S. (30/03/2023). Het
leger heeft een territoriale reserve nodig. De Tijd.

214 215
OPENINGSREDE 2023
In Finland is de dienstplicht nog steeds een cruciaal onderdeel van
het Finse leger. De verbindende kracht van die dienstplicht is volgens
de kolonel verantwoordelijk voor de legeracademie nauwelijks te
overschatten. “Timmerlieden, professoren, presidenten: ze zijn allemaal
samen in dienst geweest, hebben samen in een tent geslapen en een
zware tijd gehad in de kou en de bossen. Het is iets wat de strijdkrachten
en de natie samenbindt. De dienstplicht verbindt ook generaties:
jongens kennen de verhalen van vaders, van oudere broers –hoe leuk,
of verschrikkelijk hun tijd was.”269
Deze nationale reserve is een andere mogelijke invulling van burger-
participatie. Het ene concept sluit het andere niet uit. De gedeelde
vaststelling is alleszins dat een rol en meerwaarde wordt gezien voor
een versterkte samenwerking met de civiele maatschappij. Die mag niet
ingegeven zijn door een rationalisatie (lees: besparing) van middelen,
maar wel een optimalisatie van middelen. Een robuuste samenleving
vergt weerbare burgers én netwerkgerichte structuren.
269 van de Wiel, C. (04/04/2023). De Finnen houden van hun leger, met dank aan de vele
Russische aanvallen. De Standaard.
Rol en taken van de Reserve
Luitenant-kolonel van het Vliegwezen, Militair Administrateur
JohanLenière, Militaire Commandant Provincie Antwerpen
1. Wat is de Reserve?
Sinds 2001 kent ons land het huidige statuut van reservekader van
militairen.270 De Reserve biedt extra capaciteit en flexibiliteit aan
Defensie wanneer dat nodig is. De reservemilitairen zijn personen
die hun opleiding en training hebben voltooid en inzetbaar zijn
op vrijwillige basis in geval van nood, operationele behoefte of
crisis. Ze kunnen worden ingezet voor een verscheidenheid aan
taken, zoals logistieke ondersteuning, beveiligingsopdrachten of
binnen de medische diensten.
Reservisten zijn geïntegreerd binnen de eenheden en nemen
op regelmatige basis deel aan trainingen en oefeningen om hun
vaardigheden en paraatheid op peil te houden. Naast een militaire
rol en inzet heeft de reservist meestal ook een civiele loopbaan.
Reservisten zijn hierdoor ook een ambassadeur van Defensie in
de samenleving. Ze versterken de band ‘Defensie-Natie’.
2. Kerntaken van de Reserve in de Belgische Defensie
De kerntaken van de Belgische Defensie zijn collectieve verdedi-
ging, collectieve veiligheid en bescherming van de Belgische
onderdanen in het buitenland. Bovendien, door haar verankering
in de samenleving, kan Defensie bijdragen tot de veiligheid, in
de brede zin van het woord, van de bevolking op het nationale
grondgebied en dit ongeacht de crisis.
270 Gelezen op: https://etaamb.openjustice.be, Wet van 16 mei 2001 en Koninklijk Besluit van
3 mei 2003 houdende statuut van de militairen van het reservekader van de krijgsmacht,
ministerie van landsverdediging, in werking gesteld op 1 november 2003.

216 217
OPENINGSREDE 2023
De rol van de Reserve situeert zich momenteel voornamelijk in
het deel ‘Bijdrage tot de veiligheid in brede zin van de bevolking
op het nationale grondgebied, ongeacht de crisis’ met daaraan
gekoppeld de bijdrage van Defensie tot de nationale weerbaar-
heid, waarvoor de overheidsstructuren garant staan.
De Reserve kan als flexibele capaciteit ingezet worden naast het
beroepskader. Een ondersteunende inzet daar waar nodig en
hoelang nodig, gericht op kwaliteit: de juiste reservist in de juiste
functie met als doel ontbrekende competenties snel en eciënt
te kunnen invullen. Op basis van de recente gebeurtenissen
(COVID-19, overstromingen,…) is in dat kader beslist om de
provinciecommando’s te versterken, o.a.door nog meer gebruik
te maken van de operationele reserve.
Vandaag zijn er –zonder rekening te houden met beroepsmili-
tairen die beschikbaar blijven voor de reserve na hun (voltijdse)
militaire loopbaan – 195 actieve reservisten werkzaam bij
eenheden en/of woonachtig in provincie Antwerpen. Voor2024
zijn er 38vacatures voor eenheden in onze provincie. Defensie
blijft dan ook inzetten op het aantrekken van jonge gemoti-
veerde mensen (zeker wat betreft soldaten en matrozen) en
het behouden van de kandidaten tijdens hun vorming, die een
doorlooptermijn tot 5jaar kan hebben.
3. Inzet en attractiviteit van de Reserve
In onze provincie loopt bij het 11deBataljon Genie te Burcht/
Zwijndrecht271 een mooi project, namelijk de creatie van
een ‘pool’ reservisten die bereid zijn om eectief te worden
ingezet tijdens een crisis (bijvoorbeeld overstromingen) of
zelfs in operatie wensen te gaan. Het project staat open voor
vakmensen zoals schrijnwerkers, loodgieters en mecaniciens
om de constructieteams met raad en daad te versterken. Maar
ook personen met andere profielen die zich eerder geroepen
voelen voor CBRNe-bestrijding (bestrijding van incidenten met
chemische, biologische, radiologische of nucleaire middelen)
gevechtsgenie, zijn meer dan welkom.
D
e reservisten worden soepel ingezet overeenkomstig hun engage-
ment, beschikbaarheden en professionele activiteiten. Sommigen
kunnen zich een tiental dagen per jaar vrijmaken, anderen gaan
een groter engagement aan. Zo zal bijvoorbeeld een zeer gemoti-
veerde schrijnwerker het beroepskader gedurende 4maanden in
Roemenië ondersteunen bij de uitvoering van hun opdracht.
Bovendien brengen deze reservisten ook kennis en een netwerk
mee. Zo is er een reserveocier bruggenbouw die voor DEME
in de Antwerpse haven werkt, waardoor deze firma nu een
geprefereerde partner is geworden voor training van het Special
271 Meer info over activiteiten 11e Bataljon Genie te Burcht:
https://www.facebook.com/11bataljongenieburcht/

218 219
OPENINGSREDE 2023
Operations Engineering Detachment (SOED) van het 11eBataljon
Genie.
De eerste ervaringen van het project zijn alleszins zeer positief,
zowel voor het beroepskader als voor de reservisten zelf.
Eveneens vermeldenswaardig is het engagement van twee
reservisten van het Militaire Commando Provincie Antwerpen
die een opdracht van lange duur uitvoeren in Duitsland, in het
raam van de militaire ondersteuning door de Europese Unie van
de Oekraïense strijdkrachten. Een kolonel reservist coördineerde
in Wiesbaden van april tot en met oktober2023 de ‘Basic Recruit
Training’ en de ‘Leadership Training’ tussen Oekraïne en de naties
die in dit domein de Oekraïense strijdkrachten bijstaan. Een
Onderluitenant reservist (beroepshalve Specialist Technische
Brandpreventie bij de Brandweerzone Rand en tevens vrijwillig
brandweerman voor de Hulpverleningszone Taxandria) vertrok
op 15september 2023 voor 3maanden naar Strausberg (nabij
Berlijn) om er de functie van verbindingsocier voor de Belgische
Defensie in het daar gelegen training- en coördinatiecenter op
te nemen.
Om de Reserve aantrekkelijker en toegankelijker te maken, is
het statuut van de reservemilitair recent geherwaardeerd, in
het bijzonder door het voorzien van een betere verloning. Er is
ook een flexibeler vormingsbeleid in voorbereiding. Verder zal
Defensie de mogelijkheden onderzoeken om de Reserve in te
zetten als een vector voor partnerschappen met de publieke en
private sector die vormen kunnen aannemen zoals gezamenlijk
activeren, gezamenlijke opleiding en het delen van de arbeids-
krachten, in het bijzonder voor de knelpuntberoepen.
5.3. Systeembevingsbestendig
'bestuur van systeemveerkracht':
zes maatregelen voor paraatheid
Prof.Dr.Geert Bouckaert (KU Leuven Instituut voor de Overheid) en
DiegoGalego (KU Leuven Instituut voor de Overheid, en Tecnológico
de Monterrey, Puebla, Mexico)
Dit hoofdstuk272 bespreekt waarom en hoe overheidsinstellingen
zich moeten voorbereiden op toekomstige systeembevingen door
de ‘veerkracht van hun systeembestuur’ te versterken in een context
van systemisch ontwrichtende gebeurtenissen, zoals een pandemie
en in het licht van de ongerealiseerde SDG’s. Hoewel de bestaande
administraties, versterkt met crisismanagementcapaciteiten, onmisbaar
zijn gebleken, blijken ze onvoldoende voor de toekomst door de
evoluerende aard van de turbulentie, die verder gaat dan geïsoleerde
crises. Proactief anticiperen op en voorbereidingen treen om klaar
te zijn voor systeemschokbestendig bestuur biedt de mogelijkheid
om de veerkracht van het openbaar bestuur te versterken. Hiertoe
worden in dit artikel zes hervormingen gepresenteerd die gericht zijn
op het vormgeven van een ‘systeemveerkrachtig bestuur’. Door deze
hervormingen te omarmen, kunnen overheidsinstellingen zich beter
voorbereiden op toekomstige uitdagingen en hun vermogen om te
functioneren tijdens systeembevingen in stand houden.
272 Dit hoofdstuk is een bewerking van het artikel: Bouckaert, G. & Galego, D. (2024). System-
quake proof ‘Systemic Resilience Governance’: Six Measures for Readiness. Global Policy,
(2024), in press.

