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DOI: https://doi.org/10.14232/actahisp.2021.26.43-61
Acta Hispanica 26: 43-61, 2021, ISSN 1416-7263, e-ISSN 2676-9719 | 43
LA TUTELA IMPERIAL DE LOS INDÍGENAS EN EL SEGUNDO
IMPERIO MEXICANO (1864-1866)
JESÚS FRANCISCO RAMÍREZ BAÑUELOS
Iteso, México
Resumen: Este trabajo estudia la estrategia de orden social imperial de protección tutelar a
los indígenas en el Segundo Imperio Mexicano. Se pretende documentar cómo el
emperador Maximiliano actuó para proteger a los indígenas clasificándolos legalmente como
clases menesterosas, así como para resolver los conflictos de los pueblos indígenas entre sí y
entre pueblos indígenas y particulares en un sistema similar al que prevaleció en la Nueva
España.
Palabras clave: Maximiliano, indígenas, tutela, clases menesterosas.
Abstract: This paper studies the imperial social order strategy of tutelary protection of the
indigenous people in the Second Mexican Empire. It aims to document how Emperor
Maximilian acted to protect the indigenous people by legally classifying them as needy
classes, as well as to resolve the conflicts of indigenous peoples among themselves and
between indigenous peoples and private individuals in a system similar to the one that
prevailed in New Spain.
Keywords: Maximilian, Indigenous, Guardianship, Needy Classes.
1. Introducción
Para la viabilidad del Segundo Imperio Mexicano los pueblos indígenas tuvieron
una importancia fundamental (Pani, 1998). El interés del emperador por abordar
los problemas de los pueblos indígenas se debe no sólo al hecho de que constituían
la mayoría demográfica del país (Ratz, 1998: 232) sino sobre todo al reconocimiento
de las condiciones de pobreza y aislamiento social en las que se encontraban. El
emperador Maximiliano legisló ampliamente durante su gobierno en México
abarcando prácticamente todos los ámbitos tanto públicos como privados. Durante
el Segundo Imperio Mexicano, la estrategia de orden social imperial tenía por
objeto abordar los problemas de integración social de los pueblos indígenas en la
sociedad mexicana ordenándolos de acuerdo con los objetivos del imperio de
Maximiliano.
El propósito de esta contribución será documentar cómo el emperador
Maximiliano publicó algunas leyes para asegurar la protección de los pueblos
indígenas con el fin de integrarlos gradualmente a la sociedad mexicana.
Explicamos cómo el emperador Maximiliano publicó algunas leyes con contenido
tutelar para proteger a los pueblos indígenas en un orden social doméstico similar al
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que existía en la Nueva España (Ramírez Bañuelos, 2020) en el que los pueblos
indígenas eran sujetos de protección como parte de una categoría jurídica particular,
a saber, las clases menesterosas. Nos acercamos a la investigación a partir de textos
normativos, incluyendo leyes, decretos, proclamaciones y circulares ordenadas por
el propio emperador o por su gobierno. Los documentos en cuestión fueron
compilados por Miguel León Portilla (2003b) en una versión facsímil en la que los
textos legales en náhuatl y español pueden verse a dos columnas. Sin embargo, la
incidencia del uso de la lengua náhuatl en la eficacia del derecho escapa a los
objetivos de esta investigación. Este trabajo se limita al período comprendido entre
el 10 de abril de 1864 y el 16 de septiembre de 1866. La primera fecha corresponde
al día en que Maximiliano aceptó el trono mexicano y que, para nuestros
propósitos, fue también la primera fecha en que se publicó una ley imperial que
impacta a la relación con los indígenas, aunque firmada por Félix Eloin (Duchesne,
1968) como jefe del gobierno provisional. La segunda fecha corresponde a la
publicación de la última disposición del emperador que pretendía influir en la vida
de los indígenas, aunque su gobierno duró hasta el 19 de junio de 1867 cuando fue
asesinado en Querétaro.
Para llevar a cabo nuestra investigación, utilizamos el modelo doctrinal de las
tres dimensiones del poder del príncipe en la cultura del Ius Commune para
comprender las prácticas y el ejercicio del poder del emperador Maximiliano en su
imperio. Estas dimensiones de poder son, en primer lugar, la del emperador como
titular del poder paterno en una organización familiar (oeconomica), que cubre el
espacio público para proteger a los indígenas; en segundo lugar, la del emperador
como titular del poder absoluto (solutio legibus), sin reconocer a ningún superior en el
espacio territorial de su imperio; y en tercer lugar, la del titular del poder
jurisdiccional (iurisdictio), ligada a su función de hacer justicia mediante el dictado de
leyes (Vallejo, 2012: 141-178).
2. La
oeconomica
y la clasificación de los pueblos indígenas como clases
menesterosas
El Segundo Imperio Mexicano publicó algunas leyes en lengua náhuatl para
gobernar a los pueblos indígenas en un orden social doméstico similar a como
sucedió en el periodo colonial. El objetivo de la publicación de leyes de contenido
doméstico en el Segundo Imperio Mexicano fue incluir a los indígenas en su
proyecto imperial protegiéndolos como sujetos bajo la tutela imperial. Durante el
Segundo Imperio Mexicano, el emperador actuó como un padre protector de los
indígenas (Jancsó, 2009). El emperador Maximiliano se idealizó a sí mismo como la
continuación del Huei Tlahtoani ―el líder político precolombino de los indígenas―
(León Portilla, 2003a). Esta posición implicaba dar a los pueblos indígenas la
protección paterna a la que estaban acostumbrados durante la etapa colonial.
