Vivienda y derechos sociales en el área metropolitana de Barcelona

Abstract

Esta publicación, resultado de la colaboración entre el Área de Planificación Estratégica del AMB y el Observatorio Metropolitano de la Vivienda de Barcelona, presenta el impacto del acceso a la vivienda en las condiciones de vida de la población del ámbito metropolitano. El volumen realiza una diagnosis de la situación actual del acceso a la vivienda en el área metropolitana de Barcelona, analiza la evolución de las políticas aplicadas y establece las bases para la mejora de la gobernabilidad metropolitana asociada a las políticas de vivienda. Por último, define los ejes estratégicos que han de contribuir a mejorar la política metropolitana de vivienda en el ámbito metropolitano a partir de las experiencias europeas más relevantes.

Full text

DREAM
DIAGNOSI
REFLEXIÓ
ESTRATÈGIA
ACCIONS
METROPOLITANES
VIVIENDA
Y DERECHOS SOCIALES
EN EL ÁREA
METROPOLITANA
DE BARCELONA

COLECCIÓN DREAM
VOLUMEN
Esta publicación, resultado de la colaboración entre el Área de Planificación
Estratégica del AMB y el Observatorio Metropolitano de la Vivienda de Barce-
lona, presenta el impacto del acceso a la vivienda en las condiciones de vida
de la población del ámbito metropolitano. El volumen realiza una diagnosis
de la situación actual del acceso a la vivienda en el área metropolitana de
Barcelona, analiza la evolución de las políticas aplicadas y establece las ba-
ses para la mejora de la gobernabilidad metropolitana asociada a las políti-
cas de vivienda. Por último, define los ejes estratégicos que han de contribuir
a mejorar la política metropolitana de vivienda en el ámbito metropolitano
a partir de las experiencias europeas más relevantes.
La colección DREAM (acrónimo de Diagnosis, Reflexión, Estrategia y Acciones
Metropolitanas) propone la construcción de relatos metropolitanos en el
área metropolitana de Barcelona a partir de un enfoque de resiliencia que
implica evaluar los riesgos para establecer estrategias metropolitanas.
Las nuevas líneas estratégicas del AMB se recogen, por lo tanto, en una serie
de volúmenes que siguen una misma metodología. La colección se divide
en tres grandes temáticas que se expresan en tres colores diferentes: eco-
nomía y derechos sociales (amarillo), gobernanza (violeta) y sostenibilidad
(verde). El primer volumen (rojo) enmarca la colección y explica la metodolo-
gía DREAM aplicada al resto de volúmenes. Estos están redactados por dife-
rentes especialistas, conjuntamente con el Área de Planificación Estratégica
del AMB, y cada uno de ellos trata un ámbito sectorial desde la diagnosis y
la reflexión para establecer posteriormente unas estrategias y unas acciones
metropolitanas asociadas.

VIVIENDA
Y DERECHOS SOCIALES
EN EL ÁREA
METROPOLITANA
DE BARCELONA
DREAM
DIAGNOSI
REFLEXIÓ
ESTRATÈGIA
ACCIONS
METROPOLITANES

La cuestión de la vivienda ha sido ampliamente tratada desde el punto de vista
de los derechos sociales en la literatura especializada. No obstante, reciente-
mente ha adquirido mayor relevancia debido al impacto que está teniendo en
las condiciones de vida de la población. En efecto, el estallido de la crisis financiera
internacional en el verano de 2007 y la recesión económica que la siguió se tradu-
jeron en un empeoramiento de las condiciones de vida de la población, en general,
y de las residenciales, en particular. Una de las consecuencias más lesivas desde el
punto de vista del derecho a la vivienda fue el incremento de los desahucios hipo-
tecarios. Pero muy pronto se pudo constatar que la problemática de la vivienda se
incrementaba en el campo del alquiler, un sector que en las décadas precedentes
había ido perdiendo peso en nuestras metrópolis, pero que desde entonces no ha
dejado de crecer, tanto por lo que respecta a la demanda como al foco de las pro-
blemáticas.
Datos recientes recopilados por el Observatorio Metropolitano de la Vivienda, publi-
cados en La vivienda en la metrópolis de Barcelona en 2018, indican que los hoga-
res que viven de alquiler en la ciudad de Barcelona han pasado de representar el
28,5% en 2001 al 30,1% en 2011 y el 35% en 2017. Por otra parte, este incremen-
to de los hogares que viven de alquiler se ha combinado desde el año 2013 con una
creciente separación entre la evolución de los ingresos medios de los hogares y el
precio medio de la vivienda. Así, en Cataluña, entre los años 2013 y 2018, mientras
los primeros aumentaron el 1,3%, el precio medio del alquiler, en cambio, se incre-
mentó el 27,7%. Además, a diferencia del acceso a la propiedad, donde las condi-
ciones de financiación pueden amortiguar esta creciente separación, en el campo
del alquiler los incrementos del precio medio se trasladan proporcionalmente al
coste que los hogares tienen que destinar al pago de la vivienda.
En esta línea, varios trabajos han mostrado que en España, en Cataluña y en la me-
trópolis de Barcelona el coste de la vivienda de alquiler para las economías domés-
ticas se sitúa en los máximos de la Unión Europea –ver, por ejemplo, el trabajo de
Jordi Bosch: «La dimensión económica de la exclusión residencial: Cataluña en el
contexto europeo», publicado en 2017 en la revista ACE–. Así, según datos publica-
dos por el Observatorio Metropolitano de la Vivienda de Barcelona, aproximada-
mente cuatro de cada diez hogares que viven de alquiler en el área metropolitana
de Barcelona tienen que destinar un 40% o más de sus ingresos a pagar los gastos

de la vivienda. Ciertamente, se trata de una problemática que tiene una incidencia
aun mayor entre la población con menos ingresos, lo que explica –tal como recoge
el informe La vivienda y sus efectos en las condiciones de vida de la población me-
tropolitana de Barcelona, publicado en 2019 por el equipo del Instituto de Estudios
Regionales y Metropolitanos de Barcelona– que el coste de la vivienda multiplique
casi por dos la tasa de riesgo de pobreza entre los inquilinos del área metropolitana
de Barcelona.
Los datos que se acaban de apuntar son tan solo una muestra indicadora de la inci-
dencia de la vivienda en las condiciones de vida de la población y en sus derechos
sociales, que Jordi Bosch despliega en este trabajo a partir del eje de la exclusión
residencial. Pero uno de los aspectos originales del presente trabajo es pasar del
estudio de las problemáticas derivadas de la vivienda a la dimensión de las políti-
cas públicas y la gobernanza.
Por lo que respecta a las políticas, actualmente se parte de un déficit que dificulta
enormemente el lanzamiento y consolidación de unas políticas estructurales de
vivienda: el carácter residual del parque asequible. De forma muy resumida, se pue-
de apuntar que este parque de vivienda debería consolidarse mediante el incremen-
to de la producción, por un lado, pero también con la incorporación de parque me-
diante otros mecanismos como la adquisición y la cesión. Además, una parte de
este parque se tendría que destinar a alquiler y el que no se destinase al mismo
debería tener el máximo de garantías para mantener su función social en el futuro.
Se trata, por lo tanto, de un conjunto de instrumentos y actuaciones que, combina-
dos y con continuidad, han de permitir incrementar progresivamente el parque des-
tinado a políticas sociales.
Quien lea estas líneas ya habrá deducido seguramente el alcance y la naturaleza de
una política de vivienda de carácter estructural, así como la necesidad de acompa-
ñar todas estas actuaciones de una visión comprensiva. Pues bien, este es uno de
los aspectos que nos invita a discutir Jordi Bosch al situar en el centro del debate de
las políticas de vivienda la idoneidad de las formas jurídicas para desplegar un ins-
trumento de planificación a escala metropolitana.
Ahora bien, tal como se ha señalado a menudo, los instrumentos de planificación, y
las políticas en general, necesitan un sujeto político que los gestione, y el caso de la
vivienda no es una excepción. Esta es la premisa que liga la cuestión de las políticas
y los instrumentos de vivienda con el debate sobre la gobernanza metropolitana en
el campo de la vivienda, el tercer gran tema tratado en este trabajo. El autor lo hace
desde una perspectiva internacional comparada, campo en el que es autor de varias
publicaciones entre las que hay que destacar «Las políticas metropolitanas de vi-

vienda en Europa: los casos de Londres, París, Bruselas y Barcelona», del año 2011,
y más recientemente «La planificación de las políticas de vivienda a escala metro-
politana: Barcelona en el contexto internacional», correspondiente al número 61 de
la revista Papers, editado en 2019.
En definitiva, al abordar la cuestión de la vivienda y los derechos sociales en el área
metropolitana de Barcelona, este volumen combina elementos de análisis y diag-
nosis con propuestas en el campo de la planificación y gobernanza de las políticas
de vivienda desde la escala metropolitana. El resultado es un documento compren-
sible y sugestivo al mismo tiempo. Comprensible porque, en el análisis de la reali-
dad actual, el autor se dota de datos e información bien contrastados. Sugestivo
porque muestra al lector diferentes experiencias y realidades internacionales invi-
tándolo a la reflexión.
Carme Trilla
Presidenta del Observatorio Metropolitano de la Vivienda de Barcelona
y de la Fundación Hábitat 3 Tercer Sector Social

SUMARIO
14
16
17
18
29
43
50
DIAGNOSIS Vivienda, derechos sociales y Estado de bienestar
Dimensión metropolitana de la vivienda
Vínculo entre gobernabilidad metropolitana y políticas
de vivienda
Diagnosis para el tratamiento de la exclusión residencial
Segregación urbana y gentrificación
Diagnosis para una política de vivienda
Debilidad de la política de vivienda en el área metropolitana de
Barcelona
Impacto de la crisis en las políticas de vivienda
Implementación de nuevos instrumentos de política de vivienda
Ausencia de un plan metropolitano de vivienda
Limitaciones de los instrumentos urbanísticos de política
de vivienda en el área metropolitana
Diagnosis para una gobernabilidad metropolitana de la vivienda
Ausencia de un modelo completo de gobernabilidad metropolitana
en materia de vivienda en el área metropolitana de Barcelona
Creación de Vivienda Metrópolis Barcelona como una oportunidad
REFLEXIÓN

ESTRATEGIA Desarrollo de un modelo de gobernabilidad metropolitana
más adecuado para las políticas de vivienda
Eje 1. Asignación de la competencia en planificación de las
políticas de vivienda al Área Metropolitana de Barcelona
Eje 2. Avanzar hacia un modelo de cooperación municipal
en materia de vivienda
Mejora de la planificación de las políticas de vivienda
en el área metropolitana
Eje 1. Elaboración de un plan metropolitano de vivienda
Eje 2. Integración de las políticas de vivienda con la planificación
urbana y el sistema metropolitano de movilidad
ACCIONES Desarrollo de un modelo de gobernabilidad metropolitana
más adecuado para las políticas de vivienda
Acción 1. Asignación de la competencia en planificación de
las políticas de vivienda al Área Metropolitana de Barcelona
Acción 2. Avanzar hacia un modelo de cooperación municipal
en materia de vivienda
Mejora de la planificación de las políticas de vivienda
en el área metropolitana
Acción 3. Elaboración de un plan metropolitano de vivienda
Acción 4. Integración de las políticas de vivienda con la
planificación urbana y el sistema metropolitano de movilidad
56
57
62
64
70
SUMARIO
METROPOLITANAS
BIBLIOGRAFÍA

DIAGNOSIS

14
COLECCIÓN DREAM 04 DIAGNOSIS
Este libro tiene dos grandes objetivos: en primer lugar, examinar la situación actual de la
vivienda en el área metropolitana de Barcelona desde tres ejes: la exclusión residencial, la
política de vivienda y la gobernabilidad metropolitana asociada a las políticas de vivienda y,
en segundo lugar, y de acuerdo con esta diagnosis (que queda sintetizada en la fig. 1 de
debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades), formular los ejes estratégicos principa-
les que han de contribuir a mejorar el alcance de la política metropolitana de vivienda en
Barcelona, así como su eficacia y eficiencia a partir de las experiencias europeas más intere-
santes y adecuadas a la situación actual de la metrópolis de Barcelona.
Hay que señalar que el desarrollo de ambos objetivos parte de tres premisas previas: la
consideración de la vivienda como un elemento clave del Estado de bienestar, el reconoci-
miento de la dimensión metropolitana del problema de la vivienda en las ciudades y la ne-
cesidad de disponer de un modelo de gobernabilidad metropolitana que permita desplegar
políticas de vivienda a esta escala.
VIVIENDA, DERECHOS SOCIALES Y ESTADO DE BIENESTAR
La vivienda es un elemento esencial en la calidad de vida y el bienestar de los individuos, un
bien de primera necesidad indispensable para el correcto desarrollo individual y social de
las personas y de las familias. Es el refugio que nos protege de las inclemencias climatoló-
gicas, el espacio que nos da seguridad e intimidad, donde desarrollamos gran parte de las
actividades diarias como comer o dormir, y el lugar desde donde articulamos muchas de
nuestras relaciones sociales, ya sea dentro del hogar, por ejemplo, en forma de convivencia,
o con el entorno en forma de vecindad.
Además, la falta de una vivienda digna y adecuada, tanto en términos físicos como econó-
micos, limita la posibilidad de disfrutar de otros derechos sociales básicos como el derecho
a la salud o a la educación. Hay una vasta evidencia científica del impacto negativo que
ejercen unas condiciones residenciales inadecuadas en la salud, así como en el rendimien-
to escolar de los jóvenes y los niños, sobre todo en los hogares situados en infra viviendas,
viviendas inseguras o viviendas sobreocupadas y en las que sufren pobreza energética,
inestabilidad residencial –entendida como aquella situación en la que el hogar se ve obli-
gado a cambiar a menudo de vivienda– o estrés económico debido al coste excesivo de la
vivienda (en términos generales, se considera que los costes residenciales no tendrían que
superar un umbral situado entre el 30% y el 40% de los ingresos del hogar). El caso más
extremo de ausencia de derechos sociales básicos debido a la vivienda son las personas sin
techo y sin hogar, en las que el impacto de esta situación es devastador en todas las dimen-
siones de su vida.