220 221
OPENINGSREDE 2023
5.3.1. Leren van het verleden en het heden:
hervorming van de publieke sector
Tot het begin van de jaren‘70, konden klassieke westerse administraties
met ‘Weberiaanse’ bureaucratieën zich richten op routinematige dienst-
verlening in relatief stabiele omgevingen met, van tijd tot tijd een crisis,
in een context van een welvaartsstaat ondersteund door economische
groei en vertrouwen in instellingen. Maar onze westerse systemen
waren in transformatie en dat leidde tot fundamentele debatten over
de toekomst en nieuwe overheidsinstellingen273, die meer geschikt
moesten zijn voor hun doel.
Ideologisch was er een verschuiving van de overheid en haar bureau-
cratie naar de ‘markt’, naar een neoliberale hervormingsbeweging die
vormgaf aan het New Public Management. Dit NPM richtte zich aanvan-
kelijk op de prestaties van de overheid, ingevuld als de 3E’s (economy,
eciency, eectiveness ofte zuinigheid, doelmatigheid en doeltref-
fendheid) van afzonderlijke organisaties, die werden omgevormd
tot ‘agentschappen’ die opereerden in een vermarkte omgeving met
behulp van marktmechanismen zoals aanbestedingen en contrac-
ten.274 Tot ongeveer2005 werd dit hervormingsbeleid onderschreven,
ondersteund en geëxporteerd door belangrijke actoren zoals de OESO.
275,276
Een derde systemische drijfveer werd cruciaal in een dialectische
beweging van ‘hiërarchie’ naar ‘markten’. ‘Netwerken’, zowel digitaal als
sociaal, en gedefinieerd als ‘New Public Governance’ (NPG) kwamen op
als, indien niet zozeer als een alternatief voor markten, dan toch als een
273 Frederickson, H. G. (1971). Toward a New Public Administration. In F. Marini (Ed.), Toward
a New Public Administration: The Minnowbrook Perspective (pp. 309–331). New York:
Chandler Publishing.
274 Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2017). Public Management Reform, A Comparative
Analysis – Into the Age of Austerity (4th ed.). Oxford: Oxford University Press.
275 Bouckaert, G. (2006). Modernising Government: The Way Forward—a comment.
International Review of Administrative Sciences, 72(3), 327–332.
276 OECD. (2005). Modernising Government: The Way Forward.
complementaire en ondersteunende bestuursvorm voor markten.
277
Dit
gebeurde echter nog steeds in een context van overheden met een
kleiner wordend aandeel in het BBP, en zelfs in sommige landen met
inspanningen om de “administratieve staat te deconstrueren”.278
Zelfs wanneer ‘markten’ en ‘netwerken’ onder bepaalde voorwaarden
een toegevoegde waarde hebben voor een goed presterend systeem,
werd deze pure NPM-respons, zelfs met NPG, uiteindelijk dysfunctio-
neel vanwege twee systeemveranderingen die van invloed waren op
hervormingen. Ten eerste, het toenemende besef dat het realiseren van
de 17SDG’s een voorwaarde is voor een veerkrachtige toekomst en dat
markten alleen, of netwerken alleen, dit niet kunnen bewerkstelligen.
Ten tweede, de toenemende verstoring van systemen door verschil-
lende soorten crises279, soms veroorzaakt door diezelfde markten en
netwerken. Deze systemen met chronische crises leiden uiteindelijk tot
een chronische crisis van het systeem zelf.
Dit vereist een verandering van focus voor hervormingsstrategieën
waarin wordt erkend dat een staat met een goed functionerende
administratie en regering niet alleen nuttig, maar zelfs noodzakelijk is.
De dialectische terugkeer van ‘hiërarchie’ wordt gedemonstreerd in de
premisse ‘de staat is terug’. De financiële crisis van2008 bracht deze
dialectische verschuiving op gang. Terwijl de OESO280 in2005 nog een
solide NPM-hervormingsbeleid promootte met een samenvattende
publicatie van ‘geleerde lessen’ (de titel in het Frans luidde: ‘la route à
suivre’), waren de daaropvolgende publicaties en conclusies van een
andere aard. De publicatiereeks ‘Government at a Glance’ benadrukte in
toenemende mate de noodzaak van een solide publieke sector met een
277 Torfing, J., Andersen, L. B., Greve, C., & Klausen, K. K. (2020). Public Governance Paradigms,
Competing and Co-existing. Cheltenham: Edward Elgar Publishing.
278 Kettl, D. F. (2017). The Clumsy War against the “Administrative State.” Public Administration
Review, 77(5), 639–640.
279 Goldin, I., & Vogel, T. (2010). Global Governance and Systemic Risk in the 21st Century:
Lessons from the Financial Crisis. Global Policy, 1(1), 4–15.
280 OECD. (2005). Modernising Government: The Way Forward.

222 223
OPENINGSREDE 2023
significante impact op de samenleving.281 Ook de Wereldbank verschoof
haar leidraad enigszins: “grote overheden kunnen samengaan met
bloeiende, dynamische economieën.(...) Als een land dit allemaal kan,
zal een grote overheid de groei niet schaden.” 282
5.3.1.1. SDG-strategieën toevoegen aan hervormingen
De opvolging van de Millenniumdoelstellingen(2000-2015) door de
Duurzame Ontwikkelingsdoelen (2015-2030) heeft zeker westerse
landen aangezet tot een versterkt hervormingsbeleid van de publieke
sector.283 Het niveau van verweven doelen284 en hun impact op onze
systemen dwong tot hervormingen. Complexiteiten worden erkend bij
het hervormen van systemen in hun ontwerp, besluitvorming, uitvoe-
ring en evaluatie. Dit impliceert dat het hervormingsmodel niet slechts
één probleem is dat één oplossing heeft, met een één-op-één direct
en causaal verband tussen het probleem en de oplossing. Het niveau
van de ‘wickedness’ van problemen impliceert risico’s en nog meer
onzekerheden over variabelen en hun onzekere verbanden. Er is echter
ook de ‘wickedness’ van oplossingen met de uiteindelijke doelstellingen
en maatschappelijke waarden, met de complexiteit van overleg en
besluitvormingsprocessen. Markten en netwerken, zelfs als die nodig
en noodzakelijk zijn, zullen dit niet mogelijk maken.
281 OECD. (2017). Goverment at Glance 2017. Paris: OECD Publishing.
282 Gill, I. S., & Raiser, M. (2012). Golden Growth: restoring the lustre of the European economic
model. Washington DC: The World Bank, p. 23.
283 Fukuda-Parr, S. & McNeill, D. (2019). Knowledge and Politics in Setting and Measuring the
SDGs: Introduction to Special Issue. Global Policy, 10(S1), 5–15.
284 Le Blanc, D. (2015). Towards Integration at Last? The Sustainable Development Goals as a
Network of Targets. Sustainable Development, 23(3), 176–187.
5.3.1.2. Crisismanagement toevoegen aan hervormingen
De versnelling van het aantal en de soorten crises is aanzien-
lijk: 9/11 (terrorisme, 2001); financiële en bancaire crises (2008);
Fukushima(2011); COVID-19(2020-2022); verstoring van het Suezka-
naal(2021), oorlogsgebieden, overstromingen, droogte en branden,
migraties en vluchtelingen,…
Leren van deze crises impliceert een focus op hoe systemen te
ontwerpen die snel reageren op crisissituaties (crisismanagement) en
kunnen omgaan met lopende crises (crisisgovernance).285
Ook al zijn snelle reacties over het algemeen geen belangrijk kenmerk
van veel overheidssectoren.286 De COVID-19-pandemie toonde
aan dat veel ontwikkelde landen onvoldoende paraat waren, zelfs
die met risicobeoordelingen, (nationale) modellering en scenario’s,
en draaiboeken op basis van eerdere rampen.287 Anderzijds leerden
verschillende Aziatische landen die eerder onder SARS hadden geleden
van hun ervaring, omdat ze bepaalde reacties konden institutionaliseren
door middel van monitoring, testen en tracering.
285 Bouckaert, G. (2023a). Rethinking the current model of operation of the public sector after
COVID-19. In United Nations (Ed.), Strengthening institutions to achieve the Sustainable
Development Goals after the pandemic, World Public Sector Report 2023. New York:
Division for Public Institutions and Digital Government, Department of Economic and
Social Aairs.
286 United Nations. (2021). National institutional arrangements for implementation of the
Sustainable Development Goals: A five-year stocktaking, World Public Sector 2021. New
York: Division for Public Institutions and Digital Government, Department of Economic and
Social Aairs, p. 132.
287 Kuhlmann, S., Bouckaert, G., Galli, D., Reiter, R., & Hecke, S. Van. (2021). Opportunity
management of the COVID-19 pandemic: testing the crisis from a global perspective.
International Review of Administrative Sciences, 87(3), 497–517.

224 225
OPENINGSREDE 2023
In een vergelijkende empirische studie toont Jugl aan dat de beslis-
singssnelheid voor een belangrijke interventie bij een grote ramp
afhangt van 288:
•
de snelle perceptie en erkenning, met erkenning van de
urgentie, onder relevante besluitvormers;
•
de overtuiging dat crisisbeleidsmaatregelen haalbaar (beschik-
baar) en wenselijk (passend) zijn; en
•
de besluitvormingsarchitectuur (het aantal actoren en hun
relatie).
Jugl’s vergelijkende studie van 150landen over de reactietijd bij crises
concludeert dat het beschikken over een apart ministerie dat ‘eigenaar’
is van de crisis, zoals een apart ministerie van Volksgezondheid, een
“aanzienlijk versnellend eect van meerdere dagen op de reactie op een
crisis” heeft.
289
De reactietijd kan eronder lijden wanneer toekomstige
crises geen bijpassend afzonderlijk ministerie of agentschap hebben
met snelle, onmiddellijke monitoring en respons.
In de mate dat er een direct en onmiddellijk crisisgerelateerd agentschap
is, zal de reactiesnelheid toenemen; in de mate dat een crisis klassieke
organisatorische portefeuilles overschrijdt, is er nood aan coördinatie
van het beleidsontwerp en beleidscoherentie voor onmiddellijke
respons en implementatie, zeker over de landsgrenzen heen.290 Dit
roept de vraag op hoe compatibel onze klassieke ministeriële lijntypo-
logieën zijn met crisistypologieën.
288 Jugl, M. (2022). Administrative characteristics and timing of governments’ crisis responses:
A global study of early reactions to COVID‐19. Public Administration, (October), 1–19.
289 Jugl, M. (2022). Administrative characteristics and timing of governments’ crisis responses:
A global study of early reactions to COVID-19. Public Administration, (October), 1–19.
290 Bouckaert, G., Galli, D., Kuhlmann, S., Reiter, R., & Van Hecke, S. (2020). European
Coronationalism? A Hot Spot Governing a Pandemic Crisis. Public Administration Review,
80(5), 765–773.
Deze oplossingen hebben geleid tot nieuwe problemen die moeten
worden aangepakt. Volgens de OESO ging zelfs een snelle reactie van
overheden op de crisis “ten koste van risico’s op lange termijn voor de
eectiviteit, eerlijkheid, integriteit en het vertrouwen van het publiek”.291
Dit was de aanleiding voor een OESO-agenda voor ‘het versterken
van de veerkracht van overheden”. Deze veerkracht is gebaseerd
op een wisselwerking tussen ‘schaal en snelheid’ en ‘vertrouwen en
transparantie’. Dit betekent dat ‘checks and balances’ en waarborgen
moeten worden gehandhaafd, wat een vernieuwde aanpak impliceert
voor interne beheerscontrolesystemen, interne audit, externe audit,
en ombudsdiensten. Er moeten wettelijke kaders worden geïnstal-
leerd die een solide toewijzing van verantwoordelijkheid en daarmee
samenhangende verantwoordingsplicht op verschillende niveaus
mogelijk maken. Voor de OESO betekent dit het opbouwen van buers,
toezicht en integriteit, maar ook de vertegenwoordiging en bundeling
van belangen, eerlijkheid en inclusie in de beleidsvorming, en het
aanpakken van verkeerde en desinformatie.
Het is duidelijk dat alleen New Public Management (NPM) en de
bijbehorende marktmechanismen c.q. alleen New Public Governance
(NPG) en de bijbehorende netwerkmechanismen een crisis niet alleen
aankunnen, sturen of beheersen. Aan de andere kant groeit het besef
dat ‘hiërarchie’, -uiteraard onder bepaalde voorwaarden en uiteraard
met steun van gereguleerde markten en gereguleerde netwerken- een
systeem dat wordt getroen door chronische crises wel zou kunnen
aanpakken, sturen en beheersen.
291 OECD. (2021). Government at a Glance 2021. Paris, OECD Publishing, pag 44.