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Por su parte, los indígenas vieron en el emperador Maximiliano una figura
paterna protectora que garantizaba su supervivencia. Así se advierte con claridad en
la cita que hace Daniela Marino (2006) de una carta de los vecinos de la aldea de
Santa María de Ayotzingo dirigida al emperador Maximiliano, fechada el 18 de junio
de 1865, cuyo texto reza así:
[...] en el nombre de S.M. y de Nuestra Princesa, que Dios
nuestro Señor los guarde por muchos años para proteger a los
pobres indios indefensos como nosotros, y que ahora que
Dios nos ha dado a nuestro padre, lleguemos a tomarnos bajo
las alas de su protección y la sombra de S.S. las Islas
Magdalenas Imperiales.
Esta dimensión de la protección paterna se articulaba en torno a una categoría
jurídica propia, la de las clases menesterosas. Las clases menesterosas eran el
dominio legal donde el emperador actuaba como un padre protector de los
indígenas. El emperador Maximiliano empleó un modelo de organización social
doméstica similar al que había estado vigente durante la etapa del virreinato de la
Nueva España bajo la clasificación de los indígenas como personas miserables
(Dios Dios; Busaall, 2014: 153; Ramírez Bañuelos, 2020: 352-359).
Durante la etapa del virreintato de la Nueva España, la noción del padre rey
estaba ligada a la difusión del catolicismo (Clavero, 2007). La categorización de los
indígenas como “gente miserable” se debió al abogado y asesor indio Gregorio
López (Busaall, 2014: 153). Al respecto, el abogado Juan Solórzano Pereyra en su
libro Política Indiana publicado en 1646 refiere este tratamiento para los indígenas,
señalando que basta con que se conviertan a la fe cristiana para ser protegidos por
los castellanos (Solórzano, 1703: 119). La clasificación de los indígenas como
“personas miserables” se encuentra en las ordenanzas de Felipe II de las Audiencias
de 1565 y Longuisana del 21 de abril de 1580 y de Felipe IV dada en Madrid el 26
de septiembre de 1655, todas ellas compiladas como 4.10.3 en la Nueva
Recopilación; así como en la orden de Felipe III dada en San Lorenzo el 20 de
marzo de 1596 y registrada en la Nueva Recopilación con el número 3.14; en las
órdenes de Felipe III emitidas en Madrid el 1º de noviembre de 1607 y San
Lorenzo el 24 de abril de 1618 y registradas en la Nueva Recopilación con el
número 3.14.5; y en la ordenanza de Felipe III dada a Aranjuez el 26 de mayo de
1609 y registrada en la Nueva Recopilación con el número 6.13.48 (Recopilación de
Leyes, 1841).
Por otra parte, la calificación de las “personas miserables” era un criterio de
evaluación que el juez debía respetar para resolver casos específicos que le eran
sometidos a su jurisdicción que implicaba un privilegio jurisdiccional. Este
privilegio consta en la orden de Felipe II emitida en Madrid el 9 de abril de 1591 y
registrada en la Nueva Recopilación con el número 3.3.65 (Recopilación de Leyes,
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1841). Así, la República de Indios, derivada de la Política Indiana de Juan Solórzano
Pereyra (1646) y la Recopilación de Leyes de los Reyes de las Indias (1681), se
consolidó como un espacio territorial específico de los pueblos indígenas. De
hecho, era un espacio que había que proteger porque sus miembros eran
considerados como hombres débiles expuestos a los abusos y la codicia de los
castellanos.
El emperador Maximiliano retomó los aspectos esenciales de esa política tutelar
colonial castellana y protegió a los indígenas colocándolos en la categoría legal de
menesterosos. Las clases menesterosas eran aquellas personas que, por su pobreza,
habían sido relegadas de las actividades públicas y mantenidas aisladas en sus
comunidades indígenas. Para proteger a los indígenas, el emperador Maximiliano
actuó ex certa sciencia como se puede ver en el preámbulo del decreto de creación
de la Junta Protectora de las Clases Menesterosas, que señala:
Considerando que desde que aceptamos el trono de
México, al que hemos sido llamados por la voluntad del
pueblo, las clases necesitadas siempre han sido objeto de
nuestra especial petición; y considerando que en nuestro
viaje hacia el interior del Imperio hemos podido conocer
las necesidades y sufrimientos de los que han sido víctimas
hasta el día de hoy: mejorar lo más eficazmente posible la
condición de esta desafortunada clase (León Portilla,
2003b: 28).
Faustino Galicia Chimalpopoca, asesor indígena de Maximiliano, también
expresó este pleno conocimiento por parte del Emperador de las condiciones de
vida de los indígenas, al afirmar que: “[...] Afortunadamente, nuestro ilustre
soberano lo sabe todo, porque vio y entendió su causa mejor que nadie, visitando
ciudades, pueblos y barrios sin descanso, lo presenció de una manera tangible”
(Marino, 2006).
2.1. El derecho de las clases menesterosas a ser escuchadas personalmente
por el emperador
El emperador Maximiliano comprendió que un elemento primordial para poder
proteger a las clases menesterosas era establecer las condiciones para escuchar sus
necesidades y problemáticas (Maximiliano, 1869). El derecho a ser escuchado por el
emperador estaba garantizado a todos los mexicanos por el artículo 8 del Estatuto
Provisional del Imperio Mexicano. Además, el Reglamento de Audiencias publicado
el 10 de abril de 1864 estableció la forma en que los habitantes del Imperio ejercían
su derecho a ser escuchados, a saber, todos los domingos en audiencia pública
(León Portilla, 2003b: 27). El Reglamento de Audiencias fue una medida legal por la
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cual el emperador Maximiliano actuó como protector paterno al escuchar
personalmente las peticiones y quejas de los indígenas. Aunque las normas de las
audiencias no estaban dirigidas específicamente a los pueblos indígenas,
observamos que el procedimiento era informal, lo que lo hacía accesible a los
pueblos indígenas. El procedimiento consistía en inscribirse en la oficina del
gobierno con cuarenta y ocho horas de anticipación, o incluso menos si el asunto
era urgente.