15
 DEBILIDADES FORTALEZAS
ANÁLISIS INTERNO
Exclusión
residencial
Las secuelas de la burbuja: la vivienda como
eje de fractura social.
Los problemas de acceso y permanencia en el
mercado de alquiler.
La segregación urbana y la gentrificación.
El impacto positivo de la recuperación
económica en las condiciones residenciales
de un segmento de los hogares.
Política de vivienda
La debilidad de la política de vivienda en el área
metropolitana.
El impacto de la crisis en las políticas de vivienda.
La falta de un plan metropolitano de vivienda.
La falta de un plan director urbanístico.
Las limitaciones de los instrumentos
urbanísticos de política de vivienda en el área
metropolitana y el progresivo agotamiento del
suelo libre y urbanizable.
El despliegue de políticas metropolitanas
(cohesión social, rehabilitación, pobreza
energética, etc.).
La disponibilidad del Plan de actuación me-
tropolitano (PAM) con directrices de política
de vivienda para el periodo 2016-2019.
Los nuevos instrumentos de política de
vivienda: la producción de vivienda asequible
en suelo urbano consolidado.
Gobernabilidad
La ausencia de un modelo completo de
gobernabilidad metropolitana en vivienda.
La creación de Vivienda Metrópolis Barcelona.
La existencia de operadores públicos
metropolitanos en materia de suelo y vivienda
(IMPSOL, Consorcio Metropolitano de la
Vivienda, etc.).
La creación del Observatorio Metropolitano de
la Vivienda de Barcelona.
 AMENAZAS OPORTUNIDADES
ANÁLISIS EXTERNO
Exclusión
residencial
La competencia de los usos temporales de la
vivienda, principalmente de tipo turístico.
La consolidación del área metropolitana como un
espacio global de alta rentabilidad inmobiliaria.
El crecimiento demográfico previsto.
Las relativas a política de vivienda y
gobernabilidad.
Política de vivienda
La debilidad estructural de la política de
vivienda de Cataluña.
La introducción de exenciones en el deber de
destinar suelo para vivienda de protección
oficial en los nuevos desarrollos.
La importancia creciente de la vivienda en el
ámbito político catalán.
El Plan territorial sectorial de vivienda.
El debate sobre los nuevos instrumentos de
política de vivienda (control de alquileres,
vivienda cooperativa, etc.).
La modificación de la Ley de arrendamientos
urbanos.
Gobernabilidad
La limitada capacidad para alcanzar acuerdos
a largo plazo entre diferentes administraciones
en materia de vivienda, así como de cesión de
competencias.
El escaso debate sobre la gobernabilidad
metropolitana de las políticas de vivienda.
Las próximas elecciones municipales.
La tendencia, a escala internacional, de los
gobiernos metropolitanos a asumir de forma
exclusiva o compartida competencias en
vivienda.
Fig. 1. Debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades en materia de vivienda en el área
metropolitana de Barcelona. Elaboración propia.

16
COLECCIÓN DREAM 04
La vivienda es determinante asimismo en la posibilidad de poder disfrutar de unos ingresos
mínimos suficientes para satisfacer el resto de necesidades básicas, en la igualdad entre
hombres y mujeres y en la materialización de otros derechos sociales como el derecho a una
vida independiente o a una vejez digna.
Por todos estos motivos, por una parte, el derecho a una vivienda digna y adecuada tiene un
carácter básico y universal tal como reconocen la Declaración Universal de los Derechos
Humanos de 1948, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
1966 y la mayor parte de constituciones nacionales. Y, por otra, se considera un pilar clave
del Estado de bienestar puesto que cuando los niveles de exclusión residencial de una socie-
dad alcanzan cotas elevadas, la eficacia del conjunto de políticas sociales resulta gravemen-
te debilitada debido a la interrelación entre vivienda y otros derechos sociales.
No obstante, a diferencia de otras políticas públicas como las de educación o sanidad, las de
vivienda no han recibido la misma atención por parte de los poderes públicos, aunque, como
veremos, su grado de desarrollo varía sustancialmente de unos países a otros.
DIMENSIÓN METROPOLITANA DE LA VIVIENDA
El proceso de metropolitanización contemporáneo ya no se limita a la expansión física del
hecho urbano-metropolitano sino que, sobre todo, se caracteriza por las crecientes –en nú-
mero e intensidad– interrelaciones e interdependencias de tipo económico, social y cultural
que se crean entre todos los elementos que lo conforman (residentes, instituciones, empre-
sas, etc.). Obviamente, esta integración va más allá de los límites administrativos de los
municipios que constituyen el territorio metropolitano hasta el punto de configurar una es-
tructura jerarquizada en red que tiende a extenderse por el conjunto del territorio.
La vivienda tampoco ha sido ajena a la evolución de estas dinámicas metropolitanas. De
hecho, en los entornos metropolitanos el problema de la vivienda muestra unos rasgos co-
munes muy acentuados. Es en estas grandes urbes donde los precios de las viviendas alcan-
zan los valores más elevados, lo que genera problemas graves de accesibilidad económica
a un amplio segmento de la demanda, donde los déficits de vivienda asequible son más
cuantiosos, no solo debido a los precios elevados sino también a las dinámicas demográfi-
cas metropolitanas y a las dificultades para generar vivienda social en la ciudad consolida-
da, y donde los procesos de segregación urbana son más grandes.
Por lo tanto, en coherencia con estas dinámicas residenciales metropolitanas, también es
desde esta misma escala desde donde hay que abordar el problema de la vivienda de estos
territorios si verdaderamente se quiere dar una respuesta eficaz a los graves problemas de
exclusión residencial antes mencionados.

17
VÍNCULO ENTRE GOBERNABILIDAD METROPOLITANA
Y POLÍTICAS DE VIVIENDA
Para poder abordar correctamente el problema de la vivienda en estos entornos urbanos hay
que disponer de un modelo de gobernabilidad metropolitana que permita articular la acción
de todos los niveles de gobierno implicados en este campo. Pero, a diferencia de otros cam-
pos como el transporte, la ordenación del territorio o el medio ambiente, las competencias
en materia de vivienda no han sido asumidas de forma generalizada por los gobiernos me-
tropolitanos. Según los trabajos de Tomàs (2009), solo siete (un 32%) de las 22 áreas me-
tropolitanas de Europa y América del Norte analizadas tenían competencias en materia de
vivienda. Esta realidad supone, en muchos casos, un escollo insuperable para planificar e
implementar políticas de vivienda a escala metropolitana. Como señala Knieling (2014: 39):
«Por lo que respecta a la vivienda y los desarrollos residenciales, la cooperación regional tiene una
importancia capital para conseguir soluciones suficientes. Sin embargo, en muchas regiones me-
tropolitanas los intereses locales y la competencia de los municipios dan lugar a déficits en la
gobernanza.» [Traducción del autor.]
En el mismo sentido, Gómez-Álvarez et al. (2017: 113) señalan que:
«En las grandes aglomeraciones urbanas, la ciudad como sistema está fragmentada, y el área
metropolitana, formada por muchos actores. Las visiones sectoriales prevalecen sobre los enfo-
ques de desarrollo integral. La gestión del agua y el saneamiento, las políticas de transporte, la
gestión de los residuos y la vivienda son solo algunos ejemplos de esta fragmentación institucio-
nal en el desarrollo urbano.» [Traducción del autor.]
No obstante, en los últimos años se observa un cambio de tendencia en este sentido. Cada
vez hay más gobiernos metropolitanos que, de forma exclusiva o coordinada con otros nive-
les de gobierno, trabajan para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna en sus territo-
rios. A modo de ejemplo, los siguientes gobiernos metropolitanos de Europa, América del
Norte y Oceanía ejercen actualmente funciones en materia de vivienda: el gobierno regional
de Nueva Gales del Sur en Sydney (Greater Sydney Commission, 2018), el gobierno del Esta-
do de Victoria en el área metropolitana de Melbourne (Victoria State Government, 2017), la
ciudad de Toronto (Toronto City Council, 2009), la Mancomunidad Metropolitana de Mon-
treal (Communauté Métropolitaine de Montréal, CMM) (Andersson, 2015: 74; OECD, 2016:
146), el Distrito Regional del Gran Vancouver (Greater Vancouver Regional District, GVRD)
(Andersson, 2015: 75; Metro Vancouver, 2016), el Consejo Metropolitano de Gobiernos del
Área de Washington (Metropolitan Washington Council of Governments, COG) (Andersson,
2015: 77), la Autoridad Metropolitana de Minneapolis-St. Paul (Andersson, 2015: 75; OECD,
2016: 151), el Gobierno Metropolitano de Oregón, denominado Metro (Gómez-Álvarez, et al.,
2017: 314-322), la Región de Bruselas-Capital (Bosch, 2011), la Metrópolis del Gran París
(Métropole du Grand Paris, 2018), la Metrópolis de Lyon (OECD, 2016: 167), la Metrópolis de

18
COLECCIÓN DREAM 04
Aix-Marsella-Provenza (de acuerdo con la Ley núm. 2014-58, de 27 de enero de 2014 y
modificaciones posteriores), la Autoridad del Gran Londres (GLA, 2010, 2011, 2014, 2018a),
la Autoridad Combinada de la Ciudad-Región de Liverpool (Liverpool City Region Combined
Authority) (Cox, 2014: 24), la Ciudad-Región de Leeds conjuntamente con la Agencia de Co-
munidades y Hogares (Homes and Communities Agency) (Cox, 2014: 24), la Autoridad Com-
binada del Gran Manchester (GMCA, 2016; GMP y HC, 2018), la Región Metropolitana de
Amsterdam (MRA, 2016) y la Región de Hannover (Keilmann-Gondhalekar et al., 2018).
DIAGNOSIS PARA EL TRATAMIENTO DE LA EXCLUSIÓN
RESIDENCIAL
Secuelas de la burbuja: la vivienda como eje de fractura social
El estallido de la burbuja inmobiliaria que se produjo a finales de 2007 y principios de 2008
y la posterior crisis económica han ejercido un impacto importante en las condiciones eco-
nómicas y sociales de la población. A partir de 2008, el paro empezó a crecer desbocada-
mente, tanto en el conjunto de Cataluña como en el área metropolitana de Barcelona, hasta
alcanzar los valores máximos en 2013.
Figura 2
5
10
15
20
25
T3/2018
T4/2017
T1/2017
T2/2016
T3/2015
T4/2014
T1/2014
T2/2013
T3/2012
T4/2011
T1/2011
T2/2010
T3/2009
T4/2008
T1/2008
Área metropolitana de Barcelona
Cataluña
Fig. 2. Tasa de paro. Cataluña y área metropolitana de Barcelona, 2008-2018. Elaboración propia a
partir de la Encuesta de población activa, INE.

19
Esta rápida e intensa destrucción de puestos de trabajo provocó un crecimiento exponencial
del número de hogares con dificultades graves para satisfacer el coste de su vivienda, sobre
todo entre aquellos que accedieron a la propiedad en el momento álgido del mercado resi-
dencial, es decir, en los años previos al estallido de la crisis. La expresión más dramática de
esta crisis residencial ha sido el fuerte incremento de las ejecuciones hipotecarias (fig. 3) y
los lanzamientos (fig. 4).
Figura 3
0
5.000
10.000
15.000
20.000
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
Área metropolitana de Barcelona BarcelonaCataluña
Nota: debido a la falta de correspondencia entre los límites de los partidos judiciales y de los munici-
pios del área metropolitana, estos resultados incluyen los datos de Vallirana y Rubí, aunque no forman
parte del AMB, y no incluyen los de Tiana porque pertenece al partido judicial de Mataró.
Fig. 3. Ejecuciones hipotecarias. Cataluña, área metropolitana de Barcelona y Barcelona, 2001-2017.
Elaboración propia según datos del Consejo General del Poder Judicial.
A partir de 2014, con la progresiva reducción del paro, la capacidad económica de los hoga-
res se fue recuperando y, lógicamente, el porcentaje de los que tenían que destinar más del
40% de los ingresos a pagar la vivienda se redujo progresivamente. Por ejemplo, mientras
que en 2011 un 16% de los hogares del área metropolitana de Barcelona se encontraban en
esta situación de sobrecarga económica de la vivienda, cinco años más tarde, en 2016, el
porcentaje descendió hasta el 10,4%. Y en la ciudad de Barcelona se produjo una situación
similar. En el mismo periodo de tiempo, la tasa de sobrecarga pasó del 17,3% de los hogares
al 13,4%. Esta mejora de las economías familiares también supuso una reducción de las
ejecuciones hipotecarias y de los lanzamientos (fig. 3 y 4).

20
COLECCIÓN DREAM 04
Figura 4
0
5.000
10.000
15.000
20.000
20172016201520142013
Área metropolitana de Barcelona BarcelonaCataluña
Nota: debido a la falta de correspondencia entre los límites de los partidos judiciales y de los munici-
pios del área metropolitana, estos resultados incluyen los datos de Vallirana y Rubí, aunque no forman
parte del AMB, y no incluyen los de Tiana porque pertenece al partido judicial de Mataró.
Fig. 4. Lanzamientos. Cataluña, área metropolitana de Barcelona y Barcelona, 2013-2017. Elaboración
propia según datos del Consejo General del Poder Judicial e IDESCAT.
Ahora bien, aunque el comportamiento de algunos indicadores de exclusión residencial se sitúa
cerca de los niveles previos al inicio de la crisis, lo cierto es que la situación no es ni mucho
menos la de antes. En el periodo 2007-2017 se han producido en Cataluña más de 146.000
ejecuciones hipotecarias, casi 41.000 de ellas en el área metropolitana de Barcelona. Y durante
el quinquenio 2013-2017 (no se dispone de datos detallados anteriores a 2013) más de 74.000
hogares catalanes sufrieron un lanzamiento y cerca de 30.000 en el área metropolitana.
La estadística del Registro de Solicitantes de Viviendas con Protección Oficial también refleja la
expansión de los hogares necesitados de ayuda pública para acceder a una vivienda (fig. 5). Entre
los años 2011 y 2018 se ha doblado prácticamente el número de personas inscritas en este re-
gistro en Cataluña, hasta llegar a 120.000 solicitudes, cerca de un 60% de las cuales corres-
ponden a personas que viven en el área metropolitana de Barcelona y un 32% en la ciudad de
Barcelona, porcentajes muy superiores a su peso demográfico en el conjunto de Cataluña.
En síntesis, resulta evidente que la evolución política, económica y social de la última década
ha acentuado desgraciadamente el papel de la vivienda como factor de exclusión social, de

21
forma particularmente grave en el área metropolitana de Barcelona, así como de desigual-
dad, dada la enorme diferencia de esfuerzos que tienen que realizar los hogares propietarios
sin pagos pendientes, con préstamos hipotecarios cercanos al final, y los que tienen que ha-
cer frente a los precios actuales del mercado de alquiler o a cargas hipotecarias cuantiosas.
Figura 5
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
20182017201620152014201320122011
Barcelona
Cataluña Área metropolitana de Barcelona
Fig. 5. Personas inscritas en el Registro de Solicitantes de Viviendas con Protección Oficial. Cataluña,
área metropolitana de Barcelona y Barcelona, 2 de octubre de 2018. Elaboración propia según
datos de la Secretaría de Hábitat Urbano y Territorio.
Problemas de acceso y permanencia en la vivienda: crisis del mercado de alquiler
Actualmente, uno de los grupos más vulnerables en materia de exclusión residencial en la me-
trópolis de Barcelona son los hogares que viven en régimen de alquiler. Los principales motivos
que explican esta circunstancia son cuatro: el aumento de la demanda de vivienda de alquiler en
los últimos años; la escasez de oferta de viviendas en este régimen; el aumento del porcentaje
de hogares en riesgo de exclusión social en este segmento del mercado residencial, y la debilidad
de las políticas de vivienda social y de ayudas al pago del alquiler. Además, sobre todo en Barce-
lona, el turismo ejerce una presión adicional en los precios del alquiler que ha resultado amplifi-
cada con la proliferación de apartamentos turísticos gracias a plataformas on line como Airbnb.
Después del estallido de la burbuja residencial, las condiciones para acceder al crédito hipo-
tecario se endurecieron tanto por la falta de liquidez del sistema financiero como por el
creciente riesgo de insolvencia de las personas solicitantes. Esta demanda también fue ali-
mentada por la incapacidad de muchos hogares de asumir compromisos hipotecarios en un

22
COLECCIÓN DREAM 04
contexto de incertidumbre económica y laboral elevada. Y es probable, incluso, que la im-
portante caída del precio de la vivienda de los años posteriores a la crisis hubiera desincen-
tivado el acceso a la propiedad. La conjunción de todos estos factores ha favorecido un au-
mento de demanda de vivienda de alquiler durante la última década.
Por otra parte, en comparación con gran parte de los países europeos (fig. 6), en particular con los
que formaban la UE-15, el segmento del mercado de alquiler en Cataluña y en el área metropo-
litana es uno de los más reducidos, sobre todo debido a las políticas de vivienda y a las políticas
fiscales relacionadas implementadas durante el franquismo, basadas en el fomento de la vivien-
da en propiedad y que, en gran medida, tuvieron continuidad durante las décadas posteriores.
Figura 6
0 10 20 30 40 50
4,0
9,7
10,5
13,7
16,6
17,7
18,6
18,6
19,1
19,3
21,8
22,1
22,2
24,8
24,9
26,1
26,1
27,5
27,7
28,4
28,7
28,7
30,2
31,0
34,8
36,6
38,3
45,0
48,3
35,1
Alemania
Austria
Dinamarca
Reino Unido
Francia
Suecia
Holanda
Irlanda
Bélgica
Barcelona
Finlandia
Italia
Chipre
Luxemburgo
Grecia
Eslovenia
Portugal
España
Cataluña
República Checa
AMB
Letonia
Malta
Estonia
Bulgaria
Polonia
Hungría
Eslovaquia
Lituania
Rumanía
Fig. 6. Porcentaje de población de 16 años y más que vive de alquiler. España, Cataluña, área metro-
politana de Barcelona, Barcelona y países europeos, 2016. Elaboración propia a partir de los resul-
tados del European Union Statistics on Income and Living Conditions 2016 (EU-SILC), EUROSTAT (países
europeos); resto de ámbitos, Encuesta de condiciones de vida 2016 (ECV), INE e IDESCAT.