226 227
OPENINGSREDE 2023
5.3.2. Leren van mogelijke en bijna zekere
toekomsten: hervormingen in de publieke
sector voor systeembevingen
Uit deze reflecties en strategische hervormingspraktijken wordt
duidelijk dat, ook al bleef het relevant om het verleden en het heden te
begrijpen, het nog belangrijker is om te anticiperen op de (mogelijke)
toekomst van trajecten en hervormingen. Deze toekomsten zijn niet
gewoon herhalingen van het verleden, of incrementele aanpassingen
van huidige posities. Dit vereist een serieuze reflectie op veranderende
omstandigheden om te vermijden dat oplossingen uit het verleden
zouden worden aangereikt die niet zouden passen bij de huidige en
toekomstige problemen.292,293
Het is duidelijk dat er een wisselwerking was tussen de COVID-
19-pandemie en de SDG-agenda.294 Deze interactie was negatief
voor het realiseren van de SDG’s, terwijl de pandemie invloed had op
instellingen in hun kernfuncties, zoals dienstverlening en het maken
van wetten en beleid. Het is waarschijnlijk, en hopelijk, een algemene
overtuiging dat het realiseren van alle of de meeste SDG’s toekomstige
crises veel eectiever zal voorkomen. Immers, indien of wanneer deze
crises zich voordoen, zullen instellingen zeker en aanzienlijk beter in
staat zijn om deze crises te bestrijden vanwege hogere niveaus van
veerkracht en maatschappelijke capaciteit.
292 Bouckaert, G., & Jann, W. (Eds.). (2020). European Perspectives for Public Administration,
The Way Forward. Leuven: Leuven University Press.
293 Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2017). Public Management Reform, A Comparative Analysis –
Into the Age of Austerity (4th ed.). Oxford: Oxford University Press.
294 Shulla, K., Voigt, B.-F., Cibian, S., Scandone, G., Martinez, E., Nelkovski, F., & Salehi, P. (2021).
Eects of COVID-19 on the Sustainable Development Goals (SDGs). Discover Sustainability,
2(1), 15.
5.3.2.1. Systeembevingen toevoegen aan capaciteitsopbouw
voor systeembestendigheid
Systeembevingen zijn aardbevingen voor systemen met een
opeenvolging van naschokken die systeembrede gevolgen hebben.
De naschokken zijn onmiddellijk vallende dominostenen in een
reeks beleidsgebieden. Tijdens de COVID-19-pandemie beïnvloedde
‘gezondheid’ onmiddellijk de ‘economie’, die vervolgens ‘mobiliteit’, en
‘veiligheid’, en ‘onderwijs’ beïnvloedde. Dit is de dominostructuur van
een zich uitbreidende systeemcrisis, die coördinatie en besluitvorming
over keuzes en prioriteiten vereiste om capaciteit opnieuw toe te
wijzen. Zelfs als de administratieve capaciteit als zodanig geen invloed
had op de reactiesnelheid, is deze capaciteit wel essentieel voor het
uitvoeren van de genomen beslissingen.
VUCA (Volatility, Uncertainty, Complexity en Ambiguity) is goed
bediscussieerd295 en is nog steeds nuttig maar ontoereikend. Alleen
focussen op (enkele) SDG’s en alleen maar op het oplossen van een
specifieke crisis, zelfs als die turbulent is296, leidt tot suboptimale
oplossingsstrategieën.
295 Taskan, B., Junça-Silva, A., & Caetano, A. (2022). Clarifying the conceptual map of VUCA:
a systematic review. International Journal of Organizational Analysis, 30(7), 196–217.
296 Ansell, C., Sørensen, E., & Torfing, J. (2021). The COVID-19 pandemic as a game changer
for public administration and leadership? The need for robust governance responses to
turbulent problems. Public Management Review, 23(7), 949–960.

228 229
OPENINGSREDE 2023
De uitdaging van een systeembeving is dat het anders is dan een
VUCA-type. Het vereist niet alleen een ander soort paraatheid wanneer
de crisis in het systeem ontstaat, maar het vereist ook een ander soort
bestuurssysteem wanneer de crisis het overneemt. Tabel 1 toont de
verschillen in de definitie van een klassieke beleidsadministratie-
probleem met een VUCA-crisis en een TODO-systeemschok.
Klassieke
beleids-
administratie
Crisis-
beheer
(VUCA)
Beheer van
systeembeving
(TODO)
Omgeving Stabiel Volatiel Turbulent en
ontwrichtend
Kwaliteit van
de beschikbare
kennis
Risico Onzeker
Oscillerend,
onvoorspelbaar en
onbekend
Onderlinge
afhankelijkheden Eenvoudig Complex
Domino’s: vallen
in ongekende
volgorde
Duurzaam-
heid van een
‘oplossing’
Duidelijk en
geaccepteerd Ambigu Tegenstrijdig,
betwist en ‘wicked’
Systeembevingen hebben specifieke kenmerken die de
VUCA-kenmerken overstijgen. Omgevingen zijn niet alleen vluchtig
maar ook turbulent en ontwrichtend. De kenniskwaliteit om met
deze omgeving om te gaan, heeft niet alleen te maken met risico en
onzekerheid, maar ook met oscillerende, onvoorspelbare en onbekende
kennis, om met de beving om te gaan. Bovendien wordt een deel van
deze kennis geproduceerd tijdens het afhandelingsproces zelf, als
voortschrijdend inzicht.
De klassieke onderlinge afhankelijkheid in traditionele causale, eerder
complexe mechanismen verandert dramatisch in een onbekende
opeenvolgingen van vallende dominostenen binnen en tussen een
reeks beleidsdomeinen en dienstverlening.
Duurzame oplossingen zijn niet alleen dubbelzinnig, maar ook
onderhevig aan tegenstrijdige debatten en geschillen, aangezien ‘wicked
problems’ ‘wicked solutions’ vereisen. Nep- en desinformatie maken
de verwarring nog groter. Wantrouwen in de wetenschap en politieke
polarisatie maken het nog moeilijker om duurzame oplossingen te
vinden die veerkrachtig zijn en geaccepteerd worden.
Een goede reactie op systeembevingen is gereedheid en paraatheid
voor ‘bestuur van systeemveerkracht’.
Volgens Boyd&Folke297 is veerkracht het vermogen om zich te organi-
seren en aan te passen in het licht van crises en tegelijkertijd te blijven
leren, te evolueren met een consistente identiteit en functie, en om
innovatie te bevorderen die de weg vrijmaakt voor transformatie. In
deze context overstijgt veerkracht de conventionele dichotomie van
‘stabiliteit-verandering’ en benadrukt dit het belang van aanpassings
-
vermogen in een snel transformerende wereld. Bijgevolg vereist het
management hervormingen en de oprichting van flexibele en open
instellingen die in staat zijn om “verrassingen, onvoorspelbaarheid en
complexiteit”298 het hoofd te bieden.
Om een ‘systemisch veerkrachtig bestuur’ te realiseren, is het cruciaal
om aanpasbare instellingen te ontwikkelen die de bestaande normen
en kaders overstijgen, zodat ze zich eectief kunnen voorbereiden
op onzekere toekomsten en onverwachte gebeurtenissen.
299
Hoewel
uitvoerende acties essentieel zijn bij het opbouwen van robuust bestuur
297 Boyd, Emily, & Folke, C. (2012). Adapting institutions, adaptive governance and complexity:
an introduction. In Adapting Institutions: Governance, Complexity and Social-Ecological
Resilience. Cambridge, New York, Melbourne, Madrid, Cape Town, Singapore, São Paulo:
Cambridge University Press, p. 266.
298 Folke, C., Carpenter, S., Elmqvist, T., Gunderson, L., Holling, C. S., & Walker, B. (2002).
Resilience and Sustainable Development: Building Adaptive Capacity in a World of
Transformations. AMBIO: A Journal of the Human Environment, 31(5), 437–440.
299 Boyd, Emiliy, & Folke, C. (2012). Conclusions: adapting institutions and resilience. In
Emily Boyd & C. Folke (Eds.), Adapting Institutions: Governance, Complexity and Social-
Ecological Resilience2 (pp. 264–280). Cambridge, New York, Melbourne, Madrid, Cape
Town, Singapore, São Paulo: Cambridge University Press.
Tabel 1: Klassieke beleidsadministratie vs Crisismanagement (VUCA) vs Systeembeving (TODO)