La realización de audiencias públicas, o si el peticionario lo solicitaba en secreto,
fue una actividad en la que el emperador ejerció su poder en un modelo que tiene
similitudes con la función del virrey en la audiencia de la Ciudad de México durante
la Nueva España (Ordenanzas Reales de Castilla, 1484). Apreciamos también la
diferencia en las condiciones para el ejercicio del derecho de petición vigente en los
territorios que no estaban bajo control imperial sino del presidente liberal Benito
Juárez, quien exigió su formulación escrita (Constitución de 1857, artículo 8).
Como podemos ver, el derecho a ser escuchado, incluyendo el derecho de
petición, protegido por el emperador Maximiliano era mucho más flexible que el
formalismo escrito establecido por el régimen liberal del presidente Juárez. Esto se
debe a que el emperador utilizó este derecho como medio de protección para los
indígenas que, en la mayoría de los casos, no sabían leer ni escribir.
2.1.1. La Junta Protectora de las Clases Menesterosas
Además de las audiencias personales semanales, el emperador creó una
institución específica para recibir peticiones y quejas de las clases menesterosas.
Esta institución fue la Junta Protectora de las Clases Menesterosas.
El artículo 4 del decreto de 10 de abril de 1865 por el que se crea la Junta
Protectora de las Clases Menesterosas establece como sus atribuciones, entre otras,
las siguientes: “[...] I. Dictaminar sobre los casos que se le sometan para consulta;
II. Proponer las medidas que estime oportunas para mejorar la situación moral y
material de las clases necesitadas [...]” (León Portilla, 2003b). Como se advierte, la
Junta Protectora de las Clases Menesterosas era una herramienta fundamental de la
que se valía el emperador para proteger a sus súbditos.
La Junta Protectora de las Clases Menesterosas tenía una función consultiva y
no de toma de decisiones. Sus opiniones fueron dirigidas a la atención del
emperador para que tomara una decisión. La Junta Protectora de las Clases
Menesterosas podía solicitar un informe a las autoridades municipales o
departamentales competentes y, a continuación, emitir un dictamen que se
transmitía al Ministerio del Interior para su comunicación al Consejo de Ministros y
su presentación al emperador. Por su función consultiva, la Junta Protectora de las
Clases Menesterosas nos recuerda al Consejo de Indias (Ministerio de Cultura y
Deporte, 07-05-2019) durante el dominio castellano en la Nueva España.
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La mayoría de los casos estudiados por la Junta Protectora de las Clases
Menesterosas ―su periodo de trabajo abarcó los últimos dos años del poder
imperial 1865-1866― se centraron en los problemas de la propiedad de la tierra
indígena, como fue el caso del Juzgado General de Indios de México durante la
Nueva España. La adopción del modelo colonial de tutela de los indígenas se
advierte, entre otras cosas, en el hecho de que los miembros de la Junta Protectora
de las Clases Menesterosas utilizaron argumentos basados en el derecho indiano
(Tau, 1990: 574-575), así como en las normas mexicanas, para expresar sus
opiniones (Meyer, 1993: 338).
La Junta Protectora de las Clases Menesterosas complementó las audiencias
semanales celebradas por el emperador, durante las cuales se recibieron oralmente
las peticiones y quejas de los pueblos indígenas, por lo que no todos los casos
fueron conocidos por la Junta Protectora de las Clases Menesterosas. Aunque el 26
de julio de 1865 se ordenó la creación de Juntas auxiliares en todos los municipios
de los departamentos del Imperio para proponer a la Junta ubicada en la Ciudad de
México medidas dirigidas a: “[...] reducir los abusos o mejorar las condiciones de los
pueblos[...]”; la mayoría de las veces, los pueblos indígenas iban a la Ciudad de
México en busca de la protección de la Junta Protectora de las Clases Menesterosas.
Este hecho muestra la similitud de la Junta Protectora de las Clases Menesterosas
con la protección paterna ejercida por el virreinato en la audiencia de la Ciudad de
México a favor de los pueblos indígenas del virreinato de la Nueva España
(Velásquez, 2010: 337).
Las medidas propuestas por la Junta Protectora de las Clases Menesterosas en
relación con la enseñanza de las primeras letras forman parte del proyecto del
emperador de educación gratuita y obligatoria para los niños de cinco años o más.
Este proyecto educativo fue establecido puntualmente en la Ley No. 176 “Ley de
Instrucción Pública y su Reglamento” publicada el 27 de diciembre de 1865
(Boletín de leyes del imperio mexicano, 1865). La Junta Protectora de las Clases
Menesterosas propuso medidas para facilitar la implementación de la Ley de
Educación Pública para que los indígenas recibieran las primeras letras. Estas
propuestas dieron como resultado el establecimiento de obligaciones legales que
fueron incorporadas en dos leyes, a saber, la Ley de Trabajadores Agrícolas y el
Decreto de Fundo legal.
2.1.2. La Ley de Trabajadores Agrícolas
La Ley de Trabajadores Agrícolas subraya la obligación de los agricultores con
más de veinte familias en sus granjas de establecer una escuela gratuita de primeras
letras. Esta obligación se extendió a las fábricas y talleres con más de cien
empleados (León Portilla, 2003b: 31-32). La misma disposición que favorece el
estudio de las primeras letras se encuentra en el decreto de fundo legal publicado el
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16 de septiembre de 1866. Este decreto estableció que se instalaría una escuela de
primeras letras como condición necesaria para la distribución de las tierras
comunales a las aldeas de más de cuatrocientos habitantes. En estas propuestas,
podemos observar que la Junta Protectora de las Clases Menesterosas estimó la
educación de los pueblos indígenas en español como una medida para mejorar sus
vidas e integrarlos gradualmente a la sociedad mexicana.
