Caducidad o decaimiento administrativo por prescripción, preclusión y resolución

Abstract

La regulación parcial de la extinción de algunas figuras jurídicas administrativas ha sido un terreno fértil de incertidumbre en Chile. En la actualidad, el autor de un hecho gravado con sanción o tributo desconoce si el atraso excesivo del Estado en pronunciarse sobre el gravamen implicará un estado de indefinición permanente por imprescriptibilidad de la potestad o por interrupción o suspensión del plazo para ejercerla debido al inicio del procedimiento administrativo; o si su perplejidad tendrá fecha de término por aplicación de plazos de preclusión o de prescripción fatales, propios o análogos (civiles, penales), o por declaración de decaimiento procedimental. Esta incerteza jurídica se debe, principalmente, a la variedad de postulados acerca de las interrogantes planteadas en la doctrina y la jurisprudencia. Mientras unos contribuyen al estado de indefinición de la situación del autor del hecho gravado, otros procuran solucionarlo no siempre de modo coherente o en armonía con los intereses públicos en juego. Este trabajo tiene pretende contribuir a la solución de los problemas prácticos y de incerteza que produce el atraso o inactividad administrativa de un modo que compatibilice intereses privados y públicos. Se propone recuperar el concepto de caducidad o decaimiento administrativo como efecto extintivo genérico conforme a su etimología y naturaleza jurídica, definir sus rasgos esenciales, y asignar una denominación y régimen específico a las causales que lo provocan, en particular, la prescripción, la preclusión y la resolución.

Full text

Revista Jurídica Digital UANDES 5/1 (2021), 105-137 DOI: 10.24822/rjduandes.0501.5 105
Caducidad o decaimiento administrativo
Jaime
Arancibia
Mattar**
Universidad de los
Andes, Chile
jarancibia@uandes.cl
Recibido: 30.12.21
Aceptado: 21.01.22
Caducidad o decaimiento administrativo por
prescripción, preclusión y resolución*
Expiry or administrative decay due to statute of
limitations, preclusion and termination
Revista Jurídica Digital UANDES 5/1 (2021), 105-137 DOI: 10.24822/rjduandes.0501.5
Resumen: La regulación parcial de la
extinción de algunas figuras jurídicas
administrativas ha sido un terreno fértil de
incertidumbre en Chile. En la actualidad, el
autor de un hecho gravado con sanción o
tributo desconoce si el atraso excesivo del
Estado en pronunciarse sobre el gravamen
implicará un estado de indefinición
permanente por imprescriptibilidad de la
potestad o por interrupción o suspensión
del plazo para ejercerla debido al inicio
del procedimiento administrativo; o si su
perplejidad tendrá fecha de término por
aplicación de plazos de preclusión o de
prescripción fatales, propios o análogos
(civiles, penales), o por declaración de
decaimiento procedimental. Esta incerteza
jurídica se debe, principalmente, a la
variedad de postulados acerca de las
interrogantes planteadas en la doctrina y la
jurisprudencia. Mientras unos contribuyen
al estado de indefinición de la situación del
autor del hecho gravado, otros procuran
solucionarlo no siempre de modo coherente
o en armonía con los intereses públicos en
juego. Este trabajo tiene pretende contribuir
a la solución de los problemas prácticos
y de incerteza que produce el atraso o
inactividad administrativa de un modo que
compatibilice intereses privados y públicos.
Se propone recuperar el concepto de
caducidad o decaimiento administrativo
como efecto extintivo genérico conforme
a su etimología y naturaleza jurídica, definir
sus rasgos esenciales, y asignar una
denominación y régimen específico a las
causales que lo provocan, en particular, la
prescripción, la preclusión y la resolución.
Palabras clave: caducidad; decaimiento;
administrativo; prescripción; preclusión.
Abstract: Parcial regulation on the
extinction of administrative legal realities
has been a fertile soil for uncertainty in
Chile. Currently, the author of an act levied
with penalty or tax does not know whether
the excessive delay of the State in imposing
it will produce a perpetual lack of definition
due to the exclusion of the statute of
limitations or the interruption or suspension
of the period to exercise powers due to the
initiation of the administrative procedure. He
does not know either whether his perplexity
will have an end date due to the application
of fatal terms either proper or analogous
(civil, criminal), or due to a declaration of
procedural lapse. This uncertainty is mainly
caused by the variety of postulates on the
questions raised in legal literature and case
law. While some contribute to the lack of
definition at the expense of the perpetrator’s
expectations, others try to solve it, although
in a manner which may be inconsistent
with public interests at stake.This paper
aims to contribute to the solution of the
practical problems and uncertainty caused
by administrative delay or inactivity in a way
that reconciles private and public interests. It
proposes to recover the concept of expiry or
administrative decay as a generic extinctive
effect in accordance with its etymology and
legal nature, to define its essential features,
and to assign a specific denomination and
legal regime to the causes that trigger it,
namely, statute of limitations, preclusion
and termination.
Keywords: expiry; decay; administrative;
statute of limitations; preclusion; termination.
* Este artículo fue escrito en el marco del Proyecto Fondecyt Regular N° 1210112 sobre “La función de fiscalización administrativa:
potestades, régimen y problemas en el ordenamiento jurídico chileno”, en el que el autor es investigador responsable.
** El autor agradece especialmente los comentarios formulados a este trabajo por los profesores Jaime Phillips y Alejandro Romero.

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Jaime Arancibia Mattar
La regulación parcial de la extinción de algunas
figuras jurídicas administrativas ha sido un terreno fértil
de incertidumbre en Chile. En la actualidad, el autor de
un hecho gravado con sanción o tributo desconoce si
el atraso excesivo del Estado en pronunciarse sobre el
gravamen implicará un estado de indefinición permanente
por imprescriptibilidad de la potestad o por interrupción
o suspensión del plazo para ejercerla debido al inicio
del procedimiento administrativo; o si su perplejidad
tendrá fecha de término por aplicación de plazos de
preclusión o prescripción fatales, propios o análogos
(civiles, penales), o por declaración de decaimiento
procedimental. Incluso, si pudiese verse beneficiado por
alguna de estas causales, subsistirá para él la duda de si
la Administración podrá incoar un nuevo procedimiento
de gravamen posterior al extinto. A lo anterior se suma la
pregunta acerca de si la tardanza en el cumplimiento de
deberes procedimentales permite configurar un caso de
responsabilidad del Estado más allá de la del funcionario.
Esta incerteza jurídica se debe, principalmente, a la
variedad de postulados acerca de las interrogaciones
planteadas en la doctrina y la jurisprudencia. Mientras
unos contribuyen al estado de indefinición de la situación
del autor del hecho gravado, otros procuran solucionarlo
no siempre de modo coherente o en armonía con los
intereses públicos en juego.
Hay postulados dogmáticos que permiten mantener
al particular en un verdadero “limbo” administrativo en
relaciones legales sustantivas y procedimentales. Con
respecto a las primeras es posible mencionar los criterios
de inextinguibilidad unilateral de poderes propios (Valdivia
y Blake, 2015, p. 118), atribución de efectos meramente
formales a la resolución sustantiva de una relación legal1,
e imposibilidad de alegar la prescripción potestativa una
vez terminado el procedimiento2.
En materia procedimental, a su vez, la incertidumbre
jurídica se ve agravada por doctrinas como la no
fatalidad de los plazos preclusivos3, la inaplicabilidad
de la desproporción o desigualdad procedimental
(Caldera, 2011, pp. 194-195), el soslayo del derecho
subjetivo a que los asuntos sean resueltos en un plazo
razonable (Valdivia y Blake, 2015, p. 115), la atribución
de responsabilidad por dilación únicamente al funcionario
y no al Estado (Caldera, 2001, pp. 194-195; Contraloría
General de la República. Dictamen Nº 16.602, 2 de
abril de 2004), y la improcedencia del decaimiento
procedimental (Soto, 2020, p. 303; Bocksang, 2011, p.
228) o de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la
ley potestativa4.
De otro lado, las doctrinas que procuran poner fin
a la indefinición que aqueja al particular suelen incurrir
en una falta de sofisticación que termina afectando
indebidamente el interés público en el ejercicio
de la potestad. Nos referimos, por ejemplo, a la
prescriptibilidad tácita de las potestades5, la aplicación
de plazos fatales con prescindencia de la naturaleza legal
del procedimiento (Vergara 2017 y 2018)6, la aplicación
analógica de plazos de prescripción7, la atribución de
1 Corte Suprema. Rol Nº 5.165-2013. 14 de abril de 2014, c. 12º.
2 Cfr. Contraloría General de la República. Dictamen N° 38.353, 1 de octubre de 2002.
3 Véase la tendencia jurisprudencial al respecto reunida por Vergara, 2017.
4 Argumentos dados por la defensa del Estado ante el Tribunal Constitucional. Tribunal Constitucional. Rol Nº 3.874-17. 12 de marzo
de 2019. Ver también Tribunal Constitucional. Rol Nº 5.025-18. 27 de agosto de 2019 y Tribunal Constitucional. Rol Nº 5.232-18. 27 de
agosto de 2019.
5 Corte Suprema. Rol Nº 22.247-2021. 13 de octubre de 2021, c. 4º: “la prescripción de las acciones procede en nuestro derecho positivo
como regla general, la que solo cesa cuando por ley se determine su imprescriptibilidad”.
6 Ver también el voto de minoría en Corte Suprema. Rol Nº 63.165-2020. 14 de septiembre de 2020. Corte Suprema. Rol Nº 22.318-2021.
1 de octubre de 2021, c. 5 L 2.
7 Cfr. Soto, 1984, p. 506; Aróstica, 2005, pp. 119-126; Flores, 2011, pp. 131-146; Román, 2009, p. 198; Vallejo, 2016, pp. 281-301;
Cordero, 2020, pp. 367 y 372; Soto, 2020, p. 315. Cfr. Corte Suprema. Rol Nº 855-2009. 31 de diciembre de 2010.

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Caducidad o decaimiento administrativo
8 Cfr. Corte Suprema. Rol Nº 4.864-2019. 12 de agosto de 2019, c. 6º y 7º y Corte Suprema. Rol Nº 138-2021. 10 de mayo de 2021, c. 5º.
9 Cfr. Contraloría General de la República. Dictamen Nº 31.088, 26 de agosto de 1988 y Nº 22.388, 17 de agosto de 1989.
10 Cfr. Contraloría General de la República. Ver, entre otros, Dictámenes N° 9.176, 15 de abril de 1992, Nº 14.217, 22 de abril de 1999, Nº
30.070, 1 de julio de 2008, Nº 22.483, 13 de abril de 2011, Nº 2.554, 11 de enero de 2013.
efectos extintivos sustantivos a la preclusión procesal8,
la inaplicabilidad de plazos fatales en actos de beneficio
(Soto, 1984) y el sometimiento de la prescripción
potestativa al régimen propio de acciones o derechos
civiles, como su carácter disponible9 o la exigencia de
que sea declarada judicialmente10.
Sobre la base de lo expuesto, este trabajo pretende
contribuir a la solución de los problemas jurídicos
que produce el atraso o inactividad administrativa
de un modo que compatibilice intereses privados y
públicos. Para tal efecto, es preciso hacerse cargo de
las confusiones conceptuales que, en nuestra opinión,
subsisten con respecto a la extinción de relaciones
legales administrativas o de los derechos y poderes que
emanan de ellas.
Se propone recuperar el concepto de caducidad o
decaimiento administrativo como efecto extintivo genérico
e indirecto conforme a su etimología y naturaleza jurídica,
definir sus rasgos esenciales y asignar una denominación
y régimen específicos a las causales que lo provocan.
En particular, nuestro análisis se referirá a las causales
imputables a la inactividad o pasividad de las partes, esto
es, la prescripción sustantiva, la preclusión procesal y la
resolución de obligaciones legales materiales y formales.
Pensamos que sólo mediante estas distinciones
entre causa y efecto decadente, efecto directo e
indirecto, relación sustantiva y procedimental, realidad
jurídica activa y pasiva, y entre prescripción, preclusión
y resolución podremos abordar los efectos adversos
de la tardanza administrativa de un modo que guarde
coherencia conceptual y compatibilice el interés privado
en la seguridad jurídica con el público en la distribución
de bienes y cargas públicas.
Específicamente, el autor de un hecho gravado con
tributo o sanción afectado por la dilación administrativa
en aplicarlos podría recurrir a la figura de la caducidad
o decaimiento administrativo de: a) la relación legal
sustantiva, por prescripción expresa; b) la relación legal
procedimental, por preclusión potestativa compatible con
la naturaleza del procedimiento; o c) de ambos tipos de
relación, por resolución de obligaciones recíprocas por
incumplimiento grave del deber de actuación oportuna.
Estas figuras son armonizables con la satisfacción
de intereses públicos porque inhiben la aplicación o
disponibilidad de plazos de prescripción por vía de
analogía, preclusiones fatales que prescinden del tipo
de procedimiento, el ejercicio de potestades con plazo
vencido, y la exigencia
sine qua non
de que la prescripción
sea declarada judicialmente.
Para efectos de desarrollar estas ideas, este trabajo
se dividirá en cuatro secciones. La primera abordará el
concepto de caducidad o decaimiento administrativo,
seguida de otra dedicada a analizar los rasgos
esenciales que lo distinguen. La tercera tratará las
principales diferencias entre las causales de caducidad o
decaimiento administrativo atribuible a la conducta de las
partes. La cuarta desarrollará el régimen de decadencia
por prescripción sustantiva, mientras que la quinta se
referirá a la causal de preclusión procedimental. La parte
final explicará la caducidad o decaimiento de relaciones
sustantivas y procedimentales por resolución.