230 231
OPENINGSREDE 2023
in turbulente tijden,
300
zijn ze op zichzelf niet voldoende. De aanpassing
van instellingen vereist de implementatie van flexibele mechanismen
voor interactie en samenwerking tussen de drie takken van de overheid:
de uitvoerende, wetgevende en rechterlijke macht. Dit institutionele
samenspel speelt een fundamentele rol in veerkrachtig bestuur door
te reageren op onvoorziene verstoringen zoals pandemieën, aardbe-
vingen, tsunami’s, de ineenstorting van grote cybersystemen en andere
soortgelijke gebeurtenissen. In een federaal land, betekent dit ook
dat de deelstaten in een samenwerkende modus gaan, en dit op een
proactieve manier.
SDG’s interageren met crises, wat resulteert in een grotere kans op
systeembevingen. Wanneer ze zich voordoen, zullen niet-gerealiseerde
SDG’s het bedwingen van en het omgaan met systeembevingen
belemmeren.
5.3.2.2. Voorbereiden op veerkrachtig bestuur
Klassieke bureaucratieën blijven noodzakelijk, maar niet voldoende,
omdat oplossingen uit het verleden niet functioneel en eectief zullen
zijn voor deze toekomst, die het waarborgen van publieke dienst-
verlening moet combineren met chronisch crisismanagement. Het
integreren van VUCA-types van crisismanagement is ook nodig, maar
onvoldoende voor toekomstige systeembevingen. Er zal een consoli-
derende systeembevingsbestendige ‘governance’ moeten worden
ontwikkeld.
Het besef dat de staat en zijn publieke sector niet alleen een deel
van de oplossing zijn, maar zelfs als ‘Principle of Last Resort’, heeft
de staat weer tot een legitieme autoriteit gemaakt. Om deze positie
van betrouwbare, toegewijde, competente actor in de samenleving
te behouden, zal het nodig zijn om de innovaties te consolideren in
300 Ansell, C., Sørensen, E., & Torfing, J. (2023). Public administration and politics meet
turbulence: The search for robust governance responses. Public Administration, 101(1),
3–22.
een voor de toekomst geschikt bestuurssysteem dat zijn veerkracht op
systeemniveau kan aantonen.
Op basis van de ervaringen met COVID-19 zijn er ten minste zes institu-
tionele hervormingen nodig voor een dergelijke paraatheid voor een
‘bestuur met systemische veerkracht’.
1.
Verschuiving van sequentieel denken en werken (‘normaal’/crisis/
oplossing-crisis/terug-naar-’normaal’/crisis/oplossing-crisis/
terug-naar-’normaal’/etc.) naar simultaan denken en werken
(dienstverlening combineren met chronisch crisisbeheer en
systeemschokken)
De pandemie, en ook andere eerdere crises zoals de financiële crisis
van2008, hebben het bewustzijn en het gevoel van urgentie vergroot
dat er behoefte is aan eectievere, verantwoordelijke, meer inclusieve
en veerkrachtige instellingen. Schokken zijn niet alleen eenmalige
gebeurtenissen die systemen moeten overwinnen om weer ‘normaal’
te worden, maar moeten ook worden gezien als kansen om onze
systemen te verbeteren en innovatieve praktijken en experimenten die
goed leken te werken, te institutionaliseren.
Bereid de organisatie voor op een quasi permanente reorganisatie
om ‘routinematige dienstverlening’ en ‘crisisbeheer’ op een flexibele
manier te combineren. Dit zal ‘innovatie’ vereisen met flexibele toewij-
zing van personeel, projectstructurering, horizontale budgettering,
met complexere besluitvorming op basis van meer gegevens en heel
verschillende gegevens,…
Het vereist ook permanente intra- en inter peer leerpraktijken met
experimenten die snelle evaluaties nodig hebben van deze out-of-the-
box nieuwe praktijken, in een context van ‘peer learning’.
Hiervoor zijn innovatieve en creatieve samenwerkingsverbanden en
partnerschappen nodig tussen de overheid, particuliere bedrijven,
NGO’s en gemeentelijke burgerinitiatieven.

232 233
OPENINGSREDE 2023
Initiatieven voor sociale innovatie bieden antwoorden op sommige
maatschappelijke problemen. Door de ontwikkeling van creatieve
initiatieven op lokaal niveau te stimuleren, krijgen burgers een gevoel
van ‘empowerment’ bij het aanpakken van individuele en collectieve
problemen die nog niet eectief zijn aangepakt door overheidsacties. In
deze context is sociale innovatie van cruciaal belang voor het versterken
van het innovatievermogen door middel van concrete samenwerkings-
verbanden op lokaal niveau. Dit kan de samenleving als geheel ten
goede komen en politieke besluitvormingsprocessen beïnvloeden.301
Deze dynamiek kan worden gekarakteriseerd als ‘bottom-linked
governance’, wat inhoudt dat de kracht van burgers (bottom-
upbenadering) wordt verbonden met besluitvormingsprocessen van
de overheid (top-downbenadering).302 Dit gebeurt wanneer politieke
leiders bewust strategieën ontwerpen om de doelgroep te betrekken
bij het openbaar bestuur.303
2.
Praktijk Whole-of-Government (WoG) strategieën binnen Whole-
of-Society (WoS)
Verschuiving naar coproductie en participatie. Tijdens de pandemie,
toen de interacties van de publieke sector met burgers en gebruikers
van publieke diensten verstoord waren, schakelden landen en instel-
lingen snel en drastisch over op participatieve en digitale processen
van de gezondheidszorg, lokale besturen, of scholengemeenschappen.
Horizontale en verticale gradaties van overleg, coördinatie, samenwer-
king of integratie zijn klassieke kwesties voor het openbaar bestuur die
301 Galego, D., Moulaert, F., Brans, M., & Santinha, G. (2022). Social innovation & governance:
a scoping review. Innovation: The European Journal of Social Science Research, 35(2),
265–290.
302 Moulaert, F. (2022). Bottom-linked Governance and Socio-Political Transformation. In
F. Moulaert, B. Jessop, E. Swyngedouw, L. R. Simmons, & P. Van den Broeck (Eds.), Political
Change through Social Innovation (pp. 44–59). Edward Elgar Publishing.
303 Ospina, S. (2023). Comment 5: Collaborative governance, accountability and leadership
in Etorkizuna Eraikiz. In X. Barandiarán, M. J. Canel, & G. Bouckaert (Eds.), Building
Collaborative Governance in Times of Uncertainty (pp. 177–187). Leuven: Leuven University
Press.
worden versterkt wanneer er sprake is van een crisis die moet worden
beheerst. De praktijk laat echter geen eenduidige antwoorden zien,
aangezien structurele kenmerken worden versterkt of geremd door
cultuur en mensen. Het is zeker dat horizontale interacties geconsoli-
deerd moeten worden vanuit het oogpunt van de hele samenleving en
dat verticale interacties tussen bestuurslagen geconsolideerd moeten
worden vanuit het oogpunt van de hele overheid. De cruciale hefboom
om een constructieve interactie te institutionaliseren is engagement
voor een gedeeld doel.304 Een speciale focus moet liggen op lokale
overheden met hun nabijheid tot burgers.
304 United Nations. (2018). Working together: integration, institutions and the sustainable
development goals, World Public Sector Report 2018 (April). New York: Division for Public
Administration and Development Management, Department of Economic and Social
Aairs, (DPADM), pag 7.

234 235
OPENINGSREDE 2023
Een WoG/WoS-aanpak zal meer diversiteit en flexibiliteit vereisen van
een collaboratief en participatief bestuur van hiërarchie met geregu-
leerde markten en met gereguleerde digitale en sociale netwerken.305
Dit zal worden vergemakkelijkt wanneer SDG’s11,16 en17 dichter bij
hun realisatie komen.
3.
Zorgen dat zoveel mogelijk alle SDG’s worden gerealiseerd, en
vanuit het oogpunt van ‘systemisch veerkrachtig bestuur’ vooral
SDG’s11,16 en17
SDG11 richt zich op sterke lokale gemeenschappen die essentieel zijn
voor de combinatie van het leveren van essentiële diensten op een
inclusieve manier en het omgaan met schokken. Dit moet worden
aangevuld met SDG 17 over sterke partnerschappen, die opnieuw
essentieel is voor deze combinatie van dienstverlening door alle
maatschappelijke actoren op een veerkrachtige manier.
Met de focus op SDG16 (sterke instellingen), zijn elf principes ontwik-
keld om de betrouwbaarheid te vergroten door te focussen op de
eectiviteit van beleid, op verantwoordelijkheid en verantwoording
voor dit beleid, en door inclusie te benadrukken.306 Vertrouwen en
legitimiteit in publieke instellingen zijn nodig om deze maatschappelijke
en institutionele veranderingen te bevorderen.307
Beginselen als ‘bekwaamheid’, ‘gedegen beleidsvorming’ en ‘samenwer-
king’ zijn essentieel. Dit garandeert de capaciteit om diensten te
verlenen en crises te beheersen, goed te ontwerpen, te implementeren
en te evalueren, en samen te werken met burgers.
Op integriteit gebaseerde betrouwbaarheid zorgt voor eerlijke, open,
zichtbare en controleerbare regelingen en mechanismen voor solide
305 Barandiarán, X., Canel, M. J., & Bouckaert, G. (Eds.). (2023). Building Collaborative
Governance in Times of Uncertainty. Leuven: Leuven University Press.
306 Gelezen op: https://cepa.org/
307 United Nations. (2021). National institutional arrangements for implementation of the
Sustainable Development Goals: A five-year stocktaking, World Public Sector 2021. New
York: Division for Public Institutions and Digital Government, Department of Economic and
Social Aairs, pag 146.
verantwoordelijkheid en verantwoordingsplicht. Beginselen als ‘integri-
teit’, ‘transparantie’ en ‘onafhankelijk toezicht’ zijn essentieel.
Op welwillendheid gebaseerd vertrouwen maakt inclusie mogelijk.
Principes zoals ‘niemand achterlaten’, ‘non-discriminatie’, ‘participatie’,
‘subsidiariteit’ en ‘intergenerationele rechtvaardigheid’ zijn essentieel.
Dit zorgt voor een actief inclusief beleid om iedereen toegang te
garanderen tot diensten en beleid.308
4. Breng het bestuur van de institutionele veerkracht van en tussen
de uitvoerende, wetgevende en rechterlijke macht op één lijn
Om systeembevingen eectief aan te pakken, is het van cruciaal belang
om een op elkaar afgestemd institutioneel kader op te zetten dat
systeembestendig bestuur bevordert. Dit houdt in dat de verantwoor-
dingsplicht en verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van eectief
beleid worden gewaarborgd. Daarnaast moet elke macht binnen de
Staat een solide betrokkenheid tonen bij het vervullen van zijn respec-
tieve functies, om dan vanuit de onafhankelijkheid beter gecoördineerd
samen te werken.309
Ten eerste moet(en) het (de) parlement(en) een wettelijk kader
vaststellen dat de uitzonderlijke behandeling en delegaties vormgeeft
binnen de parameters van de rechtsstaat en de grondwet. Dit zorgt
ervoor dat alle acties die tijdens dergelijke crises worden ondernomen
binnen de grenzen van de wet blijven en de grondwettelijke beginselen
respecteren.
Ten tweede is de wetgevende macht van vitaal belang bij het autoriseren
van budgetten en uitgaven voor het omgaan met systeembevingen
door de uitvoerende macht. Door de noodzakelijke financiële middelen
te verschaen, maken ze de implementatie van eectieve strategieën
en interventies mogelijk om de gevolgen van deze crises te beperken.
308 Bouckaert, G. (2023b). The neo-Weberian state: From ideal type model to reality?
Max Weber Studies, 23(1), 13–59.
309 Galego, D. (2024). Queering Public Policy in Brazil: The Interplay Between the LGBTQ+
Movement and Institutions. In M. P. Aristigueta & E. R. de la Cruz (Eds.), Handbook of Public
Administration in Latin American Countries. Cheltenham: Edward Elgar Publishing.