Asimismo, las propuestas de la Junta Protectora de las Clases Menesterosas para
regular las condiciones de trabajo de las poblaciones indígenas se implementaron
mediante la promulgación de la Ley sobre los trabajadores del campo. La Ley sobre
los trabajadores del campo, publicada el 1 de noviembre de 1865, no implica un
reconocimiento de los derechos laborales sino una medida legal con la cual el
emperador Maximiliano ejerció su poder para proteger a los pueblos indígenas. Esta
regulación tenía la intención de evitar las malas condiciones de trabajo que se
habían practicado en las haciendas. La ley supeditaba el trabajo de los menores a la
autorización de sus padres o, en su ausencia, a la autoridad civil. Podemos observar
claramente la naturaleza protectora de esta ley en las siguientes medidas (León
Portilla, 2003b: 30-31):
- El ajuste de la jornada laboral según el ciclo solar, con excepción de los
lugares donde el sol pueda perturbar y donde el inicio de la jornada laboral
sea adelantado, en cuyo caso el horario debía ser ajustado por la tarde (art. 2).
- La regulación de los días de descanso obligatorio, es decir, los domingos y
los días festivos (art. 3).
- La limitación de las actividades autorizadas a los niños menores de 12 años,
que sólo podían trabajar en una actividad acorde con su fuerza y sólo medio
día al día (art. 4).
- La obligación de los empleadores de pagar en efectivo (art. 5).
- La prohibición de que los propietarios de explotaciones agrícolas impidan la
entrada de comerciantes ambulantes para vender sus productos (art. 7).
- La obligación de los empleadores de proporcionar agua y vivienda a los
trabajadores (art. 8).
- La prohibición de la existencia de prisiones y de todos los castigos corporales
en las granjas (art. 9).
- La obligación del empleador de proporcionar el equipo de labranza del suelo
(art. 10).
- La determinación de que las deudas del empleado deben deducirse de su
salario en una quinta parte (art. 11).
- La prohibición de la transmisión de deudas de padre a hijos. Estos últimos
sólo serían responsables en la medida de su herencia (art. 12).
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- La prohibición de que los padres entregaran a sus hijos a los hacendados y la
correspondiente prohibición de que los propietarios aceptasen esos contratos
(art. 14).
- La obligación del empleador de prestar atención médica en caso de
enfermedad, si el empleado la acepta, y de deducir los gastos de su salario
diario (art. 15).
El orden social doméstico de la relación entre el propietario y los trabajadores
queda de manifiesto por tres disposiciones. La primera es limitar la libertad del
trabajador para rescindir el contrato de trabajo sólo si paga íntegramente sus deudas
(art. 1); la segunda es advertida por la utilización en la ley de la palabra “amo” para
designar al propietario de la explotación agrícola (art. 15); y la tercera es la existencia
de la libreta foliada, es decir, un registro en el que se registraban todos los pagos y
las deudas del trabajador (art. 13).
Por otra parte, una de las prioridades de la Junta Protectora de las Clases
Menesterosas fue la constitución de nuevos pueblos indígenas para lo cual propuso
la Ley sobre terrenos de comunidad y de repartimiento que fue aprobada y
publicada por el emperador con su traducción al náhuatl. En la Ley sobre terrenos
de comunidad y de repartimiento, publicada el 26 de junio de 1866, el emperador
ejerció su poder absoluto de transferir la tierra a los colonos que la ocupaban (art.
1), a menos que una persona hubiera acreditado un derecho anterior de propiedad
sobre la misma tierra (art. 2) (León Portilla, 2003b: 36). Podemos observar en esta
ley la intención del emperador de constituir núcleos poblacionales de ciudades en
las que la propiedad privada y útil estaba incluida en el régimen comunitario. Por un
lado, el aspecto favorable de la propiedad privada se refleja en la disposición (art. 3)
que ordena que: “La tierra comunitaria se dividirá en fracciones y se asignará en
propiedad a los vecinos [...]” (León Portilla, 2003b: 36). Y en la que se establece en
el artículo 5, que señalaba: “Las tierras que los vecinos de las aldeas han destinado al
culto de un santo[...] se repartirán y repartirán conforme a esta ley[...]”(León
Portilla, 2003b: 36). Por otra parte, el sentido de comunidad se evalúa en la
prohibición (art. 6) que dice: “Las tierras destinadas exclusivamente al servicio
público de los pueblos, las aguas y las montañas, cuyos usos son realizados
directamente por los vecinos de los pueblos a los que pertenecen, no serán
distribuidas ni asignadas[...]” (León Portilla, 2003b: 36).
La ley establecía la obligación para todos los municipios del Imperio de
establecer un registro detallado de los propietarios de las tierras, pueblos y distritos
incluidos en su territorio, especificando su extensión, límites, calidad y precio, así
como las familias o personas privadas de tierras y las tierras dedicadas al culto del
santo patrono (artículo 7) (León Portilla, 2003b: 37). Estos registros se utilizaron
para asignar tierras pertenecientes a los pueblos indígenas, que recibieron títulos
individuales de su propiedad (art. 9) (León Portilla, 2003b: 37). Sin embargo, el
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derecho de propiedad se limitaba a una parcela por propietario (artículo 14) (León
Portilla, 2003b: 38). Además, estaba prohibido que cada familia tuviese más de
media caballería de trabajo (art. 16) (León Portilla, 2003b: 38). Esta ley establecía
(art. 20) (León Portilla, 2003b: 39) que las autoridades municipales estaban
obligadas a transmitir a la Junta Protectora de las Clases Menesterosas una lista de
las personas que se habían beneficiado de la asignación de tierras en propiedad.