23
Barcelona, en cambio, siempre ha tenido un mayor número de hogares de alquiler (fig. 7).
Históricamente, uno de los motivos ha sido el peso superior de los contratos de alquiler in-
definidos (se estima que en 2016 todavía representaban un 3,1% del total de viviendas
principales), pero no es el único. La existencia de una importante demanda de alquiler en la
ciudad, tanto interna como del extranjero, sumada al incremento de los precios, hace muy
atractivas la puesta de viviendas en oferta y la inversión inmobiliaria con esta finalidad. De
hecho, en términos relativos (por cada 1.000 habitantes), el número de nuevos contratos de
alquiler firmados en Barcelona durante el año 2017 fue, en casi todos los distritos, superior
al de cualquier otro municipio metropolitano (fig. 8).
0.6 - 9.8 9.8 - 13.2 13.2 - 18.0 18.0 - 22.6 22.6 - 56.6
Fig. 7. Porcentaje de viviendas de alquiler. Municipios del área metropolitana de Barcelona y distritos
de Barcelona, 2011. Observatorio Metropolitano de la Vivienda a partir del Censo de población y vivien-
das 2011, IDESCAT.
Este desequilibrio entre oferta y demanda es el principal factor que explica la mayor resis-
tencia a la baja del precio del alquiler en comparación con el de compraventa durante el
periodo deflacionista (2007-2014), así como la mayor recuperación desde 2014, sobre todo
en la ciudad de Barcelona (fig. 9).

24
COLECCIÓN DREAM 04
3.2 - 12.0 12.0 - 14.4 14.4 - 17.6 17.6 - 22.6 22.6 - 49.1
Fig. 8. Nuevos contratos de alquiler por 1.000 habitantes. Municipios del área metropolitana de Bar-
celona y distritos de Barcelona, 2017. Observatorio Metropolitano de la Vivienda según datos de la
Secretaría de Hábitat Urbano y Territorio, a partir de las fianzas depositadas en el INCASOL y el Padrón
continuo de población 2016.
Todo ello ha provocado que el esfuerzo económico que han de soportar los hogares en alqui-
ler para pagar el coste de su vivienda, medido en porcentaje de los ingresos, haya crecido de
forma sostenida en la última década, así como el porcentaje de hogares en alquiler que
tienen que destinar más del 40% de los ingresos a la vivienda, porcentaje que se sitúa entre
los más elevados de toda Europa (fig. 10).
Lamentablemente, estos costes han sido inasumibles para muchos hogares (fig. 11). En el
quinquenio 2013-2017, de los más de 74.000 lanzamientos que hubo en Cataluña, el 64%
(más de 48.000) fueron a consecuencia de procedimientos derivados de la Ley de arrenda-
mientos urbanos. Y la proporción de lanzamientos de hogares en alquiler es todavía superior
en el conjunto del área metropolitana, el 76% de todos los ejecutados, y se eleva hasta el
84% en la ciudad de Barcelona.

25
En cierto modo, estos datos sugieren que la crisis residencial iniciada a finales de 2007, en
una de sus expresiones más graves como es la pérdida de la vivienda por falta de recursos
económicos, lejos de remitir ha pasado de una primera etapa marcada por las ejecuciones
hipotecarias (muchas de las cuales todavía están pendientes de resolución judicial) a otra
que afecta fundamentalmente a los hogares en alquiler.
Figura 9
400
600
800
1000
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
RMB BarcelonaCataluña
Fig. 9. Evolución del precio medio del alquiler mensual. Cataluña, región metropolitana de Barcelona
y Barcelona, 2004-2017. Elaboración propia según datos de la Secretaría de Hábitat Urbano y Territorio.
SEGREGACIÓN URBANA Y GENTRIFICACIÓN
La segregación residencial es la separación de los grupos sociales en los entornos urbanos
en función, principalmente, de los niveles de renta. En estas dinámicas de segregación, el
mercado de la vivienda actúa simultáneamente como motor y como filtro (Nel·lo, 2001).
Por una parte, los hogares más acomodados tienden a segregarse de forma voluntaria en
las zonas urbanas donde los precios de las viviendas alcanzan los valores más elevados,
mientras que los hogares con ingresos más bajos se ven obligados a vivir en los barrios
económicamente más asequibles y, en general, donde el parque de viviendas presenta
mayores déficits.

26
COLECCIÓN DREAM 04
Figura 10
0 20 40 60 80
Grecia
Bulgaria
Lituania
Croacia
España
AMB
Barcelona
Cataluña
Hungría
Rumanía
Bélgica
Reino Unido
Noruega
Luxemburgo
Portugal
Italia
Dinamarca
Rep. Checa
Eslovenia
Estonia
Países Bajos
UE (28 países)
Polonia
Alemania
Malta
Chipre
Suecia
Francia
Austria
Finlandia
Letonia 13,0
14,6
15,6
16,5
18,0
18,1
22,1
23,0
24,5
27,9
28,0
28,5
29,0
29,3
31,1
31,4
31,9
33,7
34,0
35,4
35,4
36,3
36,6
38,8
42,3
42,3
43,0
45,2
48,3
50,4
84,6
Alquiler a precio de mercado General
Fig. 10. Tasa de sobrecarga de gastos de la vivienda entre el conjunto de la población y entre las per-
sonas inquilinas a precios de mercado. España, Cataluña, área metropolitana de Barcelona,
Barcelona y países europeos, 2016. Elaboración propia a partir de los resultados del European Union
Statistics on Income and Living Conditions 2016 (EU-SILC), EUROSTAT (países europeos); resto de ámbitos,
Encuesta de condiciones de vida 2016 (ECV), INE e IDESCAT.

27
Figura 11
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
20172016201520142013
0
3.000
6.000
9.000
12.000
15.000
18.000
20172016201520142013
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
20172016201520142013
Ejecución hipotecaria Ley de arrendamientos urbanos Otros
Barcelona
Área metropolitana de Barcelona
Cataluña
Fig. 11. Lanzamientos según régimen de tenencia. Cataluña, área metropolitana de Barcelona y Barce-
lona, 2013-2017. Elaboración propia según datos del Consejo General del Poder Judicial y el IDESCAT.

28
COLECCIÓN DREAM 04
Durante los años ochenta y noventa, los procesos de integración-extensión del territorio de
la metrópolis de Barcelona fueron acompañados de cierto equilibrio en la distribución de las
rentas en el territorio, pero desde principios del siglo XXI esta tendencia se ha invertido.
Numerosos trabajos coinciden en señalar que en los últimos años se ha producido un incre-
mento notable de la segregación residencial en la metrópolis de Barcelona (Donat, 2017;
Nel·lo y Blanco, 2015). En concreto, según los resultados del proyecto Barrios y Crisis (Blan-
co y Nel·lo, 2018), entre los años 2001 y 2012 la región metropolitana de Barcelona pasó de
tener 166 secciones censales vulnerables a 352, es decir que estas se duplicaron amplia-
mente con un incremento del 112%. Pero el mayor crecimiento se ha producido en el número
de secciones censales más acomodadas que han pasado de 58 a 262 en el mismo periodo,
es decir, se han incrementado el 351,7%.
 2001 2012 Variación 2001-2012
Secciones vulnerables 166 4,8% 352 9,7% 186 112,0%
Secciones con más recursos 58 1,7% 262 7,3% 204 351,7%
Total 3.474 100,0% 3.612 100,0% 138 4,0%
Fig. 12. Segregación residencial en la región metropolitana de Barcelona. Blanco y Nel·lo (2018).
Uno de los procesos de segregación que tienen lugar en la ciudad existente es la denomina-
da gentrificación, que consiste básicamente en la sustitución de la población residente en
un área urbana determinada, en general hogares con rentas medias y bajas, por otra con una
capacidad adquisitiva significativamente superior. Este cambio socioeconómico suele ir
acompañado de una mejora tanto del espacio público como de las viviendas gracias a la
inversión realizada, según el caso, desde el sector público o el privado.
Actualmente, la mayor parte de procesos de gentrificación que están ocurriendo en el área
metropolitana, sobre todo en la ciudad de Barcelona, tienen origen en tres factores interre-
lacionados: la creciente rentabilidad de la vivienda de alquiler, la extraordinaria presión que
ejerce el turismo en el mercado de la vivienda barcelonés desde que la ciudad se ha conver-
tido en uno de los destinos turísticos más importantes del mundo y una legislación de
arrendamientos urbanos que, con contratos de alquiler a tres años y actualización no regu-
lada de los precios, deja sin ningún tipo de protección a los hogares de alquiler. No obstante,
respecto a la normativa de arrendamiento, hay que subrayar que en el mes de diciembre de
2018 el gobierno español la modificó (Real Decreto Ley 21/2018, de 14 de diciembre) y,
entre otros cambios, extendió el plazo de los contratos de tres a cinco años y el de prórroga
tácita de uno a tres años.

29
DIAGNOSIS PARA UNA POLÍTICA DE VIVIENDA
DEBILIDAD DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA EN EL ÁREA METROPOLITANA
DE BARCELONA
Desde una perspectiva internacional, el grado de desarrollo de la política de vivienda tanto
en España como en Cataluña es muy débil. En este contexto, no es de extrañar que el al-
cance de la política de vivienda en el área metropolitana de Barcelona también sea muy
limitado. Hay que tener presente que, en general, la capacidad económica de los gobiernos
locales y metropolitanos para el despliegue de políticas de vivienda está condicionada en
gran parte por la financiación disponible para dichas políticas en los presupuestos nacio-
nales o regionales, por lo que acostumbra a existir cierta concordancia entre el grado de
cobertura en materia de vivienda a escala nacional, regional y metropolitana en cada sis-
tema residencial.
El peso de la vivienda social en el total del parque residencial catalán es mínimo dado que
a penas representa el 1,3% en el conjunto de Cataluña y el 1,4% en Barcelona y el área
metropolitana, cifras muy alejadas de las del resto de países del centro y norte de Europa
(fig. 13), y que el sistema de ayudas al pago de la vivienda, medido tanto en porcentaje del
PIB destinado a esta finalidad como en porcentaje de población beneficiaria, importe medio
de la subvención (Bosch, 2017; Trilla y Bosch, 2018), gasto por habitante (fig. 14) o porcen-
taje sobre el total de gastos sociales (fig. 15) es, en general, muy inferior que en la mayor
parte de países europeos.
IMPACTO DE LA CRISIS EN LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA
Desgraciadamente, la crisis económica ha agravado todavía más esta debilidad estructural
de las políticas de vivienda en España y Cataluña. Los ajustes presupuestarios que se han
sucedido a partir de 2009 han provocado una caída drástica de la construcción de viviendas
con protección oficial (fig. 16), así como la del número de ayudas al pago del alquiler hasta
el año 2013 (fig. 17), tanto en Cataluña como en el área metropolitana y en la ciudad de
Barcelona en ambos casos.
El número de contratos firmados a través de bolsas de mediación también ha ido cayendo
año tras año desde 2011 (fig. 18). Este descenso es atribuible a la insuficiencia de las ayudas
disponibles y, en particular, las destinadas a la adecuación de la vivienda, pero previsible-
mente también debido a la escasez de vivienda vacía en determinados municipios, al incre-
mento de la demanda de alquiler y al creciente diferencial entre los precios del mercado li-
bre de alquiler y los de alquiler asequible. Todo ello refleja el agotamiento de un modelo que
habría que rediseñar de acuerdo con el contexto actual.

30
COLECCIÓN DREAM 04
0 5 10 15 20 25 30 35
Holanda
Austria
Dinamarca
Suecia
Reino Unido
Francia
Finlandia
República Checa
Irlanda
Polonia
Bélgica
Eslovenia
Malta
Alemania
Italia
Eslovaquia
Hungría
Bulgaria
Luxemburgo
Portugal
Estonia
Lituania
Rumanía
España
AMB
Barcelona
Cataluña
Letonia
Grecia
Chipre
Figura 13
0,0
0,0
0,4
1,3
1,4
1,4
1,4
1,5
1,6
1,7
2,0
2,0
2,5
3,0
3,0
3,7
3,9
5,5
6,0
6,5
7,6
8,7
9,4
13,0
16,8
19,0
20,9
24,0
30,0
17,6
Fig. 13. Porcentaje de vivienda de alquiler social sobre el total del parque. España, Cataluña, área
metropolitana de Barcelona, Barcelona y países europeos, 2017 (o último año disponible).
Elaboración propia a partir de datos de la Secretaría de Hábitat Urbano y Territorio (Cataluña), la encuesta
Einsfoessa 2018 (España) y el resto de países (Laino y Pittini, 2011; Pittini et al., 2017).

31
Figura 14
0
50
100
150
200
2014201320122011
España UE-28Cataluña
Fig. 14. Gasto por habitante en prestaciones de la función vivienda en unidades de poder de compra.
Unión Europea (UE-28), España y Cataluña, 2011-2014. Elaboración propia a partir de datos de
Eurostat e IDESCAT.
Figura 15
0
0,5
1
1,5
2
2,5
2014201320122011
España UE-28
Cataluña
Fig. 15. Gasto por habitante en prestaciones de la función vivienda en porcentaje sobre el total de
gastos. Unión Europea (UE-28), España y Cataluña, 2010-2014. Elaboración propia a partir de
datos de Eurostat e IDESCAT.