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Jaime Arancibia Mattar
1. Concepto de caducidad o decaimiento administrativo
La caducidad o decaimiento ha sido objeto de
confusiones relevantes en el derecho administrativo
nacional. Estas se deben, principalmente, a distinciones
artificiales entre estas expresiones sinónimas y a
definiciones que procuran identificar su efecto extintivo
con sólo una de las causales posibles.
En efecto, mientras la caducidad suele estar asociada
a los actos administrativos (Flores 2016 y 2017) y a las
potestades11, el decaimiento es predicado respecto de
actos12 y procedimientos sancionatorios13, lo que obliga
a diferenciarlos según su objeto pese a corresponder
a un efecto extintivo único. De hecho, la legislación
procedimental y la doctrina españolas suelen referirse al
decaimiento y al abandono procedimental únicamente
en términos de “caducidad”14. Por esta razón, no
compartimos la crítica formulada por la doctrina nacional
a la figura del decaimiento15, sobre todo si proviene
de autores que aceptan la caducidad sin exigir base
legal, ni que este sea calificado de “forzado” en materia
procedimental (Evans y Poblete, 2014, pp. 218 y 221).
Antes bien, en derecho administrativo, quien dice
caducidad dice decaimiento y viceversa; lo que caduca
decae y lo que decae caduca.
De otro lado, el carácter general de la caducidad y
del decaimiento administrativo ha sido desconocido
por nociones que identifican esta figura genérica con
sólo una de las causales que la provocan. Así, mientras
la caducidad suele ser identificada con la resolución de
obligaciones en Chile (Piccinini, 1968, pp. 27-28) y con
la prescripción en España16, el decaimiento ha estado
asociado a la preclusión17 y a la imposibilidad de ejecutar
actos o de continuar procedimientos18.
Mientras estas reducciones terminológicas no sean
rectificadas, subsistirán dudas con respecto al régimen
jurídico de la caducidad o decaimiento administrativo,
lo que a su vez es fuente de soluciones deficientes
a problemas prácticos como los enunciados en la
introducción.
Por lo mismo, nuestra tesis propone aclarar, en primer
lugar, que caducidad y decaimiento son expresiones
sinónimas porque provienen de una etimología o raíz latina
común:
cadere
(“caer”),
caducus
(“caduco”),
de-cadere
(“decaer”),
de-cadentia
(“decadencia”, “decaimiento”),
en que el prefijo “de” indica simplemente la dirección de
caída hacia abajo. Una forma de graficar esta identidad
sustantiva y radical entre decaimiento y caducidad es
que la traducción de esta última a los idiomas francés e
italiano es, precisamente,
déchéance
y
decadenza.
11 Cfr. Corte Suprema. Rol Nº 4.864-2019. 12 de agosto de 2019, c. 6º y 7º y Corte Suprema. Rol Nº 138-2021. 10 de mayo de 2021,
c. 5º.
12 Cfr. Piccinini, 1968, pp. 56. Caldera (2001, p. 121) incluso identifica el decaimiento únicamente con los actos administrativos de efectos
generales.
13 Cfr. Cordero, 2011; Bocksang, 2011; Evans y Poblete, 2014; Valdivia y Blake, 2015; Horn, 2016.
14 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Boletín Oficial del Estado.
Núm. 236. 02 de octubre de 2015, arts. 25 N° 1 y 95 N° 1. Cfr. Santamaría, 2005, pp. 7-56.
15 Cfr. Silva Cimma, 2001, p. 161; Soto 2016, pp. 125-130; Vergara 2017, pp. 79-118; Gómez, 2020, p. 244; Soto, 2020, pp. 301-323.
16 “3. f.
Der.
Extinción de una facultad o de una acción por el mero transcurso de un plazo configurado por la ley como carga para el
ejercicio de aquellas” (Real Academia Española, 2001).
17 “1. Proc. Pérdida de alguna facultad procesal por inactividad del sujeto” (Real Academia Española de la Lengua, Consejo General del
Poder Judicial, 2016).
18 Corte Suprema. Rol Nº 22.318-2021. 1 de octubre de 2021, c. 7º.

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Caducidad o decaimiento administrativo
2. Características de la caducidad o decaimiento
administrativo
De la definición anterior se desprenden las principales
características de la caducidad o decaimiento
administrativo, aquellas que permiten diferenciarlo
de otros institutos jurídicos. Específicamente, la
caducidad o decaimiento administrativo corresponde
a un efecto extintivo, absoluto, sobreviniente, originado
por circunstancias de hecho y aplicable a todo tipo de
realidades legales activas y pasivas. Veamos.
La caducidad o decaimiento no es una
causa
sino
un
efecto
extintivo de aquella realidad jurídica respecto
de la que se predica. Este efecto es provocado por
la desaparición de un elemento esencial de esa
realidad, la que a su vez es producida por causales
jurídicas configuradas por circunstancias fácticas.
El reconocimiento de esta secuencia fáctico-jurídica
(hecho-causal jurídica-decadencia) es fundamental para
no caer en contradicciones o confusiones.
De esta forma, la pasividad, inactividad, dejación,
deficiencia, incuria o inejecución del interesado en la
relación no es causal directa de caducidad o decaimiento
sino de la prescripción, preclusión o resolución que lo
produce. Asimismo, la destrucción natural de la cosa
sobre la que se despliega un acto o procedimiento
administrativo no es causal directa de su caducidad o
decaimiento, sino que de la imposibilidad de ejecutarlo o
continuarlo, la que provoca, a su vez, el efecto decadente.
En este sentido, si bien es posible hablar de
inercias o incumplimientos que producen la caducidad
o decaimiento de acciones, derechos, poderes o
procedimientos, en estricto rigor lo hacen de modo
indirecto
, esto es, a consecuencia de haber configurado
una causal jurídica específica que constituye la
causa
operandi
de esa decadencia.
De esta forma, la
conducta fáctica
de las partes se
diferencia de aquellos
actos jurídicos
de las mismas
que producen un efecto extintivo
directo
, de carácter
constitutivo
, como el pago de lo debido, la revocación o
retiro del acto y la condonación, novación, compensación,
En derecho administrativo, el carácter sinonímico de
estas expresiones ha sido reconocido por Vergara, cuando
refiere que la caducidad es “usualmente caracterizada
por el
decaimiento
de un derecho o de una pretensión”
(Vergara, 2004, p. 567; el destacado es nuestro, también
en las dos citas siguientes), en que “opera la extinción del
derecho respectivo, el cual
decae
, desaparece” (Vergara,
2004, p. 568). Además, la caducidad del procedimiento
en procedimientos iniciados por el particular consiste en
el “
decaimiento
de la petición” (Vergara, 2004, p. 572).
Sobre esta base, la caducidad o decaimiento puede
ser definido como la extinción o pérdida sobreviniente de
todo valor, virtualidad, fuerza o eficacia de una relación,
derecho, facultad, acto, acción, potestad o procedimiento
legal debido a la desaparición de un elemento esencial
(García de Enterría y Fernández, 2006, p. 592)19 por
causales jurídicas atribuibles a la conducta fáctica de
parte interesada o a hechos ajenos a estas.
19 Ver también Bocanegra, 2003, pp. 133-134.

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Jaime Arancibia Mattar
remisión y confusión de las obligaciones, en relaciones
legales sustantivas; o la renuncia del derecho, el
desistimiento de una solicitud, la inadmisibilidad de
solicitudes respecto de derechos no previstos en el
ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de
fundamento, o el silencio administrativo como equivalente
potestativo, en relaciones procedimentales.
Por lo mismo, la ineficacia de una relación o acto
que deviene en ilegal por cambio normativo, conocida
también como antijuridicidad sobreviniente, no parece ser
una hipótesis de caducidad o decaimiento, como suele
decirse (Sayagues, 2002, p. 520)20. Corresponde más
bien a la derogación, abrogación o extinción de estos
por acto jurídico directo e incompatible, sin perjuicio del
resguardo de los derechos adquiridos que corresponda.
Luego, el carácter
absoluto
de este efecto extintivo
permite descartar que corresponda a una hipótesis de lo
que Soto Kloss ha criticado como debilitamiento, anemia
o desinfle jurídico a la luz del vocablo italiano
affievolimento
(Soto, 2020, p. 298). Este consiste únicamente en
la atenuación de un derecho subjetivo debido a una
limitación de interés público, en circunstancias que la
caducidad o decaimiento conlleva una extinción total de
su objeto y se extiende a derechos y poderes. Por eso
que en el siglo XIX Escriche define caducidad en términos
extintivos totales, de “[a]cabarse, estinguirse ó perderse
alguna cosa” y caduco como “[l]o que pierde su vigor
ó cae en desuso, ó se estingue y acaba, ó queda sin
efecto por muerte ó por otro acontecimiento” (Escriche,
1995, p. 391). En consecuencia, así como las hojas de
los caducifolios caducan porque caen extintas, también
lo hace aquello que decae jurídicamente.
Adicionalmente, el carácter
sobreviniente
de la
caducidad o decaimiento permite diferenciarlo de la
ineficacia de la relación legal por invalidez
ab initio
o
contemporánea del acto que la sustenta. De ahí que
no proceda pedir la extinción de un acto caduco por
ilegalidad de origen21. A diferencia de la relación inválida
desde su inicio, todo beneficio obtenido por un sujeto
privado de buena fe antes de la caducidad corresponde
a un derecho adquirido y no a una confianza legítima.
Que el decaimiento o caducidad “sobrevenga”
significa que sus causales no son inherentes o
esperadas22. Antes bien, se produce por circunstancias
que advienen o vienen improvisamente, a la sazón. De
ahí que la atribución de esta figura a “causas naturales”
exige interpretar el sentido de la expresión “natural”. Lo
“natural” en este contexto no es sinónimo de normal o
“perteneciente o relativo a la naturaleza” de aquello que
decae, pues la extinción no sería sobreviniente o anormal
sino normal. En este sentido, Olguín (1961, P. 32) y la
Corte Suprema23 afirman que el acabamiento natural
del acto corresponde únicamente a la satisfacción del
objeto perseguido por el acto. Para ser compatible con
una extinción sobrevenida, entonces, lo natural debe ser
asimilado a hechos de la naturaleza ajenos a la voluntad
de las partes de la relación.
Finalmente, la caducidad o decaimiento administrativo
puede ser predicado respecto de una relación de fuente
legal
sustantiva o procedimental, o de las situaciones
jurídicas activas (derecho, acción, facultad o poder)
o pasivas (obligación) que emanan de ella, incluso en
el caso de los mal llamados contratos administrativos
(Arancibia, 2019, pp. 27-53).
20 Ver también Olguín, 1961, pp. 267-268; Cordero, 2011, p. 247.
21 Corte Suprema. Rol N° 971-2002. 25 de noviembre de 2003, c. 9°.
22 En materia de actos administrativos, por ejemplo, Horn explica que el decaimiento se produce por “circunstancias que no fueron
queridas, ni previstas, ni existentes al momento de la dictación del acto” (2016, p. 118).
23 Corte Suprema. Rol N° 743-1999. 6 de junio de 2000, 13º.

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Caducidad o decaimiento administrativo
24 Corte Suprema. Rol Nº 11.358-2015. 16 de junio de 2016.
3. Causales de caducidad o decaimiento administrativo
Como dijimos, una relación o situación jurídica caduca o
decae por desaparición de un elemento esencial atribuible
a causales jurídicas relacionadas con la conducta fáctica
de una parte interesada o a hechos ajenos a esta. En el
primer caso, la parte incurre en una inactividad o dejación
que produce la prescripción, preclusión o resolución
de ese elemento esencial, que conduce a su vez a la
caducidad o decaimiento. En el segundo caso, en
cambio, existe un hecho ajeno a las partes que provoca
la imposibilidad material de cumplimiento del acto, de
ejercicio de un derecho o poder, o de tramitación de un
procedimiento, lo que conduce a la decadencia de la
relación o situación jurídica correlativa.
Este trabajo solo abordará el primer grupo de causales
por ser, en nuestra opinión, aquel donde se producen las
mayores confusiones.
En términos generales, cabe observar que tanto la
prescripción
como la preclusión consisten en la extinción
de un derecho, acción, poder o facultad perfecto y exigible
debido a la dejación del interesado dentro de un plazo o
ante una circunstancia legal específica. Están fundadas
en la necesidad de consolidar una situación de hecho
—ausencia de actividad—, transformándola en una de
derecho. Carnelutti explica que la eficacia del tiempo en
estas figuras alude a la duración del período para ejercer
una situación jurídica
activa
(Carnelutti, 1955, p. 432).
La
resolución
, en cambio, consiste en la extinción
de las obligaciones recíprocas de la relación legal por
incumplimiento grave de una de las partes. El factor
extintivo es un obrar omisivo o deficiente de una parte
en la satisfacción del derecho o interés de la otra. Lo
relevante aquí no es el tiempo para hacer valer una
posición jurídica activa sino para cumplir una
pasiva
; el
objeto directo de la extinción, por tanto, no es un activo
sino un conjunto de pasivos.
Una consecuencia de esta distinción es que no existe
incoherencia cuando el órgano competente declara la
extinción del vínculo legal por una causal y rechaza otras.
Por ejemplo, a diferencia de lo que sostiene Vergara (2018,
p. 173), la Corte Suprema no incurre en inconsistencia o
fractura doctrinaria cuando rechaza el decaimiento del
procedimiento por preclusión, basada en la ausencia de
plazos fatales, pero declara el decaimiento procedimental
por resolución de las obligaciones adjetivas exigibles.
Ambas corresponden a causales distintas de caducidad
cuya aplicación dependerá de los hechos del caso.
Tampoco sería contradictorio que la Corte rechace
la falta de servicio por incumplimiento de plazos que
no estima fatales24, y la declare respecto de dilaciones
irracionales que hacen daño. Estas opciones resultan
coherentes si consideramos que el vencimiento de plazos
no fatales no constituye una causal de prescripción,
preclusión o de responsabilidad legal, mientras que la
actuación tardía supone un incumplimiento conducente a
la resolución obligacional y a una eventual responsabilidad
por falta de servicio, aunque los plazos no sean fatales.
Finalmente, cabe aclarar que la caducidad o
decaimiento de una relación legal ha sido objeto de
denominaciones alternativas, como caducidad del “acto”
(cfr. Flores, 2017, pp. 225-249) o “contrato” (cfr. Flores,
2016, pp. 47-78) administrativo, en el caso de relaciones
sustantivas, y decaimiento del “procedimiento”, en
relaciones procedimentales.