Sin embargo, las propuestas de la Junta Protectora de las Clases Menesterosas
que tuvieron mayor impacto en las condiciones de vida de los pueblos indígenas
son las relativas a la distribución de las tierras comunales. La exclusividad de la
propiedad privada, derivada de la constitución liberal de 1857, había debilitado los
cimientos de la sociedad indígena mexicana que se había apoyado en la propiedad
comunal como refugio. El gobierno imperial de Maximiliano revocó esta
disposición por el decreto del fundo legal.
3. El
solutio legibus
y el decreto de fundo legal
El decreto de fundo legal fue publicado el 16 de septiembre de 1866 a propuesta
de la Junta Protectora de las Clases Menesterosas. El decreto de fundo legal fue la
decisión más protectora otorgada a la propiedad comunal indígena durante el
Segundo Imperio Mexicano. Su propósito era proporcionar tierras a los pueblos
indígenas. El decreto del fundo legal es un ejemplo de cómo el emperador
Maximiliano regresó a un orden social doméstico similar al que existía bajo el
dominio castellano en la Nueva España. El fundo legal (Universidad de Michigan,
14-05-2019) tiene su origen en la legislación vigente en la Nueva España. El rey
Felipe IV en las ordenanzas dictadas en Madrid el 16 de marzo de 1642 y en
Zaragoza el 30 de junio de 1646 y recogidas como Ley XVIII, Libro IV, Título XII
de la Recopilación de Leyes de Indias ordenó que en la venta, aprovechamiento y
composición de las tierras: “[...] los indios se quedan con más que suficiente de ellos
les pertenecen, en particular, como por las comunidades, y las aguas y las
irrigaciones; y las tierras en las que habían hecho zanjas, o cualquier otro beneficio
[...] y por ninguna razón pueden ser vendidos, o enajenados [...]” (Recopilación de
Leyes, 1841).
La tierra concedida por el emperador en su poder absoluto tenía la característica
de ser útil y productiva (art. 2) (León Portilla, 2003b: 25). Se estableció que las
aldeas con más de dos mil habitantes también tenían derecho a tierras cultivables,
cuya extensión se determinó caso por caso, según las condiciones de cada
población (art. 3) (León Portilla, 2003b: 25). Cuando se alcanzó el número de dos
mil o más habitantes, el gobierno les dio mejores condiciones para formar grandes
centros de población (art. 6) (León Portilla, 2003b: 25). En el caso de las aldeas que
no tenían el número necesario de habitantes se les permitía unirse a otras
poblaciones para formar una unidad de población. En este caso, los habitantes que
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se trasladaron a otra aldea fueron compensados sobre la base del valor de la tierra
que dejaron (art. 4) (León Portilla, 2003b: 25). Las tierras asignadas a las aldeas
correspondían a tierras baldías o, en algunos casos, fueron adquiridas por el
gobierno mediante la compra a sus propietarios. En caso necesario, los terrenos
fueron expropiados tras la indemnización de los antiguos propietarios (art. 9) (León
Portilla, 2003b: 25).
La política de colonización bajo el Segundo Imperio Mexicano se basó en tres
principios, a saber, el uso de tierras privadas, el intento de crear asentamientos y el
perfil de los colonos deseados. El principal interés de la Junta Protectora de las
Clases Menesterosas era que la colonización no afectara las propiedades comunales
de los pueblos indígenas. Esto es lo que se desprende claramente de la propuesta de
la circular acerca de que el desarrollo de la colonización de terrenos baldíos no se
extienda a los terrenos comunales publicada el 14 de septiembre de 1865. La
circular garantiza a los pueblos indígenas la máxima protección del derecho a la
propiedad de sus tierras comunales. Así lo advertimos de la orden para que en el
desarrollo de la colonización de las tierras baldías: “[....] no se vean afectadas las
propiedades de los pueblos[...]” (León Portilla, 2003b: 29-30). Esta circular
establece una garantía legal que protege las tierras comunales y las clasifica como
lugares que no pueden ser afectados por el desarrollo colonizador. A este respecto,
destacamos que las medidas para el desarrollo de nuevos núcleos de población: “[...]
no se extienden a las tierras comunales, ni deben incluirse en los informes de
terrenos baldíos [...]”(León Portilla, 2003b: 30). Esto nos muestra que la propiedad
comunal tenía un valor predominante en el Segundo Imperio Mexicano.
El emperador ordenó que, con respecto a las tierras comunales, se tomaran
todas las medidas necesarias para “[...] garantizar la propiedad de las mismas
[...]”(León Portilla, 2003b: 30). Y afirmó expresamente su compromiso con los
pueblos indígenas de que no se les perturbara su derecho a la propiedad de sus
tierras. En este sentido, la circular afirma que: “Los pueblos pueden mantener la
calma en este sentido y depositar la mayor confianza en los objetivos caritativos del
Emperador” (León Portilla, 2003b: 30).
La protección de la propiedad comunal por parte del Segundo Imperio
Mexicano nos recuerda la orden del Rey Felipe II dada en Madrid el 11 de junio de
1594 y compilada como Ley IX, Libro IV, Título XII de la Recopilación de Leyes
de Indias, (1841) para evitar que la distribución de tierras a los españoles durante la
Nueva España cause daño a los pueblos indígenas.
