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REVISTA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA | Rio d e Jan ei ro 54(4):1022-1036, jul. - ago. 2020
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ISSN: 1982-3134
A resposta do setor de saneamento no Brasil à COVID-19
Morganna Werneck Capodeferro ¹ ²
Juliana Jerônimo Smiderle ¹ ³
¹ Fundação Getulio Vargas / Centro de Estudos em Regulação e Infraestrutura, Rio de Janeiro / RJ – Brasil
² Universidade Federal do Rio de Janeiro / Programa de Engenharia Civil, Rio de Janeiro / RJ – Brasil
³ Universidade Federal do Rio de Janeiro / Programa de Engenharia Ambiental, Rio de Janeiro / RJ – Brasil
A essencialidade da água à vida talvez tenha cado ainda mais evidente com a pandemia da COVID-19. Aos
prestadores dos serviços de saneamento foi atribuída a responsabilidade de garantir à população a manutenção do
abastecimento de água potável, fornecendo meios para que ela pudesse preservar os hábitos de higiene e controlar
a propagação do vírus. No entanto, como se poderia garantir que a prestação do serviço não fosse afetada, seja
pelo acometimento dos funcionários, seja pela reduzida capacidade de pagamento dos usuários? Este foi o desao
enfrentado pelos prestadores. Diversas foram as medidas adotadas pela Administração Pública para responder
no curto prazo a esse desao, tais como: restrição ao atendimento presencial nas unidades, isenção tarifária aos
usuários da tarifa social e suspensão do corte por inadimplência. Contudo todas estas medidas podem desequilibrar
as contas dos prestadores de serviço, deixando-os em uma situação de instabilidade que, a princípio, deverá ser
sustentada até o m da pandemia, quando os processos de reequilíbrio econômico-nanceiro serão conduzidos pelos
reguladores. Estes são e continuarão sendo os principais atores na minimização dos impactos que incidiram sobre
os prestadores e na mediação das negociações futuras. Este artigo traz recomendações aos reguladores sobre como
tratar os desequilíbrios causados pela pandemia nos futuros processos. Caberá aos reguladores emitir diretrizes
claras com relação ao procedimento a ser adotado pelos prestadores, para que possam pleitear o reequilíbrio de
suas contas. Deve-se cogitar neste momento a exibilização das metas contratuais.
Palavras-chave: COVID-19; água e saneamento; desequilíbrio econômico-nanceiro; regulação.
La respuesta del sector de saneamiento en Brasil a la COVID-19
Tal vez, la esencialidad del agua para la vida se ha hecho aún más evidente con la pandemia de COVID-19. Los
proveedores de servicios de saneamiento tuvieron la responsabilidad de mantener el suministro de agua potable
para proporcionarle a la población los medios para mantener sus hábitos de higiene y controlar la propagación del
virus. Pero, ¿cómo podría garantizarse que la prestación del servicio no se vería afectada, sea por la disminución
de empleados o la capacidad de pago reducida de los usuarios? Este fue el desafío planteado a los proveedores.
La Administración Pública tomó varias medidas para responder rápidamente a este desafío. Las iniciativas
más adoptadas fueron la restricción del servicio presencial, la exención de tarifas para los usuarios vulnerables
socioeconómicamente y la suspensión del corte por incumplimiento. El hecho es que todas las medidas pueden
desequilibrar las cuentas de los proveedores de servicios, dejándolos en una situación de inestabilidad que, en
principio, debería mantenerse hasta el nal de la pandemia, cuando los reguladores llevarán a cabo los procesos
de reequilibrio económico y nanciero. Los reguladores son y serán los principales actores para minimizar los
impactos en los proveedores y mediar en las negociaciones futuras. Este artículo proporciona recomendaciones a
los reguladores sobre cómo abordar los desequilibrios causados por la pandemia en procesos futuros. Competirá
a los reguladores emitir pautas claras con respecto al procedimiento que adoptarán los proveedores para que
puedan reclamar el reequilibrio de sus cuentas. En este momento, se debe considerar la exibilización de los
objetivos contractuales.
Palabras clave: COVID-19; agua y saneamiento; desequilibrio económico y nanciero; regulación.
DOI: http://dx.doi.org/10.1590/0034-761220200324
Artigo recebido em 01 maio 2020 e aceito em 09 jul. 2020.
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RAP | A resposta do setor de saneamento no Brasil à COVID-19
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The Brazilian sanitation sector’s response to COVID-19
e COVID-19 pandemic has evidenced the essentiality of water more prominently. Service providers were
responsible for maintaining drinking water supply to the population to maintain good hygiene habits and control
the spread of the virus. However, the challenge for providers was guaranteeing the service would not be aected,
either by employees falling ill or by users unable to pay for the service provision. Public administration adopted
several measures to respond in the short term to this challenge. e actions most frequently observed were the
restriction of in-person services, payment exemption for vulnerable users, and suspension of procedures against
non-payment. e measures may have unbalanced the accounts of the service providers, leaving them in a situation
of instability that, in principle, should be sustained until the end of the pandemic, when the regulators will conduct
the process to re-establishing the nancial balance. e regulators are and will be the main actors in minimizing
the impacts on providers and in mediating future negotiations. is article provides recommendations to regulators
on how to address the imbalances caused by the pandemic in future processes. Regulators will have to issue clear
guidelines regarding the procedures that providers will adopt to rebalance their accounts. Consideration should
be given at this time to making contractual targets more exible.
