Legislación minera en México, análisis y consecuencias

Abstract

El objetivo de este trabajo es revisar el marco normativo mediante el cual se ha administrado la actividad minera mexicana con la finalidad de evaluar la vigencia de los códigos administrativos promulgados en la Constitución mexicana de 1917; asimismo, se revisan los efectos que tienen sobre la sociedad las diversas reformas y los tratados comerciales puestos en marcha en el país.

Full text

A cien años de la primera Constitución política y social
Balance y perspectivas 1917-2017

Abate Faria
Colección
Abate Faria

A cien años de la primera Constitución política y social
Balance y perspectivas 1917-2017
J F R
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Secretario Académico
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Jefe de la Sección de Publicaciones
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Índice
Presentación 11
Carlos A. Hernández Gómez
I. FUNDAMENTOS HISTÓRICOS Y POLÍTICOS
Fundamentos ideológicos de la Constitución de 1917 21
Joel Flores Rentería
Pesos y contrapesos en la Constitución de 1857.
Una aproximación a la división de poderes 49
María Elena Pompa Dávalos
Repensar el diseño constitucional de 1857-1917 73
Guadalupe Pacheco Méndez
La Iglesia católica y el Estado mexicano
a la luz de la Constitución de 1917: una perspectiva histórica 103
María Gabriela Aguirre Cristiani
Delanda et Cartago. Francisco J. Múgica
en el Congreso Constituyente de 1916-1917 119
Enrique Guerra Manzo
II. DERECHOS SOCIALES
La cohesión como mecanismo articulador de un rediseño
del pacto social para el Estado mexicano
en el contexto de la globalización 145
Germán Pérez Fernández del Castillo

Legislación minera en México, análisis y consecuencias 165
Aleida Azamar Alonso
Carlos A. Rozo Bernal
La alimentación en México:
el incumplimiento sistemático de un derecho 185
Luis Ortiz Hernández
Mariana Romo Avilés
Un ateneísta en el Congreso Constituyente de 1917.
La participación de Alfonso Cravioto Mejorada
en el artículo 3 constitucional 209
Francisco Alejandro Torres Vivar
La educación laica, una herencia constitucional 219
Miguel Ángel Gallegos Cárdenas
Marco Aurelio Altamirano Juárez
Inclusión de la participación ciudadana
a partir de la educación, en la Constitución de 1917 237
Adriana Gutiérrez Benítez
La vigencia de la Constitución
y su utilización ideológica por el Estado
en el campo de la política educativa: un análisis sociohistórico 251
José Manuel Juárez Núñez
Sonia Combini Salinas
III. CONSTITUCIÓN Y DEMOCRACIA
El régimen municipal en el federalismo mexicano 285
Gerardo Zamora Fernández de Lara
Las reformas constitucionales del sistema electoral mexicano.
Balance de un siglo 307
Alfonso León Pérez
Israel Palma Cano

Las políticas de transparencia y rendición de cuentas en México:
el impulso institucional del cambio gradual 347
Salvador Mora Velázquez
La Constitución de 1917 en su centenario.
Del proyecto social revolucionario al proyecto neoliberal
y la crisis de derechos humanos 369
Juan José Carrillo Nieto
José Leonel Flores Téllez
Constitución, Estado de derecho y seguridad nacional 391
Emilio Vizarretea Rosales
Ciudades, metrópolis y megalópolis.
El debate constitucional sobre su gestión y desarrollo 407
José Antonio Rosique Cañas
Sergio Alejandro Méndez Cárdenas
Sistema de justicia y conanza de los ciudadanos 431
Ricardo Gómez Vilchis
IV. CONSTITUCIÓN Y DERECHOS HUMANOS
Democracia y derechos humanos: avances a partir
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 449
Abigail Rodríguez Nava
Fortino Vela Peón
Agustín Vázquez García
Libertad de tránsito frente a violencia.
Abusos cometidos hacia inmigrantes en México 467
Tania Acosta Márquez
El zapatismo y su lucha por los derechos constitucionales
en México: soberanía y autonomía 485
Odín Ávila Rojas

La Constitución mexicana y la protección al ambiente 509
Angélica Rosas Huerta
Verónica Gil Montes
V. REFORMAS CONSTITUCIONALES
El Estado y los campesinos
frente a la reforma del artículo 27 constitucional 531
Beatriz Canabal Cristiani
Cien años en busca de la democracia y el Estado de derecho:
de la Constitución de 1917 a las reformas electorales
en el México del siglo XXI 549
Gabriel Pérez Pérez
Mario Cruz Chavarría Suárez
Las telecomunicaciones y la radiodifusión
como servicios públicos de interés general 573
José Luis Mancilla Rosales
La Ley de Amparo y su evolución histórica
para la protección de los derechos humanos 591
Alan Martín Rubio Arizpe

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Legislación minera en México, análisis y consecuencias
A A A
C A. R B*
La legislación de la actividad minera ha estado presente a lo largo de la his-
toria mexicana. Comenzó por la masiva explotación y exportación de mine-
rales hacia el reino de Castilla en el siglo XV a partir de las ordenanzas reales,
pasando por el reconocimiento independentista del siglo XIX en el Congre-
so constitucionalista, por el periodo porrista de privatización con la Ley
minera a principios del siglo XX y por el reconocimiento de los derechos
mineros del Estado y de la sociedad en la Constitución Mexicana de 1917.
La Carta Magna de 1917 ha tenido un efecto trascendente sobre la mi-
nería del país al determinar que el Estado no puede favorecer al sector y su
explotación intensiva por encima del bienestar social como había sucedido
anteriormente. A pesar de esta intención, el interés económico ha primado
en la nación y se han puesto en práctica diversas reformas y leyes infraconsti-
tucionales que afectan la seguridad de la población para facilitar el desarrollo
de proyectos de extracción masivos con efectos sociales y ambientales nocivos.
* Profesores-investigadores adscritos al Departamento de Producción Económica, Divi-
sión de Ciencias Sociales y Humanidades, UAM-Xochimilco [gioconda15@gmail.com]
[rozo@correo.xoc.uam].