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4. La
iurisdictio
imperial y las leyes como medio para resolver los conflictos
por la tierra y el agua
En el Segundo Imperio Mexicano, el emperador era el gobernante absoluto
(Estatuto Provisional del Imperio, 1865). En materia jurisdiccional, la soberanía del
emperador se ejerció a través de las autoridades designadas por él. En cuanto a la
resolución de los conflictos por la tierra y el agua, podemos distinguir dos etapas
bajo el gobierno imperial. La primera fase, que abarca el período comprendido
entre el 1 de noviembre de 1865 y el 16 de septiembre de 1866 consistió en delegar
en las autoridades administrativas la integración y la toma de decisiones de los casos
derivados de los conflictos por tierras y aguas entre los pueblos indígenas, así como
la decisión y la autorización de los pueblos indígenas para llevar los casos ante los
tribunales cuando los conflictos afecten a los intereses de una persona particular.
La segunda fase correspondió a la resolución de este tipo de conflictos por parte
del juez ordinario. Es importante señalar que esta distinción es el resultado de un
proceso de protección de los pueblos indígenas que se llevó a cabo durante el
último período del gobierno imperial, a partir del 16 de septiembre de 1866, para
promover la autonomía de los pueblos indígenas. Sin embargo, apreciamos que la
protección paterna expresada en las leyes de la lengua náhuatl no desapareció
completamente.
4.1. Las facultades de los consejos departamentales para resolver las disputas
sobre tierras y aguas
La Ley para dirimir las diferencias sobre tierras y aguas entre los pueblos
publicada el 1 de noviembre de 1865 establece un procedimiento por el cual la
autoridad administrativa, a saber, los prefectos y los consejos departamentales
actúan como intermediarios en los conflictos por la tierra o el agua que surgían
entre los pueblos y los individuos, o entre los propios pueblos.
En el caso de los conflictos por la tierra y el agua, se preveía que los pueblos o
los demandantes privados tendrían que preparar un expediente que integrara sus
reclamaciones y documentos en apoyo del derecho reivindicado (art. 1) (León
Portilla, 2003b: 32-33). Este expediente se entregaba a los prefectos de cada
departamento en el que se encontraba el terreno o el agua. El prefecto de la
administración imperial era el representante designado por el emperador para
gobernar los departamentos (Estatuto Provisional del Imperio, 1865). El prefecto
era responsable de gobernar el territorio de su circunscripción y de ejercer las
facultades que las leyes le indicaban explícitamente. Subordinada a los prefectos, la
organización imperial preveía la existencia de municipios en el ámbito local con
sede en cada ciudad y teniendo como máxima autoridad al alcalde que tenía poderes
limitados a las actividades municipales y podía ser destituido a voluntad del prefecto
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en el ámbito de su competencia y del emperador. En el caso de los conflictos por la
tierra y el agua entre los pueblos indígenas entre sí y entre pueblos e individuos, los
alcaldes fueron los representantes de los pueblos indígenas en las actuaciones.
Además, dependiendo de las condiciones de la municipalidad, era posible nombrar
abogados para que asesoraran al alcalde. De esta manera, podemos ver que el
gobierno imperial estableció una estructura organizativa que penetró en todos los
niveles del poder público, llegando al nivel local para garantizar los derechos de los
pueblos indígenas, especialmente en lo que se refiere a la propiedad de la tierra y el
agua. El emperador también prestó especial atención al hecho de que los pueblos
indígenas estuviesen debidamente representados en el ámbito jurídico para que sus
derechos fueran respetados.
El procedimiento previsto en la Ley para dirimir las diferencias sobre tierras y
aguas entre los pueblos consiste en que, una vez elaborado el expediente, el
prefecto lo daba a conocer al demandado, ya sea un particular u otra población,
para que éste pudiese formular las alegaciones de las que tuviera conocimiento y
adjuntara, en su caso, los documentos correspondientes para acreditar su derecho
(art. 2) (León Portilla, 2003b: 33). En caso de que los demandados no respondieran,
se declaraba su desinterés y, sin juicio previo, el Ministerio Público tomaba las
medidas necesarias para que los demandantes hubieran garantizado sus derechos
sobre la tierra o el agua en cuestión (art. 3) (León Portilla, 2003b: 33). Además, se
preveía una sanción para las partes que no preparasen adecuadamente su
expediente, ya que los documentos que no se hubieran presentado al prefecto no
podrían ser presentados al juez (art. 4) (León Portilla, 2003b: 33). Una vez integrado
el expediente correspondiente, el conflicto se sometía al consejo departamental para
su resolución.
La competencia del Consejo Departamental para resolver disputas sobre tierras
y aguas fue establecida por el artículo 30, párrafo III, del Estatuto Provisional del
Imperio que preveía como una de las facultades de este órgano administrativo la de
dar: “III. Audiencia de casos contencioso-administrativos en virtud de la ley
disponible [...]”(León Portilla, 2003b: 33). En la fracción II del mismo artículo 30
del Estatuto Provisional del Imperio, la función de protección confiada al Consejo
Departamental respecto de los pueblos indígenas estaba claramente indicada como
una de sus competencias: “II. Promover formas de reducir los abusos o mejorar la
situación de los pueblos[...]” (León Portilla, 2003b: 33).
La competencia del Consejo Departamental en esta materia estaba ligada al
poder otorgado a la Junta Protectora de las Clases Menesterosas para proponer al
Emperador la forma en que los casos de las clases menesterosas podrían ser
resueltos ante los tribunales. Estos dos órganos eran los receptores de los conflictos
territoriales de los pueblos indígenas y, en el caso del consejo departamental,
también era responsable de atender los casos de problemas que pudieran afectar los
derechos de las personas frente a los pueblos indígenas. El objetivo de este sistema
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de doble filtro era que el Emperador se asegurara de que las cuestiones relativas a la
tierra y el agua de los pueblos indígenas estuvieran debidamente documentadas y
resueltas por los tribunales, en los que el Emperador pudiera ejercer su poder como
primer magistrado.