236 237
OPENINGSREDE 2023
Ten slotte is het van cruciaal belang om bijkomende verantwoor-
dingsmechanismen te organiseren om transparantie en toezicht te
garanderen. Deze mechanismen dienen om de acties die worden
ondernomen tijdens systeembevingen te monitoren en te evalueren, en
ze bieden een systeem van checks and balances om verantwoordelijke
partijen verantwoordelijk te houden voor hun beslissingen en acties.
Essentieel is ook dat de rechterlijke macht betrokken wordt bij de
handhaving van maatregelen die door de uitvoerende macht zijn
genomen en door de wetgevende macht zijn goedgekeurd.
5. Realiseer een hiërarchie van collaboratief leiderschap
Er is een reeks leiderschapsniveaus nodig om een systemisch veerkrachtig
bestuur voor te bereiden. In een juridische context van checks and
balances moeten de ultieme principes van verantwoordelijkheid en
aansprakelijkheid worden gerespecteerd. Hoewel de literatuur over
leiderschap zich traditioneel richt op individueel leiderschap
310
, is het
essentieel om te erkennen dat leiderschap niet alleen het resultaat is van
individuele acties.311 Daarom gaat systemisch veerkrachtig bestuur over
institutioneel en organisatorisch leiderschap. Op macroniveau betekent
dit dat het leiderschap van de drie constitutionele machten op elkaar
moet worden afgestemd (zie het vorige punt). Binnen een federaal land
betekent dit dat er een collaboratieve federalistische modus moet zijn.
Op mesoniveau, binnen de uitvoerende macht, wordt het politieke en
administratieve leiderschap van regeringen en agentschappen essentieel
in het combineren van flexibiliteit, snelheid van besluitvorming, evenals
snelle evaluaties met corrigerende maatregelen die genomen worden
op basis van onzekerheid, waardoor lokale initiatieven en diversiteit met
out of the box implementatie mogelijk worden. Een pragmatisch maar
wettelijk aanvaard principe en praktijk van ‘primus inter pares’ (eerste
onder gelijken), of een hiërarchie van samenwerkend organisatorisch
leiderschap zal (tijdelijk) noodzakelijk zijn.
310 Gerson, D. (2020). Leadership for a high performing civil service: Towards a senior civil
service systems in OECD countries. In OECD Working Papers on Public Governance.
311 Parés, M., Ospina, S., & Subirats, J. (2017). Social Innovation and Democratic Leadership.
In Social Innovation and Democratic Leadership. pag 14.
Op microniveau zijn comités van deskundigen en adviesraden belang-
rijker en invloedrijker geworden, maar het is nog onduidelijk hoe dit zal
worden geïnstitutionaliseerd in een besluitvormingscontext.
6. Het neo-Weberiaanse bestuursmodel (NWS) installeren
Binnen de bestuurlijke ruimte, die bestaat uit ‘hiërarchieën’ (H),
‘markten’(M) en ‘netwerken’(N), is de ‘hiërarchie’ het kenmerk van
het neo-Weberiaanse bestuursmodel(NWS), terwijl de ‘markt’ New
Public Management (NPM) is en het ‘netwerk’ voor New Public
Governance(NPG) staat.
In plaats van een puur marktgebaseerd model, of een puur netwerk-
gebaseerd model, of zelfs suboptimale combinaties van hiërarchieën
en markten, of markten en netwerken, of bureaucratieën en netwerken
(wat wordt voorgesteld voor ‘robuust bestuur’312), zal een ‘bestuur
van systemische veerkracht’ gebruik moeten maken van de volledige
bestuurlijke ruimte die bestaat uit hiërarchieën, markten en netwerken.
313
Dit moet worden genuanceerd omdat hiërarchieën moeten worden
aangestuurd door een combinatie van een rechtsstatelijk kader en
(representatieve en deliberatieve) democratie met collaboratief bestuur.
Ook moet hiërarchie, met haar capaciteit als overheidsstaat, interac-
teren met gereguleerde markten en gereguleerde sociale en digitale
netwerken.
Deze hiërarchisch gestuurde NWS met markten en netwerken heeft
veel meer potentieel dan systemen die enkel of voornamelijk afgeleid
zijn van NPM of NPG, of combinaties van HM, HN, of MN.
312 Ansell, C., Sørensen, E., & Torfing, J. (2023). Public administration and politics meet
turbulence: The search for robust governance responses. Public Administration, 101(1),
3–22.
313 Bouckaert, G. (2023b). The neo-Weberian state: From ideal type model to reality?
Max Weber Studies, 23(1), 13–59.

238 239
OPENINGSREDE 2023
5.3.3. Conclusie
In dit hoofdstuk werd besproken waarom en hoe overheden, in een
context van systeemontwrichtende gebeurtenissen zoals een pandemie
en in het licht van ongerealiseerde SDG’s zich moeten voorbereiden op
toekomstige systeembevingen door hun ‘bestuur van systeembesten-
digheid’ voor te bereiden.
Bestaande administraties zijn opgewaardeerd met crisismanagement
op basis van VUCA. Dit blijft noodzakelijk maar onvoldoende voor de
toekomst omdat de aard van de turbulentie niet alleen verder gaat
dan een gedefinieerde crisis, maar ook steeds meer terugkerend en
systemisch wordt. Systeembevingen hebben kenmerken die verder
gaan dan VUCA, omdat omgevingen niet alleen volatiel zijn maar ook
turbulent en ontwrichtend, de kenniskwaliteit niet alleen onzeker is maar
ook schommelt, onvoorspelbaar en zelfs onbekend is, de onderlinge
afhankelijkheid niet alleen complex is maar verandert in dominostenen
die in een onbekende volgorde vallen en de verwachte duurzame
‘oplossingen’ niet alleen dubbelzinnig zijn maar ook tegenstrijdig,
betwist en zelfs verdorven.
Anticiperen op en zich voorbereiden op systeembevingen zou kunnen
bijdragen aan de veerkracht van onze systemen. De zes institutionele
hervormingen die worden voorgesteld om een ‘bestuur van systeem-
bestendigheid’ vorm te geven, zijn verwerkt in de slotconclusie.
We kunnen concluderen dat deze voorstellen een aanzet kenden
tijdens de pandemie. De werkelijke doeltreendheid en impact ervan
kunnen we enkel realiseren door ze even consequent als praktisch toe
te passen en te implementeren in uiteenlopende scenario’s. Ook hier is
the proof of the pudding in the eating.
6. Conclusies en
aanbevelingen
We leven, wonen, werken, recreëren in een omgeving waar zich –laten
we wel zijn– relatief weinig majeure risico’s voordoen. Wie afgelopen
zomer naar het buitenland op vakantie ging (of daar woont/werkt
uiteraard) kon misschien zelf ondervinden wat de kracht van overstro-
mingen of bosbranden echt betekent. De naoorlogse periode bracht ons
welvaart en risico’s werden veelal door technische ingrepen beheerst.
Dat we daarbij gaandeweg risico’s namen die we toen nog minder
onderkenden en dat ons welzijn te veel naar de achtergrond verdween,
wordt nu stilaan duidelijk. Het ingrijpen op onze omgeving op een
onvoldoende duurzame manier, zeker in een dense en dichtbevolkte
regio als Vlaanderen, en in het bijzonder in de provincie Antwerpen stelt
ons als maatschappij vandaag voor nieuwe uitdagingen. In de voorbije
4openingsredes over de 4elementen ging ik daar uitvoerig op in. Met
deze rede zoom ik verder uit en stel ik samen met vele auteurs vast
dat onze samenleving op een kantelpunt is gekomen en we aanlopen
tegen –of ons al bevinden in– een systeemcrisis die zich in verschil-
lende domeinen manifesteert of waar dit nog kan verwacht worden.
De stikstofthematiek, de energietransitie, de klimaatverandering, de
landbouw- en voedseltransitie, de circulaire transitie… zijn daar enkele
voorbeelden van.314
“De coronacrisis legde de weeouten in onze maatschappelijke
systemen genadeloos bloot. Wij sturen die systemen op basis van
economische waarden als rendement, eciëntie en eectiviteit. Alles
is lean and mean, gestandaardiseerd, geoptimaliseerd, wat betekent
dat we alles net op tijd en op het randje doen. Maar bij elke schok of
verstoring ontstaan onmiddellijk problemen. Daarom is een waarden-
314 De Roo, J. De landbouw kan best zonder chemische stikstof. De Standaard, 26/10/2023.
Enigermate genuanceerd door: De Pue, D. Kunstmest in de ban doen is geen goed idee.
De Standaard, 30/10/2023.