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Aleida Azamar Alonso • Carlos A. Rozo Bernal
El objetivo de este trabajo es revisar el marco normativo mediante el
cual se ha administrado la actividad minera mexicana con la nalidad de eva-
luar la vigencia de los códigos administrativos promulgados en la Constitución
mexicana de 1917; asimismo, se revisan los efectos que tienen sobre la sociedad
las diversas reformas y los tratados comerciales puestos en marcha en el país.
Introducción
La minería en México tiene relevancia por la presencia histórica que ha
mantenido desde periodos anteriores a la Colonia y por el fuerte impulso
que ha dado a la economía desde el siglo XIX. Esta actividad se caracteriza
por concentrar una gran cantidad de capitales privados, cuya persecución de
un interés económico no se vincula con algún bienestar social que impacte
directamente en la población del país.
En este contexto, el extractivismo se ha respaldado en un esquema nor-
mativo que fortalece el interés economicista del Estado y que además here-
da varias de las perspectivas que se impusieron durante el periodo colonial,
las cuales han cambiado a lo largo de la historia para dar cabida al proyecto
minero mexicano actual.
Este trabajo tiene como propósito demostrar que a pesar de la inten-
ción de la Carta Magna de 1917 de impedir la explotación intensiva por
encima del bienestar social de la población, ello no ha ocurrido al poner en
práctica diversas reformas y leyes infra constitucionales que anteponen el in-
terés económico y comercial sobre el bienestar social y medio ambiental. El
trabajo se estructura en cuatro apartados; en el primero se realiza un estudio
de las regulaciones legislativas que se impusieron en México desde el pe-
riodo colonial y que tuvieron inuencia en el desarrollo del marco norma-
tivo pos independentista; en el segundo se aborda el desarrollo del derecho
constitucional mexicano para la regulación de la minería, así como para la
protección de los derechos sociales; en el tercero se consideran las reformas

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Legislación minera en México, análisis y consecuencias
constitucionales para adaptar el artículo 27 constitucional –y algunos otros–
a los intereses prácticos del Estado mexicano; en el último apartado se re-
visan las reformas de los años 2006, 2008, 2012 y 2014 y en qué sentido se
han desarrollado. Finalmente, se presentan las conclusiones.
Breve historia de la normatividad minera en México
La minería en la época colonial de México tuvo un papel fundamental en
su sistema comercial. El jade, el cobre, el oro y la plata tenían relevancia para
el intercambio de mercancías, así como para el pago de tributos, por lo que
existía un complejo sistema de impartición de justicia1 que regulaba su co-
mercio (López, 2004).
La llegada de los españoles a la Gran Tenochtitlán supuso el n del sis-
tema legislativo azteca y la imposición de la normatividad española. Desde
principios del siglo XVI se aplicaron distintos niveles de control sobre el uso
de los recursos minerales que había en la colonia para su mejor aprovecha-
miento por la corona (Dougnac, 1994).
Entre las normas de derecho se encontraban “Las siete partidas de Al-
fonso X” de 1265, en las que se expresaba el respaldo de la Iglesia y de dios al
reino de Castilla para tomar posesión de las colonias, además existía un deber
por parte del rey para incrementar sus territorios y sus riquezas.
1 Había tribunales con jueces elegidos popularmente, los cuales se ocupaban de delitos
menores; por otra parte, existía un tribunal designado directamente por el monarca mexi-
ca, éstos se encargaban de los delitos más complejos. Por lo que había múltiples códices
dedicados a la impartición de justicia entre los que destacaban las leyes de Nezahualcóyotl,
el Códice Mendocino, entre otros. En estos textos se describe una distinción en el tipo de
delitos, los que atentaban contra la vida, además los que derivaban de la venganza perso-
nal. Por otra parte, se reconocía una forma primitiva de la propiedad privada, entre otras
cuestiones (López, 2004).