El consejo departamental de cada región resolvió los conflictos por la tierra y el
agua entre los pueblos indígenas entre sí o entre los pueblos indígenas y las
personas. La resolución del consejo departamental tenía dos posibilidades (art. 6)
(León Portilla, 2003b: 33-34). Por un lado, si la disputa era entre pueblos, se decidía
quién tenía el mejor derecho de posesión, pero en ningún caso se les permitía llevar
su caso ante los tribunales. En otras palabras, las disputas entre los pueblos no eran
responsabilidad de los jueces, sino de los consejos departamentales. Por otra parte,
si el conflicto se refería a los intereses de un pueblo y de un individuo, la decisión
del consejo departamental debía tener en cuenta el carácter procesal de los pueblos
indígenas, es decir, en el caso de que los pueblos fuesen denunciantes contra
individuos, la decisión autorizaba el enjuiciamiento del caso si los expedientes
demostraban que existían pruebas suficientes para solicitar justicia. En este caso, los
consejos departamentales designaban abogados para que defendieran a los pueblos
y los representasen ante los tribunales. Si no había pruebas convincentes para
argumentar la causa de la justicia, a la gente se le negaba este poder. En el caso de
las pueblos fueran los acusados, se les permitía demandar cuando se les advertía que
tenían mejores derechos que las personas que los demandaban y también se les
designaba abogados defensores para representarlos. En caso de desacuerdo con la
resolución del consejo departamental y siempre que el valor del terreno o del agua
superase los cien pesos, el pueblo podía solicitar su revisión ante la Secretaría de
Gobernación, que era quien finalmente decidía (art. 7) (León Portilla, 2003b: 34).
Las personas tenían el mismo derecho a solicitar una revisión ante el Ministerio del
Interior, pero si lo hacían, renunciaban a los procedimientos judiciales (art. 8) (León
Portilla, 2003b: 34).
Por lo tanto, vemos que esta ley tenía un carácter protector para los pueblos
indígenas a fin de garantizar sus derechos a la propiedad de la tierra y el agua. Esta
protección implicaba su protección por parte de las autoridades administrativas, que
permitía a las personas comparecer ante los tribunales, ya sea como demandantes o
como demandados si era necesario, y garantizar su representación legal, mediante el
nombramiento de abogados para defenderlos.
4.2. Los procedimientos judiciales para la solución de las controversias
relativas a la tierra y al agua
La segunda etapa ―a partir del 16 de septiembre de 1866― de la evolución del
modelo de resolución de conflictos por la tierra y el agua en el Segundo Imperio
Mexicano implicó la intención del emperador de conceder autonomía a los pueblos
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indígenas para que pudieran recurrir directamente a los tribunales sin pasar por el
proceso administrativo. Observamos en este período el ejercicio de la simple
jurisdicción de los tribunales locales que, según la delegación que el emperador les
había hecho, eran los encargados de resolver los casos que se les presentaban.
El emperador Maximiliano promulgó dos normas que implicaban el acceso
directo de los pueblos indígenas, individual o colectivamente, a la jurisdicción
ordinaria. La primera de estas disposiciones legales fue el decreto sobre demandas
de daños y perjuicios causados por animales en pastos y sembradíos. La segunda ley
fue la que resolvió los conflictos por el agua y la tierra, de los que hablaremos más
adelante. Estos conflictos fueron sometidos a los jueces que ejercían la justicia en
nombre del emperador.
4.2.1. El decreto sobre demandas de daños y perjuicios causados por
animales en pastos y sembradíos
El artículo 1 del Decreto sobre demandas de daños y perjuicios causados por
animales en pastos y sembradíos establecía que: “Las reclamaciones de
indemnización por daños causados por animales a los pastos de cualquier
explotación agrícola deberán presentarse ante la autoridad judicial competente”
(León Portilla, 2003b: 35). Aunque el decreto sobre demandas de daños y perjuicios
causados por animales en pastos y sembradíos, publicado el 25 de junio de 1866, no
estaba dirigido específicamente a las poblaciones indígenas, el hecho es que se
aplicaba a muchas personas que vivían en el campo. Observamos que no hay
calificación de los sujetos, pero la intención era proteger los terrenos que habían
sido dañados.
El objetivo de este decreto es garantizar la indemnización de los daños
causados por la presencia de animales en pastos o campos. El nexo causal entre el
hecho y el daño causado tenía que ser probado en los tribunales y luego
cuantificado por expertos para poder reparar el daño. Se prohibía explícitamente a
las personas que tomaran sus propias medidas para hacer valer sus derechos. La
única excepción a esta prohibición era la posibilidad de que los perjudicados
mantuvieran a los animales causantes de los daños durante un máximo de doce
horas, tras lo cual debían presentarlos al juez con la advertencia de que si no lo
hacían o si maltrataban a los animales detenidos, perderían el derecho a la
indemnización correspondiente y tendrían que pagar una multa.
En el artículo 7 se preveía una pena más severa para toda persona que hubiera
pastado malintencionadamente sus animales en tierras ajenas, en cuyo caso se
duplicaba el importe de la indemnización, además de imponerse una multa de
cincuenta céntimos al responsable por cada cabeza de animal que hubiera causado
los daños. Del mismo modo, la reincidencia se consideraba un acto intencionado
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por parte del responsable, que era responsable de la misma duplicación del importe
de la indemnización y de la multa correspondiente.