240 241
OPENINGSREDE 2023
omslag nodig: we moeten van rendement naar rendemens. Als we na
een crisis terugkeren naar business as usual en de systeemfouten laten
voortwoekeren, dan is het wachten op de volgende systeemcrisis. Het
repareren van systeemfouten kost echter veel geld en tijd en wordt pas
geaccepteerd als de urgentie breed gevoeld wordt.”, aldus JanRotmans
in “Omarm de chaos”.315
Er kan dus verwacht worden dat we de komende jaren, zo niet decennia,
regelmatig geconfronteerd worden met situaties die we ervaren als een
crisis en die we trachten te beheersen. Vaak wordt dan gekeken naar de
diensten bevoegd voor crisisbeheer en de structuren van noodplanning.
Hoewel die methodieken en expertise zeker bruikbaar zijn, volstaan ze
niet om deze ‘nieuwe’ crisissituaties en turbulenties te ondervangen, zoals
we lazen in de tekst van prof.Bouckaert en de aanbevelingen van de
expertencommissieSchmitz. Systeemcrises oplossen kunnen we echter
niet doen door verder te perfectioneren en hier en daar wat (kleine)
fouten uit het systeem te halen. We zien immers dat organisaties meer op
hun overleven zijn gericht dan wel op hun maatschappelijke bijdrage.316
De opeenvolgende staatshervormingen zorgden voor een verschuiving
van bevoegdheden naar de deelstaten. Deze overheden staan vandaag
voor de uitdaging om op een domeinoverschrijdende manier een
consistent beleid te ontwikkelen en tegelijk aan maturiteit te winnen
voor de aanpak van turbulente gebeurtenissen. Het is noodzakelijk om
te anticiperen op veranderingen, niet om ze te controleren. Maar we
moeten constante verandering aanvaarden als een gegeven, vanuit
een soort ‘relax, nothing is under control’-houding.317 Er is een nieuw
paradigma nodig, waarbij structurele onzekerheid het uitgangspunt
is. Het betekent een verschuiving van controleren en beheersen
naar anticiperen en leren, en van het verkleinen en wegdenken van
onzekerheden naar het accepteren ervan en ermee leren omgaan. Niet
sturen op kortetermijnwaarden als eciëntie en rendement, maar op
315 Rotmans, J. & Verheijden, M. (2021). Omarm de chaos. Amsterdam, De Geus.
316 de Ruiter, F. (2023). Bottom-up. Boom Uitgevers.
317 Poelman, Y. (2021). De 9 succesfactoren van de BV Natuur. Vakmedianet.
langetermijnwaarden als veerkracht, wendbaarheid en diversiteit. Een
erschuiving van dwingend sturen naar flexibel bijsturen.318
YlvaPoelman schrijft dat ecosystemen die divers en functioneel blijven,
beter in staat zijn om verstoringen te verwerken dan ecosystemen die
een groot deel van hun soorten en habitats zijn kwijtgeraakt. Misschien
werkt het in menselijke gemeenschappen net zo. Hoe sterker ze zijn,
hoe beter ze met verandering omgaan.319 Viersysteemtrends dwingen
de overheid daarbij om zichzelf opnieuw uit te vinden en anders te
gaan denken (cultuur), te organiseren (structuur) en te werken (praktijk):
(veel) actiever burgerschap, decentralisatie, digitalisering en ruimtelijke
integratie.320
Dit vereist in eerste instantie een andere kijk door de overheden zelf
naar hun (samen)werking. Een decentrale aanpak is weliswaar minder
transparant maar zorgt voor maatwerk, diversiteit en een groter
draagvlak wanneer lokale besturen bestuurlijke autonomie ervaren.
“Wat we willen is controle, maar wat we nodig hebben is flexibiliteit.
Maar organisaties met een hiërarchische command & control-structuur
zijn weinig wendbaar. Moderne organisaties kenmerken zich door platte
structuren, het werken met multidisciplinaire teams en gedistribueerd
leiderschap.”321 Of nog: “Om in wisselende omstandigheden professio-
neel te kunnen optreden, is ruimte nodig voor een eigen beoordeling.
Uitvoering houdt in: per geval professioneel handelen. Alleen door
ruimte voor de ‘uitvoerders’ kan werkelijk maatwerk worden geleverd.
Alleen met ruimte kan samenwerking tussen verschillende uitvoerders
bij de oplossing van complexe problemen succesvol zijn.”322
318 Rotmans, J. & Verheijden, M. (2021). Omarm de chaos. Amsterdam, De Geus.
319 Monbiot, G. (2018). Uit de puinhopen: een nieuwe politiek in een tijd van crisis. Rotterdam,
Lemniscaat.
320 Rotmans, J. & Verheijden, M. (2021). Omarm de chaos. Amsterdam, De Geus.
321 Poelman, Y. (2021). De 9 succesfactoren van de BV Natuur. Vakmedianet.
322 Willink, H.T. (2021). Kan de overheid crises aan?: Waarom het belangrijker is om groter te
denken en kleiner te doen. Amsterdam, Prometheus.

242 243
OPENINGSREDE 2023
Dit vraagt van centrale besturen heldere doelstellingen die flexibel
bijgestuurd worden en een ontzorgende rol ten aanzien van de lokale
besturen, zoals bij de opvang van ontheemden uit Oekraïne zo blijkt
uit de bijdrage van JeroenWindey. Daarbij zagen we ook een actieve
rol voor burgers, net zoals bij (onder andere) de overstromingen in de
Vesdervallei en de COVID-19-pandemie. Deze ervaringen droegen
ertoe bij dat de overheid zich meer openstelt voor een actieve bijdrage
door de burger, waarbij uiteraard zal moeten worden toegezien op
de juiste randvoorwaarden (zoals de eigen veiligheid van de vrijwil-
lige medewerkers) en dat steeds een gepaste dienstverlening door de
overheid gewaarborgd blijft. Voor de aanpak van complexe situaties en
een inclusieve, veerkrachtige samenleving is het essentieel om gemoti-
veerde mensen bij elkaar te brengen om hun krachten en inzichten te
bundelen en ze te helpen met goede instrumenten.323
Prof.Dr.AnneBergmans stelt dat we (helaas) nog niet kunnen spreken
van een omwenteling naar onzekerheidsmanagement in plaats van (of
bovenop) risiscomanagement. Wat wel zeker is, is dat crisisbeheer in elk
scenario een belangrijke rol in de veiligheidsketen heeft te spelen. De
overstromingen in Wallonië en de ervaring met de coronacrisis brachten
nieuwe elementen op tafel die wijzen op de noodzaak om meer vanuit
een onzekerheidsperspectief te denken en crisisbeheer te bekijken als
een integraal onderdeel van het risicomanagementsysteem. Zo zouden
we nadrukkelijker aandacht voor crisisbeheer kunnen zien als incubator
en katalysator om het adagium ‘expect the unexpected’ in de praktijk
om te zetten en een adaptief en lerend vermogen te ontwikkelen. Zulk
veerkrachtig systeem veronderstelt zowel buercapaciteit als ademruimte.
De voorbije jaren is veel vooruitgang geboekt op vlak van noodplan-
ning. De noodplanningscoördinatoren hebben sterk gewonnen aan
maturiteit: in aantal, in expertise-opbouw, in onderlinge samenwerking
en gedeelde methodologie. Zij zijn de noodzakelijke steunpilaren om op
dagelijkse basis verder te groeien, verbeterinitiatieven te ondernemen
en om bij noodsituaties het beleid adequaat te ondersteunen. Ik volg de
voorbereiding door lokale besturen op het vlak van noodplanning op
323 de Ruiter, F. (2023). Bottom-up. Boom Uitgevers.
via mijn Federale Dienst Noodplanning, via de provinciale veiligheidscel
en via de werkbezoeken aan lokale besturen. Tijdens die werkbezoeken
geef ik telkens een overzicht van enkele sleutelfactoren, en wijs ik op
het belang dat de juiste aandacht gaat naar hun formele en wettelijke
verplichtingen, zoals de organisatie van een gemeentelijke veiligheidscel
(minstens jaarlijks), het oefenbeleid, de alarmering van de bevolking,…
Naast inhoudelijke expertise zijn een aantal skills essentieel in een
omgeving die evolueert naar organisatienetwerken: analyse- en synthe-
sevaardigheden, mondelinge vaardigheden, oplossingsgericht denken
en de capaciteit om bruggen te bouwen. In een lerende organisatie
moeten medewerkers kansen krijgen om hun expertise te onderhouden
én verder aan te scherpen. En tegelijk voldoende wendbaar zijn om
nieuwe inzichten, praktijken en evoluties te omarmen. Dat veronder-
stelt een leiderschapsstijl of attitude die niet te formeel is, kansen
en autonomie geeft aan medewerkers. De kracht van het netwerk
stimuleren waar het kan en centraliserend denken waar en wanneer
het moet. Mensen maken altijd het verschil, ongeacht in welke sector
of op welk niveau. Ik vind het daarom een mooi uitgangspunt om te
vertrekken van en te vertrouwen op de kracht van lokale besturen.
Micro-management werkt dan vaak eerder remmend. Gedeelde
doelstellingen zetten een kader maar laten vrijheidsgraden in de uitvoe-
ring, rekening houdend met de lokale of sectorale context.
Turbulence governance en een integrale aanpak zullen pas echt slagen
als alle betrokkenen samen aan de slag gaan, vertrekkend vanuit ieders
sterkte. Tal van auteurs hebben al beschreven dat zulke samenwerking
cruciaal zal zijn om de uitdagingen van morgen aan te gaan. Mijn
hypothese luidt daarom: hoe beter en sneller we samen slagen in de
complexe transities en hoe wendbaarder, veerkrachtiger en antifragieler
onze samenleving én de fysieke ruimte waarin we samenleven wordt/
is, hoe beperkter de nood aan (de inzet) van noodplanning en crisis-
beheer. Noodplanning en crisisbeheer zullen op hun beurt doeltref-
fender en eciënter zijn wanneer ze ook zelf voldoende wendbaar en
veerkrachtig zijn. Ik meen dat we daar in onze provincie aardig aan
werken: doorgedreven samenwerkingsverbanden tussen hulpverle-
ningszones, noodplanningscoördinatoren, crisiscommunicatoren,…