32
COLECCIÓN DREAM 04
Figura 16
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
201620152014201320122011
AMB Barcelona
Cataluña
Fig. 16. Viviendas con protección oficial finalizadas por cada 1.000 habitantes. Cataluña, área metro-
politana de Barcelona y Barcelona, 2011-2016. Elaboración propia a partir de datos de la Secretaría
de Hábitat Urbano y el Padrón continuo de población.
Figura 17
2
4
6
8
10
201620152014201320122011
AMB Barcelona
Cataluña
Fig. 17. Ayudas al pago de la vivienda por cada 1.000 habitantes. Cataluña, área metropolitana de
Barcelona y Barcelona, 2011-2016. Elaboración propia a partir de datos de la Secretaría de Hábitat
Urbano y el Padrón continuo de población.

33
Figura 18
0
1
2
3
4
5
201620152014201320122011
AMB Barcelona
Cataluña
Fig. 18. Contratos firmados por bolsas de mediación por cada 10.000 habitantes. Cataluña, área me-
tropolitana de Barcelona y Barcelona, 2011-2016. Elaboración propia a partir de datos de la Secre-
taría de Hábitat Urbano y el Padrón continuo de población.
Figura 19
0
50
100
150
200
201620152014201320122011
AMB Barcelona
Fig. 19. Gasto municipal en vivienda por habitante. Área metropolitana de Barcelona y Barcelona,
2011-2016. Elaboración propia a partir de datos del Observatorio Metropolitano de la Vivienda.

34
COLECCIÓN DREAM 04
Pero, afortunadamente, la reciente evolución positiva de algunos indicadores permite divi-
sar el futuro con cierto optimismo. Desde 2013, el número de ayudas al pago de la vivienda
ha crecido de forma sustancial en el conjunto de Cataluña y, aunque con menos intensidad,
también en el área metropolitana y Barcelona (fig. 17). También ha aumentado el gasto
municipal en vivienda en el área metropolitana, en este caso gracias, sobre todo, al esfuerzo
presupuestario del Ayuntamiento de Barcelona que, en términos relativos, ha quintuplicado
con creces el gasto en este campo (fig. 19).
IMPLEMENTACIÓN DE NUEVOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA DE VIVIENDA
Otro aspecto esperanzador del panorama actual de la vivienda en el área metropolitana es
el actual debate técnico y político sobre la idoneidad de implementar nuevos instrumentos
de política de vivienda para revertir los altos niveles de exclusión residencial. Incluso, en
algunos casos, este debate se ha plasmado en medidas concretas.
Es un ejemplo de ello la iniciativa de la ciudad de Barcelona relativa a la modificación del
planeamiento que obliga a destinar a vivienda de protección oficial el 30% del techo de las
nuevas promociones residenciales o de las operaciones de gran rehabilitación de más de
600 metros cuadrados de techo en suelo urbano consolidado, propuesta que fue aprobada
en el mes de diciembre de 2018 por la Subcomisión de Urbanismo de Barcelona (un órgano
colegiado paritario formado por el Ayuntamiento y la Generalitat) y que afecta únicamente
a la ciudad de Barcelona. El principal interés de esta medida, existente en otras ciudades
europeas como París, radica en que permitirá ampliar la oferta de vivienda asequible en las
áreas urbanas existentes, donde es más difícil y costoso promover esta clase de vivienda
debido a la falta de suelo disponible. Pero este no es un problema exclusivo de Barcelona,
sino que también lo sufren otros muchos municipios metropolitanos, por lo que sería acon-
sejable extender la iniciativa a toda el área metropolitana, aunque modulándola para que se
adapte a las diferentes realidades del territorio metropolitano.
Con idéntico propósito, en la misma sesión de la Subcomisión de Urbanismo de Barcelona,
al amparo de la Ley del derecho a la vivienda de 2007, también se aprobó declarar toda la
ciudad área de tanteo y retracto estableciéndose las condiciones que deben cumplir los in-
muebles sujetos a este derecho de adquisición preferente por parte del Ayuntamiento.
Una de las medidas más controvertidas que están encima de la mesa es el establecimiento
de un control del incremento de la renta de alquiler de las viviendas o, en caso alternativo,
incentivos como bonificaciones para que los precios no superen un umbral determinado.
Desde el año 2017, el Observatorio Metropolitano de la Vivienda colabora con la Generalitat
de Catalunya en la elaboración de un índice de referencia de precios de alquiler con esta fi-
nalidad. De hecho, la Agencia de la Vivienda de Cataluña ya puso en funcionamiento, en
2017, el denominado índice de referencia de precios de alquiler con carácter informativo,

35
que incluso ha entrado en el debate parlamentario español puesto que la legislación sobre
arrendamientos urbanos es una competencia estatal.
AUSENCIA DE UN PLAN METROPOLITANO DE VIVIENDA
Uno de los problemas de la metrópolis de Barcelona es que no dispone de un plan de vivien-
da que fije objetivos a medio y largo plazo y que, de acuerdo con los mismos, programe las
actuaciones correspondientes que hay que desarrollar. Esta carencia se relaciona directa-
mente con el marco institucional y competencial vigente (ver al respecto el apartado si-
guiente sobre gobernabilidad) y es particularmente grave porque, según las proyecciones
formuladas por el IDESCAT, la demanda de vivienda crecerá en los próximos años por razo-
nes demográficas. Como mínimo hasta el año 2026, se prevé un incremento neto del núme-
ro de hogares en la ciudad de Barcelona y en el ámbito metropolitano superior al del conjun-
to de Cataluña, de más del 6% (fig. 20), y muchos de los nuevos hogares que se formarán
necesitarán previsiblemente alguna forma de apoyo público para acceder a una vivienda
digna y adecuada. En este escenario es urgente poder disponer de un plan de vivienda que
defina las actuaciones que hay que desarrollar para poder atender estas necesidades. No
olvidemos que las políticas de vivienda se caracterizan por su lentitud cuando requieren
operaciones urbanísticas.
Figura 20
100
101
102
103
104
105
106
107
20262025202420232022202120202019201820172016
AMB Barcelona
Cataluña
Fig. 20. Proyecciones de hogares en términos relativos según el escenario medio. Cataluña, ámbito
metropolitano y Barcelona, 2016-2026. Elaboración propia a partir de las proyecciones de hogares
del IDESCAT (base 2016).

36
COLECCIÓN DREAM 04
No obstante, el gobierno del Área Metropolitana ha concretado unas líneas estratégicas en
materia de política de vivienda en el Plan de actuación metropolitano para el periodo 2015-
2019 (PAM) (AMB, 2016) que se han desarrollado en forma de directrices (AMB, 2017).
En materia de vivienda, el PAM se fija como gran prioridad estratégica el desarrollo de una
política metropolitana de vivienda como servicio de interés general que contribuya a ho-
mogeneizar la problemática del acceso para aquellas capas de población con rentas más
bajas y para dar cumplimiento al mandato de solidaridad urbana en el ámbito del AMB
(AMB, 2016). Y, desde este planteamiento, prevé una serie de líneas de intervención que se
despliegan en varios objetivos y actuaciones relacionados tanto con el diseño, implemen-
tación y evaluación de las políticas metropolitanas de vivienda como con los aspectos de
gobernanza relacionados (para más detalles sobre el tratamiento de la vivienda en el PAM
ver la fig. 21). Entre todos estos objetivos hay que destacar los siguientes: impulsar la es-
trategia metropolitana de vivienda coordinando al conjunto de actores implicados para
consolidar el derecho a la vivienda, reforzar el Observatorio Metropolitano de la Vivienda
como instrumento de análisis y apoyo a las políticas públicas en esta materia, incrementar
la oferta y disponibilidad de vivienda para alquiler social en el área metropolitana de Bar-
celona mediante actuaciones como la creación de un operador metropolitano de vivienda
pública, y promover la gestión óptima de la vivienda, tanto pública como privada vacía,
para uso social.
Actualmente hay dos elementos que podrían dar lugar a la elaboración de un plan metropo-
litano de vivienda: el Plan director urbanístico del área metropolitana (PDU), hoy en redac-
ción de acuerdo con lo que establece la Ley del AMB, y el Plan territorial sectorial de vivien-
da (PTSH) elaborado por la Generalitat de Catalunya, que se encontraba en el trámite de
exposición pública previo a la aprobación inicial a finales de 2018.
Al PDU, como figura de planificación urbanística, de acuerdo con la normativa urbanística
vigente (artículo 56 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el
Texto refundido de la ley de urbanismo), le corresponde establecer: «La programación de
políticas supramunicipales de suelo y de vivienda, concertadas con los ayuntamientos afec-
tados (...). Esta programación tiene que garantizar la solidaridad intermunicipal en la ejecu-
ción de políticas de vivienda asequible y de protección pública y la suficiencia y viabilidad
de dichas políticas para garantizar el derecho constitucional a la vivienda (...)». En concreto,
el PDU metropolitano, de acuerdo con la Ley 31/2010, del 3 de agosto, del área Metropoli-
tana de Barcelona, tiene, entre otros objetivos, el de «Definir políticas metropolitanas de
suelo y vivienda, así como de actividad económica, para garantizar la solidaridad intermuni-
cipal en la ejecución de políticas de vivienda asequible y de protección pública, la suficiencia
y la viabilidad de dichas políticas para garantizar el derecho constitucional a la vivienda (...)»
(artículo 22.e) y, con esta finalidad, ha de incorporar una memoria social con la definición de
los objetivos de vivienda de protección oficial (artículo 24.1.h) y clasificar y calificar los sue-
los necesarios para alcanzar los objetivos fijados en la programación metropolitana de sue-
lo y vivienda (artículo 23.2). Por lo tanto, el PDU debe incorporar a su documentación el

37
equivalente a un plan metropolitano de vivienda, como mínimo, por lo que respecta a los
instrumentos urbanísticos de política de suelo y vivienda.
Por su parte, el PTSH, según lo establecido por la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del de-
recho a la vivienda, constituye el marco orientador para la aplicación de las políticas de vi-
vienda en todo el territorio de Cataluña. De acuerdo con la versión de diciembre de 2018 del
PTSH, los municipios del área metropolitana, excepto Badia del Vallès, forman parte de las
denominadas áreas de demanda fuerte y acreditada, por lo que, por una parte, están sujetas
al mandato de solidaridad urbana, es decir, deben incrementar su parque de viviendas des-
tinadas a políticas sociales (según definición del artículo 74 de la Ley 18/2007) durante los
próximos 15 años hasta que represente el 15% del total del parque (actualmente, en el área
metropolitana este parque supone solo el 7,4% de las viviendas); y, por otra, deben ampliar,
también a lo largo de los próximos 15 años, su parque de alquiler social del 1,4% actual
hasta el 5,8% del total de viviendas principales. Para poder conseguir ambos objetivos es
casi imprescindible la elaboración de planes locales o supralocales de vivienda que detallen
las actuaciones que hay que realizar en cada municipio. Y, por lo tanto, para garantizar la
coherencia en toda la metrópolis, lo más deseable sería poder contar con un plan metropo-
litano de vivienda a partir del cual se desplegaran el resto de planes locales y supralocales.
ÁMBITO
Línea de
intervención
Objetivo Actuaciones
ÁREA DE
DESARROLLO SOCIAL
Y ECONÓMICO
1. Políticas de
combate a las
desigualdades, de
inclusión social y
derechos de
ciudadanía.
1.1. Impulsar programas
y proyectos para
hacer frente a las
desigualdades y
reforzar la igualdad de
oportunidades y los
derechos sociales.
1.1.9. Impulsar, conjuntamente con los servicios de
vivienda, el plan de alquileres sociales para los colectivos
más desfavorecidos y cooperar con los servicios de vivienda
en el programa específico para evitar los desahucios por
motivos de vulnerabilidad económica a escala
metropolitana.
1.1.10. Participar en la definición de una política metropolita-
na de vivienda en relación con los programas directamente
relacionados con la creación de empleo, reactivación
económica y cohesión social vinculados a la rehabilitación,
la adecuación de viviendas vacías, la eficiencia energética,
el alquiler social y la promoción de vivienda asequible.
1.2. Promover políticas
de coordinación
metropolitana y
convivencia que
refuercen las garantías
sociales.
1.2.4. Participar en los programas que se impulsen en
materia de renovación urbana y rehabilitación de vivienda
que consideren la mejora del espacio público y los
equipamientos de las viviendas de los colectivos más
vulnerables para potenciar la cohesión, la convivencia
y la seguridad en el territorio.
Fig. 21. (Continuación)

38
COLECCIÓN DREAM 04
ÁMBITO
Línea de
intervención
Objetivo Actuaciones
TERRITORIO
4. Consolidación
del derecho
a la vivienda.
4.1. Impulsar la
estrategia metropolitana
de vivienda coordinando
al conjunto de actores
implicados para
consolidar el derecho a
la vivienda.
4.1.1. Definir una política metropolitana de vivienda
fundamentada en programas específicos de recuperación de
viviendas vacías, rehabilitación extensiva, alquiler social y
promoción de vivienda asequible conjuntamente con el
Área de Desarrollo Social y Económico.
4.1.2. Implicar a todas las administraciones del ámbito
metropolitano para unificar criterios y estrategias respecto
a las políticas de vivienda.
4.2. Reforzar el
Observatorio
Metropolitano de la
Vivienda como
instrumento de análisis
y apoyo a las políticas
públicas en esta
materia.
4.2.1. Analizar la evolución del sector de la vivienda, la
demanda y la propuesta de medidas para corregir los
desequilibrios, con la cooperación del Consorcio
Metropolitano de la Vivienda.
4.2.2. Efectuar propuestas sobre la adaptabilidad a las
nuevas realidades sociales (familiares, demográficas, etc.)
para garantizar el mantenimiento de una calidad de
edificación de acuerdo con los parámetros de bienestar y
calidad de vida.
4.2.3. Recoger información relativa a la exclusión social resi-
dencial (personas sin techo, sin hogar, con vivienda insegura
o inadecuada) y sobre desahucios, emergencias sociales y
diferencias sociales en los municipios metropolitanos.
4.2.4. Realizar estudios, conjuntamente con los municipios,
sobre los niveles de endeudamiento, el incremento de la
morosidad residencial metropolitana y el censo de
viviendas vacías.
4.2.5. Aportar información necesaria en materia de vivienda
para el desarrollo de trabajos para la redacción del PDU.
4.3. Incrementar la
oferta y disponibilidad
de vivienda para alquiler
social en el área
metropolitana de
Barcelona.
4.3.1. Constituir un nuevo operador para la construcción o
adquisición de vivienda destinada a la creación de un
parque público metropolitano de vivienda de alquiler.
4.3.2. Trabajar conjuntamente con los ayuntamientos
metropolitanos para incrementar las bolsas de vivienda social.
4.3.3. Explorar vías de tarificación social metropolitana en el
alquiler protegido.
4.3.4. Elaborar una política de prevención de las
emergencias sociales metropolitanas en materia de
vivienda a través de la gestión.
Fig. 21. (Continuación)