La justicia así ejercida por los tribunales era de carácter público y pacífico. Su
objetivo era resolver los conflictos dentro de un marco jurídico claro y objetivo. De
acuerdo con la intención del emperador de otorgar mayor autonomía a los pueblos
indígenas para que pudieran ser incorporados a la vida pública, el decreto de fundo
legal, emitido el 16 de septiembre de 1866, determinó que los conflictos por la tierra
y el agua se resolvían ante los tribunales ordinarios.
4.2.2. La ley sobre la resolución de los conflictos por el agua y la tierra
La resolución de los conflictos por el agua y la tierra a través de los tribunales
abarcaba todos los casos posibles, es decir, incluía tanto los conflictos relacionados
con la tierra y el agua entre los pueblos como los conflictos entre pueblos e
individuos indígenas. También incluía todos los derechos sobre la tierra y el agua
derivados tanto de la posesión como de la propiedad. Subrayamos la prioridad que
el emperador dio a la resolución de este tipo de conflictos para restaurar el orden en
su imperio cuando decidió que sería un juicio sumario que se resolvería lo antes
posible e incluso con la posibilidad de reducir sus plazos. Esta reducción de los
plazos estaba sujeta al respeto del derecho de la defensa a presentar pruebas. En
otras palabras, los plazos no podrían acortarse si no se hubieran agotado todas las
pruebas presentadas por las partes.
El mismo interés imperial para que estos conflictos se resolvieran rápidamente
se observa en la disposición legal que establecía la prescripción de acción en tres
años para exigir los derechos de posesión y propiedad de la tierra y el agua. Este
período se contaría a partir de la publicación del decreto, es decir, el último plazo
previsto para comparecer ante los tribunales para hacer valer sus derechos sería el
16 de septiembre de 1869; sin embargo, el gobierno imperial fue derrotado en 1867.
También valoramos la prioridad que el emperador Maximiliano dio a este tipo
de conflicto en la disposición que prohíbe la renuncia a los procedimientos en
relación con estos conflictos. A este respecto, se dispuso que los litigantes no
podían abandonar el procedimiento y que, en caso afirmativo, debía designarse a un
defensor para que continuara el procedimiento a expensas de los abogados que se
habían retirado. En otras palabras, el emperador no quería que ningún conflicto
sobre la tierra y el agua se quedara sin resolver.
Si bien es cierto que el significado general de estas disposiciones era permitir el
acceso directo de los pueblos indígenas a la jurisdicción ordinaria, también es cierto
que la protección paterna del emperador no desapareció completamente en este
decreto. Esto se refleja en la disposición legal que ordena que los pueblos indígenas
estuvieran representados legalmente en los juicios por los respectivos alcaldes o
comisionados imperiales, y en caso de que fueran rechazados u obstaculizados, los
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pueblos podían designar a cualquier persona como su representante legal, siempre y
cuando contaran con la autorización de las autoridades civiles del distrito
correspondiente (art. 13) (León Portilla, 2003b: 35). Así como en la disposición que
establecía que los pueblos conservaban su derecho a quejarse ante el emperador, a
través de la Junta Protectora de las Clases Menesterosas, de la negativa injustificada
de las autoridades municipales a representarlos ante los tribunales (art. 14) (León
Portilla, 2003b: 35).
La misma ley imponía sanciones a quienes violaran las normas para resolver
estos conflictos con el fin de obtener un beneficio personal. A este respecto, la ley
preveía la posibilidad de castigar a toda persona que, sin tener una condición
jurídica reconocida, compareciera ante los tribunales para defender a los pueblos
indígenas (art. 15) (León Portilla, 2003b: 35). También se preveían sanciones para
las autoridades políticas y judiciales que, sin fundamento jurídico, intentaran exigir
cualquier derecho a la posesión y propiedad de las tierras y aguas en litigio; en tales
casos, se preveía la destitución de esas autoridades (art. 16) (León Portilla, 2003b:
35).
Este sistema de acceso directo de los pueblos indígenas a la justicia ordinaria
derogó el método de intervención de las autoridades administrativas previsto por la
ley para resolver los conflictos de tierras y aguas entre los pueblos, que ya hemos
mencionado. Así pues, todas las cuestiones pendientes de resolución y posteriores a la
fecha de publicación del decreto del fundo legal, es decir, a partir del 16 de
septiembre de 1866, se resolverían por vía judicial (art. 18) (León Portilla, 2003b: 35).
5. Conclusión
La tutela durante el Segundo Imperio Mexicano fue utilizada por el emperador
Maximiliano para gobernar a los pueblos indígenas en un orden social doméstico
similar al establecido en el virreinato de la Nueva España, en el que el soberano
ejercía las dimensiones paterna, jurisdiccional y absoluta de su poder.
Como padre, el emperador utilizó las leyes para proteger a los indígenas,
mediante su clasificación dentro de las clases menesterosas. Esto le permitió al
emperador estructurar una política de tutela hacia los indígenas, tanto individual
como colectivamente. La pretensión del emperador era integrar a los indígenas
paulatinamente a la sociedad de donde habían sido históricamente aislados.
Como autoridad con poder absoluto, el emperador Maximiliano dictó leyes para
dotar a los pueblos indígenas de tierras útiles y suficientes. A este respecto, destaca
la reintroducción de la propiedad comunal, la cual había sido desplazada por la
propiedad privada en la constitución mexicana de 1857.
Como autoridad jurisdiccional suprema, el emperador utilizó las leyes para
garantizar que se hiciera justicia a los pueblos indígenas a causa de los conflictos
por la tierra y el agua. En este sentido, aunque el emperador tuvo la intención de
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dotar de autonomía a los indígenas para que ejercieran por sí mismos sus derechos,
particularmente en los últimos dos años del poder imperial, lo cierto es que la
protección imperial hacia los indígenas nunca desapareció.
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