244 245
OPENINGSREDE 2023
bevorderen de interoperabiliteit en de multi- en transdisciplinaire
aanpak van incidenten.
Anti-fragility spectrum (herwerkt naar origineel van Julian Burton)
Maar het moet gezegd: de uitdagingen zijn immens, de weerstand
navenant groot. Onze samenleving wordt almaar complexer. De
onderlinge interdepenties, de hoge mate van interconnectiviteit en de
(sluimerende) urgentieagenda (versus emergency) drijven de complexi-
teit extra op. GeertBouckaert en DiegoGalego voegen er de notie
‘systeembeving’ aan toe.
Onze provincie heeft een bijzonder sterke traditie op het vlak van
veiligheid, noodplanning en crisisbeheer. De immense concentratie
aan risico’s: een wereldhaven van formaat, de 2
de
grootste petrochemi-
sche cluster ter wereld, een uitgestrekte cluster van Seveso-bedrijven,
de (nabijheid van) nucleaire installaties, een dens, intens gebruikt en
complex verkeersnetwerk,... in een ‘kwetsbare’ omgeving: een zeer
hoge, hyperdiverse bevolkingsdichtheid op een klein en buitenge-
woon verhard grondgebied met weinig buers, dwingen ons ertoe.
Maar er is meer. Antwerpen is godzijdank en allicht mede daardoor
gezegend met gedreven en constructief onrustige, even dynamische
als leergierige kernspelers: resilient-ocers, leidinggevenden bij de
Hulpverleningszones, politie, (para)medici, diensten Noodplanning,
veiligheidsverantwoordelijken van sectororganisaties, bestuurders
met kritische zelfreflectie en een welhaast onstilbare gretigheid om
–in binnen- en buitenland– te zoeken naar steeds betere en beter
aangepaste antwoorden op de meest complexe uitdagingen. Bovendien
vinden en inspireren ze elkaar in hechte en open netwerken waarin
ze kennis en expertise delen. Last but not least vinden ze vruchtbare
aansluiting met de academia en vice versa. Om er maar enkele te
noemen: de Master Veiligheidswetenschappen, de recent gelanceerde
leerstoel Crisis Governance, de opleidingen (Dringende Geneeskundige
Hulp, Brandweer, Politie en het postgraduaat Rampenmanagement),
trainingen en interdisciplinaire programma’s aan Campus Vesta, de
leerstoel van Essenscia... Dit alles vormt als het ware een ecosysteem
waarbinnen sterke banden en organisatienetwerken worden gesmeed.
Deze expertise kan de provincie idealiter verankeren door eveneens een
sleutelrol op te nemen bij de kennisdeling ten aanzien van particulieren
om de weerbaarheid van de samenleving te versterken via burgerpar
-
ticipatie.
De nieuw aankomende wetgeving zal en moet een duidelijker rol voor
burgerparticipatie mogelijk maken. Beelden van massale burgerhulp
blijven op ons netvlies gebrand: na de aanslagen op de WTC-torens
in NY meer dan 20 jaar geleden, bij de aardbevingen in Turkije, Syrië
en Marokko, de bosbranden op Rhodos, de medikaan in Lybië, de
overstromingen in de Vesdervallei, de opvang van ontheemden uit
Oekraïne, de succesvolle vaccinatiecampagne tegen corona,… Zo
kan ik nog honderden voorbeelden geven van praktische hulp, klein of
groot, die mensen bieden bij rampen. Dit gaat zoveel verder dan louter
solidariteit. Burgerhulp is een krachtige realiteit. Het is mede aan de
overheid om er breed op te bouwen en te vertrouwen, ze maximaal
te ondersteunen en faciliteren zonder ze te knechten en nodeloos te
sturen. In de wetenschap dat het anders niet zal werken. Volgende
stappen zijn noodzakelijk zoals een netwerk van first responders te
beginnen in de ‘medische zuil’, een opleiding EHBO in de scholen, in
verenigingen, op het werk.
De urgentieagenda en de verschillende transities waar we voor staan
(klimaat –afgelopen zomer was de warmste ooit– , mobiliteit, energie,
landbouw, grondstoen, migratie,…) bevatten intrinsiek veel spannings-
velden met een potentieel ontwrichtende sociaaleconomische impact.
De Britse onderzoekster GaiaVince zei daarover dat klimaatverande-
ring een dreigingsversterker is: bestaande sociale en economische

246 247
OPENINGSREDE 2023
problemen worden erdoor vergroot, en vaak is het vervlochten met
andere problemen. We moeten daarom een visie hebben over de
toekomst: hoe willen we dat die eruit ziet na2040 en wat doen we er
nu aan?324 Een versnelde hervatting –na een oponthoud door corona
en de tragische aanslepende oorlog in Oekraïne– van de wereldwijde
inspanningen om de Duurzame OntwikkelingsDoelen consequent te
realiseren, zijn daarbij écht de allerhoogste prioriteit. Ook ons bestuur
en nagenoeg alle lokale besturen nemen ze terecht als leidraad voor
hun beleid en kijken toe op de consequente naleving ervan.
Prof. Dr. Bouckaert en Diego Galego beschreven in hun bijdrage
uitvoerig dat het openbaar bestuur de afgelopen twee decennia getuige
is geweest van een opeenvolging van crises op financieel, economisch,
gezondheids-, milieu- en overheidsgebied. Overheden reageerden
daarop met volatiele, onzekere, complexe en ambigue antwoorden
omwille van die VUCA-omgeving. Het toepassen van deze benade-
ringen op nieuwe soorten systeemcrises, die veranderden in systeem-
breuken en systeembevingen, werkte onvoldoende. Hun artikel presen-
teert het ‘TODO’-raamwerk (Turbulent, Oscillating, Domino sequential,
Opposing) voor turbulente omgevingen, oscillerende kenniskwaliteit,
als domino’s vallende beleidsvelden, en tegengestelde ‘oplossingen’,
om met deze hedendaagse systemische crisispatronen om te gaan.
324 van der Linde, I. (17/05/2023). We zijn net zo slecht voorbereid als de dinosaurussen. De
Groene Amsterdammer.
Daarnaast stellen ze zes institutionele hervormingen voor om de
paraatheid te vergroten, met name:
1. het verschuiven van sequentieel naar simultaan denken;
2.
het verticaal en horizontaal consolideren door het omarmen
van een Whole of Government (WoG)/Whole of Society (WoS)
benadering;
3. het zorgen voor implementatie van de Duurzame Ontwikke-
lingsDoelstellingen (Sustainable Development Goals, SDG’s);
4. het bevorderen van institutionele afstemming;
5.
het bevorderen van samenwerkend leiderschap, individueel
en institutioneel;
6.
het invoeren van een bestuursmodel dat niet vooral op
markt (new public management) en netwerk (new public
governance), maar vooral op de democratische rechtsstaat is
gebaseerd, zoals bij het Nieuwe Weberiaans Overheidsmodel
(Neo Weberian State Model) om ‘bestuur van systeembesten-
digheid’ te bevorderen.
Deze hervormingen zijn gericht op het creëren van een bestuursstruc-
tuur die wordt gekenmerkt door veerkracht en systemisch reactie-
vermogen. De consequenties voor het beleid zijn duidelijk. Om het
hoofd te kunnen bieden aan systeembevingen, buitenom en bovenop
het crisisbeheer, zullen belangrijke interventies en maatregelen op
systeemniveau nodig zijn om de veerkracht van ons staatsbestel te
garanderen. Zelfs indien er geen echt en volledig bewijs vooraf is, zullen
minstens de volgende zes maatregelen nodig zijn325:
1.
Verschuif van sequentieel denken en werken (‘normaal’/crisis/
oplossing-crisis/terug-naar-’normaal’/crisis/oplossing-crisis/
terug-naar-’normaal’/etc.) naar simultaan denken en werken
(dienstverlening combineren met chronisch crisisbeheer en
systeemschokken).
325 Tekst hernomen uit bijdrage van Geert Bouckaert en Diego Galego

248 249
OPENINGSREDE 2023
2.
Pas toe: De strategieën van de hele overheid toepassen binnen
de integrale samenleving, zowel verticaal (bestuurslaagover-
schrijdend) als horizontaal (met overheid, privé, en NGO’s).
3. Zorg dat alle SDG’s maximaal worden gerealiseerd, en vanuit
het oogpunt van ‘systemisch veerkrachtig bestuur’ vooral
SDG11 (lokale gemeenschappen), SDG16 (sterke instellingen,
vrede, justitie) en SDG17 (partnerschappen).
4.
Breng het bestuur van de institutionele veerkracht tussen de
uitvoerende, wetgevende en rechterlijke macht op één lijn.
5.
Realiseer een hiërarchie van samenwerkend leiderschap,
zowel individueel als organisatorisch en institutioneel.
6.
Installeer een model dat democratisch-rechtstatelijk hiërar-
chisch blijft, zoals bij het Neo-Weberiaanse overheidsmodel
(NWS), eerder dan enkel in te zetten op markt- of netwerk-
gestuurde modellen.
Deze aanbevelingen worden kracht bijgezet in het doctoraat van
Sigrid Pauwels: besluitvormingsprocessen die adaptieve doelstel-
lingen beogen, zullen pas eectief zijn als ze zélf adaptieve kenmerken
krijgen. Dat betekent concreet dat alle actoren of deelsystemen worden
betrokken om telkens passende antwoorden te bedenken.
Ik verwees al enkele keren naar de rede De angst voorbij uit2009. Bijna
15jaar later blijft deze relevant, zoals blijkt uit deze krachtlijnen voor een
sterkere en veiligere samenleving:
•
de noodzaak om goed te luisteren naar de bevolking over de
problemen die zij ervaart en hoe zij die ervaart;
•
veiligheid als een intrinsieke kwaliteitseis van diverse beleids-
domeinen die in alle transparantie in evenwicht moet worden
gebracht met andere eisen;
•
het nut om iedereen te responsabiliseren als het op meer veilig-
heid en beter samenleven aankomt;
•
het belang om in te zetten op een sterke keten (van preventie
over een snelle en adequate bestrang of – in geval van
rampen– van bestrijding tot nazorg met de juiste instrumenten),
die maar zo sterk is als de zwakste schakel. Alleen zo scheppen
we een degelijk kader voor integrale veiligheid;
•
de noodzaak van meer consistentie, resultaatgerichtheid en
samenwerking tussen overheden en diensten om veiligheid en
andere doelstellingen te realiseren;
•
enkele randvoorwaarden op het vlak van info-uitwisseling en
informatiegestuurde veiligheid.
De zorg voor een veilige(re) samenleving is inderdaad een gedeelde
verantwoordelijkheid. Veiligheidsdoelstellingen van bij de aanvang
inbouwen als intrinsieke kwaliteitseisen van elk beleidsdomein (wonen,
migratie en inburgering, onderwijs, economie, werken, mobiliteit,
milieu, welzijn, gezondheidszorg, toerisme, sport en recreatie,…) is
daarbij een must. Het impliceert dat elk beleidsdomein zijn impact op
en omgang met het veiligheidsvraagstuk zo scherp mogelijk in beeld
brengt, er zich op organiseert en ze evalueert.
Het lezen voor en schrijven aan deze rede bracht ook nieuwe inzichten
bij. Behalve de noodzakelijke beleidsmaatregelen met het oog op
de noodzakelijke systemische transities en dus de realisatie van
alle SDG’s zullen alle beleids- en bestuursniveaus voor alle eigen
aangelegenheden bovendien een beleid moeten ontwikkelen voor de
uitoefening ervan in tijden van urgentie en emergency of acute nood.
Op die manier worden de samenleving en de overheid meer antifragiel,
wendbaar en veerkrachtig om met crises en transities om te gaan. Met
als verhoopt en waarschijnlijk voordeel dat het aantal ontwrichtende
rampen en incidenten geleidelijk in aantal en ernst zullen afnemen. Of
nog: hoe antifragieler de samenleving, hoe beperkter de inzet van de
noodplanning en het crisisbeheer, al zullen die op hun beurt antifragiel,
wendbaar, adaptief moeten blijven mede dankzij de inzet en samenwer-
king van de brede bevolking, zonder ooit de meest kwetsbaren uit het
oog te verliezen.