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Jaime Arancibia Mattar
4. Caducidad o decaimiento por prescripción
La prescripción consiste en la extinción
ipso iure
de un derecho, facultad, poder o acción por no haber
sido ejercidos dentro de un plazo legal. Esto provoca la
caducidad o decaimiento de una relación legal sustantiva
cuando la situación jurídica activa prescrita era esencial
para la subsistencia de la relación.
Si bien esta modalidad de extinción envuelve
también una suerte de incumplimiento del interesado, lo
inobservado aquí es una carga o deber en interés propio
y no una obligación en interés de la contraparte.
Esta prescripción ha sido formulada también en
términos alternativos que no deben llamar a confusión.
Por ejemplo, la prescripción de la “responsabilidad
administrativa” no es más que la prescripción del poder
para acusar o sancionar una infracción administrativa.
Asimismo, la prescripción de la “sanción” administrativa
es aquella del poder para exigir el cumplimiento de la
sanción impuesta (Cordero, 2020, pp. 361-362).
Es importante aclarar que la prescripción siempre tiene
por objeto un activo jurídico de carácter sustantivo, esto
es, que surge de una relación legal de carácter material y
no procedimental. De esta forma es posible diferenciarla
de la preclusión que, como veremos, corresponde a la
extinción de activos de naturaleza formal o adjetiva.
El vínculo legal sustantivo surge de un hecho o posición
calificada por ley que habilita el ejercicio de un derecho
o de una potestad pública desde que la obligación
correlativa se hace exigible.
En materia temporal, el ejercicio del derecho o
poder podría ser imprescriptible o estar sujeto a un
plazo de prescripción. Esta produce la caducidad o
decaimiento tanto de la relación legal sustantiva como
de la procedimental, dado que no es posible tramitar
un procedimiento respecto de un derecho o potestad
prescritos.
Un ejemplo de prescripción potestativa que extingue
la relación legal podemos observarlo en la Ley Nº
20.529, cuando dispone que la Superintendencia de
Educación “no podrá aplicar ningún tipo de sanción
luego de transcurridos seis meses desde la fecha en que
hubiere terminado de cometerse el hecho” (art. 86)25.
Existen prescripciones similares en materia eléctrica26,
de insolvencia y reemprendimiento27, financiera28,
ambiental29, y bancaria30, entre otras.
Autores como Romano niegan que las potestades
públicas puedan prescribir porque son imprescriptibles.
Por tanto, el vencimiento del plazo para ejercerlas no
constituiría una hipótesis de prescripción sino de caducidad
25 Corte Suprema. Rol Nº 4.864-2019. 12 de agosto de 2019, c. 6º y 7º.
26 Art. 17 bis de la Ley N° 18.410. Crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles. 26 de abril de 1985. 32.176.
27 Art. 342 de la Ley Nº 20.720. Sustituye el régimen concursal vigente por una ley de reorganización y liquidación de empresas y personas,
y perfecciona el rol de la superintendencia del ramo. 30 de diciembre de 2013. 40.752.
28 Art. 61 Ley Nº 21.000. Crea la Comisión para el Mercado Financiero. 10 de febrero de 2016. 41.692. Decreto con Fuerza de Ley Nº 3
de 1997. Fija texto refundido, sistematizado y concordado de la ley general de bancos y de otros cuerpos legales que se indican. 26 de
noviembre de 1997. 35.944.
29 Art. 37 de la Ley N° 20.417. Crea el Ministerio del Medioambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio
Ambiente. 12 de enero de 2010. 39.570.
30 Art. 23 Decreto con Fuerza de Ley Nº 3 de 1997. Fija texto refundido, sistematizado y concordado de la ley general de bancos y de otros
cuerpos legales que se indican. 26 de noviembre de 1997. 35.944.

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Caducidad o decaimiento administrativo
(Romano, 1964, pp. 121-129). No compartimos esta
opinión porque confunde la imprescriptibilidad de una
potestad con su vigencia indefinida.
Toda potestad administrativa puede estar sujeta a dos
plazos legales diferentes: a) uno de existencia, titularidad
o posibilidad de ejercerla en términos generales o
abstractos, que transcurre a partir de la vigencia de la
potestad y permite distinguir entre potestades definidas
e indefinidas en el tiempo; y b) otro plazo de existencia,
titularidad o posibilidad de ejercer el poder con respecto
a una situación concreta, que corre desde la ocurrencia
del hecho específico que amerita la actuación del órgano
y permite diferenciar entre poderes prescriptibles e
imprescriptibles.
En consecuencia, una potestad prescribe únicamente
con respecto a situaciones específicas o concretas
cuando no ha sido ejercida en el plazo legal. Esta
prescripción no pone término a la existencia, titularidad
o posibilidad de ejercerla en abstracto o con respecto a
otros hechos.
A su vez, la ausencia de plazo para ejercer la potestad
en términos abstractos a partir de su vigencia no es una
hipótesis de imprescriptibilidad, como sostiene Romano,
sino de vigencia indefinida. De existir un plazo de vigencia
definida, su vencimiento no extinguiría la potestad por
prescripción sino por inexistencia general. Salvo norma
en contrario, esta extinción impediría el ejercicio del
poder incluso aunque el plazo de prescripción en el
caso concreto haya sido interrumpido por inicio del
procedimiento.
La distinción anterior admite cuatro combinaciones
en materia de plazos. De menos a más, una potestad
podría ser de vigencia definida y prescriptible, de
vigencia definida e imprescriptible, de vigencia indefinida
y prescriptible, y de vigencia indefinida e imprescriptible.
4.1. Criterios de prescripción administrativa
Sin perjuicio de lo anterior, corresponde hacer algunas
precisiones con respecto a la extinción por prescripción
de una facultad o poder legal.
Primero, no toda prescripción facultativa o potestativa
produce la caducidad o decaimiento de la relación
legal sino sólo aquella que impide su subsistencia o
continuidad.
Segundo, la prescripción potestativa es indisponible
para las partes de la relación legal por corresponder a un
asunto potestativo de interés público que opera
ipso iure
,
al punto que la Administración debe declararla en virtud
del principio de inexcusabilidad, cualquiera haya sido la
forma de iniciación del procedimiento (art. 14 de la Ley
Nº 19.880).
En este sentido, calificar la prescripción administrativa
como un asunto de “orden público”, al igual que en el
derecho privado, sería un error tautológico. Las exigencias
de orden público tienen sentido en las relaciones
jurídicas privadas como una excepción a la autonomía
de la voluntad. En relaciones potestativas, en cambio, el
estatuto aplicable es íntegramente de orden público. De
ahí que la indisponibilidad de la prescripción se deduce
de la sola naturaleza de la relación, no siendo necesario
añadir que obedece a consideraciones de orden público.
Tercero, a diferencia de lo que ocurre en las relaciones
jurídicas privadas, la prescripción de una potestad
pública produce un efecto de incompetencia
ratione
temporis
en el órgano estatal, razón por la cual este debe
abstenerse de actuar sin necesidad de esperar a que
sea alegada por el deudor o declarada por el juez, por
la sola razón de que los órganos del Estado sólo actúan
válidamente “dentro de su competencia” (arts. 7 inciso 1º
de la Constitución y 2 de la Ley Nº 18.575).
En este sentido, el vencimiento del plazo no es más
que un hecho que priva al órgano de su atribución para
actuar en el caso concreto bajo sanción de nulidad.
Abona a esta conclusión la Ley Nº 19.880, que establece
el deber inexcusable del órgano administrativo de dictar,
en caso de prescripción, una resolución que “declare” tal

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Jaime Arancibia Mattar
circunstancia, con indicación de los hechos producidos y
las normas aplicables (art. 14 inciso 3º).
Cabe observar que este postulado de incompetencia
ratione temporis
es favorable para el particular con
respecto a los actos de gravamen (v.gr. sanciones,
tributos), pero desfavorable en materia de actos de
beneficio (v.gr. subsidios, autorizaciones). Pensemos,
por ejemplo, en un derecho del particular que está
condicionado al ejercicio de una potestad administrativa
que ha prescrito. El particular no podría exigir el
cumplimiento en especie de la obligación porque el
órgano sería incompetente para ello y sólo podría exigir
la indemnización de perjuicios correspondiente.
Sin embargo, parte de la doctrina (Soto, 1984, pp.
505-517) y la jurisprudencia contralora31 ha sostenido que
el acto de beneficio podría ser dictado igualmente fuera
de plazo,
inter alia
, para evitar que la Administración se
aproveche de su propio dolo y porque “la caducidad por
incumplimiento de una obligación sólo puede producirse
en virtud de una expresa disposición legal”32. Además,
de operar la extinción de la potestad, la obligación del
Estado sería meramente potestativa y, por tanto, nula.
Por último, dado que la prescripción sólo opera desde
que la obligación “se hace exigible”, esto ocurriría recién
al momento de dictarse el acto de beneficio, razón por la
cual la prescripción no podría operar antes de eso.
No estamos de acuerdo con este criterio y sus
argumentos porque, salvo excepciones expresas,
la legalidad y fatalidad de los plazos debe regir con
prescindencia del carácter favorable o gravoso del acto.
El derecho legal del beneficiado no tiene como correlato
una “facultad” sino una “potestad” del Estado, entre
cuyos elementos habilitantes está el plazo. Corresponde,
por tanto, a un asunto de competencia
ratione temporis
.
Vencido el plazo reglado por ley, el órgano carece de
potestad para actuar.
Además, la prescripción del poder no produce la
pérdida del derecho legal de beneficiado ni la extinción de
la obligación estatal correlativa (
perpetuatio obligationis
),
razón por la cual no estamos en presencia de una condición
meramente potestativa. La Administración no podría
aprovecharse de su propio dolo, pues será igualmente
responsable ante el particular por inobservancia
del deber de actuación reglada y la indemnización
de perjuicios podría comprender incluso los daños
imprevistos. Tampoco corresponde a una hipótesis de
caducidad por incumplimiento de obligaciones sino de
mera prescripción de la potestad por vencimiento del
plazo para ejercerla. Finalmente, no debe confundirse el
plazo para dictar el acto administrativo de beneficio con
el tiempo para exigir la responsabilidad o indemnización
de perjuicios por omitirlo.
Cuarto, la Corte Suprema ha sostenido que
el vencimiento del plazo para ejercer la potestad
corresponde a una causal de imposibilidad material de
continuar el procedimiento. Si bien la Corte reconoce que
este concepto está referido a circunstancias de hecho,
“nada impide darle aplicación en relación a presupuesto
de derecho, puesto que materialmente en tal caso
la Administración tampoco podrá actuar”33. En este
sentido, la Corte declaró en otro caso de prescripción
que la autoridad administrativa “estaba obligada a emitir
pronunciamiento respecto de la alegación de prescripción,
que según expuso fue formulada, materia que no fue
resuelta en el acto administrativo sancionatorio, cuestión
que evidencia el incumplimiento de los más elementales
principios que deben regir la actividad administrativa
sancionatoria”34.
31 Contraloría General de la República. Dictámenes Nº 19.159, 13 de abril de 1962, y Nº 42.932, 28 de julio de 1978.
32 Dictamen Nº 19.159, 13 de abril de 1962.
33 Corte Suprema. Rol Nº 22.318-2021. 1 de octubre de 2021, c. 7º. Ver también Corte Suprema. Rol Nº 127.415-2020. 3 de mayo de
2021, c. 8º.
34 Corte Suprema. Rol Nº 62.128-2016. 9 de mayo de 2017, c. 16º.