Keywords: COVID-19; water and sanitation; economic and nancial imbalance; regulation.
1. INTRODUÇÃO
A pandemia da COVID-19 trouxe desaos jamais enfrentados pela Administração Pública, dentre
os quais destaca-se a manutenção do fornecimento de serviços essenciais à população, como energia
elétrica, telecomunicações e saneamento. A Organização Mundial da Saúde (OMS), desde o início
da pandemia, publica orientações técnicas a serem seguidas pelos países no enfrentamento da nova
doença. Uma das principais orientações – recomendada em todas as situações para reduzir a velocidade
de transmissão do vírus – refere-se à manutenção de bons hábitos de higiene; dentre eles, lavar as mãos
com água e sabão frequentemente (OMS, 2020). Parece algo simples e básico, mas infelizmente não é.
De acordo com dados mais recentes do Fundo das Nações Unidas para a Infância e da Organização
Mundial da Saúde (UNICEF & OMS, 2019), 40% da população mundial (3 bilhões de pessoas) não
possuíam instalações básicas para lavagem das mãos em suas residências em 2017. No caso especíco
do Brasil, 33 milhões de brasileiros não recebem água encanada em suas residências (Ministério do
Desenvolvimento Regional [MDR], 2018).
Somado a isto, artigo recentemente publicado por Wu et al. (2020) sugere a possibilidade da
presença do novo coronavírus nas fezes de pacientes por quase cinco semanas após testes respiratórios
terem resultado negativo. Yeo, Kaushal, e Yeo (2020) enunciaram esta hipótese, uma vez que os vírus do
SARS-CoV e MERS-CoV, dois tipos de coronavírus já conhecidos, foram identicados nos esgotos em
condições que facilitavam a transmissão feco-oral. Esses mesmos autores pontuam que a possibilidade
deste tipo de transmissão da COVID-19 tem severas implicações, especialmente em áreas com falta
de saneamento. Esta é a situação de 4,2 bilhões de pessoas no mundo (UNICEF & OMS, 2019) e de
95 milhões de brasileiros que carecem de acesso à rede coletora de esgotos (MDR, 2018). Além disso,
no Brasil menos da metade dos esgotos coletados são encaminhados para tratamento (MDR, 2018).
A m de manter bons hábitos de higiene, a orientação da OMS que vem sendo adotada por
diversos países é de garantir o abastecimento de água potável para a população. Neste cenário, surgem
algumas perguntas. Como os atores deste setor estão garantindo a manutenção dos serviços, com a
devida proteção de seus funcionários, para uma população que alterou o seu padrão de consumo e
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que teve sua capacidade de pagamento reduzida? Quais os impactos em curto, médio e longo prazo
das medidas adotadas para manutenção do acesso à água sobre os diversos stakeholders? Como a
Administração Pública deve responder a m de minimizar os referidos impactos negativos? Estas
são as questões que este artigo visa responder para o contexto brasileiro.
Para tanto, o artigo descreve, inicialmente, a prestação dos serviços de saneamento no Brasil;
em seguida, são apresentadas as respostas imediatas adotadas pela Administração Pública diante do
desao imposto pela pandemia, tendo como foco as ações que afetaram as 26 Companhias Estaduais
de Saneamento Básico (CESBs); os impactos decorrentes das medidas são identicados e segregados
entre prestadores de serviço, usuários e reguladores. Com base nesta análise, foram formuladas
recomendações a serem seguidas pela Administração Pública em virtude dos impactos negativos.
2. A PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO NO BRASIL
Tendo em vista as ações e os impactos das medidas de prevenção à COVID-19 sobre as prestadoras de
saneamento no Brasil, busca-se compreender, preliminarmente, a estrutura do setor de saneamento
do país. Segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal, os municípios são os responsáveis
pelos serviços de saneamento no Brasil – titulares dos serviços – e podem prestá-los diretamente
ou delegá-los a terceiros. A prestação direta ocorre em 22% dos municípios (MDR, 2018), já dentre
os que delegam a execução do serviço, 96% são atendidos pelas CESBs. Os demais têm os serviços
prestados pela iniciativa privada. A Figura 1 apresenta a porcentagem da população atendida por
cada tipo de prestador.
FIGURA 1 PORCENTAGEM DA POPULAÇÃO ATENDIDA POR TIPO DE PRESTADOR
Figura 1
Porcentagem da população atendida por tipo de prestador
Fonte: MDR (2018).
A prestação dos serviços de saneamento se estruturou e se concentrou em torno
das CESBs (Smiderle, Capodeferro, Fernandes, Gonçalves, & Dutra, 2020), que são,
majoritariamente, empresas públicas; das 26 CESBs atualmente existentes no país, apenas
uma é de controle privado. Portanto verifica-se grande participação dos estados no setor,
apesar de a titularidade ser municipal.