250 251
OPENINGSREDE 2023
Omdat niet alles tegelijk kan worden aangepakt –al is een stresstest
voor elk beleidsdomein: federaal, deelstatelijk en lokaal een must– is
het wenselijk dat noodgedwongen prioriteiten worden bepaald én
gedragen door álle politieke verantwoordelijken. Vervolgens worden
deze prioriteiten dan vertaald naar concrete, kwantitatieve en kwalita
-
tieve outputdoelstellingen. De uitvoerders moeten het beleid niet alleen
kunnen uitvoeren (middelen, personeel, juridische instrumenten,…),
ze moeten ook weten wat er van hen wordt verwacht (informatie en
know-how) en het beleid waarachtig uitvoeren.
De Nationale Veiligheidsstrategie en het vierjaarlijks Nationaal en zonaal
Veiligheidsplan zijn dan goede vertrekbasissen, zeker als ze multidis-
ciplinair worden doorgenomen met andere relevante beleidsmensen
zodat ze kunnen uitmonden in geïntegreerde actieplannen en dienen
als strategische en operationele leidraad. Bovendien worden ze best
vertaald in klare veiligheidsafspraken of -convenanten, zodat alle
partners zicht op en inzicht krijgen in elkaars engagementen en elkaar
er ook op kunnen aanspreken.
Toch kan het zijn dat de actualiteit en een recente noodsituatie de focus
toespitst op de voorbereiding van dat risicotype. Natuurlijk is steeds
een evaluatie nodig en moet gekeken worden op welk vlak verbete-
ringen (punctueel of systemisch) nodig en mogelijk zijn. Maar het risico
bestaat dat daarmee de andere (gekende) risico’s naar de achtergrond
verdwijnen, of dat we onvoldoende de uitdagingen van morgen op het
netvlies hebben. Zwarte zwanen –de unknown unknowns– zijn de
meest complexe zaken. Het is opvallend dat veel auteurs het hebben
over systeemtransities, over de noodzaak om de chaos te omarmen,
om onszelf en onze organisaties meer weerbaar en wendbaar te maken.
Om het met Taleb te zeggen: we moeten zo antifragiel mogelijk zijn, en
zowel als overheid, bedrijf, instelling en burger over de competenties
beschikken om contexten te lezen, maximaal vooruit te denken, uzelf
(en uw gezin/bedrijf…) te zien als deel van een groter geheel aan het
voortbestaan waaraan u kunt bijdragen maar u ook op moet kunnen
(durven) verlaten voor het welzijn van uzelf en uw dierbaren.
Minstens even belangrijk dus als nadenken over de (ongekende) risico’s
is een generieke voorbereiding op en training van skills die voor vele
uitdagingen, crises, situaties relevant en van levensbelang kunnen zijn.
De (veer)kracht van samenwerkende mensen dus! En ja, (en helaas)
kunnen we veel leren van de veerkracht, verbeeldingskracht en het
doorzettingsvermogen van vele Oekraïners en hun leiders.
De samenleving heeft er baat bij dat concrete beleidsafwegingen die
een antwoord bieden op de pertinente vragen als: “welk risico willen we
als samenleving nemen?”, “wat kan de burger wel en niet verwachten op
het vlak van veiligheid?”, “waarop kunnen mensen die extra kwetsbaar
zijn te allen tijde blijven rekenen?”, “wat kan de burger zelf doen om
de weerbaarheid te versterken?”, “welke voorzorgen moet iedereen
maximaal nemen?”, “hoe kan ik een bijdrage leveren?”... transparant,
toegankelijk, helder, zo eenduidig mogelijk, systematisch, herhaaldelijk
worden gecommuniceerd. Zo vergroot de overheid de skills om te allen
tijde de veranderlijke, onzekere werkelijkheid beter te leren lezen en
reikt ze handelingsperspectieven aan voor tijden van onheil en nood.
Cartoon Sven Mastbooms, futurist

252 253
OPENINGSREDE 2023
Vanzelfsprekend mogen mensen met een extra kwetsbaarheid niet aan
hun lot worden overgelaten. Dit alles vraagt flexibiliteit en netwerkend
vermogen van de overheid om burgerparticipatie maximaal te ontzorgen
én tegelijk de eigen opdrachten en doelstellingen te borgen. Ook met het
oog op de realisatie van de SDG’s maken vele kleintjes een letterlijke wereld
van verschil ter versterking van de structurele ingrepen die afhankelijk zijn
van moedige, soms wereldwijd te nemen beleidsbeslissingen.
Een grotere biodiversiteit en meer groen houden u en wie u dierbaar is
veel langer gezond. Dat geldt eveneens als u nog meer leert genieten
van groenten, fruit en plantaardige eiwitten. Samen zijn we meer
antifragiel als we collectief opteren voor meer wederzijdse steun en
hulp voor elkaar in tijden dat het moeilijk gaat. Dat geldt des te meer
als we -ondanks alles- samen vol verbeelding blijven hopen en werken
aan het welslagen van de complexe transities ter overwinning van de
vele crises waar het fossiele tijdperk ons collectief gebracht heeft. Net
daarom sluit ik het boekje én mijn toespraak af met enkele beelden hoe
onze leefomgeving er in 2040 zou kunnen uitzien. En als steeds: die
toekomst begint vandaag. Aan iedereen om mee de verandering te zijn,
waarvan je droomt, waarop je hoopt.
7. Dankwoord
Met deze rede wilde ik samen met vele anderen nadenken over de
impact van de verschillende ‘systemische crises’ en noodzakelijke
transities op de (organisatie van de) noodplanning en het crisisbeheer
én het veiligheidsbeleid in het algemeen. Gelet op de vele crises van
de voorbije jaren én de complexe crises die ons met een aan zekerheid
grenzende waarschijnlijkheid nog te wachten staan, rijst de vraag: is het
crisisbeheer zelf in crisis?
Ik dank de verschillende co-auteurs meest hartelijk voor hun
tekstbijdrage en inzichten om een scherper zicht te krijgen op deze
thematiek, elk vanuit hun vakdomein: OlivierSchmitz, JeroenWindey,
Anne Bergmans, Geert Bouckaert, Diego Galego, Clara Vanque-
kelberghe, BobMertens, Gerd Van Cauwenberghe, Maya Gijselaar,
Ben Paulus, Leen De Cuyper, Patrick Smits, Bert Brugghemans,
JohanLenière en PeterMertens. Ik nam de vrijheid om aan alle bijdragen
ook eigen inzichten toe te voegen en/of ze soms fundamenteel te
herwerken.
Mijn kabinetschef dank ik bijzonder graag voor de puike supervisie,
zodat alles tijdig afgewerkt geraakte. Net als alles op het kabinet is
ook een openingsrede teamwerk. Dank aan alle medewerkers van het
kabinet voor hun bijdrage –groot of klein(er)– aan dit werk: voor het
nalezen van versies, het delen van reflecties, ondersteuning waar en
wanneer dat nodig was.
- lokaal - provincie -
vlaanderen
overstort
wateroverlast
wateroverlast
verdroging
laag
grondwater-
peil
onttrekking
water
voor landbouw
oever-
afkalving
GEZUIVERD
AFVALwater
hemelwater
afvalwater
gemengd met
hemelwater
k
l
e
i
n
e
n
e
t
e
overstromingszone
oeverzone
gemengd
afvalwater &
overstorten
stuwtje
grachten
talud
oever-
zone
duurzaam
grondwaterpeil
& oppervlakte-
waterpeil
overstromings-
gebied
regenwater-
putten
HEMEL-
water
AFVAL-
water
HEMEL-
water
GEZUIVERD
AFVALwater
CIRCUlair
watergebruik
k
l
e
i
n
e
n
e
t
e
A
A
A
A
2022
2040
insecten,...
bi
otoop
planten, vissen,
overstort

254 255
OPENINGSREDE 2023
Dankzij Els Van den Brande, Ann Lambrechts, Katty Mennens en
HansJoris van de Communicatiedienst van de provincie Antwerpen,
oogt de vormgeving van het gedrukte boekje weer bijzonder fraai en
aantrekkelijk.
Tot slot wil ik u, trouwe lezer, bedanken voor uw tijd en interesse
om deze openingsrede te lezen en kritisch te beoordelen. U bent er
ondertussen al mee vertrouwd: ook dit jaar bieden we de tekst als
handige leidraad voor het lokale en bovenlokale bestuur, en dit zowel in
boekvorm als digitaal op mijn webstek www.gouverneurantwerpen.be.
Cathy Berx
Gouverneur provincie Antwerpen
Foto Luc Eeckhout

256
OPENINGSREDE 2023