168
Aleida Azamar Alonso • Carlos A. Rozo Bernal
Otra de las normatividades aplicadas fue el ordenamiento de Alcalá de
1348, en el que se precisaba que todos los minerales que se encontraran en
territorio de la colonia le pertenecían a la corona y nadie podía aprovechar-
los sin la previa licencia, consentimiento u orden expresa del rey (González
y Moreno de los Arcos, 1987).
Por otro lado, también se impusieron las Ordenanzas Reales de Cas-
tilla de 1387 que contenían conceptos legales de importancia, pues señala-
ban que todas las minas y/o depósitos de minerales de cualquier tipo y sin
distinción alguna pertenecían al rey por derecho. Este último era el único
facultado para extender una autorización del aprovechamiento de las minas
y por ello le correspondía una parte del producto; nalmente, un particular
podía aprovechar cualquier mina aun fuera de su propio territorio, siempre
y cuando se le autorizara (González y Moreno de los Arcos, 1987).
Como intención primaria, las disposiciones reales buscaban el control
de la minería en estos territorios colonizados, en especial el oro y la plata que
eran los recursos más valiosos de la época. El respaldo de toda la legislación
impuesta en la Nueva España se basaba en el principio del Real Patrimonio,
en el que se reconocía al rey como legítimo propietario de las minas, y sin
renunciar a las mismas podía otorgarlas a sus vasallos para su aprovechamien-
to y explotación (Espino, 2011).
Una cuestión adicional sobre el tema es que el Real Patrimonio exi-
gía que las minas se trabajasen de forma constante e ininterrumpida, ya que
de lo contrario el rey revocaría la licencia para entregarla a cualquier otro
interesado que pudiera e hiciera uso correcto de éstas.
El problema de lo anterior es que la colonia se encontraba tan alejada
del reino de Castilla que los permisos tardaban años en ser concedidos por
lo que el gobernador en la región creó la Real Cédula, Primera Ley de Mi-
nería de la Colonia en 1526, la cual apersonaba a la corona en la gura del
gobernador y jaba una cuota para la explotación de la mina (Gerhard, 1986).
A partir de esta primera legislación se dieron varias ordenanzas adicio-
nales en los años 1536, 1550, 1559, 1584, 1680 y 1783, que se crearon con

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Legislación minera en México, análisis y consecuencias
el afán de cubrir los múltiples problemas de una industria que no paró de
crecer durante más de 200 años.
La actividad minera en el proceso de independencia mexicano
Desde que estalló el proceso de independencia en México hasta que culmi-
nó –1810 a 1821–, las Ordenanzas reales siguieron en vigencia. En ese en-
tonces se constituyó una junta provisional mediante la cual se legislaría el
nuevo gobierno de México independiente, así como las disposiciones legales
sobre la explotación minera del país, de esta forma se suprimió el pago de
derechos a España por concepto de explotación, reformulándolo como un
impuesto del 3% sobre el valor vigente del mineral obtenido (Espino, 2011).
Sin embargo, las constituciones de 1824 y de 1836 eximieron lo referente a
la explotación minera, dejando la actividad en un vacío legal.
En diciembre 1883 se expide el primer Código de minas emanado de
la República Mexicana independiente para establecer la propiedad y domi-
nio de la tierra mexicana, sus benecios minerales y el papel del Estado sobre
esta actividad. Destacando parte de los artículos 3, 4, 6, 10, 13 y 14.
Artículo 3. La propiedad de las minas [...] se adquiere en virtud del descubri-
miento y denuncio, mediante concesión hecha por la autoridad respectiva [...]
Artículo 4. La ley concede a los particulares [...] la propiedad de las minas por
tiempo ilimitado, bajo condición de trabajarlas y explotarlas.
Artículo 6. Los extranjeros pueden adquirir la propiedad minera en los tér-
minos y con las restricciones con que las leyes de la República los consideran
capaces de adquirir, poseer y trasmitir la común [...]
Artículo 10. Son de exclusiva propiedad del dueño del suelo, quien por lo
mismo, sin necesidad de denuncio ni adjudicación especial, podrá explotar y
aprovechar [...]

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Aleida Azamar Alonso • Carlos A. Rozo Bernal
La actividad minera resultante de la ejecución práctica con base en estos
artículos beneciaria únicamente a los propietarios de las minas, quienes se
encontraban en calidad de propietarios absolutos y sin diferenciar adecuada-
mente el suelo, el subsuelo y el sustrato de la tierra, lo que dejaría a merced
del propietario de la mina el control absoluto de lo que hubiera al interior
de ésta. Es decir, el Estado mexicano mantiene un papel limitado y única-
mente como intermediario en la concesión de tierras para el tratamiento mi-
nero, pero no clarica su papel como legítimo dueño del espacio explotado.
Artículo 13. La posesión y propiedad que se adquiere, en las minas, se entien-
de sólo para lo que hubiere en lo interior y no de la supercie, la cual con-
tinuará bajo dominio de su propietario, salvo la parte que fuere ocupada por
el minero [...]
Artículo 14. Reconocida la existencia de la mina [...] los terrenos, aun cuan-
do sean de propiedad particular, quedan sujetos a poder ser ocupados por el
minero [...] en la extensión necesaria para abrir boca-mina [...] previa indem-
nización de la supercie ocupada.
Como se observa en los dos artículos citados, el Estado alienta un pro-
ceso de explotación minera aun en espacios previamente ocupados. En este
sentido, se puede señalar que las actividades de aprovechamiento de los re-
cursos minerales mantienen la misma intención de apropiación y despojo
que se tuvo durante la época colonial, ya que se obligaba a todo particular
dueño de un espacio con vetas minerales a negociar todo el terreno necesa-
rio para su explotación, aunque el dueño original no lo desee, y aunque la
operación minera pudiera poner en riesgo su actividad productiva o la pro-
pia integridad física de quienes vivían en el lugar.
El presente Código minero entró en ejecución en 1885 derogando toda
ley minera de la época colonial, así como cualquier decreto y ordenanza de
la corona española, las cuales seguían vigentes hasta ese momento.
Durante el periodo de gobierno de Porrio Díaz (1876-1911) se cam-
bió la orientación de la política económica nacional en favor de una amplia