A razão pela qual a estruturação do setor se deu por meio de companhias estaduais
foi a possibilidade que esse arranjo oferecia de viabilizar economicamente a prestação do
serviço. As CESBs continuam a atuar em um conjunto de munícipios de um mesmo
estado, os quais, com poucas variações, adotam uma estrutura tarifária única e praticam
o subsídio cruzado, seja entre municípios superavitários e deficitários ou mesmo entre
diferentes classes de consumidores. Em geral, a estrutura tarifária é dividida em
categorias de usuários (residencial, comercial, industrial e pública) e em blocos de
consumo. O subsídio entre classes de consumidores costuma se dar entre usuários não
residenciais e residenciais; os últimos pagam tarifas menores comparativamente às
categorias comercial, industrial e pública.
3. RESPOSTAS IMEDIATAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Fonte: MDR (2018).
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A prestação dos serviços de saneamento se estruturou e se concentrou em torno das CESBs
(Smiderle, Capodeferro, Fernandes, Gonçalves, & Dutra, 2020), que são, majoritariamente, empresas
públicas; das 26 CESBs atualmente existentes no país, apenas uma é de controle privado. Portanto
verica-se grande participação dos estados no setor, apesar de a titularidade ser municipal.
A razão pela qual a estruturação do setor se deu por meio de companhias estaduais foi a
possibilidade que esse arranjo oferecia de viabilizar economicamente a prestação do serviço. As
CESBs continuam a atuar em um conjunto de munícipios de um mesmo estado, os quais, com
poucas variações, adotam uma estrutura tarifária única e praticam o subsídio cruzado, seja entre
municípios superavitários e decitários ou mesmo entre diferentes classes de consumidores. Em geral,
a estrutura tarifária é dividida em categorias de usuários (residencial, comercial, industrial e pública)
e em blocos de consumo. O subsídio entre classes de consumidores costuma se dar entre usuários
não residenciais e residenciais; os últimos pagam tarifas menores comparativamente às categorias
comercial, industrial e pública.
3. RESPOSTAS IMEDIATAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Desde o diagnóstico dos primeiros casos da COVID-19 no país, muitos estados brasileiros decretaram
medidas de distanciamento social, ou quarentena, e estabeleceram o fechamento do comércio e a
paralisação dos serviços não essenciais. Estas medidas são sucientes para causar um forte impacto
na atividade econômica e nos níveis de desemprego.
Neste contexto, os prestadores de serviço de saneamento se viram diante do desao de manter
o abastecimento de água potável, tão necessário à prevenção da doença, para uma população com
reduzida capacidade de pagamento. Imediatamente, os atores do setor (titulares do serviço, prestadores
e reguladores) encadearam uma série de ações voltadas tanto para a proteção dos funcionários das
prestadoras responsáveis pelos serviços, quanto dos usuários, em especial dos nanceiramente mais
vulneráveis.
Neste artigo, investigam-se as ações adotadas pelas CESBs em atendimento às determinações dos
seus respectivos governos estaduais e reguladores. Dentre as ações analisadas, destacam-se: (i) mudança
na forma de faturamento; (ii) restrição do atendimento presencial; (iii) adiamento da aplicação dos
reajustes tarifários; (iv) facilitação do pagamento das tarifas de água e esgotos; (v) isenção tarifária
para usuários vulneráveis; e (vi) suspensão do corte por inadimplência.
Com relação à proteção dos funcionários, identicou-se a adoção de medidas visando à redução
da exposição dos funcionários e, consequentemente, dos próprios usuários. Algumas companhias
determinaram que o faturamento considerasse valores médios dos históricos de consumo em
substituição à leitura dos hidrômetros, a exemplo da Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito
Federal(Caesb) – por meio da Resolução ADASA n. 03 (2020) –, da Companhia de Saneamento
de Minas Gerais (Copasa, 2020a) e da Companhia Riograndense de Saneamento (Corsan, 2020).
Uma alternativa criada pela Copasa foi a possibilidade de o próprio usuário efetuar a leitura de seu
hidrômetro e informar à empresa; neste caso, o consumo faturado continua a ser pelo hidrômetro,
e não pela média (Copasa, 2020b). Além disso, a maioria das companhias suspendeu ou restringiu
seus atendimentos presenciais, disponibilizando canais virtuais para o atendimento de seus clientes.
No que tange às medidas de proteção dos usuários, o adiamento da aplicação dos reajustes
tarifários foi determinado a m de não sobreonerar as tarifas em tempos de retração econômica. Tal
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medida foi adotada no estado do Paraná, por determinação da agência reguladora, que “congelou”
as tarifas de todos os serviços regulados (Agência Reguladora do Paraná [Agepar], 2020), bem como
no estado do Sergipe, por decisão do Governo de Sergipe (2020), e no Distrito Federal, por meio da
Resolução ADASA n. 03 (2020).
Inúmeras medidas foram adotadas a m de facilitar o pagamento. A dilatação do prazo para o
pagamento das faturas de água e esgoto foi uma das mais adotadas, tendo sido anunciada, por exemplo,
pela Copasa (2020a) e pela Companhia do Estado do Paraná (Sanepar). No caso da companhia
paranaense, houve o adiamento da cobrança por 90 dias apenas para os usuários que pagam a tarifa
social (Sanepar, 2020).
Outras facilidades de pagamento incluem a possibilidade de parcelamento dos valores cobrados,
como na campanha de renegociação de débitos em atraso conduzida pela Companhia de Águas e
Esgotos do Rio Grande do Norte (Caern, 2020). Para algumas companhias estaduais, como a Copasa
e a Cosama, do Estado do Amazonas, determinou-se também a suspensão da cobrança de juros e
multas decorrentes do atraso no pagamento pelos usuários que se enquadram na tarifa social, no
primeiro caso (Copasa, 2020a), e de usuários em geral, no segundo caso (Governo do Amazonas, 2020).