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Caducidad o decaimiento administrativo
35 Contraloría General de la República. Ver, entre otros, dictámenes, Nº 34.407, 24 de julio de 2008, Nº 13.849, 9 de marzo de 2012, y Nº
81.292, 8 de noviembre de 2016.
36 Contraloría General de la República. Dictámenes Nº 8.479, 9 de marzo de 1998, Nº 61.769, 18 de octubre de 2010, y Nº 25.550, 25
de septiembre de 2019, entre otros.
37 Cfr. Dictámenes N° 9.176, 15 de abril de 1992, Nº 14.217, 22 de abril de 1999, Nº 30.070, 1 de julio de 2008, Nº 2.554, 11 de enero
de 2013, entre otros.
38 Dictamen Nº 34.407, 24 de julio de 2008.
39 Cfr. Corte Suprema. Rol N° 765-2018. 7 de mayo de 2018, c. 6°.
Quinto, conforme a estos criterios, no compartimos
la doctrina de la Contraloría General de la República
que, con excepción de las materias disciplinarias35 y
previsionales36, condiciona la prescripción de la potestad
a la declaración de un juez conforme a lo establecido
en el artículo 2493 del Código Civil37. Esta exigencia es
indebida no sólo porque contraviene el mandato legal de
declarar la prescripción en sede administrativa (art. 14 de
la Ley Nº 19.880), sino también porque las normas de
prescripción del Código Civil sólo se refieren a la extinción
de “acciones y derechos ajenos” (arts. 2492 y 2514) y
no a la de potestades propias. Estas disposiciones no
resultan aplicables siquiera de modo analógico, pues la
estructura de las potestades estatales sólo puede ser
determinada por ley expresa.
Ahora bien, dado que la declaración de prescripción
administrativa sólo procede respecto de poderes propios
y no de derechos ajenos, las solicitudes fundadas en
derechos prescritos sólo podrían ser rechazadas por
prescripción de la potestad para satisfacerlas. Esto
significa también que el órgano administrativo carece de
competencia para declarar la prescripción de derechos
ajenos como presupuesto para ejercer una potestad
propia. Nos referimos, por ejemplo, a la posibilidad de
que el Servicio de Impuestos Internos pueda declarar por
sí y ante sí la prescripción de obligaciones entre privados
para efectos de calificarlas como aumento patrimonial
del deudor susceptible de ser gravado con impuesto a
la renta.
Sexto, dado su carácter sustantivo, la prescripción
potestativa puede ser alegada antes o después de que el
procedimiento en que haya sido ejercida esté terminado38.
Séptimo, el carácter administrativo de la declaración
de prescripción permite su impugnación mediante
los recursos administrativos y acciones judiciales
correspondientes. En el caso de potestades de gravamen,
el sujeto puede pedir la declaración de prescripción
a través de solicitudes o recursos administrativos, o
mediante excepciones y acciones judiciales, como la
acción declarativa de mera certeza (cfr. Romero, 2011,
pp. 161-174).
Por último, el acto administrativo dictado en ejercicio
de una potestad prescrita es antijurídico y nulo por falta
de competencia, sin perjuicio de las responsabilidades a
que haya lugar.
4.2. Plazo de prescripción de la potestad administrativa
Siguiendo con este razonamiento, en ausencia de un
plazo expreso de prescripción para el ejercicio de una
potestad de gravamen, esta es imprescriptible y no
resultan aplicables supletoriamente o por analogía las
normas del Código Civil o las normas de procedimientos
administrativos especiales. Tampoco son aplicables
las normas del Código Penal sobre prescripción de la
potestad punitiva de las faltas (art. 97). Estas ni siquiera
permiten brindar sustento legal a la declaración de oficio
de la prescripción (art. 102), por corresponder a una
potestad sustancialmente distinta39.
Comprendemos las razones de certeza jurídica y
de igualdad ante la ley que han conducido a parte de
la doctrina (cfr. Soto, 1984, p. 506; Aróstica, 2005, pp.
119-126; Flores, 2011, pp. 131-146; Román, 2009, p.

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Jaime Arancibia Mattar
198; Montero, 2015, p. 121; Vallejo, 2016, pp. 281-301;
Cordero, 2020, pp. 367 y 372; Soto, 2020, p. 315) y
a la jurisprudencia a recurrir a normas de prescripción
civil o penal ajenas a las potestades administrativas,
por ejemplo, en materia eléctrica40, de gas10, sanitaria20,
educacional43 y disciplinaria44. Sin embargo, cabe
recordar que la prescripción es una institución que sólo
puede ser establecida y aplicada en virtud de un precepto
legal expreso. No es, como ha sostenido la jurisprudencia
contralora45 y a veces judicial46, un principio general del
derecho que rige incluso en silencio de la ley específica.
Como ha dicho la Corte Suprema en el pasado, semejante
postulado “implicaría la aplicación de esta institución
por analogía, lo que no resulta procedente en el campo
del derecho público, en el que se encuadra la presente
cuestión”47. Un criterio similar fue sostenido por el ente
contralor en el pasado48. Es por eso que Valdivia y Blake
dicen que “las discusiones en torno a la extensión de su
plazo en materias sancionatorias tienen tanto de artificial”
(2015, p. 98).
Atendida esta legalidad y excepcionalidad de la
prescripción, la regla supletoria y residual ante el silencio
del legislador en materia temporal es la imprescriptibilidad
de las acciones, facultades y poderes. El hecho de
que algunas normas establezcan expresamente la
imprescriptibilidad de ciertas acciones (v.gr. art. 195 del
Código Civil) no transforma a esta cualidad en excepcional,
desde luego, porque del silencio del legislador no es
posible deducir norma de prescripción alguna. Además,
este tipo de norma es meramente declarativa de ausencia
de plazos y no constitutiva de uno.
Sin embargo, la circunstancia de que una potestad
de gravamen sea imprescriptible no permite concluir
que su ejercicio sea ilimitado, pues estaría igualmente
condicionada por otras instituciones jurídicas como la
prescripción adquisitiva, la legitimidad activa o pasiva
del sujeto obligado y la resolución de la potestad.
En particular, la incerteza jurídica que provoca la
imprescriptibilidad debe ser corregida mediante la
resolución de obligaciones por incumplimiento del
acreedor, que veremos a continuación, en vez de recurrir
a la aplicación analógica de normas de derecho estricto.
Sin perjuicio de lo anterior, para efectos de alcanzar
mayor certidumbre en la materia, somos partidarios
de introducir un precepto en la ley de bases de los
procedimientos administrativos que fije plazos supletorios
de prescripción de la potestad de sanción administrativa
según la gravedad del ilícito.
40 Corte Suprema. Rol Nº 855-2009. 31 de diciembre de 2010. Corte Suprema. Rol Nº 5.702-2009. 15 de octubre de 2009. Corte
Suprema. Rol Nº 3.357-2009. 10 de septiembre de 2009.
41 Dictamen Nº 14.571, 22 de marzo de 2005.
42 Dictámenes Nº 28.226, 22 de junio de 2007, Nº 33.854, 23 de junio de 2010. Ver también Corte Suprema. Rol Nº 9.654-2004. 17 de
abril de 2009. Corte Suprema. Rol Nº 4.627-2008. 11 de mayo de 2010. Corte Suprema. Rol Nº 2.842-2009. 25 de mayo de 2009.
43 Dictámenes Nº 24.094, 6 de mayo de 2010, y Nº 31.766, 18 de mayo de 2011.
44 Dictámenes N° 39.447 de 1994 y N° 14.571 de 2005, entre otros.
45 Dictámenes N° 34.407, 24 de julio de 2008, N°78.917, 19 de diciembre de 2012.
46 Cfr. Corte Suprema. Rol Nº 22.247-2021. 13 de octubre de 2021, c. 4º.
47 Corte Suprema. Rol Nº 874-2001. 22 de marzo de 2001, c. 1º.
48 Dictámenes Nº 19.367, 18 de agosto de 1983, y Nº 2.379, 19 de enero de 2004.

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Caducidad o decaimiento administrativo
49 Cfr. Corte Suprema. Rol Nº 827-2001. 18 de abril de 2001.
50 Corte Suprema. Rol Nº 12.686-1990. 4 de abril de 1990, c. 9º. Si bien la sentencia se pronuncia sobre la preclusión en el proceso civil,
pensamos que su contenido resulta igualmente aplicable al procedimiento administrativo.
51 Corte Suprema. Rol Nº 12.686-1990. 4 de abril de 1990, c. 9º.
52 Cfr. Corte Suprema. Rol Nº 4.864-2019. 12 de agosto de 2019, c. 6º y 7º y Corte Suprema. Rol Nº 138-2021. 10 de mayo de 2021,
c. 5º.
5. Caducidad o decaimiento por preclusión procedimental
La preclusión o
fatalia legis
ha sido definida como
“pérdida de oportunidad de realizar un acto procesal por
intentarse fuera de plazo” (Real Academia Española de la
Lengua, 2019, p. 1242)49. A diferencia de la prescripción,
la preclusión sólo opera en relaciones legales
procedimentales, específicamente, en relación con sus
etapas. Salvo norma en contrario, precluida una etapa
del procedimiento administrativo, el sujeto interesado,
estatal o privado, pierde
ipso iure
la oportunidad de
realizar las actuaciones o trámites exclusivos de la misma.
Como explica Vallines, la preclusión se caracteriza por “la
imposibilidad de hacer algo en el proceso que antes sí se
podía hacer” (Vallines, 2004, p. 35).
La Corte Suprema ha declarado que los fundamentos
de la preclusión por inactividad son el cumplimiento de
las leyes del procedimiento y el avance de la tramitación50.
La preclusión produce la caducidad o decaimiento
del procedimiento cuando la actuación procesal perdida
resultaba indispensable para su continuidad o por la sola
disposición de la ley.
Dada la reserva legal en materia de bases de los
procedimientos administrativos (art. 7 y 63 Nº 18 de
la Constitución), el efecto preclusivo sólo puede ser
dispuesto por norma legal51, aplicable tanto al Estado
como a los particulares.
En el caso de los particulares, un ejemplo claro
de preclusión es el denominado “abandono del
procedimiento”, en virtud del cual el sujeto pierde la
oportunidad de realizar las diligencias de su cargo por
inactividad por más de treinta días y durante los siete
días que suceden a la advertencia de su inactividad por
parte de la Administración (art. 43 de la Ley Nº 19.880).
Esta preclusión produce el decaimiento o caducidad
del procedimiento por la sola disposición de la ley: “la
Administración declarará abandonado el procedimiento
y ordenará su archivo, notificándoselo al interesado” (art.
43 inciso 1º).
Otra preclusión es aquella de la etapa de iniciación
del procedimiento por no haber subsanado las faltas de
que adolezca la solicitud o acompañado los documentos
respectivos en el plazo de cinco días (art. 31 inciso 1°).
Si bien la norma dice que, “si así no lo hiciere, se le
tendrá por desistido de su petición”, lo que ha operado
técnicamente a nuestro entender es la preclusión de la
fase de inicio del procedimiento.
En el caso de actuaciones procesales del Estado, la Ley
Nº 20.529 prevé una hipótesis de preclusión al disponer
que “[t]odo proceso que inicie la Superintendencia
deberá concluir en un plazo que no exceda de dos años”
(art. 86). La Corte Suprema ha sostenido que este es un
plazo de caducidad de la potestad52. No compartimos
esta apreciación porque solo ha vencido el tiempo para
ejercerla en un proceso específico. Esta preclusión
produce el decaimiento o caducidad de la relación
procedimental, subsistiendo el ejercicio de la potestad en
un proceso posterior. Lo caduco o decaído, entonces,

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Jaime Arancibia Mattar
no es la potestad sino el procedimiento en el que puede
ser ejercida.
Así también, la Ley Nº 19.880 dispone que “el
procedimiento administrativo no podrá exceder de 6
meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se
emita la decisión final” (art. 27). Empero, este plazo
rige “salvo caso fortuito o fuerza mayor”53. En nuestra
opinión, la mención expresa de estas circunstancias
extraordinarias obedece a la voluntad legislativa de
“suspensión” del plazo de preclusión. No corresponde,
por tanto, al establecimiento de causales exculpatorias
de responsabilidad. Desde luego, porque estas
circunstancias ya revisten esa calidad sin necesidad de
norma expresa54.
Igualmente, el vencimiento del plazo de veinte días
para emitir decisiones definitivas, una vez certificado que
el acto se encuentra en estado de resolverse (art. 24
inciso final), produce la preclusión de la fase decisoria.
Otro caso de preclusión se produce por el cumplimiento
del plazo para formular cargos en el procedimiento
administrativo sancionador. Así lo ha sostenido la Corte
Suprema, al declarar la invalidez de cargos formulados
en etapas posteriores del procedimiento55.
5.1. Preclusión y fatalidad de los plazos en el
procedimiento administrativo
El plazo cuyo vencimiento determina la preclusión
procedimental debe ser fatal. De acuerdo con el
Código Civil, los plazos fatales son aquellos de los que
depende la validez de una actuación o el nacimiento o
expiración de un derecho (art. 49). Asimismo, el Código
de Procedimiento Civil establece que su vencimiento
produce la extinción irrevocable e
ipso iure
de los
derechos que debían ser ejercidos dentro de ese término
(art. 64). Llevada esta definición al plano procedimental
administrativo, podemos decir que sólo hay preclusión
cuando el vencimiento del plazo determina la expiración
del derecho o poder para realizar una actuación en el
proceso, de modo tal que su realización fuera de plazo
es inválida.
Sin embargo, parte de la doctrina (Caldera, 2001, pp.
194-195), la Contraloría General de la República56 y la
Corte Suprema (Vergara, 2017) en un pasado reciente
han sostenido que los plazos establecidos en la Ley Nº
19.880 no producen un efecto preclusivo porque no
son fatales. Para esta posición, la llegada del plazo no
conlleva la clausura de la oportunidad para actuar, de
modo tal que la actuación fuera de plazo vale. Al igual
que Vergara (2017) y Soto (2020), en procedimientos
de gravamen, no compartimos esta apreciación por las
razones siguientes.
Primero, la propia Ley Nº 19.880 fue dictada para
introducir la fatalidad de los plazos en los procedimientos
administrativos. El Mensaje Presidencial que inició la
tramitación de esta ley declaró que la doctrina que valida
los actos dictados fuera del plazo legal
genera incerteza para las personas beneficiadas
con una decisión que deba adoptar un órgano de
la administración del Estado…. Si a esto se suma
que muchos procedimientos no tienen plazo para
dictar el acto terminal, o que no contemplan plazos
para la emisión de los actos trámites que fundan o
preparan dicha decisión, el panorama no es alentador.
Precisamente a solucionar estos problemas apunta el
presente proyecto (Biblioteca del Congreso Nacional,
2018, pp. 7 -8).
53 Cfr. Corte Suprema. Rol N° 14.380-2021. 15 de julio de 2021.
54 Corte Suprema. Rol N° 14.380-2021. 15 de julio de 2021.
55 Corte Suprema. Rol Nº 827-2001. 18 de abril de 2001.
56 Cfr. Dictámenes Nº 16.602, 2 de abril de 2004, Nº 957, 8 de enero de 2010, Nº 80.456, 6 de diciembre de 2013, y Nº 22.453, 23 de
marzo de 2016, entre otros.