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Legislación minera en México, análisis y consecuencias
promoción a la actividad minera, por lo que se derogó el Código de minas
de 1885 para establecer una nueva Ley Minera en 1892, misma que en sus
artículos 4 y 5 señalan lo siguiente:
Artículo 4. El dueño del suelo explotará libremente, sin necesidad de conce-
sión especial en ningún caso, las sustancias minerales que se enlistan [...]
Artículo 5. La propiedad minera legalmente adquirida y la que en lo sucesivo
se adquiera con arreglo a esta Ley, será irrevocable y perpetua [...]
El dominio eminente contenido en las Ordenanzas españolas, así como
en las subsiguientes leyes mexicanas, estaba vinculado con el principio de
soberanía con el n de evitar la incapacidad del Estado para controlar un
poder económico que pudiera vulnerar, incapacitar o desestabilizar el desa-
rrollo del país. Por lo que las normas establecidas por Porrio Díaz en 1892
se desprenden de la capacidad de regir sobre los bienes naturales del territo-
rio para legislar a favor de la sociedad cuando un proyecto sea dañino para
la misma. Es decir, la tierra y todos sus componentes se convierten en pro-
piedad privada, un bien que puede ser comerciado sin prever las posibles
complicaciones sociales y ambientales que ocasionaría.
En 1909, Porrio Díaz expidió una nueva legislación que reformó
nuevamente la Ley Minera de 1892, para ceder el derecho y total control
de los minerales –y no sólo la posibilidad de explotación de los mismos–, a
los particulares que pudieran hacerse cargo de éstos. Este agregado en la Ley
Minera maniesta que los favorecidos, casi todos extranjeros,2 con la con-
cesión de explotación del suelo también serían dueños absolutos de todos
los bienes extraídos, así como de las tierras donde se encuentran, por lo que
2 Desde 1877 y hasta la administración de Porrio Díaz se empieza a facilitar un marco
normativo que favorece a la inversión extranjera en la explotación minera. Durante el
Porriato la inversión estadounidense controlaba tres cuartas partes de las minas activas
en México; Europa controlaba el resto de casi todas las minas en el país (Blanco, 1996).

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Aleida Azamar Alonso • Carlos A. Rozo Bernal
esto generó que se pusiera en entredicho si el espacio territorial destinado a
la explotación minera seguía siendo territorio mexicano o un espacio cedi-
do –en toda su extensión y sin limitación temporal o de tipo de aprovecha-
miento–, a la actividad productiva privada.
La Constitución mexicana y la minería en México
La Constitución mexicana de 1917 impulsada y propuesta al término del
proceso revolucionario nacional rechazaba la Ley Minera promulgada por
Porrio Díaz, expresando este rechazo en el artículo 27 constitucional, pro-
puesto originalmente por Venustiano Carranza (Rebasa, 2004) y modi-
cado subsecuentemente en discusiones al interior del Congreso en 1917.
El proyecto original de ley contempla la personalidad jurídica de los
ejidos y los derechos sobre las tierras que poseían los campesinos beneciados
por la reforma agraria. Por otra parte, limita las actividades de organizaciones
como bancos, iglesias, sociedades civiles y organizaciones privadas y públicas.
La propuesta de Venustiano Carranza resalta la delimitación de la ac-
tividad minera y el reconocimiento de los derechos sociales. Es así que el
proyecto original quedó contenido en el artículo 27 constitucional de 1917
de la siguiente forma:
Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lí-
mites del territorio nacional corresponde originariamente a la Nación, la cual
ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares
constituyendo la propiedad privada.
[...]
La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada
las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular el aprovecha-
miento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, para hacer una
distribución equitativa de la riqueza pública y para cuidar de su conservación.

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Legislación minera en México, análisis y consecuencias
Por lo que se consagra nuevamente al Estado la capacidad inaliena-
ble de legislar en materia de minería, así como de concesionar los derechos
para explotación de los bienes minerales en tanto el interés nacional no se
ponga en riesgo, ya que se delimitaba claramente la pertenencia de la tierra
y todos sus bienes al Estado.
El contenido del artículo 27 rechaza la facilidad de adquisición de tie-
rras para su explotación sin que se medie una regulación legal, como consta-
ba en la Ley Minera de 1909. Asimismo, se posibilita la explotación de estos
bienes a los mexicanos naturales del país, limitando con ello la acumulación
en manos extranjeras.
En el mismo artículo se concede personalidad jurídica a determinadas
poblaciones vulnerables que pueden ser afectadas por la ejecución de pro-
yectos mineros. De esta forma se garantiza la protección de sus territorios,
aun en caso de que estos terrenos tengan la capacidad de producir minera-
les, los habitantes no estarían obligados a explotarlos.
Es así que para cubrir a cabalidad lo expuesto por el artículo 27 cons-
titucional se maniesta que los estados fomentarán leyes locales mediante las
cuales se fraccionarán los territorios que hayan sido acaparados previa expe-
dición de dicho artículo constitucional.
Por lo que se establece y constituye el poder político nacional para la
recuperación de los espacios nacionales de manos privadas, además se reco-
noce la existencia del poder legal del Estado como inapelable siendo legíti-
mo propietario de la tierra y por ello es capaz de limitar el tamaño en que
ésta será repartida.
Considerando lo señalado sobre los elementos que cubre el artículo
27, es relevante revisar el proceso de reforma realizado sobre el tipo de bie-
nes que posee el país. En este sentido se debe señalar lo expuesto por Muro
(2006:20-21) sobre el patrimonio nacional:
[...] el patrimonio del Estado es el conjunto de elementos materiales e inma-
teriales tanto del dominio público, como del privado, cuya titularidad es del
Estado, ya sea en forma directa o indirecta (a través de organismos descentrali-