A isenção tarifária foi concedida à categoria residencial social por inúmeras companhias, dentre
elas a Companhia Espírito Santense de Saneamento (Cesan, 2020), a Companhia de Saneamento
Básico do Estado de São Paulo (Sabesp) (Deliberação ARSESP n. 979, 2020) e a Companhia Estadual
de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro(CEDAE, 2020). A CEDAE acatou a determinação do Decreto
Estadual n. 46.990 (2020), que facultava a isenção de clientes enquadrados na tarifa social e na categoria
comércio de pequeno porte.
Complementarmente à isenção tarifária, determinou-se a suspensão do corte do fornecimento de
água por inadimplência. Dentre os governos estaduais que decretaram tal medida, destacam-se o de
Goiás (Governo de Goiás, 2020), o de Tocantins (Agência Tocantinense de Saneamento, 2020), o de
Santa Catarina (Governo de Santa Catarina, 2020) e o de Rondônia (Agência Reguladora de Serviços
Públicos Delegados do Estado de Rondônia [AGERO], 2020).
A Figura 2 apresenta o resultado do levantamento da adoção, por parte das CESBs, de cada uma das
medidas apresentadas, que podem ter sido determinadas ou pelo próprio prestador, ou pelos governos
estaduais ou reguladores, conforme descreve o texto. Para proteção dos funcionários, destaca-se, como
medida adotada pelo maior número de companhias (88%), a restrição aos atendimentos presenciais, e
para proteção dos usuários, a suspensão do corte do fornecimento por 88% das companhias estaduais
– medida determinante na garantia da continuidade dos serviços a todos.
Apesar de a análise aqui apresentada ter se restringido às CESBs, por sua representatividade para
os estados e por atenderem a 70% dos municípios brasileiros (MDR, 2018), as medidas foram também
adotadas pelas demais prestadoras de saneamento, sem abrangência regional, como as empresas
privadas ou serviços autônomos de água e esgotos municipais (SAAEs). Este é o caso, por exemplo,
das empresas privadas e dos SAAEs regulados pela Agência Reguladora dos Serviços de Saneamento
das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (ARES PCJ), conforme Resolução ARES-PCJ
n. 345 (2020); da concessionária privada Saneaqua Mairinque S/A, regulada pela Agência Reguladora
de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo (ARSESP), conforme Deliberação ARSESP n. 978
(2020); e da Iguá Saneamento (2020), por determinação da própria empresa.
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FIGURA 2 ADESÃO DENTRE AS 26 CESBS A CADA UMA DAS MEDIDAS PARA MANUTENÇÃO DA
PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DURANTE A PANDEMIA
Figura 2
Adesão dentre as 26 Cesbs a cada uma das medidas para manutenção da prestação dos serviços durante a
pandemia
*em quatro estados (MG, BA, PB e SP), o corte por inadimplência foi suspenso apenas para os usuários
enquadrados na tarifa social, nos demais essa medida vale para todos os usuários.
Fonte: Elaborada pelos autores.
Apesar de a análise aqui apresentada ter se restringido às CESBs, por sua
representatividade para os estados e por atenderem a 70% dos municípios brasileiros
(MDR, 2018), as medidas foram também adotadas pelas demais prestadoras de
saneamento, sem abrangência regional, como as empresas privadas ou serviços
autônomos de água e esgotos municipais (SAAEs). Este é o caso, por exemplo, das
empresas privadas e dos SAAEs regulados pela Agência Reguladora dos Serviços de
Saneamento das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí (ARES PCJ), conforme
Resolução ARES-PCJ n. 345 (2020); da concessionária privada Saneaqua Mairinque S/A,
regulada pela Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo
(ARSESP), conforme Deliberação ARSESP n. 978 (2020); e da Iguá Saneamento (Iguá,
2020).
* Em quatro estados (MG, BA, PB e SP), o corte por inadimplência foi suspenso apenas para os usuários enquadrados na tarifa social,
nos demais essa medida vale para todos os usuários.
Fonte: Elaborada pelos autores.
Reportando-se à forma como o setor de saneamento tem respondido ao desao da pandemia
internacionalmente, nota-se certo grau de alinhamento das medidas adotadas no Brasil. Muitas das
ações voltadas à proteção dos usuários vão ao encontro das orientações do regulador dos serviços
de água e esgoto do Reino Unido, Oce of Water (Ofwat). A Ofwat é tida como um benchmark
internacional em regulação, possui uma rica, longa e forte atuação no setor de saneamento, devido ao
pioneirismo inglês na privatização da prestação deste serviço ainda na década de 70 (NH Consultoria
e Planejamento, 1995). No enfrentamento da pandemia, a Ofwat solicitou às empresas que dessem
suporte aos usuários vulneráveis, indicando que elas considerassem a possibilidade de reduzir a
sobrecarga nanceira sobre essas famílias, ou pelo aumento da assistência nanceira (tarifa social)
ou pela exibilização dos pagamentos e cobranças de dívidas (Ofwat, 2020).