39
ÁMBITO
Línea de
intervención
Objetivo Actuaciones
TERRITORIO
4. Consolidación
del derecho
a la vivienda.
4.4. Ampliar el parque
de vivienda pública.
4.4.1. Estudiar la viabilidad de patrimonio y suelo públicos
para satisfacer la demanda y las necesidades de vivienda de
protección oficial.
4.4.2. Promover la actuación conjunta a escala metropolitana
y concertar con las entidades financieras, los grandes
tenedores y la SAREB las líneas de trabajo para posibilitar los
proyectos de nuevas viviendas de titularidad pública y de
apoyo a la cesión de vivienda privada para uso social.
4.4.3. Establecer conciertos con las propiedades de inmuebles
vacíos para destinar dichos inmuebles a uso social con garantías
públicas.
4.4.4. Promover y construir viviendas asequibles en las dife-
rentes formas de acceso, de manera que permitan redactar,
construir y gestionar los proyectos correspondientes.
4.4.5. Impulsar nuevas formas de acceso a la vivienda: derecho
de superficie, aparcería urbana, propiedad compartida,
propiedad temporal, cooperativa de cesión de uso, etc.
4.5. Promover la gestión
óptima de la vivienda,
tanto pública como
privada vacía, para
uso social.
4.5.1. Desplegar un reglamento metropolitano específico
en el ámbito del alquiler de vivienda social con parámetros
de participación y también con un contrato social.
4.5.2. Gestionar de forma eficiente el parque de alquiler
(público y privado) para ayudar a superar las situaciones
de vulnerabilidad y facilitar una rotación razonable de la
vivienda para nuevos solicitantes.
4.5.3. Evaluar periódicamente a las empresas de vivienda
pública municipales con unos parámetros comunes de
eficiencia, eficacia y resultados.
TERRITORIO
5. Mejoras de barrios
y políticas de
rehabilitación de
viviendas y apoyo a
los ayuntamientos.
5.1. Coordinar una
estrategia metropolitana
de mejora de barrios.
5.1.1. Establecer objetivos metropolitanos en materia de
renovación urbana por municipio y por zona/barrio conjunta-
mente con los ayuntamientos y en coordinación con el Área
de Desarrollo Social y Económico, referidos especialmente
a la mejora del espacio público y los equipamientos.
5.1.2. Participar en el desarrollo de una estrategia integral en el
eje del Besòs desde una perspectiva global en todos los ámbi-
tos (sociales, económicos, territoriales, de infraestructuras, etc.),
destinada especialmente a la potenciación de los recursos
territoriales existentes, humanos, naturales, culturales y urba-
nísticos como, por ejemplo, los espacios fluviales y costeros
o el entorno de las Tres Xemeneies y sus contextos urbanos.
5.1.3. Facilitar el desarrollo de estrategias similares en
aquellos espacios metropolitanos en los que los municipios
manifiesten la voluntad de trabajar de forma coordinada.
Fig. 21. (Continuación)

40
COLECCIÓN DREAM 04
ÁMBITO
Línea de
intervención
Objetivo Actuaciones
ÁREA DE BUEN
GOBIERNO Y
TRANSPARENCIA
2. Una
administración
eficiente y sostenible
financieramente al
servicio de la
ciudadanía.
2.1. Asegurar los
recursos financieros
necesarios y los recursos
en general para
garantizar una ejecución
efectiva de los planes de
actuación del AMB.
2.1.1. Impulsar un estudio de alternativas en materia de
financiación, revisando la fiscalidad, las aportaciones de los
municipios metropolitanos y otros componentes de las
finanzas del AMB, orientado a alcanzar el equilibrio
económico de los diferentes ámbitos de gestión y que
incorpore criterios sociales y ambientales.
2.1.2. Conseguir recursos para los ámbitos competenciales y
de inversión del AMB no previstos en el modelo de
financiación actual, con participación específica del Estado
y la Generalitat dada la naturaleza especial del área
metropolitana.
2.1.3. Profundizar en la mejora de los distintos aspectos que
conforman la gestión económica del AMB optimizando los
mecanismos de análisis, administración y evaluación de los
resultados de los diferentes programas.
ÁREA DE BUEN
GOBIERNO Y
TRANSPARENCIA
3. Fortalecimiento
de la gobernanza
y la participación
metropolitanas y de
los organismos
directamente
vinculados al AMB.
3.2. Profundizar
en el modelo de
administración abierta,
transparente y próxima.
3.2.2. Impulsar medidas que tiendan a fortalecer la
gobernanza metropolitana y los organismos directamente
vinculados al AMB.
3.2.3. Iniciar el debate de definición y de los futuros retos
del AMB en términos institucionales, democráticos y
competenciales.
3.2.4. Coordinar y alinear las actuaciones de los organismos
dependientes del AMB con la acción de gobierno.
3.2.5. Aprobar las cartas de los servicios metropolitanos.
3.2.6. Desarrollar el potencial de la administración
metropolitana en materia de servicios compartidos y
cooperación entre municipios e instituciones del ámbito
metropolitano analizando la posibilidad de establecer
sinergias entre los municipios para optimizar recursos
y ganar eficiencia en las prestaciones.
Fig. 21. (Continuación)

41
ÁMBITO
Línea de
intervención
Objetivo Actuaciones
ÁREA DE
PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA
2015-2019
1. Impulso a la
coordinación con los
ámbitos de
desarrollo social,
económico,
territorial y
ambiental del AMB
en una perspectiva
transversal y
estratégica.
1.1. Impulsar y realizar
el seguimiento de los
objetivos y las
actuaciones para
evaluar el cumplimiento
del Programa de
actuación
metropolitano.
1.1.1. Participar en el seguimiento del sistema de
indicadores para cumplir los objetivos del PAMB.
1.1.2. Estudiar los escenarios territoriales del desarrollo
metropolitano mediante el análisis comparativo de la
evolución de diferentes ámbitos metropolitanos de todo
el mundo para los diferentes objetivos del PAMB.
1.2. Promover la
coordinación entre el
Ámbito de Planificación
Estratégica y el eje del
Programa de actuación
vinculado a objetivos y
actuaciones de cohesión
social y territorial.
1.2.2. Impulsar, con la colaboración del IERMB, la
elaboración y evaluación de los indicadores y parámetros
de las desigualdades metropolitanas en el acceso a los
servicios básicos de salud, educación, vivienda y sociales.
1.2.4. Participar en la evaluación de la implementación
de las políticas de vivienda destinadas a la rehabilitación
energética y a la mejora de viviendas en colaboración
con el Consorcio de la Vivienda.
1.2.5. Elaborar estudios tipo para proyectos de servicios
sociales a escala municipal (acceso a la vivienda,
rehabilitación de la vivienda, educación infantil en entornos
de fragilidad social, etc.), para la construcción de políticas
públicas en el AMB.
1.3. Promover la
realización de estudios
sobre la realidad
económica
metropolitana.
1.3.4. Elaborar, conjuntamente con el Área de Desarrollo
Social y Económico, instrumentos para evaluar y
recomendar políticas públicas para la inclusión social.
ÁREA DE
PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA
2015-2019
2. Aproximación
sistemática a datos
del área y de la región
metropolitanas.
2.1. Hacer una
aproximación
sistemática a los datos
socioeconómicos y
espaciales del área y la
región metropolitanas
de Barcelona coordinada
por el IERMB.
2.1.2. Desplegar las medidas organizativas necesarias para
ampliar la participación e interacción en el despliegue del
Plan de actuación del IERMB con los miembros del
Consorcio, las instituciones académicas y la sociedad civil.
2.1.5. Establecer los ámbitos de los barrios metropolitanos
como ámbitos estadísticos del AMB para la definición de
políticas metropolitanas.
2.1.7. Identificar y analizar los datos de la realidad social
y económica de los residentes en el AMB mediante la
elaboración de la Encuesta de condiciones de vida.
Fig. 21. (Continuación)

42
COLECCIÓN DREAM 04
ÁMBITO
Línea de
intervención
Objetivo Actuaciones
ÁREA DE
PLANIFICACIÓN
ESTRATÉGICA
2015-2019
3. Fortalecimiento
de la gobernanza y
la participación
metropolitanas
y de los organismos
directamente
vinculados al AMB.
3.1. Impulsar, desde el Área
de Planificación Estratégi-
ca, medidas que tiendan
a fortalecer la gobernan-
za metropolitana y los
organismos directamente
vinculados al AMB.
3.1.1. Proponer, en el marco del nuevo mandato del AMB,
nuevos mecanismos y acciones de mejora de la gobernanza
metropolitana.
3.1.2. Impulsar las relaciones y el ámbito de coordinación entre
el AMB y las instituciones y entidades de la segunda corona
metropolitana a través del proyecto Arco Metropolitano,
mediante la puesta en marcha de grupos de trabajo específicos.
3.2. Renovar la
Asociación del Plan
estratégico
metropolitano como
instrumento para una
política metropolitana
y profundizar en el
proceso de adaptación
del IERMB a las nuevas
realidades del AMB.
3.2.1. Dinamizar el debate sobre la definición de líneas estra-
tégicas para la región metropolitana y participar activamente
en la formulación de los objetivos de futuro, con el resto de
áreas de gestión del AMB y otros agentes implicados.
3.2.2. Apoyar las acciones de dinamización de las diferentes
áreas de gestión del AMB mediante el impulso conjunto de
mesas de concertación, prospectiva y/o planificación, a
medio y largo plazo.
3.2.3. Dar apoyo activo al Programa de actuación del Plan
estratégico metropolitano e impulsar una renovación del
Plan estratégico metropolitano 2025-50.
3.2.4. Desplegar un proceso participativo con las entidades
y los actores del territorio metropolitano de Barcelona para
debatir los ejes estratégicos de una política metropolitana
que apoye a los consejos de alcaldes en los diferentes ejes
estratégicos metropolitanos.
Fig. 21. Síntesis de las líneas de intervención, objetivos y actuaciones del Plan de actuación metropo-
litano 2015-2019 en política de vivienda y en aspectos de gobernanza relacionados. Elabora-
ción propia a partir del Plan de actuación metropolitano para el periodo 2015-2019 (PAM) (AMB, 2016).
LIMITACIONES DE LOS INSTRUMENTOS URBANÍSTICOS DE POLÍTICA DE
VIVIENDA EN EL ÁREA METROPOLITANA
Un rasgo característico de las áreas metropolitanas es la escasez de suelo vacante disponi-
ble para nuevos desarrollos residenciales en las zonas más centrales. Esta circunstancia li-
mita la implementación de medidas urbanísticas de política de vivienda en dichas zonas
como, por ejemplo, la obligación de que un porcentaje de las nuevas viviendas sea protegi-
do. Por este motivo resultan tan pertinentes algunos de los nuevos instrumentos de política
de vivienda sobre los que gira el debate hoy, como el control de precios de los alquileres o
el deber de promover vivienda asequible en operaciones inmobiliarias situadas en suelo
urbano consolidado.

43
No obstante, esto no significa que estos instrumentos urbanísticos de política de vivienda
no tengan ninguna utilidad en los entornos metropolitanos, más bien al contrario. En gene-
ral, en las áreas metropolitanas, los nuevos desarrollos residenciales se realizan, bien en los
municipios más periféricos, los que todavía suelen disponer de suelo urbanizable, bien en
los municipios centrales gracias a operaciones urbanísticas de cambio de uso de tejidos in-
dustriales o terciarios obsoletos. Ambos casos constituyen una oportunidad inmejorable
para ampliar el parque de vivienda asequible y, de hecho, lo más adecuado en estas opera-
ciones urbanísticas sería aumentar los porcentajes obligatorios de nuevas viviendas prote-
gidas establecidos con carácter general, preferiblemente en forma de alquiler social.
En el caso del área metropolitana de Barcelona, excepto algunas iniciativas municipales de
incremento de las exigencias, lo más común es que estos nuevos desarrollos reserven el
porcentaje de vivienda de protección oficial mínimo que fija la normativa urbanística para
toda Cataluña: un 30% del nuevo techo residencial, un 20% del cual tiene que destinarse a
viviendas con protección oficial de régimen general, de régimen especial o de ambos regí-
menes (artículo 57.3 del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba
el Texto refundido de la Ley de urbanismo).
Para corregir esta situación en el área de Barcelona, el PDU o el futuro plan metropolitano
de vivienda que se elabore tendrían que examinar las necesidades de suelo para vivienda
asequible a largo plazo y, de acuerdo con estas necesidades, establecer unas obligaciones
más amplias en materia de suelo para vivienda de protección oficial en los nuevos desarro-
llos, de forma coherente con los objetivos fijados en el PTSH.
Respecto a estas reservas de suelo para vivienda de protección oficial, hay que tener presen-
te que la Ley 3/2012, del 22 de febrero, de modificación del texto refundido de la Ley de
urbanismo, introdujo una serie de exenciones respecto a la obligación de cumplimiento que
habría que revisar dada la considerable expansión de los niveles de exclusión residencial en
el conjunto de Cataluña.
DIAGNOSIS PARA UNA GOBERNABILIDAD METROPOLITANA
DE LA VIVIENDA
AUSENCIA DE UN MODELO COMPLETO DE GOBERNABILIDAD METROPOLITANA
EN MATERIA DE VIVIENDA EN EL ÁREA METROPOLITANA DE BARCELONA
Por su naturaleza, las políticas de vivienda se desarrollan casi siempre en marcos institucio-
nales y competenciales complejos en los que participan diferentes niveles de gobierno. Por
esta razón, y para que estas políticas se puedan planificar y desplegar adecuadamente en
los entornos metropolitanos, es necesario un modelo de gobernabilidad que articule el pa-
pel de los actores implicados en todas las fases del proceso de elaboración de estas políti-