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Aleida Azamar Alonso • Carlos A. Rozo Bernal
zados o sociedades mercantiles del Estado) que le sirven para el cumplimiento
de sus actividades y cometidos.
El patrimonio nacional quedó denido de tal forma que puede ser
afectado, pero no entregado o expuesto completamente a disposiciones aje-
nas al interés nacional a menos que se modiquen una serie de disposiciones
legales contenidas en los artículos 27 y del 42 al 48 (Muro, 2006).
Por otro lado, Cárdenas (2009) menciona que las leyes mexicanas en
materia de inversión extranjera fueron agregando de forma subsecuente re-
formas al artículo 27 para facilitar el aprovechamiento minero por parte de
particulares extranjeros.3 Se puede señalar que las leyes sobre el derecho mi-
nero dejaron de contemplar regulación alguna sobre la inversión extranje-
ra directa en esta actividad, considerando que las sociedades mercantiles de
carácter minero actualmente pueden tener cien por ciento de capital forá-
neo con tal de que se constituyan como sociedades mexicanas y manies-
ten respetar el artículo 10A de la ley de inversión extranjera vigente, el cual
señala lo siguiente:
Artículo 10A. Los extranjeros que pretendan adquirir bienes inmuebles fuera
de la zona restringida, u obtener concesiones para la exploración y explotación
de minas y aguas en el territorio nacional, deberán presentar previamente ante
la Secretaría de Relaciones Exteriores un escrito en el que convengan lo dis-
puesto en la fracción I del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y obtener el permiso correspondiente de dicha dependencia.
3 La ley del 6 de febrero de 1961, reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia
de explotación y aprovechamiento de recursos minerales, obligó a que al menos 51%
del capital de las empresas mineras estuviese en manos de mexicanos; y en 1975 la Ley
Reglamentaria del artículo 27 constitucional, en materia de minería, mantuvo el 51%
del capital nacional en sociedades mineras, además dispuso como obligatorio el 66% para
participar en determinadas concesiones.

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Legislación minera en México, análisis y consecuencias
Las disposiciones legales mencionadas son producto de un marco legal
y político abiertamente neoliberal tanto en su planteamiento como en su
ejecución, ya que se abre la posibilidad de una total inversión extranjera en
estas actividades. Además, se exponen límites especícos a la posible actuación
del Estado en materia de minería. Estableciendo con ello la Ley Minera de
1992, la cual es reglamentaria del artículo 27, por lo tanto, se convierte en la
interpretación más importante sobre el derecho de explotación minero en
el país. Sin embargo, no puede entrar en conicto con la Constitución ya
que esta reglamentación es únicamente para la puntualización de aspectos
especícos y no para legislar un nuevo artículo constitucional. Es necesario
reconocer las siguientes disposiciones originales de la citada ley:
Artículo 1. [...] Su aplicación corresponde al Ejecutivo Federal por conducto
de la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, a quien en lo suce-
sivo se le denominará la Secretaría.
Se centralizan las disposiciones mineras en una sola Secretaría y se limita
la aplicación del reglamento únicamente a ésta. Por lo que se puede consi-
derar que la reglamentación es independiente de la agenda política nacional.
Sin embargo, debido a que su ejecución depende del Ejecutivo Federal, es
posible considerar que se vuelve a una estructura de poder centralizada como
lo fue anteriormente. Además, al no reformarse el artículo 73 constitucional
en su fracción X, se consideraría un conicto legal que el Ejecutivo dispu-
siera de una materia que le compete legalmente al Congreso de la Unión.
De los artículos mencionados, también se deben puntualizar otras par-
ticularidades que atañen a la minería y que se encuentran en los siguientes
artículos de la Ley Minera:
Artículo 3. Para los efectos de la presente Ley se entiende por:
I. Exploración: Las obras y trabajos realizados en el terreno con el objeto de
identicar depósitos minerales, al igual que de cuanticar y evaluar las reser-
vas económicamente aprovechables que contengan;

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Aleida Azamar Alonso • Carlos A. Rozo Bernal
II. Explotación: Las obras y trabajos destinados a la preparación y desarrollo
del área que comprende el depósito mineral, así como los encaminados a des-
prender y extraer los productos minerales existentes en el mismo, y
III. Benecio: Los trabajos para preparación, tratamiento y función de primera
mano y renación de productos minerales, en cualquiera de sus fases, con el
propósito de recuperar u obtener minerales o sustancias, al igual que de ele-
var la concentración y pureza de sus contenidos.
La denición clara y especíca de las partes en las que se divide la ac-
tividad de aprovechamiento minero da cabida a la participación del Estado
en la conguración de cargas scales que puede cobrar con base en la acti-
vidad realizada.
Artículo 5. Se exceptúan de la aplicación de la presente Ley:
I. El petróleo y los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos [...]
La limitación planteada en el artículo 5 de la Ley minera para la ex-
plotación de petróleo e hidrocarburos por parte de particulares, nacionales o
extranjeros, menciona que dicha labor será reservada únicamente al gobier-
no federal nacional. Es así que para que ésta tenga validez y no se enfrente
a la Constitución mexicana, se reforma el artículo 27, eliminando el primer
apartado del párrafo que daba la posibilidad para explotar los hidrocarburos,
quedando de la siguiente forma:
Artículo 27. [...]
I. Sólo los mexicanos por nacimiento o por naturalización y las sociedades
mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de las tierras, aguas y sus
accesiones, o para obtener concesiones de explotación de minas o aguas.
De forma que la Ley minera, así como la Constitución limitan el de-
recho de explotación en los hidrocarburos únicamente como actividad fe-
deral legislada desde el Congreso de la Unión y para benecio de la nación.