Outro benchmark internacional de destaque é o da Colômbia, cujo arranjo setorial, semelhante
ao do Brasil, comporta a prestação predominantemente pública dos serviços – 80% dos municípios
são atendidos por prestadoras públicas ou pelo próprio município (Ministério das Cidades, 2018). A
regulação colombiana, no entanto, ao contrário da realidade brasileira, mostra ter avançado bastante
e está atualmente em sua terceira fase de implantação, contando com um regulador nacional que
edita diretrizes para aplicação local (Centro de Estudos de Regulação e Infraestrutura, 2018). Diante
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da pandemia, o governo colombiano anunciou o fornecimento de um volume hídrico mínimo de
subsistência – seis metros cúbicos – para a população residencial, garantido por recursos públicos
de origem já denida.
A denição clara da fonte de recurso é algo que não foi observado em todos os casos brasileiros
em que foi concedida isenção tarifária. Os governos de alguns estados assumiram o pagamento dos
usuários isentos, como é o caso da Paraíba (Companhia de Água e Esgoto da Paraíba [Cagepa], 2020),
Bahia (Governo da Bahia, 2020) e do Ceará (Companhia de Água e Esgoto do Ceará [Cagece], 2020),
de modo a reduzir o impacto sobre as companhias estaduais. Em outros casos, como a companhia
paulista – Sabesp – a empresa arcará com a isenção e deverá ser compensada pela redução de despesas
e ajustes orçamentários (Sabesp, 2020).
Apesar de as medidas de proteção dos usuários serem meritórias neste momento de crise, há
de se ponderar seus possíveis impactos nos médio e longo prazos. A isenção tarifária, bem como a
concessão de outros benefícios – por exemplo, dilatação do prazo para o pagamento das faturas e
a suspensão da cobrança de multas e juros – irão desequilibrar as contas das prestadoras até que o
regulador dê início ao processo de reequilíbrio econômico-nanceiro, o que pode vir a acontecer
apenas com o m do período de distanciamento social.
4. POTENCIAIS IMPACTOS E DESAFIOS DAS MEDIDAS
Esta seção visa discutir os potenciais impactos sobre (i) prestadores de serviços; (ii) usuários;
(iii) reguladores de saneamento em curto, médio e longo prazos, provocados pelo distanciamento
social e pelas ações já adotadas pela Administração Pública no que tange aos serviços de abastecimento
de água e esgotamento sanitário. Ademais, propõem-se abordagens a serem perseguidas pela
Administração Pública deste setor que permitiriam mitigar alguns desses impactos negativos das
ações preventivas adotadas.
4.1 Prestadores de Serviço
Dois dos efeitos das medidas de distanciamento social impactam diretamente as prestadoras de
serviço de saneamento. O primeiro é a desaceleração da economia e o consequente aumento do
nível de desemprego; o segundo é a maior permanência da população em suas residências. Como
consequência do maior índice de desemprego, espera-se aumento do índice de inadimplência dos
usuários, cuja média nacional no ano de 2018 – situação pré-pandemia – correspondia a 6,5% (MDR,
2018). Ainda que as facilidades de pagamento conferidas por algumas companhias possam vir a
suavizar o aumento na inadimplência, nota-se que tal medida não foi adotada em larga escala pelas
CESBs – apenas 15%, conforme Figura 2. Além disso, a suspensão do corte do fornecimento de água
por inadimplência pode incentivar o não pagamento da conta pelo usuário, o que terá impactos de
maior proporção do que as eventuais facilidades de pagamento promovidas, visto que esta medida
foi adotada em escala muito maior entre as companhias estaduais (88%).
A maior permanência da população nas residências e a simultânea redução da atividade comercial
e industrial irão alterar o padrão de consumo de água. Espera-se a redução do consumo de usuários
não residenciais (comercial, industrial e público) e, por outro lado, o aumento do consumo residencial.
Isto incidirá negativamente na arrecadação das companhias em virtude da estrutura tarifária por
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elas praticada. Exemplicativamente, segundo informações disponibilizadas via comunicação
com especialista da Agência Reguladora de São Paulo (ARSESP), as economias não residenciais da
Sabesp, maior empresa de saneamento do Brasil, representam apenas 8% do total; já em termos de
volume medido, essa representatividade aumenta para cerca de 15%; e em relação à participação
no faturamento, sobe para 28%, o que comprova a relevância dessa categoria no faturamento das
prestadoras. Até o momento não estão disponíveis informações ociais quanto ao aumento ou redução
da demanda de cada categoria de usuário; desse modo, não é possível, ainda, estimar o impacto na
receita da companhia decorrente da alteração no padrão de consumo de água.
Somam-se ao aumento da inadimplência e às alterações nos padrões de consumo as medidas adotadas
para garantir a manutenção do serviço: adiamento do reajuste tarifário, isenção tarifária, suspensão da
cobrança de multas, dilatação do prazo para o pagamento das faturas, etc. Todas elas implicam redução
das entradas no uxo de caixa das prestadoras. Cabe um olhar mais atento à isenção da tarifa social,
medida altamente adotada pelas CESBs (62%). A tarifa social constitui um arranjo em que o usuário
enquadrado na categoria social é subsidiado e, portanto, arca com um custo menor do que ele representa
à prestadora. A tarifa social é um benefício concedido à população de baixa renda (categoria social), o
que, do ponto de vista econômico-nanceiro, representa menor impacto sobre as demais categorias de
usuários do que isentá-la do pagamento de qualquer tarifa. Neste último caso, signica que os demais
usuários irão dividir entre si os custos totais dos usuários isentos, e não apenas os subsidiarão.
