La dispersión de la vivienda social en gran escala en la periferia metropolitana de Santiago de Chile. La precariópolis y el derecho a la ciudad

Abstract

El texto que presentamos intenta adentrarse en los efectos socioespaciales de la localización de los conjuntos de vivienda construidos por el Estado chileno en las últimas dos décadas, período de tiempo situado en el reinado de la globalización neoliberal. En este último contexto, postulamos que los principios provenientes de las políticas de libre mercado y de eficiencia económica y sus criterios asociados, han omitido la diversidad social y cultural de los habitantes y de los espacios donde se construyen dichos conjuntos, marcando notablemente los modos de vida de esos habitantes, dando lugar a la construcción de una verdadera precariópolis estatal.

Full text

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Daniela Soldano, Alicia Novick,
María Cristina Cravino y Andrés Barsky
(compiladores)
Pobreza urbana, vivienda
y segregación residencial
en América Latina

Pobreza urbana, vivienda
y segregación residencial en América Latina

Pobreza urbana, vivienda
y segregación residencial
en América Latina
Daniela Soldano, Alicia Novick,
María Cristina Cravino y Andrés Barsky
(compiladores)
Daniela Soldano, Alicia Novick, María Cristina Cravino, Andrés
Barsky, Ricardo Gómez Maturano, Eftychia Danai Bournazou
Marcou, Andrés Barsky, Rodrigo Alejandro Hidalgo Dattwyler,
Clara Eugenia Salazar Cruz, Gabriela Ponce Sernicharo, René
Flores Arenales, Claudia Frisia Puebla Cadena, Jesús Ángel
Enríquez Acosta, Alejandra Meza Noriega, Laura Paniagua
Arguedas, Melba Rubiano Bríñez, María Angélica Rodríguez
Herrera, Carlos Fidel, Raúl Di Tomaso y Cristina Farías

© Universidad Nacional de General Sarmiento, 2018
J. M. Gutiérrez 1150, Los Polvorines (B1613GSX)
Prov. de Buenos Aires, Argentina
Tel.: (54 11) 4469-7507
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www.ungs.edu.ar/ediciones
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Prohibida su reproducción total o parcial.
Derechos reservados.
Impreso en DP Argentina S.A.
Tacuarí 123 (C1071AAC), Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina,
en el mes de octubre de 2018.
Tirada: 200 ejemplares.
Pobreza urbana, vivienda y segregación residencial en América Latina / Andrés
Barsky ... [et al.] ; compilado por Daniela Soldano ... [et al.]. - 1a ed. - Los
Polvorines : Universidad Nacional de General Sarmiento, 2018.
266 p. ; 21 x 15 cm. - (Cuestiones metropolitanas ; 27)
ISBN 978-987-630-376-7
1. Desigualdad Social. 2. Desigualdad Económica. I. Barsky, Andrés II. Soldano, Daniela,
comp.
CDD 305.56

Índice
Presentación ...............................................................................................9
Introducción. Segregación, cuestión social y nuevas territorialidades
Daniela Soldano, Alicia Novick, María Cristina Cravino y Andrés Barsky .... 11
Segregación residencial en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México
Tendencias 2000-2010
Ricardo Gómez Maturano .......................................................................... 47
Polarización socioeconómica y cambios socioespaciales
Visualizando la gentricación en el caso de Ciudad de México
Eftychia Danai Bournazou Marcou ............................................................ 65
La gestión del Estado en los bordes de la ciudad
Análisis de las políticas públicas para el sostenimiento
de las producciones agrícolas periurbanas en la Región Metropolitana
de Buenos Aires (2000-2017)
Andrés Barsky ............................................................................................ 85
La dispersión de la vivienda social en gran escala en la periferia
metropolitana de Santiago de Chile.
La precariópolis y el derecho a la ciudad
Rodrigo Alejandro Hidalgo Dattwyler ....................................................... 111
Posibilidad de una nueva política habitacional
La vivienda en renta en México
Clara Eugenia Salazar Cruz, Gabriela Ponce Sernicharo,
René Flores Arenales y Claudia Frisia Puebla Cadena ................................129
Vivienda de interés social en una ciudad del noroeste de México
Jesús Ángel Enríquez Acosta y Alejandra Meza Noriega .............................. 153

¡Ciudades que cuiden!
La habitabilidad sentida desde las mujeres de barrios populares
Laura Paniagua Arguedas ........................................................................ 175
Segregación residencial y política de vivienda en Colombia
Ciudad Verde en Soacha
Melba Rubiano Bríñez ............................................................................. 199
El precio de la vivienda en Ciudad Juárez (2005-2013)
María Angélica Rodríguez Herrera ........................................................... 221
Política y nanciamiento habitacional
¿Tiempos de cambio en la Argentina?
Carlos Fidel, Raúl Di Tomaso y Cristina Farías ......................................... 247

9
Presentación
Entre los días 18 y 20 de mayo de 2015, en la Facultad de Arquitectura de la
Universidad Nacional Autónoma de México, se realizó el Segundo Congreso
Nacional de Vivienda y de URBARED-Mundo Urbano “Habitabilidad y polí-
ticas de vivienda en México y América Latina”. El propósito de este encuentro
fue reexionar sobre el rumbo de las políticas de vivienda en América Latina así
como sobre la cuestión social urbana en la región y promover un intercambio
documentado e interdisciplinario de experiencias nacionales e internacionales
encaminadas a mejorar las condiciones habitacionales de los sectores populares.
El congreso fue organizado por el Programa Universitario de Estudios sobre la
Ciudad de la Universidad Nacional Autónoma de México y por el Centro de
Desarrollo Territorial de la Universidad Nacional de Quilmes y el Instituto del
Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento, de la Argentina.
También fue convocado por cincuenta y un dependencias de la unam, otras
ocho instituciones académicas mexicanas, así como por asociaciones gremiales,
sociales y civiles. Participaron académicos y alumnos de numerosos países –
Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador,
México, Venezuela, Austria, España, Francia y Reino Unido– y se presentaron
trescientas ponencias distribuidas en nueve ejes temáticos: 1) la producción de
vivienda y el desarrollo urbano sustentable; 2) el cambio climático y las ciudades
sustentables; 3) la nueva morfología territorial y los macroproyectos urbanos;
4) la pobreza urbana, la desigualdad y la segregación residencial; 5) el espacio
público y la seguridad ciudadana; 6) el patrimonio cultural y los centros his-
tóricos; 7) las necesidades habitacionales y las políticas de vivienda en América
Latina; 8) la economía urbana y los sistemas de nanciamiento para la vivienda;
y 9) los gobiernos locales y las políticas de vivienda en América Latina.

10
Daniela Soldano, Alicia Novick, María Cristina Cravino y Andrés Barsky
Una selección de los trabajos presentados en este congreso dio origen a la
publicación de varios libros. En este volumen se publican once contribuciones
que reexionan sobre distintos aspectos de los procesos de la pobreza urbana,
la segregación residencial y la vivienda en nuestra región. Sus autores son:
Ricardo Gómez Maturano, del Instituto Politécnico Nacional, México; Eftychia
Bournazou Marcou, de la Universidad Nacional Autónoma de México; Andrés
Barsky, de la Universidad Nacional de General Sarmiento, Argentina; Rodrigo
Alejandro Hidalgo Dattwyler, de la Ponticia Universidad Católica de Chile;
Gabriela Ponce Sernicharo, René Flores Arenales, Claudia Puebla Cadena y
Clara Salazar Cruz, del Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República
de México, Universidad Nacional Autónoma de México y El Colegio de México;
Jesús Ángel Enriquez Acosta y Alejandra Meza Noriega, de la Universidad de
Sonora, México; Laura Paniagua Arguedas, de la Universidad de Costa Rica;
Melba Rubiano Bríñez, de la Universidad Piloto de Colombia; María Angélica
Rodríguez Herrera, de El Colegio de México; y Carlos Fidel, Raúl Di Tomaso
y Cristina Farías de la Universidad Nacional de Quilmes, Argentina.

111
La dispersión de la vivienda social
en gran escala en la periferia
metropolitana de Santiago de Chile
La precariópolis y el derecho a la ciudad*
Rodrigo Alejandro Hidalgo Dattwyler
Introducción
El texto que presentamos intenta adentrarse en los efectos socioespaciales de
la localización de los conjuntos de vivienda construidos por el Estado chileno
en las últimas dos décadas, período de tiempo situado en el reinado de la glo-
balización neoliberal. En este último contexto, postulamos que los principios
provenientes de las políticas de libre mercado y de eciencia económica y sus
criterios asociados, han omitido la diversidad social y cultural de los habitantes y
de los espacios donde se construyen dichos conjuntos, marcando notablemente
los modos de vida de esos habitantes, dando lugar a la construcción de una
verdadera precariópolis estatal.
La necesidad de vivienda es actualmente una de las preocupaciones centra-
les del Estado-nación y su satisfacción constituyó una demanda fundamental
 Este trabajo es parte de los resultados del Proyecto Fondecyt 1150360, titulado “La política de
Vivienda Social en las áreas metropolitanas de Santiago y Valparaíso: entre la desigualdad y la
sostenibilidad del desarrollo urbano (1992-2014)”. El texto a su vez recoge aportes de distintos
trabajos realizados por el autor desde 1997 en el campo de las consecuencias socioespaciales de
las políticas de vivienda en el Chile neoliberal.

112
Rodrigo Alejandro Hidalgo Dattwyler
de millones de personas en el transcurso del siglo xx. En un principio, el
Estado no fue capaz de priorizar la producción de grandes cantidades de
viviendas para los más pobres, lo que derivó en extensas ocupaciones de
terrenos –carentes de higiene y salubridad– donde instalaron –e instalan
aún– la población no cubierta por las políticas públicas (Hidalgo, 2005).
Durante el siglo xx, tanto en Chile como en Latinoamérica, el décit habita-
cional era el gran problema a resolver en cuanto a vivienda. En este sentido,
los distintos gobiernos se abocaron a conseguir una cobertura que redujera
progresivamente este décit.
En Chile, a medida que se redujo el décit habitacional comenzaron a apa-
recer nuevos problemas asociados a la solución otorgada, tales como problemas
de accesibilidad, localización, segregación, desigualdad y dotación de servicios,
entre otros de singular importancia.
La vivienda social construida en el área metropolitana de Santiago para “la
demanda no solvente” tiende a localizarse prioritariamente en los municipios
de la periferia, excluyendo y negando con ello el acceso a los más pobres a las
ventajas de vivir en la ciudad equipada y bien servida.
El trabajo que presentamos tiene como objetivo, describir y entregar
antecedentes de las consecuencias socioespaciales –acaecidas en el Santiago
metropolitano de las últimas décadas– de dichos emplazamientos, así como
de plantear las contradicciones que se derivan al denegar el derecho a la ciudad
por parte del mismo Estado, quien es el depositario garante de proveer un
bien básico en su población más necesitada. Centraremos la descripción en la
producción de grandes conjuntos, los que a su vez han sido importantes nichos
de reproducción del capital inmobiliario, mostrando los enlaces que tienen las
soluciones habitacionales en el contexto de una economía neoliberal.
Desarrollo urbano y vivienda social en el contexto neoliberal:
la precariópolis estatal y el derecho a la ciudad
La nueva estrategia de desarrollo económico implantada por la dictadura del
general Augusto J.R. Pinochet Ugarte tuvo efectos en los más variados ámbitos
de la vida nacional y, por consiguiente, en las ciudades. Las reformas neoli-
berales, llamadas modernizaciones por sus detentores, se dejaron sentir en el
mercado del suelo urbano y fueron el motor de la exibilización del sistema de
planicación urbana vigente hasta ese momento. La máxima expresión de esta
situación se produjo en 1979 con la Política Nacional de Desarrollo Urbano,

113
La dispersión de la vivienda social en gran escala en la periferia metropolitana...
que decretó que el suelo urbano no era un bien escaso y que su precio debía
ser jado por las fuerzas del mercado.
Los efectos de dicha iniciativa se sintieron en el precio del suelo y mostraron
un correlato socioespacial de gran envergadura. Una mayor disponibilidad de
suelo no provocó una disminución de su valor, sino que por el contrario este
aumentó debido a los procesos especulativos que ello generó en los territorios
liberados por el mercado. Por otra parte, la ampliación de los límites urbanizables
potenció la acumulación de conjuntos de vivienda social en aquellas comunas
que ofertaban suelo con un menor valor y que en denitiva especializaron su uso
en este tipo de proyectos habitacionales. En general, se trataba de localizaciones
distantes de la ciudad consolidada, desprovistas de los servicios y equipamientos
mínimos, cuyos habitantes debieron recorrer grandes distancias para acceder
a sus lugares de trabajos, a los centros de salud y educación, por mencionar
algunos, situación que potenció la exclusión social de las personas y familias
que recibieron esas soluciones de vivienda. Así también, se ubicaron en muni-
cipios que se constituyeron con base en procesos de autoconstrucción popular,
formalizando construcción y urbanización, pero manteniendo la precariedad
en los otros ámbitos de la vida cotidiana.
Las medidas liberalizadoras de 1979, aunque pretendieron ser recticadas
en 1985, corresponden a una de las decisiones de desarrollo urbano que mayor
repercusión ha tenido en la modalidad de crecimiento de las principales ciudades
del país en las últimas décadas y, de paso, limitó profundamente la aplicación
de los instrumentos de planicación urbana. Los principios de 1979 dejaron
ver en el espacio de las principales ciudades chilenas y en especial en la capital
del país, “toda la radicalidad y crudeza del modelo de mercado” aplicado al
crecimiento de las áreas urbanas (Trivelli, 1990).
En materia de vivienda, a partir de 1978, en lo que después se conocería
como el comienzo de la oleada neoliberal en Chile, se elaboró el instrumento de
política habitacional que –vigente hasta hoy– aseguraría una producción masiva
de viviendas sociales de la mano de la actividad constructora del sector privado:
el subsidio habitacional (Sugranyes, 2005; Hidalgo, 2005). Según el decreto
que le dio forma “el Subsidio Habitacional será una ayuda estatal directa, que
se otorgará por una vez, a las personas naturales que sean jefes de familia, sin
cargo de restitución por parte del beneciario, constituyendo un complemento
del ahorro previo y, si lo necesitare, del crédito que obtenga por sí mismo el
beneciario del subsidio, destinado a la adquisición de una vivienda urbana o
rural, nueva o usada, o a la construcción de ellas, y cuyo n sea la habitación
permanente” (minvu, 1978). Se lee de este texto que se trata de formalizar un

114
Rodrigo Alejandro Hidalgo Dattwyler
mercado de la vivienda, potenciado por el sistema de subsidio y que deja a la
propiedad como una utopía neoliberal permanente.
En la práctica, este subsidio habitacional opera como un subsidio a la
demanda, que facilita el traspaso de recursos públicos a entes privados (Held,
2000; Gilbert, 2001; Casgrain, 2010). Ahora bien, para que la construcción
masiva de viviendas fuese efectiva se requería la articulación entre esta nueva
política habitacional y las principales empresas constructoras, asociadas en la
Cámara Chilena de la Construcción. Según Sugranyes (2005), esta articulación
fue posible en parte gracias al posicionamiento de miembros de la Cámara
Chilena de la Construcción (cchc) en posiciones de autoridad del Ministerio
de Vivienda y Urbanismo (minvu), entre ellos, un ministro. Como fuere, la
producción masiva de viviendas fue posible por la fuerte inyección de recursos
tanto desde el Estado como de entidades nancieras a empresas constructoras
que habían adquirido paños de suelo agrícola a bajo precio cerca de los límites
urbanos de Santiago (Ducci, 2000; Rodríguez y Sugranyes, 2004; Sugranyes,
2005).
Como política, la acción subsidiaria del Estado busca “atender aquellos
sectores de la población cuyo nivel de ingresos, extremadamente bajo, no les
permite concurrir al mercado habitacional” (minvu, 1980:10). Pero el sentido
elemental de subsidio es focalizar la acción del Estado en las situaciones más
extremas de vulnerabilidad social. El ultimo ministro de Vivienda y Urbanismo
de la dictadura militar, Miguel Ángel Poduje (1988), indicaba que: “Las políticas
en esta materia se orientan a crear las condiciones necesarias, al menos mínimas,
para que las familias accedan en igualdad de oportunidades a la vivienda [...]”
y continuaba, “los cursos de acción subsidiaria se orientaran principalmente a
maximizar la cobertura vista la restricción de recursos”. Así, se observa que las
políticas subsidiarias tienen por objeto –y son efectivas como ya se verá– resolver
las condiciones más extremas de pobreza y décit habitacional. Sin embargo,
crean nuevas dicultades en cuanto a desigualdad (Rugerio Pérez, 1998).
Según Stiglitz (1997), los defensores del subsidio a la demanda –focaliza-
ción en los términos de Stiglitz– consideran que esta aumenta la eciencia y la
equidad, pues la población vulnerable se vería cubierta por el Estado en ciertas
necesidades demandadas. Sus críticos, sin embargo, establecen que el subsidio
a la demanda favorecería la estraticación social y, por tanto, obstaculizaría
la movilidad social y la reducción de la desigualdad. Stiglitz plantea algunas
dudas, pero deja abierta la respuesta. En su libro, El precio de la desigualdad
(2012), Stiglitz promueve el uso de herramientas tipo “subsidio a la demanda”
para enfrentar la creciente pobreza de países desarrollados, pero nada dice de

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La dispersión de la vivienda social en gran escala en la periferia metropolitana...
su efecto sobre la desigualdad. En cuanto al subsidio a la demanda en políticas
habitacionales, esta –junto a la desregulación del mercado del suelo– tuvo,
según Tapia, efectos radicales en cuanto a localización:
Los impactos de estos cambios –que se mantienen hasta el presente– es
que ellos dieron un giro radical a la localización de la vivienda social en
cuanto a que esta empieza a ubicarse, desde mediados de la década de
los 80, en áreas de menor valor y plusvalía como consecuencia lógica del
comportamiento del mercado inmobiliario, cual es el de privilegiar los
suelos de mejor calidad para viviendas que den mayor rentabilidad a los
inversionistas (2011).
Habría que agregar que además del alejamiento creciente de las nuevas viviendas
hacia las periferias urbanas, en muchos casos su instalación –como señalamos–
en lugares vulnerables a peligros detonados por el sistema socioambiental,
cuestión que atenta contra la sustentabilidad misma del desarrollo urbano.
El Chile pos dictadura y los conjuntos de gran escala:
de la utopía a la distopía de la vivienda en propiedad
La década de los noventa ha estado caracterizada, en materia política, por el
advenimiento de la democracia en Chile. Los programas de vivienda continúan
con el modelo impuesto en los últimos años del gobierno militar, pero logran
sobrepasar signicativamente el número de viviendas construidas. En este sen-
tido, el decenio de 1990 ha quedado registrado en la historia de las políticas
de vivienda como uno de los períodos en que se edicaron mayor número de
viviendas sociales en Chile, y por ende el lapso de tiempo en que se redujo con
mayor rapidez el décit habitacional.
Más de un millón de residencias de este tipo se construyeron en todo el
país durante el citado período y cerca de cien mil solo en Santiago, cifra que
aumenta considerablemente si consideramos las comunas vecinas a la conur-
bación, donde progresivamente se instalaron en dicho período estas unidades
habitacionales. Como veremos a continuación este es el gran punto de quiebre
del proceso de localización que intentamos.
Si bien es cierto que los logros cuantitativos de la política de vivienda en
la citada década están a la vista –muchos chilenos salen de la marginalidad
habitacional, lo que redunda en una mejoría de las condiciones de salubridad
de la población de bajos ingresos– es precisamente sobre los principios que
ella descansó en los que se observan también las principales debilidades y, por

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Rodrigo Alejandro Hidalgo Dattwyler
consiguientes, los ancos que sustentan las substanciales críticas realizadas. En
este sentido, la edicación masiva de viviendas sociales trajo aparejada una serie
de dicultades que repercuten tanto en la administración de los programas
como en la población beneciaria.
Una de estas cuestiones es la referida a los problemas de calidad de construc-
ción manifestada en varios conjuntos residenciales. Un ejemplo de ello quedó a
la luz en el invierno de 1997, período en que numerosas viviendas recién entre-
gadas a sus propietarios se vieron seriamente afectadas por las copiosas lluvias
caídas en la ciudad de Santiago, en la cual se dañaron casi nueve mil viviendas.
Paradójicamente, este conjunto de vivienda (Población Volcán) se localiza
en el sector de Bajos de Mena, que corresponde a un nicho grande de renta
inmobiliaria de viviendas sociales nanciada con los subsidios estatales donde
concurren grandes empresas constructoras que obtienen importantes ingresos
por las economías de escala y aglomeración que provocan la edicación en
gran escala. Ubicada en la periferia sur de la aglomeración santiaguina, Bajos
de Mena ha sido depositaria de un gran número de viviendas desde la década
de 1990 hasta nuestros días, allí habitan más de cien mil personas en cerca de
veinte mil viviendas.
Podría discutirse si conjuntos como Bajos de Mena son gueto o no, consi-
deramos que el concepto no calza debido a que no habitan personas de raza o
etnia similar, pero sí se encuentran formas de cooperación entre sus habitantes
que llevan a la protección comunitaria y a la mejora de la existencia humana
(para detalles de la denición de gueto ver Wacquant, 2007). Estos grandes
conjuntos no solo están en Santiago, la capital de Chile, sino que se reparten y
repiten en la mayoría de las capitales de las distintas regiones del país (Hidalgo
et. al., 2017).
Un texto de Hidalgo en 2007 describía las localizaciones preferentes de
la vivienda social en Santiago de Chile en el período que analizamos en este
apartado, donde es posible aplicar los conceptos anteriormente expuestos. Se
pueden detectar cuatro elementos signicativos para entender el modo en que
el emplazamiento de las intervenciones del Ministerio de Vivienda y Urbanismo
(minvu) determinan directamente la conformación de un complejo panorama
socioespacial en la escala metropolitana de Santiago. En este contexto, en ese
texto Hidalgo señalaba que:
(1) El patrón adquirido desde el comienzo de la edicación de las viviendas
sociales en las primeras décadas del siglo xx, que se ubicaron de modo
preferente en los connes de la ciudad, continúa entre 1978 y 2001. La

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La dispersión de la vivienda social en gran escala en la periferia metropolitana...
localización de una parte considerable de estos conjuntos de vivienda social,
más que incorporar nuevos lugares al área urbana de la ciudad, se asocia a
un proceso de densicación de la periferia, fenómeno que no escapa a las
tendencias históricas mostradas por los conjuntos habitacionales populares
desde el inicio de las políticas de vivienda social en Chile.
(2) Las soluciones de vivienda social se han acumulado progresivamente
en contados lugares de la ciudad, juntando con ello a población de simi-
lar estatus socioeconómico en áreas puntuales, muchas veces conectadas
funcionalmente a la ciudad, pero aisladas socialmente y desprovistas de los
equipamientos e infraestructuras mínimas que otorgan los rasgos urbanos
a un territorio.
(3) Un antecedente que complementa estas armaciones corresponde al
hecho de que en las mismas comunas que acumulan mayor número de
viviendas sociales se construyen a la vez los conjuntos de mayor tamaño
o número de soluciones. Lo anterior traduce las estrategias utilizadas por
los agentes urbanos involucrados en este proceso y que dicen tener rela-
ción con la obtención de mayores rendimientos económicos por unidad
construida y el acceso a terrenos de mayor supercie con un menor costo
por metro cuadrado, que solo es ofertado en las comunas mencionadas.
Mayores conjuntos no hacen más que acumular más pobres en mismo
lugar, muchas veces desconectados, física y funcionalmente, de sus trabajos,
grupos familiares y vecinales. Los municipios de mayor pobreza coinciden
con los de mayor construcción de viviendas sociales.
(4) Si bien es cierto en todo el período analizado se construyen unidades
en las comunas externas a la conurbación, a partir de 2001 la mayor parte
de las viviendas tienen esta ubicación. Las formas de la segregación y de la
separación de los pobres respecto del universo urbano el cual tradicional-
mente se han ubicado son ahora diferentes, si antes lo hacían en barrios ya
asentados o cercanos a ellos, ahora se materializan alrededor de los núcleos
poblados menores del anillo exterior del área metropolitana. Todos los
problemas que se denunciaron en las décadas pasadas como el aumento
de las distancias respecto de los lugares de servicio y el rompimiento de la
matriz de las relaciones sociales primarias y secundarias como consecuencia
de la inadecuada localización en los límites de la gran ciudad, ahora se
potencian con mayor fuerza, en vez de corregir se reproducen contrarie-
dades estructurales como consecuencia de una supuesta escasez de suelo
(Hidalgo, 2007:68-69).

118
Rodrigo Alejandro Hidalgo Dattwyler
De lo anterior se puede ir al título de este subapartado del texto, la casa propia
y un hábitat integrado, física y socialmente, como lugar adecuado de residencia
constituye una verdadera utopía, un sueño de vida bajo los principios neoli-
berales que privilegian el acceso a la casa en propiedad, pero la consecución
de esa meta trae aparejada una distopía, que se relaciona con los problemas,
dicultades conictos y dicultades reales que viven los depositarios de la utopía
de la vivienda en propiedad.
La precariópolis estatal como categoría descriptiva analítica
y el derecho a la ciudad
La precariedad es un símbolo de las manifestaciones de las llamadas extenali-
dades del capitalismo. Eric Arthur Blair, más conocido como George Orwell,
experimentó la pobreza de principios del siglo xx y escribió acerca de la ex-
periencia de la precariedad en al menos tres de sus novelas, curiosamente, las
menos conocidas. En ellas también, como en sus famosas obras donde critica
los totalitarismos, los modelos de Estado o sociedades que anulan al ser humano
y se lanza en picada contra los seres humanos a los que parece no importarles
nada. La pluma de Orwell se preocupó de narrar la cotidianidad de un orden
social compuesto por una gran brecha entre los que tienen y los que no, y los
vericuetos de la pobreza dura en un contexto en el que lo poco que posees te
puede ser arrebatado.
En el mundo actual, tal como el Londres y París del primer tercio del
siglo xx, relatado por Orwell en Sin Blanca en París y Londres, un pedazo de
pan es, para algunos, un festín, y una pequeña moneda una fortuna, en que la
pobreza es estigmatizada y criminalizada de formas cada vez más ocurrentes,
severas y efectivas. De ella, nos dice el escritor británico, que
hay otra sensación que constituye un gran consuelo en la pobreza. Creo que
cualquiera que haya pasado apuros económicos la habrá experimentado.
Es una sensación de alivio, casi placentera, al saber que por n estás sin
blanca. Has hablado tantas veces de la posibilidad de acabar en el arro-
yo… y resulta que ya estás en él y puedes soportarlo. Eso te quita muchas
preocupaciones (Orwell, 2015:23).
Este texto expresa la posibilidad concreta del incremento, a niveles cada vez
más alienantes de la pobreza, entendida como un problema multidimensional,
una forma de medir la magnitud de las carencias que pueda experimentar un
ser humano.

119
La dispersión de la vivienda social en gran escala en la periferia metropolitana...
Las palabras de Orwell no han perdido vigencia, por el contratrio, en
el escenario contemporáneo de la desigualdad la situación de pobreza que
experimentan hombres y mujeres se han profundizado y el modelo de Estado
neoliberal profundiza su faceta más libertaria en la cúspide del orden económico-
social y criminaliza, castiga y reprime a los sectores sociales afectados por las
políticas de desregulación, subempleo y abandono de maneras de protección
social; en esa estructura el Estado es libertario y a la vez intervencionista y au-
toritario (Wacquant, 2000). Por lo anterior, sostenemos que la profundización
y complejización de la pobreza ha afectado de diversos modos a las distintas
clases sociales, produciendo, entre otros efectos, el paso desde la proletarización
a la carencialización, esto es, la producción, desde el ethos proletario, de un
“precariado” (Wacquant, 2007:197).
Este proceso, que tiene un carácter evolutivo, debe ser comprendido como
una externalidad asociada a la brecha de la desigualdad que experimentan la
mayor parte de las sociedades del mundo. En ellas, el precariado se distingue
por la producción de tipos especícos de espacialidades, ya sea cuando soluciona
sus necesidades de vivienda (autoconstrucción) y servicios básicos (autogestión)
o bien cuando el Estado actúa directa o indirectamente como ente satisfactor
(Hidalgo, et. al., 2016). El resto de la sociedad los estigmatiza por distintos
motivos y excluye de diversas formas; al respecto, Wacquant plantea que
En cada metrópoli del primer mundo, uno o varios municipios, distritos o
concentraciones de viviendas sociales son conocidos o reconocidos como
inernos urbanos, donde la violencia, el vicio o el abandono conforman la
normalidad. Algunas adquieren incluso el estatus de encarnación nacional
de todos los males y peligros que, se cree, ahora padece la ciudad dualizada
(Wacquant, 2007:194).
Tales espacialidades se dan en los intersticios de las regulaciones surgidas del
acto de desregular, vale decir, en aquellos sectores de la ciudad en los cuales no
se han dado procesos de apropiación asociados a la dinámica del mercado de
suelos e inmobiliario, que actúa como ente planicador tras el retroceso formal
del Estado, concebido desde la perspectiva neoliberal.
En este contexto, la construcción de conjuntos de vivienda social de gran
escala en la periferia de la ciudad, ha dado resultado la construcción de una
verdadera precariópolis estatal, que evidencia aquella modalidad de urbanización
que omite los principios básicos de la ciudad y de la vida urbana y que, de paso,
coloca en tensión el derecho a la ciudad, tanto en la perspectiva que como tal
dene Lefebvre (1978) como en las ramicaciones de su propuesta vinculada con

120
Rodrigo Alejandro Hidalgo Dattwyler
el acceso de los pobres a las oportunidades que brinda la ciudad para el ejercicio
de los derechos ciudadanos y para el goce de la centralidad, en cuanto a calidad,
variedad y diversidad de bienes y servicios que un determinado lugar otorga.
En concreto, los resultados de estas iniciativas de vivienda pública son lo
que hemos denominado precariópolis estatal, que corresponde a un espacio
monofuncional, segregado y fragmentado, denido por la presencia de los
servicios de urbanización (electricidad, agua potable, luz eléctrica y en algunos
casos calles pavimentadas). En estos lugares, la población habita en residencias
con tamaños cuyo promedio no supera los 45 metros cuadrados edicados y
por la ausencia del resto de clases sociales, equipamientos y algunos servicios
básicos y no básicos, como colegios, centros de salud, áreas de esparcimiento
y centros de comercio, entre otros (Hidalgo, 2007).
Cabe destacar que la propuesta de Lefebvre (1978) hacía referencias a que
el derecho a la ciudad estaba en relación con el acceso al poder, al valor que
tenía la posibilidad de que personas y grupos sociales pudieran inuir en las
decisiones que le afectaran. Entonces la pregunta básica a formular es: ¿cómo
pueden inuir los beneciarios de los planes y programas de vivienda social en
la localización de las soluciones más allá de imposición del mercado del suelo
de enviarlos progresivamente hacia la periferia?
Esa pregunta intenta ser abordada por las iniciativas de vivienda social que
se trataron de llevar a cabo en 2006 bajo el primer gobierno de la presidenta
V.Michelle Bachelet Jeria y que serán esbozadas en el apartado siguiente, es-
tando muchas de ellas vigentes en la actualidad.
Las tendencias actuales y los problemas de la integración
social y urbana derivados de las precariópolis
En las últimas décadas, como mencionamos, se hizo evidente el aislamiento
social, pobreza, delincuencia y problemas psicosociales asociados a una escasa
preocupación por el entorno y la localización de estos proyectos (Kaztman,
2001). Si bien en los programas del minvu de comienzos de los años noventa
se mencionaba la necesidad de calidad en las unidades habitacionales, la per-
cepción negativa hacia esta propiedad de esas viviendas no disminuyó, en parte
debido a la crisis de 1997 en Bajos de Mena que ya mencionamos. Por ello, en
los últimos años el discurso de las autoridades públicas ha transitado desde la
preocupación por la cobertura hacia la calidad.

121
La dispersión de la vivienda social en gran escala en la periferia metropolitana...
Medidas concretas en este sentido son la “Política habitacional de mejo-
ramiento de la calidad e integración social” (minvu, 2006), la creación del
“Subsidio diferenciado a la localización” (2006), “Programa de viviendas del
adulto mayor” (2002), “Fondo Solidario subsidio de vivienda I”, “Fondo
solidario subsidio de vivienda II” (2007), “Subsidio térmico” (2009), todas
ellas son herramientas que apuntan a mejorar el entorno y la accesibilidad de
los proyectos de vivienda social. Asimismo, se destacan en los últimos años la
creación de las Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (egis) y los Prestado-
res de Servicios de Asistencia Técnica (psat) que pueden ser organismos tanto
públicos como privados. Muchos de estos nuevos instrumentos se enmarcan
en la “Política habitacional de mejoramiento de la calidad e integración social”
propuesto en el programa presidencial de Michelle Bachelet en 2006 –conocida
como “Nueva política habitacional”– los ejes de esta nueva política fueron i)
la focalización del gasto para disminuir el décit habitacional, ii) garantizar la
calidad de las viviendas, y iii) promover la integración social.
Entre las modicaciones para asegurar la calidad en la nueva política habi-
tacional se estableció mayor rigurosidad en la aprobación de los proyectos y la
creación de las egis. En cuanto a la integración, se incentivó la adquisición de
viviendas usadas, la densicación predial, el subsidio a la localización y algunos
cambios en la Ley General de Urbanismo y Construcción (lguc) y en la Orde-
nanza General de Urbanismo y Construcción (oguc). Los ejes orientadores de
esta política habitacional siguen vigentes hasta hoy. Entre los preceptos de esta
nueva concepción del problema habitacional en Chile se ha instalado con fuerza
la importancia de la integración social, como componente fundamental para
terminar con la segregación urbana y el persistente problema de la desigualdad.
Es común –particularmente desde perspectivas liberales– valorar la dismi-
nución de la escala de la segregación espacial como un paso adelante en pos de
la integración social, como si la presencia de grupos vulnerables y acomodados
en una misma comuna debiesen ser el n de las políticas habitacionales que
promueven la integración. Brain, Cubillos y Sabatini (2007) se sitúan en esta
línea: “La multiplicación de proyectos residenciales, por lo general del tipo
‘barrios cerrados’, que se construyen hoy en la periferia urbana popular, con
buenos resultados comerciales, muestran que la integración socio espacial es
posible” (Cáceres y Sabatini, 2004; Brain, Cubillos y Sabatini, 2007). Pareciera
ser que el problema de la segregación es un problema de escala que nalmente
se resuelve mediante el “chorreo” de capital social desde grupos acomodados.
Planteamientos como este no solo se han instalado en Chile, sino también en el
debate de desarrollo urbano de países “desarrollados”, particularmente de lengua

122
Rodrigo Alejandro Hidalgo Dattwyler
anglosajona (Allen, 1984; Putnam, 1995; Xerez y Fonseca, 2011; Bernard, et al.,
1990; Tunstall y Fenton, 2006; Bernard, 2010; De Souza Briggs et al., 2010).
En contraste a la posición dominante en políticas públicas, existen también
estudios realizados en el extranjero que concluyen en la abrumadora inexistencia
de datos que prueben la ecacia de las medidas de integración social entendi-
da como la integración espacial de grupos sociales heterogéneos (Fine, 2001;
Kearns, 2003; Doherty, Manley y Graham, 2006; Cheshire, 2007). Aún más
allá, numerosos autores han indicado que la llegada de habitantes de ingresos
medios en áreas de población con bajos salarios tiene signicantes efectos negati-
vos, el más evidente de los cuales es el desplazamiento de los habitantes de bajos
recursos (Marcuse, 1986; Slater, 2004; Wyly y Hammel, 2004; Atkinson, 2004;
Lees, 2008). De hecho, en barrios donde efectivamente cohabitan grupos de
distinto ingreso económico Butler y Robson (2001; 2003) descubrieron que los
habitantes de ingresos medios se asociaron con otros similares, principalmente
a través de sus hijos. Asimismo, los hijos de estos estratos medios tampoco se
relacionaron con los hijos de otros grupos económicos. Finalmente, Manley,
Van Ham y Doherty (2011) concluyen que la promoción de barrios con grupos
sociales económicamente heterogéneos no entrega mejores oportunidades a sus
habitantes y que las políticas públicas que buscan revertir situaciones de zonas
deprimidas no debiesen apuntar a la integración social concebida de este modo.
Estas precisiones y experiencias mencionadas son fundamentales a la hora
de evaluar de modo constante las políticas de vivienda y en denitiva la inver-
sión del Estado con fondos públicos hacia los sectores más necesitados de la
población del país. Es necesario realizar una evaluación crítica, no aséptica, que
permita mejorar el sistema capitalista chileno y que derive en un capitalismo
de real rostro humano (Hidalgo, Alvarado y Santana, 2017). Por lo mismo,
el discurso de la integración necesita ser evaluado en las distintas escalas espa-
ciales donde se construyen los conjuntos de vivienda. Es necesario hacer un
caso a caso, aplicando técnicas de observación de campo, trayectorias de vida
y entrevistas, que permitan a los tomadores de decisiones testear sus diseños
de las soluciones previstas.
El citado rostro humano explica la reacción política e instrumental del
Estado chileno de postdictadura, en función de morigerar los efectos del neo-
liberalismo instalado en la década de 1970 y perfeccionado durante el decenio
posterior. En materia habitacional, como sector clave en la inversión y produc-
ción de capital, el rostro humano explica el conjunto de políticas subsidiarias
entregadas a la población demandante, cuyo destino es la oferta habitacional
gestionada por las operaciones inmobiliarias centradas en sectores precarizados

123
La dispersión de la vivienda social en gran escala en la periferia metropolitana...
y esquilmados por el mismo modelo, donde la desigualdad, la precariedad y la
degradación ambiental por la localización de habitaciones baratas manifestó,
en modo de expoliación inmobiliaria, las cicatrices del neoliberalismo en el
espacio de las ciudades chilenas.
La vivienda social es, por lo tanto, un producto ambivalente como artefacto
urbano: ataca a la pobreza con ciudad, propiedad y entorno; al mismo tiempo
que opera como dispositivo de control social ante cualquier proceso disruptivo
con los circuitos de producción-acumulación-sobreacumulación de capital en
la construcción del espacio urbano chileno contemporáneo.
Consideraciones nales
La vivienda social como elemento estructurante del espacio urbano en Santiago
cumple un papel muy relevante y su diseño y localización debe necesariamente
comenzar a trascender el criterio del óptimo económico. Con similares recursos
se pueden llevar adelante proyectos que integran ambas variables, tal como
queda demostrado en algunas intervenciones puntuales puestas en marcha
recientemente en Chile entre el Estado, los involucrados e instituciones de
benecencia privadas –como Un Techo para Chile– que demuestran como
jóvenes profesionales vinculados a la arquitectura, diseño y otras disciplinas de
la construcción son capaces junto a los beneciarios organizarse y repercutir
tanto en la acción pública scal como en la comunidad afectada, movilizando
recursos humanos y económicos. En este sentido, el voluntariado cumple un
papel muy importante en la acción social chilena, el papel de la Iglesia Católica
sigue siendo preponderante en esta perspectiva y de otras iglesias también, que
contribuyen al compromiso por mejorar las condiciones de vida de la población
pobre de nuestro país.
La herencia de la rápida reducción del décit habitacional es una de las
características más difundidas del éxito del modelo chileno en la materia, pero
ha dejado cicatrices en el rostro humano del neoliberalismo. Esas huellas las
viven los depositarios de las soluciones mencionadas y apuntan a distintas
dimensiones que van desde la calidad de la vivienda, su espacio inmediato, de
la ciudad y en denitiva del hábitat y del habitar.
Gran parte de los subsidios que otorga actualmente el Estado chileno están
dirigidos al mejoramiento de la vivienda y su entorno. Siguiendo las directrices
del Banco Mundial y otras agencias nancieras internacionales, el mejoramiento
y saneamiento de barrios constituye un foco de políticas habitacionales. Progra-

124
Rodrigo Alejandro Hidalgo Dattwyler
mas como Quiero Mi Barrio, en Chile, o Favela Barrio, en Brasil, dan cuenta de
esta situación. Pero el caso chileno es singular, dado que ese “mejoramiento” se
está realizando precisamente en la tierra de las precariópolis, es decir, ahí mismo
donde el suelo era barato y, por lo tanto, se podían construir viviendas sociales,
pero sus carencias urbanas continuaron por lo que fue necesario seguir “mejo-
rando”. Creemos que esta es una acción deliberada para fortalecer la propiedad
y patrimonio de las familias de las clases pobres “emergentes”, para solventar y
mantener la paz social propia del rostro humano del neoliberalismo.
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Colección Cuestiones Metropolitanas
Los artículos de este libro, analizan la “cuestión social” y la “cuestión
urbana” en ciudades de América Latina prestando particular atención a las
relaciones que se tejen entre la pobreza, la desigualdad y las nuevas configu-
raciones territoriales. La creciente desigualdad, la relegación, los cambios de
la estructura social y en los modos de sociabilidad, los desajustes entre los
requerimientos habitacionales y las respuestas de las políticas y el mercado
de la vivienda, la emergencia de periferias alejadas –sin equipamiento y sin
servicios en las que vive la mayor parte de la población– son algunas de las
problemáticas que se desarrollan. El conjunto de estudios muestra los
desafíos y problemas conceptuales, metodológicos y empíricos que interpe-
lan a los investigadores que intentan dar cuenta de un panorama muy
diferente de los pretéritos poniendo a punto, a la vez, renovados objetos y
herramientas de análisis.
La colección Cuestiones Metropolitanas reúne la amplia producción
académica sobre temas vinculados con los problemas de los conglomerados
urbanos y, en particular, con la Región Metropolitana de Buenos Aires.
La colección incluye textos que abordan las temáticas del urbanismo, la
ecología, la gestión local, la sociología y la antropología aplicadas al estudio
de los problemas sociales, económicos y ambientales del conurbano.