177
Legislación minera en México, análisis y consecuencias
Artículo 6. La exploración, explotación y benecio de los minerales o sustan-
cias a que se reere esta Ley son de utilidad pública, serán preferentes sobre
cualquier otro uso o aprovechamiento del terreno [...]
El artículo 6 de la Ley Minera entra en conicto con el propio de-
recho de libertad y protección a los derechos humanos mencionados en el
primer artículo de la Constitución mexicana,4 de esta forma queda de ma-
niesto que el benecio económico derivado del aprovechamiento minero
se encuentra por encima del bienestar social. Además, en el mismo artículo
se propone que la ejecución de la actividad minera tiene una importancia
mucho mayor que la protección y conservación del medio ambiente, lo que
violenta y entra en conicto con el derecho medioambiental contenido en
los derechos fundamentales que tienen los mexicanos al nacer en el país.5
Las modicaciones más importantes respecto al contenido de la Ley
Minera se realizaron en 1996, 2005 y 2006, en éstas se ha reformado lo con-
4 El artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:
“En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos
reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado
mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá
restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitu-
ción establece [...] Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de con-
formidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favore-
ciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia [...] Todas las autoridades,
en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger
y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá pre-
venir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los tér-
minos que establezca la ley” [http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm].
5 El artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece:
“Toda persona tiene derecho a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar.
El Estado garantizará el respeto a este derecho. El daño y deterioro ambiental generará
responsabilidad para quien lo provoque en términos de lo dispuesto por la ley” [http://
www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm].

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Aleida Azamar Alonso • Carlos A. Rozo Bernal
cerniente a los artículos 7, 9, 13, 13 bis (antes artículo 13 A), 15, 19 y 21, pero
respondiendo a un mejoramiento de los derechos y prestaciones que tienen
los agentes que explotan los bienes minerales nacionales.
Uno de los cambios más relevantes se reere al artículo 7, ya que es
una aclaración que concede al Ejecutivo federal la regulación de la compe-
tencia minera, dicho cambio también entra en conicto con la Constitución
mexicana, en este caso con el artículo 73, debido a que dicha competencia
es responsabilidad del Congreso de la Unión.
En el mismo artículo 7 se señala que los particulares, nacionales y ex-
tranjeros, ahora pueden aprovechar, usar y beneciarse del gas natural, con-
traponiéndose a la modicación realizada al artículo 27 de la Constitución
en 1992, en el cual se limita dicha actividad únicamente para benecio del
Estado a partir de empresas que sean propiedad del mismo.
En el artículo 13 de la Ley Minera se reconoce la preferencia a favor
de los pueblos originarios, así como del derecho comunal, por encima del
interés económico para el uso de sus tierras. Sin embargo, este derecho se
encuentra condicionado a la exigencia del Estado de hacer valer la apropia-
ción original –contenida en el artículo 2 de la Constitución mexicana–, antes
de que lo hiciera cualquier otro interesado. Es decir, dichos pueblos debe-
rían realizar exploración minera, reconocer la existencia de bienes minerales
y hacerlo saber al Estado antes que cualquier compañía minera para poder
conservar su tierra, esto por supuesto sin auxilio o apoyo del mismo Estado.
El criterio de la Ley Minera es iusprivatismo o de derecho privado, por lo que
se congura como una competencia entre dos interesados, independiente-
mente de sus nalidades prácticas. En este sentido, los pueblos dependen de
sus propios medios para realizar dicha competencia. De esta forma se recono-
ce legalmente el derecho a expropiación, apropiación y despojo de la tierra.
En este mismo orden sobre el tema de apropiación y sobre el artículo
13 bis de la Ley Minera, la concesión para la explotación minera se estruc-
tura en favor de quien presente las mejores condiciones económicas para la
nación y no en favor del respeto al desarrollo social y ambiental.