Como resposta aos desaos impostos pela pandemia, muitos dos prestadores optaram por migrar
do arranjo de concessão da tarifa social (subsídio) para a isenção da sua cobrança. A representatividade
das economias beneciárias da tarifa social varia substancialmente entre os prestadores de serviços:
de pouco mais de 14%, no caso da Copasa, até cerca de 1%, no caso da Companhia Catarinense de
Água e Saneamento (CASAN), conforme aponta a Associação Brasileira de Agências de Regulação
(ABAR, 2018). Tal variação justica-se, em parte, pelos diferentes critérios adotados pelas prestadoras
na concessão dos benefícios sociais aos usuários1. Consequentemente, a arrecadação via tarifa social
também varia em termos de representatividade na receita operacional de água das CESBs: na Copasa,
responde por 9,5%, enquanto na CASAN, por menos de 0,5% (ABAR, 2018). Estes dados sugerem que
o impacto econômico-nanceiro da adoção desta medida pode variar bastante a depender da CESB.
Ao mesmo tempo que a arrecadação dos prestadores é negativamente impactada pela pandemia e seus
desdobramentos, seus custos operacionais se mantêm ou aumentam, pois, devido à pandemia, gastos
extras surgem, tais como: aquisição de equipamentos de proteção para os funcionários, máscaras e
álcool em gel. É provável que o impacto negativo decorrente do aumento dos custos operacionais não
seja de igual magnitude àquele causado pela redução da arrecadação. De todo modo, ao que tudo
indica – até o momento, não há dados públicos disponíveis que quantiquem os impactos –, haverá
desequilíbrio econômico-nanceiro das prestadoras de serviço.
No entanto, algumas medidas adotadas pelas CESBs devido à pandemia, se mantidas, têm a
possibilidade de reduzir os custos operacionais. Uma delas é a suspensão ou restrição de atendimentos
1A Copasa concede o direito de pagamento da tarifa social aos usuários de unidades residenciais, inscritos no Cadastro Único para
Programas Sociais (CadÚnico), cuja família apresente renda mensal por pessoa igual ou inferior a meio salário mínimo nacional. Já
a CASAN concede o benefício para usuários que residem em imóvel de até 70m² de área construída para ns residenciais, que não
possuam automóvel e cujo rendimento familiar seja igual ou inferior a dois salários mínimos para famílias de até quatro habitantes, ou
renda familiar per capita de até 0,5 salário mínimo por habitante.
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presenciais, com a consequente disponibilização de canais virtuais para o atendimento dos usuários.
Não se pode armar que isto de fato ocorrerá, porém, pode-se imaginar que, caso sejam reduzidos os
atendimentos presenciais – neste cenário, deve-se atentar para a manutenção da qualidade do serviço
prestado aos clientes –, os gastos com aluguéis diminuam e, potencialmente, com pessoal. Esta é
uma decisão a ser considerada pelas CESBs e pelos reguladores, especialmente em um cenário pós-
pandemia, que ainda exigirá, no paulatino retorno ao “normal”, algumas medidas de distanciamento
social até que a população seja vacinada, e no qual os usuários ainda conviverão com reduzida
capacidade de pagamento.
Outra possibilidade de redução de custos advém das medidas alternativas de faturamento, como
aquela adotada pela Copasa, em que o próprio usuário comunica ao prestador o seu consumo de água.
Neste caso, se a medida for mantida após a pandemia, haverá uma potencial redução de custo com
pessoal, pois, provavelmente, não será mais necessária a atual quantidade de leituristas. Contudo esta
função não se restringe à leitura dos hidrômetros, pois, os leituristas também vericam a conformidade,
ou não, destes equipamentos, o que não poderá ser feito pelo usuário.
Quanticar o desequilíbrio econômico-nanceiro das prestadoras é de fundamental importância
para que o equilíbrio possa ser reestabelecido por ocasião da revisão tarifária das companhias. Mas,
antes disso, no curto prazo, essa quanticação permitirá identicar por quanto tempo o capital de
giro das prestadoras conseguirá sustentar suas operações. Para pensar em soluções, é necessário
primeiramente identificar os impactos financeiros da pandemia; até o momento não foram
disponibilizados estudos sobre o assunto. Somente com a identicação dos impactos, os prestadores
estarão aptos a pleitear o restabelecimento do equilíbrio econômico-nanceiro aos reguladores.
Não se deve pensar que os impactos negativos sobre as prestadoras de saneamento cessarão
uma vez que se iniciem os processos de reequilíbrio. Isto porque surgirá o novo desao de julgar
os desequilíbrios que de fato foram causados pela pandemia, momento em que haverá espaço para
que os entes reguladores atuem com discricionariedade em suas tomadas de decisão. Na realidade,
corre-se o risco da imprevisibilidade das tomadas de decisão, dada a excepcionalidade da situação
vivida e a ausência de metodologias já divulgadas que possibilitem dar um tratamento padronizado
ao cálculo dos impactos causados pela pandemia.
A falta de metodologias padronizadas é anterior à pandemia, e afeta a regulação do setor de
saneamento brasileiro, que é fragmentada pela titularidade municipal dos serviços (Smiderle et al.,
2020). Como reexo da fragmentação regulatória, os reguladores poderão atuar de formas distintas.