44
COLECCIÓN DREAM 04
cas, es decir, en su planificación, adopción, implementación, evaluación y revisión. Ahora
bien, no existe un único modelo de gobernabilidad metropolitana válido para este objetivo,
puesto que en el contexto internacional encontramos tanto gobiernos de uno o dos niveles
como fórmulas basadas en la cooperación municipal que permiten el correcto despliegue de
las políticas de vivienda desde una dimensión metropolitana.
En el caso de la metrópolis de Barcelona, el actual marco legal e institucional es incompleto
en este sentido. Tal como veremos, existen numerosos organismos con competencias en la
materia, pero falta articulación de la acción de todos ellos. De hecho, se encuentra en un
punto intermedio entre las realidades metropolitanas que no tienen órganos metropolita-
nos con competencias en este campo y las que disfrutan de un modelo consolidado, com-
pleto y coherente en el plano institucional y competencial en materia de vivienda.
Los actores públicos de política de vivienda del área metropolitana de Barcelona
Actualmente existen cuatro organismos metropolitanos con competencias relacionadas con
la vivienda: el gobierno del Área Metropolitana de Barcelona (AMB), el Consorcio de la Vi-
vienda del AMB (también conocido como Consorcio Metropolitano de Vivienda, CMV), el
Instituto Metropolitano de Promoción de Suelo y Gestión Patrimonial (IMPSOL) y el Observa-
torio Metropolitano de la Vivienda de Barcelona (OMVB).
En 1974 se creó la llamada Corporación Metropolitana de Barcelona (CMB), una entidad
supramunicipal que tenía competencias fundamentalmente en planificación, gestión urba-
nística e infraestructuras sobre los 26 municipios que formaban parte entonces de la Enti-
dad Municipal Metropolitana de Barcelona. La CMB se disolvió en el año 1988, de acuerdo
con lo que establecía la Ley de ordenación territorial de 1987, y no fue hasta el año 2011,
con la Ley 3/2010, de 3 de agosto, cuando se recuperó el gobierno metropolitano, denomi-
nado a partir de entonces Área Metropolitana de Barcelona (AMB), con un ámbito territorial
superior al de su antecesor (36 municipios).
De acuerdo con la Ley de creación del AMB, esta disfruta de competencias en urbanismo,
transporte, aguas y residuos, medio ambiente, infraestructuras de interés metropolitano,
desarrollo económico y social y cohesión social y territorial, pero no tiene competencias en
materia de política de vivienda, salvo las que se derivan de sus competencias en urbanismo.
En concreto, esta Ley encarga al AMB la elaboración del Plan director urbanístico metropoli-
tano y, por medio del mismo, tiene que clasificar y calificar los suelos necesarios para alcan-
zar los objetivos en materia de suelo y vivienda, de acuerdo con la memoria social del Plan
director. No obstante, durante el mandato 2016-2019, el AMB ha desplegado una línea de
ayudas al pago de los suministros que gestiona el Área de Desarrollo Económico y Social.
Por su parte, en el año 2007, la Generalitat de Catalunya y la Mancomunidad de Municipios
del Área Metropolitana de Barcelona (MMAMB) crearon el Consorcio Metropolitano de la

45
Vivienda (CMV) que, según sus estatutos, tiene la finalidad de desarrollar en su ámbito las
funciones, actividades y servicios en materia de vivienda que la normativa atribuye a los
entes consorciados. Por lo tanto, entre otras atribuciones, es el organismo responsable de la
planificación, programación y gestión de la vivienda de protección oficial y de las actuacio-
nes de remodelación de barrios, de aprobar los criterios para acceder a vivienda con protec-
ción oficial, de la gestión (previa delegación) de los patrimonios públicos de suelos y de los
destinados a viviendas de protección oficial y del fomento de la rehabilitación, de las ayudas
al alquiler y de la gestión de las bolsas de vivienda social. Tal colmo puede constatarse, el
CMV es, sobre el papel, el principal ente con competencias en política de vivienda del área
metropolitana de Barcelona. El problema radica en que, en la práctica, la actividad del CMV
se circunscribe esencialmente al fomento de la rehabilitación, la instalación de ascensores
y la eliminación de barreras arquitectónicas.
El otro organismo metropolitano es el IMPSOL, una entidad pública empresarial local depen-
diente del Área Metropolitana de Barcelona que se encarga de la promoción de suelo para
toda clase de actividades (de hecho, se configura como entidad urbanística especial según lo
previsto en la legislación urbanística) y de la edificación y promoción de viviendas asequibles.
A mediados de 2017 entró en funcionamiento asimismo el Observatorio Metropolitano de
la Vivienda de Barcelona (OMVB), creado conjuntamente por el Ayuntamiento de Barcelona,
el Área Metropolitana de Barcelona, la Diputación de Barcelona y la Generalitat de Catalunya
como un instrumento de análisis y consulta de datos relacionados con la vivienda a escala
metropolitana. El OMVB tiene que desempeñar un papel clave en la generación del conoci-
miento necesario para poder planificar y evaluar correctamente las políticas metropolitanas
de vivienda.
Pero, además de estos organismos metropolitanos, existe una multitud de otros actores
públicos que de una forma u otra también intervienen en el territorio metropolitano en
materia de vivienda. Por un lado, la Generalitat de Catalunya, de forma directa a través de la
Secretaría de Hábitat Urbano y Territorio, o mediante sus entes públicos dependientes, prin-
cipalmente el INCASOL y la Agencia de la Vivienda de Cataluña, también actúan en el área
metropolitana en el campo de la vivienda de formas muy distintas como, por ejemplo, la
promoción de vivienda con protección oficial, como titulares y gestores de parte del parque
de alquiler social, con el programa de mejora de barrios o también con las operaciones de
remodelación de barrios. Y, por otro lado, desde el mundo local, los municipios metropolita-
nos, algunos de los cuales tienen su propia empresa o ente público de vivienda (p. ej. el
Instituto Municipal de la Vivienda y Rehabilitación de Barcelona, Promusa de Sant Cugat,
Vimusa de Sabadell, Promunsa de Sant Just Desvern, Prat Espais del Prat de Llobregat, o SM
Habitatge de Terrassa), en el marco de la Ley de bases de régimen local y de la diferente
normativa sectorial, también ejercen competencias en vivienda, aunque hay que subrayar
que su alcance está muy limitado por la capacidad financiera con la que cuentan. Y, además
de los anteriores, también está el Consorcio de Vivienda de Barcelona (CVB) creado en 1998
por la Generalitat de Catalunya y el Ayuntamiento de Barcelona a fin de desarrollar la plani-

46
COLECCIÓN DREAM 04
ficación, programación y gestión de la vivienda pública, en régimen de propiedad y alquiler,
en la ciudad de Barcelona, y REGESA, una sociedad mercantil del Consejo Comarcal del
Barcelonès cuya principal función es la gestión de suelo y el urbanismo, pero que también
realiza promociones inmobiliarias, construye equipamientos y aparcamientos, gestiona es-
tos últimos y ejecuta trabajos de rehabilitación.
En definitiva, tal como sucede también en otros países, las políticas de vivienda en el área
metropolitana se desarrollan en un marco competencial complejo en el que participan dife-
rentes niveles administrativos y multitud de entes públicos, aunque, a diferencia de otros
sistemas metropolitanos, Barcelona todavía no ha acabado de definir un modelo propio de
gobernabilidad en vivienda que dé coherencia a la acción de todos los actores relacionados.
CREACIÓN DE VIVIENDA METRÓPOLIS BARCELONA COMO UNA OPORTUNIDAD
El Ayuntamiento de Barcelona y el Área Metropolitana de Barcelona (AMB) han impulsado
recientemente la creación de Vivienda Metrópolis Barcelona (VMB), un operador público-pri-
vado previsto en el Plan por el derecho a la vivienda de Barcelona que ha de permitir incre-
mentar la oferta de alquiler asequible en la ciudad y en los 36 municipios del área metropo-
litana. La aparición de este nuevo ente en la escena metropolitana podría constituir una
pieza clave para acabar de completar y articular el conjunto de actores públicos y privados
de la aglomeración barcelonesa.
Instituto Metropolitano del
Suelo (IMPSOL)
Vivienda Metrópolis Barcelona
Consorcio Metropolitano
de la Vivienda (CMV)
Área de Desarrollo Económico
y Social
PDU Área Metropolitana de
Barcelona
Gestión de suelo y
promoción de vivienda
Promoción y gestión
de vivienda de alquiler
Gestión de ayudas
a la rehabilitación
Gestión de ayudas al
pago de suministros
Recogida y análisis de informa-
ción y evaluación de políticas
Planeamiento urbanístico
Observatorio Metropolitano de
la Vivienda de Barcelona (O-VB)
Directrices metropolitanas de vivienda 2016-2019
Fig. 22. Funciones y actores metropolitanos de vivienda. Elaboración propia.

REFLEXIÓN

50
COLECCIÓN DREAM 04 REFLEXIÓN
Una mirada resiliente al territorio para una buena planificación estratégica implica evaluar
los riesgos a los que está expuesto el territorio metropolitano y esbozar las políticas estra-
tégicas más necesarias para afrontarlos. Por esta razón, la metodología DREAM (Diagnosis,
Reflexión, Estrategia, Acciones Metropolitanas) puede ayudar a dar respuestas sobre la vi-
vienda para un territorio resiliente, respuestas que se expresan en este documento.
El contexto metropolitano está cambiando: vivimos una crisis de acceso a la vivienda que
ha ocasionado que este sector adquiera una preponderancia central entre las preocupacio-
nes de los ciudadanos. Por esto, para mejorar la cohesión social metropolitana, hay que fa-
cilitar el acceso a la vivienda mejorando la oferta de una forma innovadora desde el punto
de vista social, reforzar las redes sociales solidarias y de proximidad y desarrollar mecanis-
mos para afrontar la pobreza energética y otros servicios.
El sistema de protección social actual está sobrepasado. Hay territorios con tasas de paro
elevadas y déficits formativos graves en su población que están generando la segregación
espacial de las poblaciones más empobrecidas. Y, en este sentido, hay que señalar la falta
de servicios metropolitanos para abordar situaciones de exclusión social y pobreza severa
como la de los sin hogar.
La producción y gestión de la vivienda también tiene profundas implicaciones con los ries-
gos asociados al cambio climático y la demanda de una mejor gestión de los recursos natu-
rales, lo que, además de implicar la transición energética, tiene una profunda relevancia
ambiental.
A estos riesgos sociales, económicos y de sostenibilidad, hay que añadirles los riesgos de
falta de gobernanza. En este sentido, hay que poner de relieve las potencialidades que ofre-
ce la Ley del AMB, que se recogen explícitamente en el artículo 14 donde, junto a las más
consolidadas –urbanismo, transporte, movilidad, servicios ambientales–, destacan, entre
otras, la promoción e implantación de políticas públicas comunes en materia de servicios
municipales y fomento de la cohesión social y territorial, la protección del medio ambiente,
la salud y la biodiversidad, y las medidas de lucha contra el cambio climático. Es desde esta
perspectiva como se pueden afrontar las políticas de vivienda con una visión transversal.
Toda esta lista de necesidades crecientes requiere un incremento de recursos que tienen que
ir asociados necesariamente a una nueva estrategia política en la que la planificación estra-
tégica metropolitana es esencial.
Tal como se ha visto anteriormente, el PAM se plantea como línea estratégica la consolida-
ción del derecho a la vivienda y, leyendo la Ley que regula el AMB, se evidencia que esta es
competente para desarrollar políticas públicas de cohesión social y territorial, políticas de
vivienda y políticas de desarrollo económico –desde una visión productiva y social– que
serán componentes esenciales de esta nueva planificación.

51
Si hablamos de riesgos sociales, el principal es el incremento de la vulnerabilidad social y la
falta de cohesión debido al largo proceso de crisis económica, que genera paro y precariza a
los trabajadores y trabajadoras impidiéndoles dar respuesta a sus necesidades familiares.
En algunos territorios, la agravación de la situación puede dar lugar incluso a falta de segu-
ridad. Además, el envejecimiento de la población y el incremento y absorción de la inmigra-
ción también adquirirán cada vez mayor protagonismo. Tenemos que sumar, a todo esto, la
llegada de capitales especulativos que incrementan los precios de alquiler de las viviendas,
que la población media no puede pagar.
Por otra parte, existen un programa de gobierno definido por el PAM y unos servicios metro-
politanos competentes dispuestos a la reorganización. También existen instrumentos y pro-
gramas que se aplican sectorialmente, o en ámbitos territoriales reducidos, que hay que
elevar a una visión sistémica y de todo el territorio gestionado por el AMB.
Disponemos de un Observatorio Metropolitano de la Vivienda, con todos los instrumentos
de información y análisis, que permite determinar las necesidades y retos del ámbito de la
vivienda. Además, también disponemos del nuevo Operador Metropolitano de la Vivienda
(VMB), con capacidad de aportar capital y gestionar un parque público de vivienda.
Disponemos de unas Directrices de Política Metropolitana de Vivienda 2016-2019 que es-
pecifican:
• Los instrumentos administrativos y otros medios de actuación:
- Los instrumentos del AMB ya disponibles y operativos actualmente en estas polí-
ticas (Dirección de Servicios de Urbanismo, IMPSOL, Consorcio Metropolitano de la
Vivienda) y en estrecha colaboración con los diferentes ayuntamientos metropoli-
tanos y sus medios instrumentales en materia de vivienda pública.
- El Observatorio Metropolitano de la Vivienda (O-VB), mediante un convenio del
AMB con el Ayuntamiento de Barcelona, la Diputación de Barcelona y gestores de
vivienda social de Cataluña, abierto a dar servicio a los gobiernos locales y a sus
políticas de vivienda.
- El Operador Metropolitano de la Vivienda, sociedad de economía mixta con parti-
cipación público-privada destinado a impulsar grandes proyectos de promoción de
vivienda pública en todos los municipios metropolitanos, incluida Barcelona, ac-
tualmente en fase de estudio previo para la constitución.
- La cooperación con entidades del tercer sector a través de convenios de colabora-
ción en todo tipo de proyectos, tanto de promoción como de gestión de vivienda
pública de alquiler asequible.
• Las actuaciones urbanísticas e inmobiliarias:
- La rehabilitación de viviendas y edificios vacíos o en mal estado.
- La promoción de viviendas de alquiler asequible en las diferentes modalidades:
protegidas, dotacionales, etc.

52
COLECCIÓN DREAM 04
- Complementariamente, la promoción de vivienda pública en régimen de acceso a
la propiedad, con precio limitado y garantía de permanencia en el régimen de vi-
vienda asequible, en los casos en que así lo requiera la viabilidad económica de la
operación y que permitan la reinversión en nuevos proyectos de vivienda pública
de alquiler.
- Desarrollar nuevas formas de acceso a la vivienda, como las fundamentadas en la
cesión del derecho de superficie, la aparcería urbana, la propiedad compartida y
temporal, las cooperativas de cesión de uso, etc.
- La renovación y regeneración urbanas, incorporando actuaciones al espacio urba-
no, al parque de viviendas y al tejido social de barrios y pueblos.
- El IMPSOL, como operador urbanístico, para apoyar a los ayuntamientos en política
urbanística y generación de suelo y oportunidades para la construcción de vivien-
das públicas.
- Activar la incorporación al parque de viviendas públicas de solares, estructuras inmo-
biliarias paralizadas y edificaciones en situaciones deficitarias o irregulares, tanto
por lo que respecta al estado físico como a la desocupación o situación jurídica.
Hay que señalar que, además, se dispone de:
• Experiencia en planes de barrios.
• Capacidad de producción de servicios, tanto de los municipios como del AMB, que hay
que reorientar hacia las nuevas necesidades.
• Experiencia en renovación de barrios que se ha extendido al proyecto 10 Barrios para
10 municipios.
Pero, para ir más allá, se requiere una gobernanza que lo facilite. Y, en este marco, se puede
trabajar para el desarrollo de un modelo de gobernabilidad metropolitana más adecuado en
cuanto a políticas de vivienda, que permita asignar la competencia de planificación de las
políticas de vivienda al Área Metropolitana de Barcelona y que, al mismo tiempo, permita
avanzar hacia un modelo de cooperación municipal en materia de vivienda. Esta nueva
perspectiva tiene que ir asociada a la elaboración de un plan metropolitano de vivienda y la
integración de las políticas de vivienda con la planificación urbana y el sistema metropoli-
tano de movilidad.

ESTRATEGIA

56
COLECCIÓN DREAM 04
DESARROLLO DE UN MODELO DE GOBERNABILIDAD
METROPOLITANA MÁS ADECUADO PARA LAS POLÍTICAS
DE VIVIENDA
El Plan de actuación metropolitano para el periodo 2015-2019 (PAM) (AMB, 2016) reconoce
implícitamente la necesidad de avanzar hacia un modelo de gobernabilidad metropolitana en
vivienda que permita una mejor articulación y coordinación de la actuación pública (ver fig.
21). En concreto, en el Ámbito de Territorio, propone «implicar a todas las administraciones del
ámbito metropolitano para unificar criterios y estrategias respecto a las políticas de vivienda»
(actuación 4.1.2) a fin de consolidar el derecho a la vivienda, y se fija como objetivo «coordinar
una estrategia metropolitana de mejora de barrios» (objetivo 5.1) con objeto de mejorar las
políticas de rehabilitación. De forma más genérica y dentro del Área de Buen Gobierno y Trans-
parencia, el PAM plantea la necesidad de fortalecer la gobernanza metropolitana (línea de in-
tervención 3, actuación 3.2.2), «coordinar y alinear las actuaciones de los organismos depen-
dientes del AMB con la acción de gobierno» (actuación 3.2.4) y «desarrollar el potencial de la
administración metropolitana en materia de servicios compartidos y cooperación entre muni-
cipios e instituciones del ámbito metropolitano (...)» (actuación 3.2.6). Asimismo, en el Àrea de
Planificación Estratégica, el PAM reconoce que hay que «proponer, en el marco del nuevo man-
dato del AMB, nuevos mecanismos y acciones de mejora de la gobernanza metropolitana»
(actuación 3.1.1). La estrategia que desarrollamos a continuación se enmarca en este conjunto
de objetivos y actuaciones que formula el PAM hacia la gobernabilidad metropolitana.
EJE 1. ASIGNACIÓN DE LA COMPETENCIA EN PLANIFICACIÓN DE LAS
POLÍTICAS DE VIVIENDA AL ÁREA METROPOLITANA DE BARCELONA
Una posible solución para corregir los déficits de gobernabilidad en materia de vivienda que
sufre el área metropolitana de Barcelona es la cesión de parte de las competencias municipales
en este campo hacia un nivel superior de gobierno. Estas podrían ser atribuidas a la Generalitat
de Catalunya, o al AMB y la Generalitat conjuntamente a través del CMV tal como de hecho ya
prevén en cierto modo sus estatutos pero, en el contexto actual, lo más lógico sería que este
nivel superior de gobierno fuera el AMB. Esta última opción, que cuenta con el apoyo de algunos
autores (Bosch, 2011; Gerőházi y Tosics, 2018), requeriría una modificación de la Ley de creación
del Área Metropolitana de Barcelona con la incorporación de esta competencia, como mínimo,
en materia de planificación mediante la elaboración de un plan metropolitano de vivienda.
En el panorama internacional existen experiencias similares que avalarían esta opción. El
ejemplo más oportuno para el AMB es probablemente el de la Autoridad del Gran Londres
puesto que ambas instituciones han tenido una evolución paralela. Los gobiernos anteceso-
res de las dos metrópolis fueron disueltos a mediados de los años ochenta y se restituyeron
años más tarde, el de Londres en el año 2000 y el AMB en 2010. Además, la Ley de creación
de la Autoridad del Gran Londres no preveía inicialmente ninguna competencia en vivienda,
de manera que hasta la modificación de esta normativa, efectuada en 2007, el gobierno
metropolitano de Londres no asumió competencias en este campo.
ESTRATEGIA

57
EJE 2. AVANZAR HACIA UN MODELO DE COOPERACIÓN MUNICIPAL EN
MATERIA DE VIVIENDA
Otro camino para mejorar la gobernabilidad metropolitana de Barcelona en vivienda sería
establecer un modelo basado en la cooperación intermunicipal, en el que las decisiones al
respecto se tomaran entre todos los municipios de forma consensuada en una especie de
comisión metropolitana de vivienda y, si se considerase oportuno, integrando en la misma
al AMB o, incluso, a la Generalitat.
Las principales ventajas de esta solución radican en la innecesariedad de efectuar reforma
legal alguna dada la flexibilidad y el bajo nivel de institucionalización que implica este mo-
delo. Por el contrario, los principales obstáculos que habría que superar para poder llegar a
acuerdos serían fundamentalmente tres: las resistencias locales de tipos NIMBY (acrónimo
inglés de not in my back yard, es decir, no en mi patio trasero) que podrían surgir contra
determinadas actuaciones de vivienda social, la escasa tradición política de nuestras insti-
tuciones de compartir competencias y la ineludible necesidad de separar las decisiones en
materia de vivienda del debate político más cotidiano y electoralista.
Un buen ejemplo internacional de cooperación metropolitana que puede servir como refe-
rente de este eje estratégico es el funcionamiento de la Metropoolregio Amsterdam (MRA)
que, como veremos más adelante, se basa en la cooperación voluntaria a través de comisio-
nes temáticas en las que participan los representantes políticos de todos los niveles de go-
bierno de la región.
MEJORA DE LA PLANIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE
VIVIENDA EN EL ÁREA METROPOLITANA
El PAM 2015-2019 también se hace eco de la limitada planificación de las políticas de vivien-
da a escala metropolitana. En el Ámbito de Territorio, para consolidar el derecho a la vivienda,
admite explícitamente que hay que «definir una política metropolitana de vivienda (...)» (ac-
tuación 4.1.1), e «implicar a todas las administraciones del ámbito metropolitano para unifi-
car criterios y estrategias respecto a las políticas de vivienda» (actuación 4.1.2) (fig. 21). Por
otro lado, uno de los objetivos prioritarios del PAM 2015-2019 es impulsar y consolidar un
sistema de movilidad sostenible basado en el transporte mediante, entre otros elementos, la
aprobación y despliegue del Plan metropolitano de movilidad urbana como instrumento de
vertebración. Y, lógicamente, este sistema de movilidad tiene que estar coordinado con el
resto de los ámbitos de desarrollo social, económico y ambiental del AMB desde una perspec-
tiva transversal y estratégica, de acuerdo con lo que establece la línea de intervención prime-
ra del PAM en el Área de Planificación Estratégica. Por estos motivos, esta estrategia de me-
jora de la planificación de las políticas de vivienda en el área metropolitana se plantea desde
dos ejes: a partir de la elaboración de un plan metropolitano de vivienda y mediante la inte-
gración de dicho plan con la planificación urbana y el sistema metropolitano de movilidad.

58
COLECCIÓN DREAM 04
EJE 1. ELABORACIÓN DE UN PLAN METROPOLITANO DE VIVIENDA
La planificación es imprescindible en el proceso de elaboración de cualquier política de vivien-
da, aun cuando el plan tenga unas particularidades determinadas en función del ámbito terri-
torial que comprenda. Los planes metropolitanos de vivienda están determinados en gran par-
te para ocupar una posición intermedia entre la programación a escala nacional (o regional
según el marco competencial del país) y la de ámbito municipal. Por este motivo no pueden ser
exclusivamente estratégicos, sino que también han de tener un grado de concreción suficiente
que facilite su despliegue por parte de los municipios o, incluso, la ejecución directa de las ac-
ciones programadas. Esto conlleva la necesidad de adaptar el desarrollo del plan al modelo de
gobernabilidad metropolitana existente, identificar a todos los actores implicados en la ejecu-
ción y sus funciones y competencias y establecer mecanismos de seguimiento y evaluación.
Una estrategia que puede facilitar la planificación metropolitana en vivienda es la elabora-
ción de planes que aborden solo un problema específico, por ejemplo, la atención a las
personas sin techo, la pobreza energética, la rehabilitación o la promoción de vivienda so-
cial. Ahora bien, esta fragmentación de la planificación en subámbitos temáticos tiene que
realizarse sobre la base de un documento marco estratégico donde se definan las directrices
de la política metropolitana de vivienda ya que el principal peligro de este planteamiento es
la falta de coherencia del conjunto de actuaciones.
Otro elemento clave en estos planes es la financiación dado que, en general, la capacidad
económica de los gobiernos locales y metropolitanos es insuficiente para financiar sus ac-
tuaciones en vivienda. Lo más usual es que gran parte de los recursos económicos necesa-
rios para la ejecución provengan de los presupuestos nacionales o regionales. En consecuen-
cia, el nivel de gobierno superior tiene que participar de una forma u otra en la elaboración
del plan con objeto de garantizar el encaje del mismo con las directrices de ámbito nacional
y con los presupuestos. En algunos casos, el plan metropolitano está sujeto a la aprobación
por el nivel de gobierno superior, mientras que en otros, sencillamente, está representado en
el órgano colegiado que toma las decisiones al respecto en el ámbito metropolitano.
En el contexto europeo, uno de los ámbitos metropolitanos con más experiencia en planifi-
cación de vivienda es Londres y, como veremos más adelante, el actual Plan de vivienda del
Gran Londres incorpora muchos de los elementos expuestos anteriormente.
EJE 2. INTEGRACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA CON LA PLANIFICACIÓN
URBANA Y EL SISTEMA METROPOLITANO DE MOVILIDAD
El problema de la vivienda no se circunscribe a sus características físicas y económicas, sino
que también tiene una dimensión colectiva que va del barrio a la ciudad en conjunto y que
engloba los aspectos sociales, laborales, económicos y políticos relacionados con el hecho
urbano. Es lo que se conoce como el derecho a la ciudad y que comprende el derecho a la
vivienda en un sentido tradicional.

59
Probablemente, el reconocimiento más importante de la necesidad de incorporar esta vi-
sión global a las políticas de vivienda se encuentra en la última conferencia «Hábitat sobre
asentamientos urbanos» que organizaron las Naciones Unidas en Quito en 2016, en la que
se aprobó la denominada Nueva Agenda Urbana (NAU) (Naciones Unidas, 2017). La NAU
define el derecho a la ciudad como «el ideal de una ciudad para todo el mundo, refiriéndo-
nos a la igualdad en el uso y disfrute de las ciudades y los asentamientos humanos y bus-
cando promover la inclusión y garantizar que todos los habitantes, tanto de las generacio-
nes presentes como futuras, sin ninguna clase de discriminación, puedan crear ciudades y
asentamientos humanos justos, seguros, sanos, accesibles, asequibles, resilientes y sosteni-
bles y habitar en ellos a fin de promover la prosperidad y la calidad de vida para todo el
mundo» (Naciones Unidas, 2017:11), lo que implica, por lo tanto, «(...) la igualdad de acceso
de todos a los bienes públicos y servicios de calidad en esferas como la seguridad alimenta-
ria y la nutrición, la salud, la educación, las infraestructuras, la movilidad y el transporte, la
energía, la calidad del aire y los medios de vida» (Naciones Unidas, 2017:11).
En el plano práctico, este derecho a la ciudad se tiene que promover, entre otras medidas,
mediante una «(...) planificación basada en la edad y el género y en inversiones para una
movilidad urbana sostenible, segura y accesible para todos, así como sistemas de transpor-
te de pasajeros y de carga que hagan un uso eficiente de los recursos y faciliten un vínculo
efectivo entre las personas, los lugares, los bienes, los servicios y las oportunidades econó-
micas» (Naciones Unidas, 2017:13).
Una técnica urbanística para integrar la vivienda en el planeamiento y cumplir el derecho a
la ciudad es el llamado desarrollo orientado al transporte (Transit Oriented Development,
TOD). Técnicamente, el TOD se basa en la delimitación de áreas de movilidad para peatones
y ciclistas simultáneamente con la definición del planeamiento urbano y de la red de movi-
lidad, con especial atención a los nodos de transporte público. El resultado de este enfoque
da lugar a entornos urbanos residenciales articulados en torno de estos centros de movili-
dad con unas densidades residenciales relativamente elevadas y con cierto grado de mezcla
de usos a fin de permitir que muchos de los desplazamientos diarios se realicen sin necesi-
dad de utilizar ningún medio de transporte (Bernick y Cervero 1997; Cervero, 1998; Ditmar
y Ohland, 2004). Se trata, en definitiva, de abordar el derecho a la ciudad y a la igualdad de
oportunidades mediante el planeamiento urbano.
En el caso del área de Barcelona, que el Plan director se encuentre en redacción y no se
disponga de un plan metropolitano de vivienda constituye una ventana de oportunidad in-
mejorable para planificar este territorio desde los principios del derecho a la ciudad y, en
particular, del derecho a una movilidad asequible y sostenible. En este sentido, la forma en
que el área metropolitana de Amsterdam ha integrado planificación urbana, movilidad y
vivienda puede ser de gran utilidad para la metrópolis de Barcelona.

ACCIONES
METROPOLITANAS

62
COLECCIÓN DREAM 04
DESARROLLO DE UN MODELO DE GOBERNABILIDAD
METROPOLITANA MÁS ADECUADO PARA LAS POLÍTICAS
DE VIVIENDA
ACCIÓN 1. ASIGNACIÓN DE LA COMPETENCIA EN PLANIFICACIÓN DE LAS
POLÍTICAS DE VIVIENDA AL ÁREA METROPOLITANA DE BARCELONA
Ejemplo: la Autoridad del Gran Londres
El área de Londres tiene una larga tradición de gobiernos metropolitanos. Entre los años
1889 y 1965, el llamado Consejo del Condado de Londres (London County Council, LCC) fue
el nivel de gobierno metropolitano hasta que fue sustituido mediante la Ley del gobierno de
Londres de 1963 (1963 London Government Act) por el Consejo del Gran Londres (Great
London Council, GLC). Ya entonces, la Ley de 1963 otorgaba al GLC, entre otras funciones, la
atención a las necesidades de vivienda asequible en aquellos municipios metropolitanos
que no disponían de suficientes recursos para promoverlos.
La Ley de gobierno local de 1985 (Local Government Act, 1985) abolió el GCL y hasta el año
2000 no se creó el actual gobierno metropolitano de Londres, denominado esta vez Autoridad
del Gran Londres (Greater London Authority, GLA), gracias a la Ley del año 1999 (1999 GLA Act).
De acuerdo con el marco legislativo vigente, el actual modelo de gobernabilidad metropoli-
tana de Londres es de dos niveles: por un lado está el gobierno propiamente metropolitano,
la Autoridad del Gran Londres, y por otro los 33 municipios o boroughs, incluida la ciudad de
Londres, que engloba su ámbito. Hay que señalar que los límites de la GLA son los mismos
que los de la entidad antecesora, el GLC.
La actividad de la GLA es fundamentalmente estratégica y su principal misión es establecer
e impulsar la estrategia metropolitana en aquellos campos en los que tiene competencias.
Inicialmente, en el año 2000 estas incluían policía, transporte, incendios y planificación de
la seguridad, planeamiento urbano y usos del suelo. Posteriormente, la modificación legis-
lativa introducida en 2007 (2007 GLA Act), amplió las competencias de la GLA con vivienda,
formación de adultos, residuos, cultura, deporte, sanidad, desarrollo sostenible, energía y
cambio climático.
Respecto a la vivienda, la reforma de 2007 encomienda a la GLA la elaboración de un Plan
de vivienda metropolitana (Housing Strategy) y regula su contenido y tramitación así como
la vinculación con las asociaciones de vivienda y los 33 municipios del área metropolitana.
En líneas generales, el Plan de vivienda tiene que establecer las grandes líneas de actuación,
la localización y territorialización de las futuras viviendas asequibles en los municipios, los
tipos de viviendas asequibles y las prioridades. Esta Ley establece asimismo que todas las
estrategias, planes y políticas de vivienda que, a nivel inferior, puedan desarrollar los muni-
ACCIONES METROPOLITANAS

63
cipios del área metropolitana tienen que ser coherentes con el Plan de vivienda, lo que ga-
rantiza la coherencia entre el plan y las actuaciones a escala municipal.
Para el desarrollo de las competencias que tiene atribuidas, la GLA cuenta con varios orga-
nismos como el Comisionado de bomberos (London Fire Commissioner), la Oficina de Alcal-
día de Policía (Mayor’s Office for Policing and Crime), la Entidad de Transporte de Londres
(Transport for London) y dos empresas públicas de desarrollo (la London Legacy Develop-
ment Corporation y la Old Oak and Park Royal Development Corporation).
También resulta interesante conocer el sistema de elección de los representantes políticos
del gobierno metropolitano porque, a diferencia de otros muchos gobiernos que son elegi-
dos de forma indirecta, tanto el alcalde de Londres (Mayor of London) como los 25 miem-
bros de la asamblea legislativa son elegidos directamente por sufragio universal mediante
elecciones cada cuatro años.
ACCIÓN 2. AVANZAR HACIA UN MODELO DE COOPERACIÓN MUNICIPAL
EN MATERIA DE VIVIENDA
Ejemplo: la Región Metropolitana de Amsterdam
La denominada Metropoolregio Amsterdam (MRA) es el gobierno metropolitano del sistema
urbano situado en torno a la capital de los Países Bajos. La gobernabilidad de la MRA se basa
en la cooperación voluntaria entre las provincias de Noord-Holland y Flevoland, los 33 muni-
cipios de ambas provincias, la ciudad de Amsterdam y la entidad de transporte de la Región
de Amsterdam (Vervoerregio Amsterdam) sobre la base de los acuerdos suscritos en 2016 por
todas estas entidades. En el plano institucional, esta cooperación se desarrolla a través de
comisiones temáticas en las que participan los representantes políticos de todos los gobiernos
de la región. En la actualidad hay tres comisiones: la de movilidad, la de economía y la de te-
rritorio. El objetivo central de la comisión de movilidad es desarrollar estrategias para mejorar
el tránsito y el transporte público en la región y, de acuerdo con estas estrategias, impulsar los
proyectos de infraestructuras correspondientes. Por su parte, la principal labor de la comisión
de economía es abordar los retos que tiene que afrontar la estructura económica de la región
con relación a la globalización y la integración europea. Por último, la finalidad de la comisión
de territorio es la coordinación de todos los actores implicados en la planificación regional de
su ámbito, desarrollando estrategias comunes en este campo con especial atención a cuatro
aspectos interrelacionados: la movilidad, la sostenibilidad, el paisaje y la vivienda.
En cuanto a la vivienda, que se trata en una subcomisión específica, los socios de la MRA
trabajan conjuntamente para crear un mercado de vivienda regional operativa, comparten
información y conocimiento sobre el funcionamiento y cohesión del mercado de la vivienda
del área metropolitana e impulsan estudios conjuntamente (p. ej. MRA, 2018a), y velan por
que la producción residencial sea la adecuada de acuerdo con los planes de vivienda de los

64
COLECCIÓN DREAM 04
municipios de la MRA, así como por que la oferta de vivienda sea asequible a los diferentes
niveles de ingresos de la demanda.
MEJORA DE LA PLANIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS
DE VIVIENDA EN EL ÁREA METROPOLITANA
ACCIÓN 3. ELABORACIÓN DE UN PLAN METROPOLITANO DE VIVIENDA
Ejemplo: el Plan de vivienda del Gran Londres
En el marco jurídico y competencial del Gran Londres expuesto anteriormente se han elabo-
rado varios planes desde la reforma de la Ley de 2007 (GLA, 2010, 2011, 2014), compren-
diendo el último de ellos el periodo 2018-2022 (GLA, 2018a). Las propuestas del último
plan, al igual que las de los anteriores, se basan en una diagnosis cuidadosa del problema
de la vivienda en el área metropolitana, recogida sobre todo en la serie de informes que bajo
el título Housing in London, The evidence base for the Mayor’s Housing Strategy publica
periódicamente la GLA, y se han adoptado después de un periodo de participación pública
con la ciudadanía y las diferentes entidades que trabajan en este campo.
Este Plan de vivienda se estructura en cuatro ejes prioritarios, cada uno de los cuales se
desglosa en varias acciones concretas para alcanzarlos. La primera prioridad del Plan es
impulsar la construcción de más viviendas nuevas y asequibles para atender la demanda,
por lo que hay que identificar y desarrollar más suelo y alcanzar mayores niveles de densi-
dad, incrementar la inversión pública en vivienda e infraestructuras y avanzar en la diversi-
ficación y capacitación del sector de la construcción residencial, incluida la promoción pú-
blica y la de entidades sin ánimo de lucro para incrementar la oferta de vivienda asequible.
El segundo gran objetivo que se fija es mejorar la calidad del parque de viviendas y avanzar
en la creación de barrios más inclusivos, lo que implica estándares de calidad y seguridad
en la construcción residencial más elevados, inversiones en mejora de la accesibilidad resi-
dencial –muy especialmente para atender las necesidades de las personas discapacitadas y
las derivadas del envejecimiento– e incrementar la participación de los residentes y de la
comunidad en los procesos de rehabilitación de obra nueva.
El tercer eje del Plan plantea conseguir condiciones residenciales, jurídicas y económicas
más justas para los inquilinos mediante medidas como, por ejemplo, reformas legislativas
que favorezcan la estabilidad residencial, ayudas a la rehabilitación y adecuación de estas
viviendas o mecanismos de control de rentas.
El cuarto se centra en la lucha contra la problemática de las personas sin hogar. Con esta
finalidad, el Plan considera imprescindible aumentar el gasto público para ampliar el núme-

65
ro de plazas de la red de atención a las personas sin hogar a fin de que puedan dejar la calle
y tratar este problema de forma preventiva mediante medidas que corrijan sus causas
como, por ejemplo, la inestabilidad residencial que sufren los hogares en el segmento de
alquiler privado o la escasez de oferta de alquiler asequible.
Hay que señalar que, para la correcta ejecución de las medidas señaladas, la GLA también
ha confeccionado un Plan de implementación (GLA 2018b) en el que se detallan las accio-
nes específicas que hay que realizar para el despliegue del Plan, los resultados esperados,
los indicadores para efectuar el seguimiento, los horizontes temporales y la fuente a partir
de la cual medirlos.
La GLA también ha efectuado la evaluación del impacto de cada una de las propuestas del
Plan (GLA, 2018c) y, de forma sintética, concluye que este tendrá un impacto positivo en
materia de equidad, desigualdades en salud y niveles de delincuencia, comportamiento
antisocial y sensación de miedo e inseguridad.
ACCIÓN 4. INTEGRACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA CON LA
PLANIFICACIÓN URBANA Y EL SISTEMA METROPOLITANO DE MOVILIDAD
Ejemplo: la Agenda de acción de la Región Metropolitana de Amsterdam
El documento marco de planificación de la MRA es la llamada Visión de desarrollo 2040
(Ontwikkelingsbeeld Noordvleugel 2040) que fue elaborada en 2007 (MRA, 2008), un tipo
de instrumento que, de acuerdo con la nueva Ley de planificación territorial de los Países
Bajos que entró en vigor a mediados de 2008, es vinculante para las administraciones que
lo impulsan.
Este Plan establece las líneas principales de desarrollo de la MRA hasta el año 2040 a fin de
que esta metrópoli se convierta en una región internacionalmente competitiva con un mo-
delo policéntrico de red de ciudades compactas coherente con la red de infraestructuras, el
paisaje y las necesidades de las personas que viven en ella.
En 2014 se consideró necesario redactar una Agenda de acción (MRA, 2016) para el correc-
to despliegue de la Visión de desarrollo 2040 en el territorio de la MRA mediante la concre-
ción de acciones para los próximos cuatro años, así como para actualizar algunas de las
previsiones efectuadas. Respecto a la vivienda, en concreto, la Visión de desarrollo preveía
un crecimiento neto del número de hogares de la región de 150.000 unidades hasta 2040,
pero la evolución demográfica de los primeros años fue más intensa que la esperada, lo que
obligó a revisar estas cifras.
Según las nuevas proyecciones demográficas, la Agenda prevé que para atender toda la
demanda residencial será necesario construir 250.000 nuevas viviendas hasta 2040, 60.000

66
COLECCIÓN DREAM 04
de las cuales tendrían que terminarse en el periodo 2016-2020. Se prevé que la mayor par-
te de estas viviendas se promuevan en ubicaciones cercanas a los principales nodos de
transporte público y de forma integrada con la red metropolitana de bicicletas a fin de ga-
rantizar la coherencia entre tejido residencial y movilidad metropolitana, y teniendo en
cuenta la demanda de nuevos equipamientos que generarán. En particular, la Agenda subra-
ya la prioridad de desarrollar estos nodos residenciales alrededor de dos ejes ferroviarios: el
eje Alkmaar-Utrecht y el Leiden-Lelystad.
Con esta finalidad, la Agenda plantea una serie de estrategias territoriales complementa-
rias. Por un lado subraya la necesidad de aumentar la densificación de estas áreas residen-
ciales mediante medidas como, por ejemplo, la transformación de espacios terciarios e in-
dustriales obsoletos en usos residenciales. Por otra parte, desde la vertiente de la gestión, es
necesario adaptar los planes de ordenación municipales en estas nuevas áreas residenciales
y dar impulso a su desarrollo mediante programas de inversiones debidamente dimensio-
nados que, además, desplieguen actuaciones en materia de política de suelo en estos em-
plazamientos. Y, respecto al sistema de transporte público, ante el crecimiento del número
de usuarios, la Agenda prevé mejoras significativas en las infraestructuras con el objetivo de
poder ampliar sobre todo la capacidad y las frecuencias actuales de las redes de tranvías y
ferrocarriles regionales. En cuanto a las viviendas que hay que promover, dada la estructura
de precios del mercado residencial y las diferentes capacidades de la demanda, la Agenda
defiende que muchas de estas nuevas viviendas sean de alquiler asequible.
Para hacer realidad estos objetivos, la Agenda propone dos acciones específicas: la obliga-
ción de todos los municipios de la región de formalizar acuerdos sobre la programación y
coordinación de sus actuaciones residenciales, y de los planes de vivienda en particular
(acción 1), y la obligación de que todos los municipios de la MRA informen sobre la disponi-
bilidad de terrenos residenciales para los próximos cuatro a diez años (acción 1.2). El des-
pliegue detallado de estas dos acciones ha sido recogido en una posterior publicación de la
MRA (2018b) y, entre otros resultados, ha permitido conocer el potencial urbanístico rema-
nente en número de unidades residenciales en la MRA. En concreto, el estudio valida los
objetivos fijados dada la existencia de terrenos sobre los que se podrían promover 297.000
nuevas viviendas (MRA, 2017).
En materia de vivienda, la Agenda reconoce asimismo la necesidad de examinar la situación
de los barrios residenciales con objeto de adecuarlos a sus residentes, en particular, a las
personas de edad dado el proceso de envejecimiento que sufre la región (acción 1.4).

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• Pittini, A., Koessl, G., Dijol, J., Lakatos, E. y Ghekière, L. (2017). The State of Housing in the
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• Tomàs, M. (2009). La gobernabilidad metropolitana en Europa y América del Norte. Barce-
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• Toronto City Council (2009). Housing Opportunities Toronto. An Affordable Housing Action
Plan 2010 – 2020. Toronto: Toronto City Council.
• Trilla, C. y Bosch, J. (2018). El parque público y protegido de viviendas en España: un análi-
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• Victoria State Government (2017). PlanMelbourne 2017-2050. Brunswick: The State of
Victoria, Department of Environment, Land, Water and Planning.

CRÉDITOS
Colección DREAM
04 Vivienda y derechos sociales en el área metropolitana de Barcelona
Autores
Carme Trilla
Jordi Bosch
Carles Donat
Francesc Magrinyà
Colaboradores
Víctor Ténez
Coordinación editorial
Laura Parellada
Traducción y revisión
Jordi Curell
Debbie Smirthwaite
Maquetación e impresión
Ediciones Gráficas Rey, SL
Imagen gráfica
Mónica Alegre
Marta Calvet
Depósito legal
B 13734-2019
ISBN
978-84-87881-44-2
www.amb.cat
www.pemb.cat
© Área Metropolitana de Barcelona
© de los textos, los autores
© de las imágenes, los autores

AUTORES
Carme Trilla es economista experta en vivienda. Fue directora general de
Vivienda y secretaria de Vivienda del Gobierno de la Generalitat de Catalunya
entre los años 2004 y 2011. Impulsó la Ley 18/2007, del Derecho a la vivien-
da de Cataluña. Es autora de un gran número de publicaciones, entre las que
destacan las dedicadas a políticas de vivienda. Actualmente forma parte del
Consejo Asesor del Plan de Barrios, impulsado por el Ayuntamiento de Bar-
celona, y preside el Observatorio Metropolitano de la Vivienda de Barcelona
y la Fundación Hàbitat 3 Tercer Sector Social.
Jordi Bosch Meda es doctor en Arquitectura, diplomado en Gestión y Adminis-
tración Pública y licenciado en Ciencias Políticas. Experto en políticas de vivien-
da, urbanismo y sistemas residenciales, ha publicado diez libros y más de trein-
ta artículos sobre estos temas. Ha recibido diferentes premios, entre los que
destacan el Premio Luciano Parejo sobre ordenación territorial y urbana (2017)
y el Premio Nacional de Urbanismo Ricardo Santos (mención especial) (2012).
Carles Donat es doctor en Geografía experto en vivienda. Ha trabajado en
el Instituto de Estudios Regionales y Metropolitanos de Barcelona como res-
ponsable de las áreas de Territorio y Vivienda. Es autor de varias publica-
ciones sobre vivienda focalizadas en la escala metropolitana de Barcelona.
Actualmente es profesor asociado del Departamento de Geografía de la Uni-
versidad Autónoma de Barcelona y jefe de proyectos del Observatorio Metro-
politano de la Vivienda de Barcelona.
Francesc Magrinyà, ingeniero de Caminos por la Universidad Politécnica de
Cataluña (UPC) y doctor en Urbanismo por la ENPC Paris I Sorbonne. Actual-
mente es director del Área de Planificación Estratégica del Área Metropolitana
de Barcelona. Experto en urbanismo y movilidad, ha trabajado como consultor
y responsable de movilidad de la Agencia de Ecología Urbana de Barcelona. Ha
sido comisario de varias exposiciones y es profesor de Urbanismo de la UPC.

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Planificació
Estratègica
Habitatge