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Legislación minera en México, análisis y consecuencias
En el artículo 15 de la Ley Minera, el Estado puede otorgar concesiones
mineras hasta por 50 años y ampliarlas por otro periodo de la misma duración
si las compañías lo solicitan. Uno de los problemas que esto genera es que no
se abunda en la responsabilidad legal y económica que surge por parte de la
empresa por efecto de la explotación de un bien público, pues debería con-
siderarse que a medida que pasa el tiempo el daño ambiental se incrementa,
así como el daño social devenido de la misma ejecución, por lo que no se
contempla ni la distribución económica ni la protección ambiental y social.
Finalmente, al considerar el artículo 19 de la Ley Minera y la reforma
enfocada hacia los derechos de quienes son dueños de concesiones mineras,
éstos se estipulan más allá del propio derecho constitucional ya que son ca-
paces de aprovechar y disponer de la forma en que mejor les convenga los
terrenos que les han sido concesionados. Además, pueden aprovechar el gas
natural, los caudales de agua naturales y profundos, y otros benecios que
son propiedad de la nación sin pagar derechos por ellos, siempre y cuando se
encuentren al interior de su espacio concesionado. Asimismo, pueden tras-
pasar su concesión a un tercero, mientras tengan derecho de ésta, sin que les
genere costo alguno. También pueden acumular tantas concesiones como les
sea posible en virtud de su capacidad económica. Es evidente que el Estado
está debilitado ante la posibilidad de regular las actividades mineras, dando
espacio nuevamente a la acumulación y acaparación del territorio nacional
para la explotación en razón del benecio económico.
La Ley Minera de 1992 se fundamenta nuevamente sobre el supuesto
eje de protección social y el establecimiento de un dominio eminente del
Estado sobre las minas y los bienes obtenidos. Sin embargo, las demandas
económicas internacionales, así como los condicionamientos económicos
acordados mediante los tratados comerciales, han limitado el alcance de lo
expuesto originalmente en el artículo 27 constitucional, pues la protección
al territorio, así como a los bienes privados de particulares y los derechos
de aprovechamiento, no son compatibles con el interés y la búsqueda inten-
siva de benecios económicos que se tiene con los convenios comerciales.

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Aleida Azamar Alonso • Carlos A. Rozo Bernal
La forma en que rige el derecho constitucional para la aplicación de los
principios mencionados anteriormente no es complementaria ni se refuer-
za con las normatividades del derecho infraconsitucional,6 las cuales pueden
ubicarse en la Ley Minera de 1992 y en el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (TLCAN), entre algunas otras de carácter más particular
–como las que atañen a la libertad de inversión extranjera directa (IED) en
el país, así como las que se derivan de la modicación en la protección am-
biental–, pero inciden de manera indirecta en los recursos naturales que se
proveen a las industrias mineras. Cabe mencionar que el TLCAN establece un
marco de protección a la inversión nacional y extranjera, para evitar acciones
de nacionalización sobre los bienes minerales, limitando incluso medidas que
representan la respuesta soberana ante una amenaza al bienestar nacional.7
La década de 1990 nalizó sin profundizar más en las reformas que fa-
cilitaron el proceso de explotación e inversión en la actividad minera, pero
sí se adquirieron nuevas responsabilidades scales que comprometían los re-
cursos minerales nacionales a cambio de obtener acceso a créditos y/o -
nanciamiento para proyectos.8
6 Normatividad que en importancia se encuentra por debajo de la Carta Magna.
7 De acuerdo con el artículo 27 constitucional: “Sólo los mexicanos por nacimiento o por
naturalización y las sociedades mexicanas tienen derecho para adquirir el dominio de
las tierras, aguas y sus accesiones o para obtener concesiones de explotación de minas o
aguas. El Estado podrá conceder el mismo derecho a los extranjeros, siempre que con-
vengan ante la Secretaría de Relaciones en considerarse como nacionales respecto de
dichos bienes y en no invocar, por lo mismo, la protección de sus gobiernos por lo que se
reere a aquéllos” [http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm]. Mientras
que en el artículo 10A de la Ley de Inversión Extranjera: “La Secretaría de Relaciones
Exteriores podrá determinar, mediante acuerdos generales que se publicarán en el Diario
Ocial de la Federación, supuestos en los que los extranjeros, para tener el derecho a que
se reere este artículo, sólo deberán presentar ante dicha dependencia un escrito en el
que convengan lo dispuesto en la fracción I del artículo 27 constitucional, sin requerir el
permiso correspondiente de dicha dependencia”.
8 Ceceña (2001:45) comenta lo siguiente sobre la deuda económica contratada durante la
década de 1990 por el presidente Ernesto Zedillo: “El gobierno de México solicitó ayer

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Legislación minera en México, análisis y consecuencias
Reformas del siglo XXI en el sector minero
Durante el siglo XXI la intención reformista sobre la Ley Minera no dismi-
nuyó en lo absoluto, ya que en el 2006 se legisló una modicación que per-
mitía a los particulares el aprovechamiento para que el gas natural estuviera
disponible en depósitos de carbón, un recurso que originalmente estaba des-
tinado sólo para explotación por parte del Estado y que actualmente ya no
requiere autorización. Este cambio entra en conicto con el artículo 5 de la
Ley Minera y con el artículo 27 constitucional.
Por otra parte, en el 2008 se impulsó un cambio para facilitar la IED. Cal-
derón y Sánchez (2012:148) mencionan que en el gobierno de Felipe Calde-
rón la IED buscaba lo siguiente:
[...] se propone fundamentalmente resolver las distorsiones de mercado tales
como las externalidades, los monopolios u oligopolios, los mercados incom-
pletos, la información asimétrica y de coordinación de los agentes.
Ahora bien, estos principios económicos liberales se articulan en una serie de
programas de fomento a la industria, tanto de carácter horizontal como ver-
tical, que buscan fortalecer sobre todo a la Inversión Extranjera Directa (IED)
[...] el apoyo gubernamental básicamente consiste en desarrollar marcos regu-
latorios exibles, que faciliten la creación y fortalecimiento de las agencias de
competencia. Y con el pretexto de impulsar la competencia, el gobierno busca
privatizar y eliminar lo que denomina distorsiones en el sector, contraviniendo
los principios mismos de nuestra Carta Magna especicados en el artículo 27.
al Fondo Monetario Internacional la entrega de recursos por 211 millones de dólares,
que forman parte del llamado blindaje nanciero acordado en julio de 1999. A cambio
de recibir el dinero, que será empleado para pagar deuda pública, la administración de
Zedillo se compromete ante el organismo a concretar este año privatizaciones con valor
de 37 mil millones de pesos”.