Uma vez que a reforma do marco legal do saneamento foi recentemente sancionada, instituindo a
Lei n° 14.026/2020l, é possível que seja editada alguma diretriz nacional sobre como lidar com os
reequilíbrios pleiteados no contexto de pandemia. A Agência Nacional de Águas e Saneamento (ANA)
atuará como uma supervisora regulatória, tendo a responsabilidade de editar normas de referência
a serem seguidas pelos reguladores.
4.2 Usuários
No curto prazo, todas as medidas adotadas pela Administração Pública beneciam a população, não
apenas pela tranquilidade nanceira proporcionada aos usuários, em especial os mais vulneráveis,
mas, principalmente, pela garantia do acesso à água potável, contribuindo para a proteção contra a
doença. Já no médio e longo prazo, esses benefícios passam a ser duvidosos. De um lado porque,
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uma vez que seja concedido o direito de reequilíbrio econômico-nanceiro às prestadoras, as tarifas
de água e esgoto – principais meios de sustento do serviço, conforme determina a Lei n° 11.445/2007
em seu artigo 29 – potencialmente sofrerão aumento. De outro lado, porque os mesmos usuários –
na posição de contribuintes – terão de arcar, via contribuição scal, com a isenção tarifária que, em
alguns casos, foi assumida pelos respectivos governos estaduais. Este é o caso de estados como Bahia,
Ceará, Mato Grosso do Sul e Paraíba.
Dois efeitos da concessão de subsídios por parte dos governos estaduais merecem destaque. O
primeiro deles é que, dada a velocidade com que a Administração Pública teve de responder aos
desaos impostos pela pandemia, pode-se inferir que provavelmente não houve previsão na Lei
Orçamentária Anual para o empenho de recursos públicos na concessão desses subsídios. Na prática,
o que poderá acontecer é a realocação de recursos e a não cobertura de alguma pauta. O segundo
efeito é que, como são os contribuintes que em algum momento arcarão com essa isenção tarifária, é
possível que um cidadão pagador de imposto esteja nanciando um subsídio, quando ele mesmo não
é beneciado pelo acesso à água. Infelizmente esta é uma situação a ser considerada, visto o décit
ainda existente no atendimento aos serviços de saneamento no país.
4.3 Reguladores
No âmbito administrativo, a sustentabilidade nanceira das agências reguladoras é garantida por
meio da cobrança da taxa de regulação das prestadoras reguladas, geralmente calculada como uma
porcentagem do faturamento da empresa com a prestação do serviço. Com isso, é razoável supor
que a prevista queda do faturamento das prestadoras de serviço afetará negativamente a arrecadação
das agências reguladoras, como em um efeito cascata. Assim, as agências reguladoras deverão prever
como lidar com a redução de receita.
Como mencionado, o regulador terá de reestabelecer o equilíbrio econômico-nanceiro das
prestadoras de serviço em decorrência das medidas adotadas no combate à pandemia. O primeiro
desao está na interpretação da causa desse desequilíbrio, uma vez que se trata de uma situação
nunca antes enfrentada. A Advocacia-Geral da União (AGU) emitiu parecer reconhecendo o direito
das concessionárias de infraestrutura de transporte à recomposição do equilíbrio dos seus contratos
e caracterizou a pandemia como um evento de “força maior” (“caso fortuito”) (Consultoria Jurídica
junto ao Ministério da Infraestrutura, 2020). A justicativa para essa interpretação foi de que o evento
e as suas consequências não poderiam ter sido previstos pelo prestador. Se esse mesmo entendimento
for adotado para o setor de saneamento, e havendo matriz de risco denida em contrato que aloque
o risco de força maior ao poder concedente, então o papel do regulador será o de garantir o direito
do prestador ao reequilíbrio. Já nos casos em que não há alocação clara deste risco, o regulador
deverá atuar com protagonismo na condução de negociação entre as partes. Em ambos os casos, será
imprescindível rmar termo aditivo contratual para validar a decisão, seja ela o aumento tarifário ou
a extensão do prazo contratual ou mesmo a prorrogação de investimentos, como formas alternativas
de evitar aumentos nas tarifas.
Outra diculdade a ser enfrentada pelos reguladores diz respeito a como separar o desequilíbrio
provocado pelo evento de “força maior” daqueles provenientes de outros fatores. Desse modo, tais
fatores precisam ser confrontados com a matriz de risco contratual a m de se julgar se dão ou não
ensejo a reequilíbrio econômico-nanceiro. Ainda caberá ao regulador identicar, dentro de todo
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esse contexto, o que pode ser atribuído à ineciência do prestador e, portanto, o que não deve ser
remunerado.
A situação de pandemia, devido à gravidade de seus impactos, exige clareza de procedimentos. Por
este motivo, cabe ao regulador denir de maneira clara o procedimento que os prestadores deverão
seguir para pleitear o reequilíbrio econômico-nanceiro no contexto da pandemia. Por exemplo, o
regulador pode exigir que o pleito venha acompanhado da declaração de calamidade pública pelo
Poder Executivo. O regulador precisará se posicionar por meio de diretrizes, normativos ou mesmo
termo aditivo rmado entre poder concedente e prestador, no qual, novamente, o ente regulador
terá papel mediador de fundamental importância. Tais diretrizes terão de responder a dúvidas
comuns que naturalmente vão surgir nos prestadores. Dúvidas como: os investimentos poderão ser
prorrogados? Como manter a qualidade da prestação dos serviços com reduzida arrecadação? Como
as não conformidades serão tratadas?
Neste momento, recomenda-se ao regulador cautela ao scalizar o atendimento das metas
contratuais para a realização de investimentos. Devido às medidas de distanciamento social,
algumas obras podem ter sido paralisadas e o regulador tem de tomar conhecimento de toda e
qualquer paralisação e talvez considerar, neste momento, a exibilização de metas. Relativamente
aos investimentos, o regulador poderá realinhar os incentivos e redenir as prioridades. Propõe-se
que o regulador, antes de emitir tais diretrizes, conduza uma análise de impacto regulatório em
ritmo emergencial, ou seja, em um processo mais ágil do que o de costume, com coleta de dados
instantâneos e rápidas análises.
Sugere-se que, enquanto os processos de reequilíbrio não se iniciarem, os reguladores empenhem
esforços em denir claramente seus procedimentos e em ouvir o poder concedente e as prestadoras.
Além disso, é fundamental que o regulador solicite constantemente das prestadoras reguladas
informações sobre redução ou aumento da demanda de água nas diversas categorias de consumo,
bem como sobre os preços dos insumos, para que seja possível correlacionar qualquer oscilação nos
valores a efeitos da pandemia. Ademais, cabe o acompanhamento das obras paralisadas, identicando
o motivo de sua interrupção e sendo realista com relação à viabilidade da sua retomada em curto e
médio prazos.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Segundo orientação da OMS, durante este período de pandemia é fundamental que se garanta
à população acesso à água potável como forma de prevenção da COVID-19. Os prestadores de
saneamento se viram diante do desao de garantir a manutenção dos seus serviços para uma população
acometida pela retração econômica e, portanto, sem capacidade de pagar pelo serviço. Neste contexto,
os atores do setor (titulares dos serviços, prestadores e reguladores) encadearam ações voltadas à
proteção de seus funcionários e dos usuários, especialmente os mais vulneráveis economicamente.
Para a proteção dos funcionários, a medida preferida pelas companhias estaduais foi a restrição do
atendimento presencial nas unidades de atendimento, adotada por 88% dos estados. Com relação
à proteção nanceira do usuário, as medidas mais empregadas foram a suspensão do corte por
inadimplência (88%), seguida pela isenção da cobrança da tarifa social (62%).
Para o prestador de serviço, o impacto no curto prazo é o desequilíbrio econômico-nanceiro
de suas contas devido aos benefícios concedidos à população, como isenção tarifária, suspensão
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da cobrança de multas, dilatação de prazo para o pagamento das faturas; situação agravada pelo
aumento dos custos com a aquisição de equipamentos de proteção dos funcionários e a alteração no
padrão do consumo de água, com a redução da demanda de usuários não residenciais. As prestadoras
terão de arcar com esse desequilíbrio em suas contas até que o ente regulador conclua o processo
de reequilíbrio, o que só deve ocorrer depois da pandemia. Cabe à prestadora quanticar os reais
impactos da pandemia e das medidas a ela associadas para que possa fazer seu pleito ao regulador.
Sobre o usuário recairá a conta depois da pandemia, dado que, potencialmente, as tarifas de água
e esgoto aumentarão como consequência dos processos de reequilíbrio econômico-nanceiro das
prestadoras. Ademais, nos estados cujos governos se responsabilizaram pela isenção tarifária conferida
aos usuários vulneráveis, os próprios usuários contribuintes, em algum momento, terão de repor os
recursos públicos realocados por ocasião da pandemia.
Ao regulador recairá o grande desao de remediar os impactos causados à prestadora de serviço.
O ente regulador será, assim como está sendo durante a pandemia, um ator extremamente importante
depois deste período, e para ele são feitas as recomendações deste artigo. Caberá ao ente regulador
denir com clareza seus procedimentos ante as prestadoras e o poder concedente para que aquelas
saibam como deverão pleitear seus reequilíbrios econômico-nanceiros. Recomenda-se que o
regulador emita diretrizes e possivelmente rme termos aditivos que prevejam a exibilização das
metas contratuais.
A relação regulador-prestadora, portanto, será mais importante do que nunca neste momento,
de modo a diminuir a natural assimetria de informação entre as partes e permitir mais transparência
acerca de quais impactos no caixa das companhias são associados, ou não, à pandemia. A boa
governança poderá minimizar os impactos futuros sobre os cidadãos brasileiros, ao mesmo tempo
usuários dos serviços em questão e pagadores de impostos.
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Mestranda em Engenharia Civil no Programa de Engenharia Civil (PEC/COPPE) da Universidade Federal do
Rio de Janeiro (UFRJ). E-mail: morganna@poli.ufrj.br
Juliana Jerônimo Smiderle
https://orcid.org/0000-0003-3319-7359
Pesquisadora no Centro de Estudos em Regulação e Infraestrutura da Fundação Getulio Vargas (FGV CERI);
Mestranda em Engenharia Ambiental no Programa de Engenharia Ambiental (PEA) da Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ). E-mail: julianasmiderle@poli.ufrj.br