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Caducidad o decaimiento administrativo
57 Corte Suprema. Rol Nº 22.318-2021. 1 de octubre de 2021, c. 6º.
58 Corte Suprema. Rol Nº 22.318-2021. 1 de octubre de 2021, c. 7º.
La Corte Suprema ha acogido recientemente este
argumento al declarar, en relación con la historia de la Ley
Nº 19.880, que la fatalidad de los plazos es la regla general:
“al no regular expresamente que a la Administración no
le corre plazo y disponer perentoriamente un régimen
detallado para computarlos, no es posible sostener lo
contrario, dado que se ha pretendido poner fin a los
poderes exorbitantes de la Administración derivados de
la falta de definiciones legislativas”57. Más adelante el
mismo fallo declara que “[r]esolver en sentido contrario,
llevaría a concluir que la ley no habría solucionado lo que
expresamente contempló entre sus objetivos”58.
Segundo, como señala la Corte, el lenguaje utilizado
por la Ley Nº 19.880 es perentorio en materia de plazos.
No se refiere plazos convenientes o sugeridos, sino
que de “obligación de cumplimiento de plazos” (art.
23). Asimismo, el plazo de preclusión para el término
del procedimiento administrativo ha sido formulado en
términos prohibitivos y literales que no dejan lugar a
dudas respecto de su fatalidad: “no podrá exceder” (art.
27).
Tercero, la fatalidad es inferible de la sola posibilidad
de ampliar los plazos que no estén vencidos (art. 26).
Carece de sentido regular la ampliación de plazos no
vencidos si estos no fueran fatales. Sólo la fatalidad
explica la exigencia de disponer la ampliación antes de la
fecha de vencimiento.
Cuarto, la figura del silencio administrativo tampoco
afecta el carácter fatal de los plazos estipulados en la Ley
Nº 19.880. En el caso del silencio positivo, el plazo fatal
es simplemente ampliado en cinco días ante la denuncia
de vencimiento por el sólo ministerio de la ley (art. 64),
mientras que permanece fatalmente vencido en hipótesis
de silencio negativo (art. 65).
Quinto, en el caso del Estado, el plazo establecido
para la realización de una actuación procesal forma parte
del elemento temporal de la estructura de la potestad
pública. Por tanto, la preclusión produce también la
incompetencia
ratione temporis
del órgano en ese
procedimiento (cfr. Soto, 2020, p. 310).
Sin perjuicio de lo anterior, es preciso tener presente las
siguientes excepciones legales en materia de preclusión.
Primero, como sostiene Phillips (2021), el plazo
legal
fatal o preclusivo debe ser compatible con la naturaleza
y complejidad
legal
del procedimiento específico, lo que
obliga a interpretar ambas leyes de modo armónico. Por
ejemplo, si bien el procedimiento de elaboración del Plan
Regulador Comunal carece de plazos de preclusión en la
Ley General de Urbanismo y Construcciones (arts. 42 y
ss.), la sofisticación, también legal, de sus trámites podría
ser incompatible con algunos de los plazos supletorios
de la Ley Nº 19.880. De ahí que el intérprete deba
buscar alternativas razonables de conciliación de ambos
cuerpos legales.
Lo interesante de esta salvedad es que permite
compaginar la fatalidad de los plazos de la Ley Nº 19.880
con la naturaleza de los procedimientos legales complejos
sin necesidad de recurrir el expediente de desconocer el
carácter legal de uno u otro atributo.
Segundo, la propia Ley Nº 19.880 prevé la posibilidad
de alegar y subsanar en todo momento “la infracción de
los plazos señalados” (art. 10 inciso 2º), “siempre que
con ello no se afectaren intereses de terceros” (art. 13
inciso 3º). Esta norma no permitiría subsanar de oficio la
infracción de plazos procedimentales en procedimientos
de gravamen, por afectar el interés del autor del hecho
gravado.
5.2. Efectos de la preclusión en el procedimiento
administrativo

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Jaime Arancibia Mattar
Como dijimos, la preclusión produce el fin de la
relación procedimental por la sola disposición de la ley
o cuando la diligencia precluida resultaba esencial para
la continuidad de este. Al respecto, la Corte Suprema
ha declarado que “existe una imposibilidad material para
continuar el procedimiento, en que la causa sobreviniente
es el cumplimiento del plazo”59.
La extinción del procedimiento produce, a su vez, la
imposibilidad de actuar en el mismo, “deviniendo todo
el actuar posterior en ineficaz por ilegalidad”60. Como
explica Soto Kloss (2020, p. 310), “pasado ese lapso
el órgano administrativo carece de competencia” y “
todas las actuaciones posteriores son nulas puesto que
carecen de validez jurídica desde que se ha actuado sin
competencia” (Soto, 2020, p. 312). Santamaría Pastor
(2005, pp. 51-52) explica que la Administración no
puede considerar al procedimiento “vivo una vez que el
referido plazo ha expirado” ni los particulares interesados
“renunciar a la caducidad producida, esto es, habilitar
expresa o tácitamente a la Administración a seguir
actuando y a resolver sobre el fondo una vez que el plazo
máximo de tramitación ha expirado”.
Sin perjuicio de lo anterior, cabe tener presente
que la infracción de plazos constituye un vicio de
procedimiento o de forma que “sólo afecta la validez
del acto administrativo [terminal] cuando recae en algún
requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por
mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al
interesado” (art. 13 inciso 2º de la Ley Nº 19.880).
El inicio de un procedimiento podría causar la
interrupción o suspensión de la prescripción61. La pregunta
que surge, entonces, es si el término del procedimiento
por preclusión pone fin a dicha suspensión o interrupción,
recuperando la contabilidad del plazo correspondiente.
Nuestra respuesta es positiva porque esa suspensión
o interrupción solo halla sustento en el procedimiento
extinto. Por ejemplo, la Ley Nº 19.880 dispone que “los
procedimientos abandonados no interrumpirán el plazo
de prescripción” (art. 43 inciso 3º).
Una segunda interrogante está referida a la posibilidad
de incoar un nuevo procedimiento para ejercer el derecho
o potestad que precluyó en el procedimiento decaído
o caduco. Nuestra respuesta es afirmativa para los
procedimientos sobre actos de beneficio, en la medida
que el derecho o poder esté vigente en la relación
legal sustantiva. En cambio, la Administración estaría
impedida de iniciar un nuevo procedimiento de gravamen
por constituir una carga formal desproporcionada y
vulneradora del principio de ne bis in idem formal.
Semejante incoación sería antijurídica a menos que sea
compensada.
Según Gómez, la vertiente procesal del
ne bis in
idem
“proscribe la tramitación de procedimientos
coetáneos o sucesivos” (Gómez, 2017, p. 114), sobre
todo “cuando en el primero se ha producido el archivo
de las actuaciones por inactividad en el mismo, esto es,
cuando la Administración no ha resuelto en el plazo que
tiene para ello” (Gómez, 2017, p. 123). Romero (2020,
pp. 123-125) añade que esto incluye a los procesos
de investigación en general, citando y siguiendo al
efecto el principio de única persecución desarrollado
por Vera (2020, pp. 59-60). En igual sentido, Evans y
Poblete (2014, p. 235) sostienen que el sometimiento del
59 Corte Suprema. Rol Nº 22.318-2021. 1 de octubre de 2021, c. 7º.
60 Corte Suprema. Rol Nº 22.318-2021. 1 de octubre de 2021, c. 7º.
61 Cfr. Art. 86 de la Ley N° 20.529. Sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación parvularia, básica y media y su
fiscalización. 11 agosto 2011. 40.049. La Contraloría ha sostenido que la interrupción del plazo de prescripción de derechos legales de
los particulares se produce a partir del requerimiento de cumplimiento a la autoridad. Dictámenes Nº 2.210, 16 de enero de 1980, y Nº
4.167, 4 de febrero de 1982. En materia de potestades de gravamen, en cambio, el plazo de prescripción se ha entendido interrumpido
por la formulación de cargos (Corte Suprema. Rol N°4.503-2015. 30 de junio de 2015 y Corte Suprema. Rol N° 2.961-2017. 8 de enero
de 2018), la emisión del acta de fiscalización (Corte Suprema. Rol N° 11.706-2017. 27 de noviembre de 2017. Corte Suprema. Rol N°
15.153-2018. 4 de junio de 2019 y Corte Suprema. Rol Nº 3.050-2015. 13 de julio de 2015).

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Caducidad o decaimiento administrativo
62 Corte de Apelaciones de Santiago. Rol Nº 9.729-2002. 31 de marzo de 1008, c. 15º.
63 Tribunal Supremo de España. Rol Nº 640/2000. 30 de mayo de 2002, c. 2º.
64 Conforme a este efecto, podemos concluir que estas situaciones jurídicas activas (derechos, facultades, acciones o potestades)
prescriben por plazo y caducan por resolución de sus obligaciones correlativas.
particular “a la carga de soportar un segundo expediente
en su contra, en razón de los mismos hechos” resulta
contrario a la garantía constitucional de un procedimiento
racional y justo.
Sobre esta base, la Corte de Apelaciones de
Santiago sostuvo, en sentencia firme y ejecutoriada,
que la investigación a una eventual infracción regulatoria
sin resultados positivos permite dar por “agotada la
actividad que puede desplegar el Estado para verificar
la concurrencia de la mencionada infracción, sin que sea
admisible abrir una nueva causa, a través de otro órgano
fiscalizador”62.
Una idea similar es planteada por el Tribunal Supremo
de España: “reiniciar varias veces un procedimiento tras
sucesivas declaraciones de caducidad, al provocar una
situación de inseguridad jurídica del administrado, puede
dar lugar a que se aprecie la existencia de un abuso de
derecho por parte de la Administración”63.
La aplicación del
ne bis in idem
formal ha sido sostenida
también por Dómenech y el Tribunal Constitucional en
España, aunque vinculada a la aplicación de las garantías
constitucionales del proceso penal (art. 24.2) en sede
administrativa (Domenech, 2007, pp. 746; 2010, pp.
779-788), que no compartimos. La proporcionalidad
procedimental es un principio basado en la igualdad ante
las cargas públicas aplicable a cualquier procedimiento,
sin necesidad de justificar su aplicación en los principios
del orden penal más allá del plano ejemplar.
Por lo mismo, en caso de ser igualmente necesaria
la tramitación de un nuevo procedimiento por razones
de interés público, la desproporción procesal que ello
provoque sería antijurídica e injustificadamente desigual
a menos que sea compensada de algún modo.
6. Caducidad o decaimiento por resolución de obligaciones
recíprocas
La relación legal pública, sustantiva o procedimental,
caduca o decae también por la resolución de las
obligaciones recíprocas que emanaban de ella. El
incumplimiento obligacional grave de una parte
pública o privada lesiona tan severamente el interés
de la contraparte diligente, que esta queda legitimada
para pedir o decidir la resolución de las obligaciones
recíprocas como medida de protección ante el riesgo
de mayor lesividad. La resolución obligacional produce,
a su vez, la caducidad o decaimiento de la relación
legal, así como de los derechos, facultades, acciones o
potestades correlativos64 que emanan de ella, por falta de
un elemento o presupuesto esencial.
Si bien este efecto resolutorio está fundado en principios
generales del derecho (Cfr. Mejías, 2016, pp. 302-303),
su sustento específico en derecho público radica en la
justicia distributiva. Su base normativa corresponde al

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deber del Estado de someter su acción a la Constitución
(art. 6), que garantiza a todas las personas la igualdad
ante la ley (art. 19 Nº 1), la simetría de las cargas públicas
(art. 19 Nº 20) y el debido proceso (art. 19 Nº 3 inciso 6º).
El derecho público exige remediar el incumplimiento grave
del particular porque afecta el interés de todos y produce
un beneficio inmerecido o privilegio para el infractor. De
otro lado, una relación jurídica gravemente infringida por
el Estado debe ser remediada porque impone una carga
desigual al particular con respecto a otros sujetos en
igual posición jurídica.
Además, según explica Corral (2010, p. 224) en el
ámbito contractual, existe una necesidad de proteger
el interés del acreedor diligente, que muchas veces no
querrá mantener la relación y ante el incumplimiento
preferirá desligarse de la misma para buscar otra forma
de satisfacer su propósito.
Consecuencia del sustento constitucional de esta figura
resolutiva es que puede ser declarada incluso aunque no
haya sido reconocida a nivel legal, reglamentario o infra-
reglamentario. En este sentido, el reconocimiento expreso
de la resolución sólo incide en su operatividad, mas no
en su procedencia. Por lo mismo, no compartimos la
doctrina (cfr. Soto, 1984, p. 512) y la jurisprudencia que
condicionan esta resolución a un reconocimiento legal
expreso65.
Dado que la resolución opera en beneficio del acreedor
impago, su procedencia queda sujeta a la discrecionalidad
potestativa o facultativa de este, dependiendo de si es
un sujeto estatal o privado. En algunos casos, la debida
protección del interés público podría exigir el resguardo
del interés del acreedor mediante medidas no resolutivas
(sanciones, programas de cumplimiento, órdenes,
garantías, etc.). Asimismo, el acreedor privado podría
considerar conveniente el cumplimiento tardío del Estado,
antes que la resolución, para mantener los beneficios que
esa relación le reporta.
Desde la perspectiva del infractor, en cambio, la
resolución consiste simplemente en un deber de sujeción
o subordinación a la extinción de sus derechos y
obligaciones para con la contraparte.
A diferencia de la prescripción y de la preclusión, el
tiempo para que se produzca la resolución no admite
interrupción o suspensión sino factores de exculpación
de la inobservancia de la obligación.
La resolución puede producir el decaimiento
o caducidad de una relación legal sustantiva o
procedimental. La primera nace de un acto estatal
de efectos constitutivos de derechos u obligaciones
legales (ley, nombramiento, adjudicación, autorización,
concesión, etc.) o de la realización de un hecho gravado
por ley (v.gr. infracción, actividad económica sujeta
a tributo, etc.). La segunda, en cambio, surge de un
acto estatal o privado que da inicio a un procedimiento
administrativo.
6.1. Declaración administrativa o judicial de la
resolución
A partir de la segunda mitad del siglo XX, la resolución
de obligaciones legales en derecho público ha estado
asociada a la potestad para declararla unilateralmente y
sólo ante infracciones del obligado particular. Tanto es
así, que suele ser mencionada bajo la denominación
de “caducidad” junto a la potestad invalidatoria y
revocatoria como modalidad para dejar sin efecto un acto
unilateralmente66. Esta idea está presente también en
materia de contratos administrativos, en que se procura
65 Dictamen Nº 19.159, 13 de abril de 1962.
66 Cfr. Dictamen Nº 89.271 de 1966, 22 de noviembre de 1966.

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Caducidad o decaimiento administrativo
distinguir entre resolución unilateral, resciliación bilateral y
resolución por el juez.
En nuestra opinión, sin embargo, la naturaleza
de la resolución no estriba en la unilateralidad de su
declaración, sino en la extinción de las obligaciones
que surgen de la relación legal por incumplimiento de
obligaciones esenciales. Este ha sido el fundamento de la
resolución como institución jurídica desde sus orígenes.
De lo afirmado anteriormente se derivan dos
consecuencias relevantes para la resolución
administrativa.
Primero, dado que lo implícito en toda relación legal
bilateral es la resolución y no la potestad para declararla
unilateralmente, un órgano administrativo sólo podría
formular esa declaración si cuenta con habilitación legal
expresa, como en materia de contratos administrativos67,
telecomunicaciones68, pesca y acuicultura69, y concesiones
provisionales de agua70. De lo contrario, sólo podría pedir
dicha declaración al juez competente. De ahí que no
compartimos la opinión de que la potestad declarativa de
la resolución existiría incluso ante el silencio del legislador
por razones de interés público o por haber sido acordada
por las partes de la relación (Sayagués, 2005, p. 210).
No debe confundirse la procedencia de la resolución
con la existencia de una potestad administrativa para
declararla. Ante el silencio del legislador existe la primera
y no la segunda.
Así lo ha reconocido la doctrina, por ejemplo, en materia
de invalidación. El vencimiento del plazo para invalidar
unilateralmente el acto (art. 53 de la Ley Nº 19.880) sólo
produce la prescripción de la potestad administrativa
para tal efecto, pero, como dice Cordero, “ex-cedidos
los dos años desde su dictación, todavía puede dejar
sin efecto el acto, pero a través del juez competente./
En otros términos, el plazo que de verdad extingue la
hipótesis de nulidad del acto será el de prescripción para
el ejercicio de la acción y no el de dos años para invalidar
de oficio” (Cordero, 2010, pp. 253 y ss).
Por lo mismo, el argumento esgrimido por Comadira
para defender el carácter tácito de la potestad
administrativa resolutoria, de que el proceso judicial de
resolución es demasiado lento para proteger eficazmente
el interés público afectado por un incumplimiento
(Comadira, 2000, p. 134), no es justificación suficiente
en el ordenamiento chileno, que exige la legalidad de la
potestad incluso ante circunstancias extraordinarias (art.
7 inciso 2º de la Constitución). Semejante razonamiento
podría servir, a lo más, para estimular al legislador para
que confiera el poder de resolución al ente administrativo
o para agilizar el proceso judicial respectivo.
Puesto que la declaración administrativa de la
resolución corresponde a una potestad, su ejercicio
se rige necesariamente por la garantía constitucional
del debido proceso y por la Ley Nº 19.880, de bases
de los procedimientos administrativos. Por lo mismo,
resultan contrarias a derecho las normativas o bases
administrativas que permiten declaraciones de resolución
sin haber considerado los descargos del sujeto obligado.
Dado que, como explica García de Enterría, la resolución
opera
ex re
pero la declaración pertinente es
conditio
iuris
de su efectividad, dicha manifestación potestativa
sólo podría ser ejercida conforme a un debido proceso
67 Cfr. Arts. 4 y 13 de la Ley Nº 19.886. Ley de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios. 11 de julio
de 2003. 37.622.
68 Art. 36 Nº 4 de la Ley Nº 18.168. Ley General de Telecomunicaciones. 15 de septiembre de 1982. 31.342.
69 Art. 141 y ss. de la Ley Nº 18.892. Ley General de Pesca y Acuicultura. 22 de noviembre de 1989. 33.553.
70 Artículo 30 inciso 3º del Código de Aguas de 1969 en relación con el artículo 6 transitorio del Código de Aguas de 1981. Fija texto
del Código de Aguas. 13 de agosto de 1981. 31.102. Dictámenes Nº 24.345, 22 de octubre de 1985, Nº 18.949, 31 de julio de 1992.
Dictamen N° 18.931, 31 de julio de 1992. Corte Suprema. Rol N° 743-1999. 6 de junio de 2000, 13º.

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Jaime Arancibia Mattar
que considere estándares básicos de contradictoriedad
(García de Enterría, 1950, p. 105). Además, todo acto
administrativo que declare la resolución de obligaciones
está sujeto a las garantías de impugnabilidad que
reconocen la Constitución (arts. 20 y 38, entre otros), la
Ley Nº 18.575 (art. 10) y la Ley Nº 19.880 (art. 15).
Segundo, el incumplimiento grave del Estado da
derecho a solicitar la resolución de las obligaciones
estatutarias. El particular afectado podría pretender la
resolución ante el juez competente incluso cuando el
estatuto de la relación no la prevea, pues, como dijimos,
corresponde a un elemento de la naturaleza de una
relación jurídica de prestaciones bilaterales.
El particular agraviado podría solicitar a su contraparte
incumplidora, en primer lugar, la revocación del acto
administrativo que da sustento a la relación legal, junto
con una debida compensación. Semejante forma
de término de la relación legal sería equivalente a la
resciliación contractual, sólo que debe ser por revocación
en atención a la naturaleza unilateral del acto que dio
origen a la misma. Si la autoridad rechazara esta solicitud,
el sujeto afectado podría demandar la resolución de las
obligaciones ante los tribunales de justicia. También
podría poner término unilateral a la relación legal en
la medida que la ley así lo permita de modo expreso.
Pese a que esta decisión correspondería a una facultad
y no a una potestad, su ejercicio estaría condicionado
por los principios propios de los derechos subjetivos de
actuación unilateral (buena fe, acto propio, evitar abuso
del derecho) (Cfr. Oviedo-Albán, 2019).
Algunos autores han manifestado un parecer contrario
a la resolución a instancias del acreedor particular,
principalmente en materia de contratos administrativos,
debido a que podría afectar la regularidad y continuidad
del funcionamiento del Estado (v.gr. art. 3 de la Ley Nº
18.575). Sin embargo, la continuidad de una relación legal
gravemente incumplida por el Estado infringiría también
la normativa sobre igualdad ante las cargas públicas
y la prohibición de “abuso o exceso en el ejercicio sus
potestades” (art. 2 de la Ley Nº 18.575), razón por la
cual, a falta de norma que prevea una solución expresa
de esta tensión, debe regir el derecho común público de
la resolución.
6.2. Caducidad o decaimiento de la relación legal de
gravamen por resolución
La clave de la resolución de obligaciones sancionatorias
o tributarias por incumplimiento del deber estatal de
pronunciamiento y notificación oportunos estriba en que
este no sólo satisface intereses públicos de eficacia (art. 3
inciso final de la Ley Nº 18.575)71, agilidad, expedición (art.
8 de la Ley Nº 18.575), oportunidad (art. 11 de la Ley Nº
18.575)72, probidad (art. 53 de la Ley Nº 18.575)73 y buen
orden administrativo74, como podría pensarse. También
es una obligación normativa que tiene su correlato en el
derecho del autor del hecho gravado a la determinación
oportuna de su carga por razones de proporcionalidad
(Cfr. Guerrero y Gigoux, 2013, pp. 137-138; Cordero,
2020, p. 367), igualdad ante la ley75, igualdad ante las
cargas públicas y propiedad76.
En este sentido, la actuación oportuna de la
Administración en relaciones de gravamen es un
imperativo de bien común en sentido pleno, pues
71 Corte Suprema. Rol Nº 8.692-2010. 28 de diciembre de 2010, c. 6º. Una lógica similar ha sido adoptada en materia tributaria. Cfr. Corte
Suprema. Rol Nº 8.420-2009. 26 de agosto de 2011, c. 12º. Ver también Corte Suprema. Rol Nº 6.747-2012. 24 de enero de 2013, c. 5º.
72 Corte Suprema. Rol Nº 22.318-2021. 1 de octubre de 2021, 8º.
73 Corte Suprema. Rol Nº 22.318-2021. 1 de octubre de 2021, 8º.
74 Corte Suprema. Rol Nº 22.318-2021. 1 de octubre de 2021, c. 5º, L, 5. Ver también Dictamen Nº 60.335, 14 de marzo de 2011.
75 Corte Suprema. Rol Nº 8.991-2018. 9 de julio de 2018, c. 6º. Ver también Corte Suprema. Rol Nº 35.473-2021. 3 de junio de 2021. La
igualdad ante la ley también se entiende conculcada ante el atraso administrativo en la resolución de solicitudes de actos favorables. Corte
Suprema. Rol Nº 35.483-2015. 3 de marzo de 2016, c. 2º.
76 Corte Suprema. Rol Nº 11.552-2017. 26 de julio de 2017, c. 7º.

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Caducidad o decaimiento administrativo
77 Ver notas N° 71 a 74.
78 Tribunal Constitucional. Rol Nº 3.874-17. 12 de marzo de 2019. Tribunal Constitucional. Rol Nº 5.025-18. 27 de agosto de 2019 y
Tribunal Constitucional. Rol Nº 5.232-18. 27 de agosto de 2019.
79 Tribunal Constitucional. Rol Nº 3.874-17, c. 16º.
80 Dictamen N° 59.984, 18 de diciembre de 2008.
81 Diario Oficial de las Comunidades Europeas, 2000/C 364/01, 18 de diciembre de 2000.
satisface tanto el interés de todos como el de cada uno
(autor de hecho gravado). El titular de estos intereses
goza de legitimación activa para pedir la resolución de
las obligaciones recíprocas cuando se ve afectado por
la dilación excesiva. Por esta razón, no compartimos el
criterio jurisprudencial que se vale de la afectación de un
interés público, no reclamada por su titular, para declarar
el decaimiento de una relación legal en resguardo de un
derecho subjetivo o privado77. Dado que el juez no es
titular del interés público afectado, sólo podría declarar el
decaimiento por afectación de un derecho subjetivo que
goza de legitimación en la causa.
Este derecho subjetivo admite fórmulas de
reconocimiento variadas. Por ejemplo, el Tribunal
Constitucional ha declarado que la dilación excesiva de
un órgano administrativo en resolver una solicitud de
traslado de derechos de aprovechamiento de aguas,
de la cual depende una exención tributaria, produce
la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la ley
que impone el gravamen, pues ha devenido para el
caso concreto en un tributo manifiestamente injusto78.
En nuestra opinión, aunque la sentencia no lo haya
declarado así, este sería un caso preciso de
resolución
de la obligación legal tributaria por incumplimiento grave
del deber de actuación oportuna del Estado, que emana
de la misma relación legal. Esto se ve confirmado por
la declaración del Tribunal de que el deudor no debe
siquiera el tributo79.
Una configuración similar de este derecho aparece
en la jurisprudencia contralora sobre sanciones
disciplinarias. La entidad ha justificado la aplicación de
plazos de prescripción analógicos conforme a una lógica
centrada más en el resguardo de derechos ajenos que
en el ejercicio diligente de derechos o poderes propios,
natural de la prescripción. Por ejemplo, ante la falta de
notificación de una sanción que impedía que corriera
el plazo de reingreso de un funcionario destituido, el
ente contralor decidió aplicar un plazo de prescripción
de la sanción por analogía sobre la base de que “no
puede quedar al arbitrio de la autoridad administrativa
la realización de una actuación de la cual depende la
posibilidad del sancionado de reincorporarse nuevamente
a la Administración del Estado”80.
Esta idea de unir el paso del tiempo a la pérdida de
vigor del gravamen está presente también en materia
penal. A modo de referencia, transcurrida la mitad del
tiempo exigido para completar la prescripción de la
acción penal o de la pena, “deberá el tribunal considerar
el hecho como revestido de dos o más circunstancias
atenuantes muy calificadas y de ninguna agravante y
aplicar las reglas de los arts. 65, 66, 67 y 68, sea en la
imposición de la pena, sea para disminuir la ya impuesta”
(art. 103 del Código Penal). Parra ha dicho al respecto
que el tiempo produce sus efectos en la necesidad y
proporcionalidad de gravamen de forma paulatina, poco
a poco, día a día a contar del hecho gravado (Parra,
2019, p. 256).
A nivel comparado, la Carta de Derechos
Fundamentales de la Unión Europea define esta garantía
como el “Derecho a una buena administración. 1. Toda
persona tiene derecho a que las instituciones y órganos
de la Unión traten sus asuntos (...) dentro de un plazo
razonable” (art. 41)81.

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Jaime Arancibia Mattar
De acuerdo con estas consideraciones, el
incumplimiento de obligaciones estatales de interés
privado no tiene como efecto único la responsabilidad
administrativa del funcionario, como han sostenido
Caldera (2001, pp. 194-195) y la Contraloría General de
la República82, o la eventual responsabilidad aquiliana
del Estado ante el particular por mora que afecta
intereses públicos, sino también la responsabilidad
legal
del Estado ante el supuesto autor del hecho gravado.
Ante la inobservancia grave de su derecho a un actuar
estatal oportuno, este puede pedir la resolución de las
obligaciones que surgen de la relación legal de gravamen,
sin perjuicio de las indemnizaciones a que haya lugar.
6.3. Operatividad de la resolución en relaciones legales
de gravamen
El acreedor estatal tiene el deber sustantivo para
con el deudor de pronunciarse y notificar acerca del
gravamen oportunamente bajo apremio de resolución de
las obligaciones estatutarias.
El término de actuación oportuna puede ser reglado o
discrecional. Cuando es reglado y fatal, su incumplimiento
es fuente de prescripción, incompetencia
ratione temporis
y responsabilidad. El afectado por esta infracción no
podría elegir entre el cumplimiento y la resolución de las
obligaciones recíprocas o la indemnización de perjuicios
porque el órgano carece de competencia para actuar
fuera de plazo. Tampoco podría optar entre prescripción
y resolución o resarcimiento, pues la primera opera
ipso
iure
. La causal de caducidad o decaimiento en este caso
sería la prescripción y no la resolución.
Por lo mismo, la resolución sólo podría ser pedida ante
la dilación excesiva en el ejercicio de un poder reglado no
fatal o discrecional en cuanto al momento de ejercicio o
término común para actuar. En este sentido, la resolución
de obligaciones sustantivas sirve para brindar seguridad
jurídica al autor del hecho gravado cuando la potestad
de gravamen es imprescriptible. De incumplir la autoridad
su obligación de actuación oportuna, el acreedor
privado puede exigir el cumplimiento de la obligación
de pronunciamiento y notificación o la resolución de las
obligaciones recíprocas, sin perjuicio de la indemnización
de los daños causados por la dilación.
El cumplimiento de esta obligación puede ser exigido
a través de solicitudes administrativas o de acciones
judiciales, como el recurso de protección por omisiones
ilegales. Por ejemplo, en el caso del Parlamento, Consejo
y Comisión de la Unión Europea, el Tratado Constitutivo
de la Comunidad dispone que la falta de pronunciamiento
en un tiempo determinado habilita la interposición de un
“recurso por omisión” ante el Tribunal de Justicia de la
Unión Europea83.
La declaración de resolución de las obligaciones
recíprocas causará la caducidad o decaimiento de la
relación legal sustantiva y del procedimiento administrativo
específico, de haber sido iniciado, tal como lo ha
declarado la Corte Suprema en materia de sanciones84
y cargas tributarias85. La extinción de la relación
sustantiva determina también la imposibilidad de incoar
un nuevo procedimiento administrativo de gravamen, por
inexistencia de la obligación que lo justifique.
La resolución puede ser alegada por el particular en
virtud de una acción declarativa de mera certeza, en
ausencia de actividad administrativa previa, o mediante
82 Cfr. Contraloría General de la República. Dictamen Nº 16.602, 2 de abril de 2004.
83 Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, art. 232 (antiguo artículo 175). Diario Oficial. N° C 325 de 24 de diciembre de 2002, pp
33-184.
84 Cfr. Corte Suprema. Rol N° 8.682-2009. 28 de diciembre de 2009, c. 5°. Corte Suprema. Rol N° 4.922-2010. 15 de agosto de 2010,
c. 1°, 4°, 5°.
85 Cfr. Corte Suprema. Rol Nº 4.777-2010. 6 de agosto de 2012, c. 13º.

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Caducidad o decaimiento administrativo
descargo, recurso, acción o excepción, en sede
administrativa o judicial, una vez iniciado tardíamente el
procedimiento de gravamen.
Con todo, el Estado podría atribuir su incumplimiento
a la infracción de deberes del particular, que no podría
beneficiarse de su propia culpa. Por ejemplo, en caso
de resolución obligacional por atraso estatal grave en
pronunciarse y notificar acerca del gravamen, el órgano
competente podría atribuir su dilación al comportamiento
antijurídico del autor del hecho gravado (Valdivia y Blake,
2015, p. 125).
Adicionalmente, como vimos, la resolución determina
la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de la ley
potestativa en el caso concreto, porque su ejecución
ha derivado en arbitraria (art. 20), discriminatoria y
desproporcionada (art. 65 inciso 4º Nº 1)86. Por lo mismo,
coincidimos con Soto Kloss en cuanto a que el acto que
se dicte en este caso no decae sino que es contrario a
derecho (Soto, 2020, p. 302). Lo que este autor omite
decir es que el acto es antijurídico, precisamente, porque
la relación legal que lo habilitaba ha decaído.
6.4. Efectos de la resolución obligacional en una
potestad de gravamen con prescripción interrumpida o
suspendida
Ahora bien, ¿qué ocurre si la potestad de gravamen
cuyo ejercicio ha devenido en inoportuno e infraccional
goza de un plazo de prescripción suspendido o
interrumpido por el inicio del procedimiento? En nuestra
opinión, esta suspensión o interrupción no exime a la
Administración de decidir oportunamente, razón por la
cual las obligaciones de la relación sustantiva podrían
ser igualmente resueltas por dilación excesiva. En tal
caso, la relación caducaría o decaería por resolución de
obligaciones y no por prescripción de la potestad para
exigir su cumplimiento. Además, dado que la resolución
de obligaciones conlleva la caducidad de la potestad de
gravamen, por desaparición de su objeto, el plazo que
esta tenía también desaparece.
Por lo mismo, no compartimos la afirmación de la
Corte Suprema de que la dilación excesiva en el ejercicio
de la potestad produce el decaimiento del procedimiento,
el que a su vez provocaría el reinicio del cómputo de
prescripción87. En realidad, la caducidad definitiva de
la potestad produce paralelamente la extinción de sus
elementos accesorios: el plazo y el procedimiento
para ejercerla. En otras palabras, resuelta la obligación
del particular por infracción legal grave del Estado, no
queda gravamen por imponer, potestad por prescribir, ni
procedimiento por tramitar.
En este sentido, discrepamos de la opinión de Caldera,
en cuanto a que la dilación excesiva no afecta “el deber
jurídico de ejecutar la acción omitida” (Caldera, 2011, pp.
194 a 195). En realidad, este deber no subsiste porque
la relación legal que le daba sustento ya no existe. Ha
decaído o caducado por resolución de la obligación
de soportar el gravamen sin compensación. Si razones
de interés público exigen actuar pese a lo anterior, el
gravamen impuesto debe corresponder a una relación
legal nueva y a una potestad expresa diferente, en que
el sujeto ya no es gravado por su conducta anterior sino
por causas ajenas a su obrar. Por tanto, correspondería
a un gravamen inmerecido o de balde, una carga pública
injustificadamente desigual que no está obligado a
soportar sin la debida compensación (art. 19 Nº 20 de la
Constitución).
86 Tribunal Constitucional. Rol Nº 3.874-17. 12 de marzo de 2019.
87 Específicamente, la Corte sostiene que la suspensión terminaría por ser “aneja y dependiente directamente de la misma sustanciación
del procedimiento (…) no siendo posible por ende, que ella siga actuando con prescindencia de éste, lo que conduce a que deba tenerse
por reiniciado el cómputo de la prescripción”. Corte Suprema. Rol Nº 5.165-2013. 14 de abril de 2014, c. 12º.

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Jaime Arancibia Mattar
Las conclusiones anteriores son también relevantes
en materia de recursos administrativos en contra actos
de gravamen. La suspensión administrativa88 o judicial89
de la exigibilidad o ejecutividad del acto durante la
tramitación del recurso no obsta a la resolución de la
obligación que impone por incumplimiento del deber de
resolver oportunamente la impugnación.
6.5. Caducidad o decaimiento de relación
procedimental de gravamen por resolución de
obligaciones formales
En las relaciones procedimentales de gravamen, el
Estado tiene la obligación para con el autor del hecho
gravado de tramitar y poner término oportunamente
al procedimiento bajo apremio de resolución de las
obligaciones adjetivas de las partes. De incumplir
este deber, el autor del hecho gravado puede pedir el
cumplimiento de esa obligación, salvo que haya operado
preclusión e incompetencia que impida la tramitación, o
la resolución de las obligaciones formales recíprocas, sin
perjuicio de la indemnización de los perjuicios causados
por la dilación. Esta resolución conlleva la caducidad o
decaimiento del procedimiento por desaparición de un
elemento esencial, a saber, las obligaciones adjetivas de
las partes.
Esta causal de caducidad o decaimiento no resulta
aplicable a los procedimientos para dictar actos de
beneficio puesto que carecen de obligaciones recíprocas.
Si bien el Estado tiene obligaciones de actuación oportuna
sustantivas y procedimentales90, los deberes procesales
del particular corresponden más bien a cargas en interés
propio.
El aplazamiento
sine die
de un procedimiento de
gravamen no solo afecta severamente el interés público
sino también el derecho del autor del hecho gravado
a que el asunto sea decidido y notificado en un plazo
razonable91. Este derecho se desprende con claridad de
las garantías básicas de un debido proceso administrativo
reconocidas en la Constitución (art. 19 Nº 3 inciso 6º de
la Constitución)92 y en las leyes Nº 18.575 y Nº 19.880,
tales como la impulsión de oficio del procedimiento,
la celeridad, la conclusividad, la inexcusabilidad y la
eficacia. Si bien este último principio es más bien de
carácter sustantivo, compartimos la opinión de Bocksang
de que la inutilidad de una sanción atrasada se extiende
a la inutilidad del procedimiento (Bocksang Hola, 2011,
p. 247), lo que equivale a una carga formal injustificada
y desigual. Así lo ha declarado recientemente la Corte
Suprema93.
Para dejar en claro que la tramitación expedita del
procedimiento de gravamen no es sólo un asunto de
interés público, la Corte Suprema ha declarado que “uno
de los aspectos que otorga razonabilidad a los procesos
administrativos, es precisamente el plazo en que éstos
deben desarrollarse y, que constituye una garantía para
los administrados y funcionarios de ser enjuiciados en un
término razonable y prudente”94.
88 Cfr. Art. 57 de la Ley N° 19.880. Establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la
administración del estado. 22 de mayo de 2003. 37.570. Cfr. Dictámenes Nº 36.415 de 1979, 25 de junio de 1979, y Nº 30.871, 25 de
abril de 2016.
89 Tribunal Constitucional. Rol Nº 1.518-09. 21 de octubre de 2010, c. 8º, 34º a 36º. Tribunal Constitucional. Rol Nº 3.958-17. 26 de
diciembre de 2017.
90 Corte Suprema. Rol N° 71.588-2021. 27 de diciembre de 2021, c. 7°.
91 Cfr. Corte Suprema. Rol Nº 17.485-2021. 7 de octubre de 2021, c. 3º. (Montero, 2012, p. 410). Véase también Tribunal de Justicia de la
Unión Europea. Caso Certificatie Kraanverhuurbedrijf et al. v. Commission, 1997 ECJ T-213/95. 22 de octubre de 1997, par. 55. Tribunal
de Justicia de la Unión Europea. Guérin automobiles v. Comisión, 1997 ECJ C-282/95. 18 de marzo de 1997, par. 37 y 38.
92 Corte Suprema. Rol Nº 150.141-2020. 6 de diciembre de 2021, c. 4º: “el concepto de ‘plazo razonable’ en los procedimientos, entre
los que se encuentran los derivados del Derecho Administrativo, es parte integrante del derecho al ‘debido proceso de ley’, al cual nuestra
Constitución alude en el artículo 19 N° 3”.
93 Corte Suprema. Rol Nº 17.485-2021. 7 de octubre de 2021, c. 4º.
94 Corte Suprema. Rol Nº 75.777-2021. 10 de enero de 2022, c. 6º.

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Caducidad o decaimiento administrativo
95 Corte Suprema. Rol N° 7.057-2021. 31 de mayo de 2021, c. 3º.
96 Corte Suprema. Rol Nº 75.777-2021. 10 de enero de 2022, c. 7º.
97 Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica, aprobada por Decreto Supremo Nº 873,
Relaciones Exteriores, publicado en el Diario Oficial de 5 de enero de 1991.
98 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá. Serie C No. 72. 2 de febrero de 2001: “cualquier
actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el
debido proceso legal”.
99 Cfr. Corte Suprema. Rol N° 8.682-2009. 28 de diciembre de 2009, c. 1º. Corte Suprema. Rol Nº 22.318-2021. 1 de octubre de 2021,
c. 8º.
La dilación excesiva en la tramitación de un
procedimiento administrativo también “posee aptitud
para amenazar el legítimo ejercicio del derecho del actor
a la igualdad ante la ley”95, si consideramos que en otros
casos “los procedimientos se han desarrollado y afinado
en plazos más ajustados a la ley”96. En definitiva, como
resume Santamaría, “[l]a caducidad está al servicio de los
ciudadanos afectados por procedimientos desfavorables”
(Santamaría, 2005, p. 17).
Por lo mismo, la actuación oportuna del Estado en
procedimientos inquisitivos no es una “carga” en sentido
estricto, esto es, destinada a satisfacer únicamente
el interés público que representa, sino también una
“obligación” en favor del particular. Se diferencia así de
los procedimientos adversariales o judiciales, donde
la actuación oportuna del Estado como parte es
simplemente una carga, siendo el juez el único obligado
a actuar oportunamente en favor de las partes.
A mayor abundamiento, la obligación de actuación
oportuna del Estado en procedimientos administrativos
se desprende también de la Convención Americana
de Derechos Humanos97. Esta reconoce el derecho de
toda persona a que sus derechos y obligaciones de
orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter
sean determinados dentro de un “plazo razonable” (art.
8.1), garantía que la Corte Interamericana de Derechos
Humanos entiende aplicable a los procedimientos
judiciales y administrativos98. En igual sentido, el Convenio
Europeo de Derechos Humanos dispone el “Derecho a
un proceso equitativo. 1. Toda persona tiene derecho a
que su causa sea oída… dentro de un plazo razonable”
(art. 6).
De acuerdo con lo expuesto, si bien compartimos
la idea, sostenida por autores como Valdivia y Blake
(2015, p. 115), de que el particular carece de titularidad,
acreencia o legitimación para exigir la resolución de
obligaciones formales y el consecuente decaimiento del
procedimiento por infracción de deberes adjetivos de
interés público, pensamos que sí podría pedirlos cuando
el atraso estatal conlleve un incumplimiento de sus
derechos procesales correlativos (v.gr. proporcionalidad,
igualdad ante las cargas, debido proceso99).
Si bien, como dicen estos autores, la potestad de
gravamen no se extingue por decisión de su titular, la
posibilidad de ejercerla en un procedimiento concreto
podría extinguirse por resolución del deber de soportarla.
En otras palabras, si bien “[n]o puede aceptarse, a menos
que los textos legales aplicables prevean lo contrario,
que la autoridad pierda su potestad sancionatoria por
el hecho de incurrir en retraso o inactividad” (Valdivia y
Blake, 2015, p. 118), lo cierto es que la Constitución y la
Ley Nº 19.880 prevén aquello, al establecer obligaciones
procedimentales de actuación oportuna sujetas a
resolución en favor del destinatario del acto.
En este punto topamos, sin embargo, con la doctrina
que niega el decaimiento del procedimiento por no estar
previsto expresamente en la ley, en especial, en la Ley Nº
19.880 (Soto, 2020, p. 303; Bocksang, 2011, p. 228). No
compartimos esta opinión porque, siendo el decaimiento

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Jaime Arancibia Mattar
o caducidad procedimental el efecto extintivo de una
causal legal, lo determinante es la regulación de esa
causa y no de su efecto. Existiendo una causal normativa
de resolución de obligaciones procedimentales, como
lo hemos demostrado, el decaimiento opera como un
efecto natural de la misma. Esta es la razón por la que
tampoco es necesario regular la caducidad de los actos
administrativos. Según vimos, ante un incumplimiento
obligacional grave, esta se produce por resolución.
6.6. El plazo cuyo incumplimiento es causal de
resolución en relaciones procedimentales de gravamen
El plazo de actuación oportuna en un procedimiento
administrativo puede ser reglado o discrecional. Cuando
es reglado, su incumplimiento es fuente de preclusión,
incompetencia
ratione temporis
y responsabilidad.
El afectado por esta infracción no podría elegir entre
el cumplimiento y la resolución de las obligaciones
procedimentales recíprocas o el resarcimiento, porque
el órgano carece de competencia para actuar fuera
de plazo. Tampoco podría optar entre preclusión o
resolución e indemnización, pues la primera opera ipso
iure. La caducidad o decaimiento en este caso sería por
preclusión y no por resolución.
De acuerdo con lo anterior, la resolución sólo podría
ser pedida ante la dilación excesiva en el ejercicio de un
poder discrecional en cuanto al momento de ejercicio.
En este sentido, la resolución de obligaciones
procedimentales sirve para brindar seguridad jurídica al
autor del hecho gravado, especialmente: a) cuando la
potestad de gravamen carece de plazo de preclusión; b)
ante la vigencia de la tesis de no fatalidad de los plazos
procedimentales; y c) cuando la interrupción o suspensión
de la prescripción de la potestad de gravamen, por
inicio del procedimiento, permite mantener al supuesto
autor del hecho gravado en un estado de indefinición o
incertidumbre jurídica permanente.
En términos generales, la Corte Suprema ha
considerado prudencialmente que el procedimiento
administrativo decae en el plazo de dos años desde su
fecha de inicio o de incoación, por estar asimilado al
plazo de invalidación de los actos administrativos (art. 53
inciso 1º de la Ley N° 19.880)100. La lógica subyacente a
este plazo es que, si el legislador considera inoportuno
el ejercicio de la potestad invalidante transcurridos dos
años desde la dictación del acto, debe estimarse poco
razonable también el ejercicio de la potestad de gravamen
en el mismo período desde el inicio del procedimiento
correspondiente.
Sin embargo, puesto que no estamos ante una
hipótesis de plazo fatal sino de incumplimiento
obligacional discrecional, la resolución exige considerar
factores adicionales. Por ejemplo, la Comisión y el
Tribunal Europeo de Justicia evalúan la eventual dilación
a la luz de “las circunstancias propias de cada asunto
y, en particular, del contexto de éste, de las diferentes
fases del procedimiento seguido por la Comisión,
del comportamiento de los interesados durante el
procedimiento, de la complejidad del asunto y de su
trascendencia para las diferentes partes interesadas”101.
Por ejemplo, el atraso en adoptar decisiones que
no requieren un estudio en profundidad carece de
justificación102. Mayor razonabilidad tiene, en cambio,
aquella dilación que obedece a la complejidad o
sofisticación del asunto. Por ejemplo, la Corte Suprema
consideró justificada la tardanza de la Unidad de Análisis
Financiero en tramitar un procedimiento sancionador
debido a “la complejidad y número de los antecedentes
100 Cfr. Corte Suprema. Rol N° 7.284-2009. 28 de enero de 2010, c. 6º. Corte Suprema. Rol Nº 5.180-2010. 4 de noviembre de 2010, c. 7º.
101 Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Caso Stichting Certificatie Kraanverhuurbedrijf con Comisión. T-18/96. 4 de junio de 1996,
par. 57.
102 Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Caso Rijn-Schelde-Verolme (RSV) Machinefabrieken en Scheepswerven NV v. Comisión, ECT
223/85. 24 de noviembre de 1987, par. 14 y ss.

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Caducidad o decaimiento administrativo
a analizar, los cuales comprendieron a lo menos 4 cajas
con documentos”103.
Asimismo, la Corte Suprema ha declarado que
la inactividad de la Administración, que es la que
se imputa en el presente juicio, puede provenir de
diversas causas, entre las cuales está la imputable a
la propia víctima, que, de acuerdo a la doctrina chilena
y de derecho administrativo comparado es causal de
exoneración de la responsabilidad104.
Ahora bien, esta exculpación exige necesariamente
que la dilación haya sido causada por un comportamiento
abusivo del particular, lo que excluye comportamientos
propios de una táctica procedimental legítima, como
podría ser la omisión en denunciar el atraso105, guardar
silencio cuando no existe obligación legal de declarar o
para evitar la autoincriminación penal, omitir la solicitud
de silencio administrativo (cfr. Bocksang, 2011, p. 245)
y promover cuestiones incidentales que no suspenden
la tramitación del procedimiento (arts. 9 inciso final de la
Ley Nº 19.880).
Por lo mismo, no compartimos la doctrina de la Corte
Suprema106 que rechazó la responsabilidad del Estado
por atraso en la fijación de un decreto tarifario eléctrico
atendido que la dilación obedeció a la corrección de
errores estatales denunciados por el particular (c. 14º).
En particular, la Corte sostuvo que el atraso era imputable
al particular demandante y no al Estado porque, de no
haber denunciado esos errores, la tramitación habría
tomado menos tiempo (c. 16º, 17º, 24º, 25º y 26º).
Declaró, además, que la colaboración prestada por el
particular durante el proceso de enmiendas privaba de
validez su denuncia o requerimiento administrativo, por
aplicación de la doctrina sobre acto propio (c. 18º y 26º)
y abuso del derecho (c. 22º); y que, si bien, el atraso “fue
forzado por los errores de la entidad fiscal”, la demanda
no podía prosperar porque el demandante debió
acreditar, además del atraso, “en qué consistieron los
errores, cuáles hubiesen sido sus efectos y la necesidad
de repararlos en qué lapso de tiempo, lo que, por cierto,
en la especie no ocurrió” (c. 18º).
No compartimos los argumentos de la Corte por las
razones siguientes. Primero, obliga al particular a cargar
con el peso de un error ajeno que sólo contribuyó a
corregir, infringiendo así el principio de que nadie puede
beneficiarse de su propio error en perjuicio ajeno.
Segundo, no contradice sus actos propios quien, junto
con denunciar un atraso, está dispuesto a colaborar
en el proceso de corrección de los errores ajenos que
lo causan. Tercero, semejante criterio desincentiva la
colaboración de los particulares en la enmienda de actos
administrativos técnicos. Nadie se animaría a participar
en la corrección de errores administrativos a riesgo de
ser imputado por la dilación que ello demande. Cuarto,
la misma lógica conduce al absurdo de que un particular
no debería ser multado por atraso en corregir sus errores
representados por la autoridad. Finalmente, existiendo
reconocimiento de los errores por el demandado, el
demandante no tiene el deber de acreditarlos.
6.7. Efectos de la resolución de obligaciones
procedimentales
La resolución de las obligaciones procedimentales
produce el decaimiento o caducidad de la relación legal
procedimental. Esto significa, en primer lugar, que el acto
trámite o terminal dictado en un procedimiento decaído
por resolución es inválido porque carece de sustento
103 Corte Suprema. Rol Nº 17.485-2021. 7 de octubre de 2021, c. 7º.
104 Corte Suprema. Rol Nº 11.358-2015. 16 de junio de 2016, c. 16º.
105 Cfr. Corte Suprema. Rol Nº 5.165-2013. 14 de abril de 2014, c. 9º.
106 Corte Suprema. Rol Nº 11.358-2015. 16 de junio de 2016, c. 14º y ss.

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Jaime Arancibia Mattar
legal. El órgano que lo dicte estaría actuando fuera de
la forma que prescribe la ley, razón por la cual sería
nulo (art. 7 de la Constitución). Como se sabe, bastaría
el incumplimiento de cualquier requisito esencial del
procedimiento administrativo con perjuicio al interesado
para afectar la validez del acto dictado (art. 13 de la Ley
N° 19.880).
Al respecto, dice Santamaría Pastor que
si el procedimiento ha finalizado por razón de
caducidad y, por tanto, se ha extinguido, una eventual
resolución de fondo equivaldría a un acto dictado sin
procedimiento previo alguno (porque el que podría
habilitar a la Administración para ello ha fenecido
irrevocablemente) y, por tanto, sería calificable como
nulo de pleno derecho (Santamaría, 2005, p. 44).
A su vez, al igual que en materia de preclusión, este
decaimiento pone término a la suspensión o interrupción
del plazo de prescripción de la potestad que se haya
producido por el inicio de este.
Así lo entiende nuestro legislador, por ejemplo, en
materia de faltas disciplinarias administrativas: “[s]
i el proceso administrativo se paraliza por más de dos
años, o transcurren dos calificaciones funcionarias sin
que haya sido sancionado, continuará corriendo el plazo
de la prescripción como si no se hubiese interrumpido”
(art. 159 inciso 2° de la Ley N° 18.834 y art. 155 inciso
2° de la Ley N° 18.883). Un criterio similar existe en
materia penal, en que, si la prosecución del imputado se
paraliza por tres años, “continúa la prescripción como si
no se hubiere interrumpido” (art. 96 del Código Penal)
(Cfr. Cabezas, 2020, p. 23). Bajo una lógica similar, el
Código Tributario dispone que la interrupción del plazo
de prescripción para “perseguir el pago de impuestos,
intereses, sanciones y demás recargos” da inicio a un
nuevo término de prescripción (art. 201).
En teoría y de modo excepcional, el decaimiento del
procedimiento por resolución de obligaciones formales
no obstaría al inicio de un nuevo procedimiento sobre los
mismos hechos, en la medida que el derecho o poder
sustantivo esté vigente. Sin embargo, al igual que en
materia de preclusión, la duplicidad de procedimientos
de gravamen es antijurídica por constituir una carga
pública injustificadamente desigual que atenta en contra
del
ne bis in idem
formal, a menos que sea debidamente
compensada.
7. Conclusiones
A modo de conclusión, la siguiente tabla resume las
principales diferencias entre las tres causales de caducidad
o decaimiento de la relación jurídica administrativa que
hemos revisado en los acápites anteriores.

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Caducidad o decaimiento administrativo
CADUCIDAD O DECAIMIENTO DE LA RELACIÓN LEGAL
PRESCRIPCIÓN PRECLUSIÓN RESOLUCIÓN
Sustantiva Procedimental Sustantiva o procedimental
Ipso iure
, de derecho
público, indisponible
Ipso iure
, de derecho público, indisponible Debe ser pedida o decidida.
Acto terminal declarativo Acto terminal declarativo Acto terminal declarativo y constitutivo
Objetiva, independiente
de voluntad de las partes
Objetiva, independiente de voluntad de
las partes Culposa (por regla general)
Vencimiento de plazo
precisado en la ley Vencimiento de plazo precisado en la ley Tiempo de actuación oportuna precisado en
la ley (no fatal) o sujeto a evaluación prudencial
Dejación de un activo en
interés propio Dejación de una oportunidad procesal Inejecución de obligación en interés ajeno
Fundada en la necesidad
de consolidar una situación
de hecho
Fundada en la necesidad de consolidar
una situación de hecho
Fundada en desaparición de presupuesto
legal de subsistencia de la relación por acto u
omisión de parte
Afecta facultad, derecho,
acción o poder perfecto y
exigible
Afecta oportunidad procesal para ejercer
facultad, derecho, acción o poder
perfecto y exigible
Afecta derecho o poder susceptibles de
extinción por incumplimiento de un deber
Prescripción de facultad,
derecho, acción o poder
del interesado
Preclusión de oportunidad de ejercicio Resolución de obligaciones recíprocas de las
partes
Produce caducidad de
obligación correlativa del
deudor
No produce extinción de poderes,
derechos u obligaciones de la relación
sustantiva
Produce caducidad de derechos recíprocos
de las partes en la relación sustantiva o
procedimental, según corresponda
Eficacia del tiempo en
cuanto a duración de un
activo
Eficacia del tiempo en cuanto a duración
de una oportunidad procesal
Eficacia del tiempo en cuanto a vigencia de un
pasivo
Admite interrupción o
suspensión Admite suspensión No admite interrupción o suspensión sino
factores de exculpación
No permite reiteración
procedimental
Permite reiteración procedimental
condicionada por prescripción e igualdad
ante las cargas públicas
Permite reiteración procedimiental en caso
de resolución de obligaciones formales,
condicionada por prescripción e igualdad ante
las cargas públicas

Revista Jurídica Digital UANDES 5/1 (2021), 105-137 DOI: 10.24822/rjduandes.0501.5 134
Jaime Arancibia Mattar
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