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Aleida Azamar Alonso • Carlos A. Rozo Bernal
Esta reforma buscaba la creación de condiciones en las que el Estado
sufragara los costos de los inversionistas para la posesión y las primeras me-
didas de exploración-explotación que ya se hubieran realizado en determi-
nadas zonas. Es decir, los empresarios podrían ocupar espacios ya trabajados
por la administración federal sin pagar ingresos adicionales por ello.
De forma adicional, en el 2012 se propusieron varias reformas e inicia-
tivas para cambiar la actividad minera mexicana a partir de la organización
política conocida como Pacto por México y las reformas al sector y a las leyes
que le rigen. El problema fundamental es que dichos cambios se anunciaron
como necesarios incluyendo la inclusión social y la revisión de los bene-
cios scales obtenidos por la minería, pero no se explicó cómo se lograrían,
ni tampoco qué sucedería con los marcos normativos vigentes, por lo que
más que una reforma resulta una declaración de intenciones.
El Pacto por México tampoco tiene apartados adicionales que se ree-
ran a los derechos de los trabajadores mineros, ni distinción sobre el tipo de
minerales extraídos y explotados, por lo que no hay una verdadera intención
de cambio sobre las reformas realizadas con anterioridad.
Por otra parte, la reforma en materia energética realizada en el 2014,
presenta tres escenarios relevantes para la actividad extractiva nacional. En
primer lugar, la creación de nuevos impuestos especícos para el oro y la
plata; sin embargo, éstos afectan directamente a las pequeñas empresas, pues
las empresas extractivas más grandes pueden solventar este tipo de impues-
tos por medio de benecios que obtienen a partir de la explotación de otros
minerales.
En segundo lugar, la desregulación en las declaraciones scales de las
empresas mineras, lo que posibilita la especulación de sus actividades debi-
do a que pueden estipular precios a priori, aunque cambien en el mediano y
largo plazo. Por último, la facilidad para autoabastecerse de energía eléctri-
ca o por medio de contratos de largo plazo en los que se harían exenciones
scales que disminuirían notablemente sus gastos.

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Legislación minera en México, análisis y consecuencias
Conclusiones
La legislación mexicana sobre la actividad minera en México ha tenido cam-
bios signicativos a lo largo de su historia; éstos se han enfocado siempre en
el mejoramiento de las condiciones para la actividad productiva, principal-
mente extranjera, y no para el benecio de la población.
La minería mexicana ha tenido un peso relevante en el desarrollo del
país; sin embargo, no hay un periodo histórico en el que se haya aprovecha-
do adecuadamente su potencial para generar una mayor derrama económica
al Estado y a la población por su ejecución por medio de impuestos y me-
diante el nanciamiento de programas de apoyo socioambiental.
Por otra parte, existe inconsistencia entre las posibilidades potenciales
de la minería, los mecanismos de políticas públicas y el marco legislativo, ya
que éstos se han enfocado en cubrir las necesidades externas y no los efec-
tos negativos sobre la población. Estas son algunas de las razones por las que
el interés del capital privado en este sector ha permanecido y se expresa en
la permanencia de varias empresas9 que se han establecido en el país desde
nales del siglo XIX y que actualmente se encuentran activas.
9 “De 1890 a 1910 se realizan las más importantes inversiones extranjeras, al tiempo que
los grandes consorcios foráneos comienzan a consolidarse y a orientar la producción
conforme a sus intereses. Así, en 1885 se funda la compañía francesa El Boleo, en Santa
Rosalía, Baja California, con una concesión de 20 870 ha. En 1888 la American Smelting
and Rening Company (ASARCO) funda la Greene Copper Co., en Cananea, Sonora;
en 1891 construye en Monterrey una planta fundidora y otra, en 1895, para tratamiento
de minerales de cobre y de plomo en Aguascalientes. En 1897 la Phelps Dodge adquiere
los depósitos cupríferos de Pilares, en Nacozari, Sonora; en 1905 la American Smelters
Securities, Co. (ASSCO) adquiere la mina La Velardeña Mining and Smelting Company
en Durango; en 1906 la ASARCO inicia la construcción de una fundidora en Avalos, Chi-
huahua, en 1909 adquiere la fundición de Matehuala, San Luis Potosí, y arrienda una mina
en Angangueo, Michoacán, y en 1911 compra la mina Tiro General, en Charcas, San Luis
Potosí” (Urias, 1980:953). Todas estas empresas y minas están activas actualmente, aunque
algunas han cambiado su nombre y/o traspasado su concesión a otros dueños.

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Aleida Azamar Alonso • Carlos A. Rozo Bernal
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A cien años de la primera Constitución política y social.
Balance y perspectivas 1917-2017,
coordinado por Joel Flores Rentería y Alfonso León Pérez,
número de la colección Abate Faria,
se terminó de imprimir el 28 de diciembre de 2017,
en mc editores, Selva 53-204, Insurgentes Cuicuilco,
04530 Ciudad de México, tel. (55) 5665 7163
[mceditores@hotmail.com].
El tiraje fue de 1 000 ejemplares
impresos sobre papel cultural de 90 g
En su composición se utilizó
la fuente tipográca Bembo de 9, 10, 11 y 14 pts.
Cuidado de la edición: