Simplificación tributaria territorial en Colombia

Abstract

Las entidades territoriales en Colombia afrontan diversos problemas de financiamiento que les impiden cumplir con sus diferentes obligaciones y responsabilidades a nivel social, producto de la gran dependencia de la mayoría de los municipios y departamentos en las transferencias del nivel central, motivo por el cual la tributación es una fuente importante de ingresos que vale la pena revisar a la luz de obtener mayores recursos. Teniendo en cuenta lo anterior, debe recordarse que la Constitución Política y posterior interpretación jurisprudencial del artículo 388 constitucional restringen el marco de acción que tienen las entidades territoriales respecto de la imposición de sus tributos. Sin embargo, existen alternativas jurídicas válidas para adaptar estas exacciones locales a las necesidades de cada Administración Tributaria en particular; de tal modo, se revisará si las medidas planteadas son jurídicamente posibles y eficientes.

Full text

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Revista de Derecho Fiscal n.º 12 • enero-junio de 2018 • pp. 171-218
Simplificación tributaria territorial
en Colombia1
Local Simplified Tax Systems
in Colombia
eduardo andrés Cubides durán2
Sumario
I. Contextualización. A. Poder tributario
territorial y problemáticas de la tributación
territorial en Colombia. B. La informalidad
y los regímenes simplificados de tributación.
II. Simplificación de la tributación territorial.
A. El método de estimación objetiva. Cuanti-
ficación del tributo. B. Fusión de impuestos
territoriales. Aspecto material del tributo. C.
Retenciones, autorretenciones, anticipos y
otros mecanismos de pago anticipado. As-
pecto temporal del tributo. D. Declaración
privada, facturación y declaración sugerida.
III. Conclusiones. A. El abandono jurídico
de las entidades territoriales. B. La interpre-
tación como respuesta para establecer un
régimen simplificado de tributación terri-
torial. C. La autonomía tributaria territorial
no basta.
Resumen
Las entidades territoriales en Colombia
afrontan diversos problemas de financia-
miento que les impiden cumplir con sus di-
ferentes obligaciones y responsabilidades a
nivel social, producto de la gran dependencia
de la mayoría de los municipios y departa-
mentos en las transferencias del nivel central,
motivo por el cual la tributación es una fuen-
te importante de ingresos que vale la pena
revisar a la luz de obtener mayores recursos.
Teniendo en cuenta lo anterior, debe recor-
darse que la Constitución Política y posterior
interpretación jurisprudencial del artículo
388 constitucional restringen el marco de
acción que tienen las entidades territoriales
respecto de la imposición de sus tributos. Sin
embargo, existen alternativas jurídicas váli-
1 El presente artículo parte de la tesis de maestría del autor nominada: “Poder tributario territorial y
simplificación tributaria territorial en Colombia”, presentada para obtener el título de Magíster en
Derecho del Estado con énfasis en Derecho Tributario, de la Universidad Externado de Colombia
en julio del año 2017. DOI: https://doi.org/10.18601/16926722.n12.08
2 Abogado, de la Universidad Externado de Colombia, especialista en Derecho Tributario y Ma-
gíster en Derecho del Estado con énfasis en Tributación de la misma casa de estudios, donde se
desempeña como docente-investigador del Departamento de Derecho Fiscal en programas de
pregrado, posgrado y extensión. Actualmente, colabora en la Unidad de Trabajo Legislativo del
senador Antonio Navarro Wolff. Es socio fundador de la Firma Durnó Asociados, donde ejerce
como asesor y consultor para diferentes empresas del sector privado. Correo-e: Eduardo.cubi-
des@uexternado.edu.co

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Eduardo Andrés Cubides Durán
das para adaptar estas exacciones locales a
las necesidades de cada Administración Tri-
butaria en particular; de tal modo, se revisará
si las medidas planteadas son jurídicamente
posibles y eficientes.
Palabras clave: Impuestos locales; Regí-
menes simplificados de tributación.
Abstract
The territorial entities in Colombia ha-
ve various financing problems that prevent
them from meeting their different obliga-
tions and responsibilities at the social level,
the previous product of the great dependence
of the majority of the Municipalities and De-
partments of central-level transfers to these,
which is why taxation is an important source
of income worth reviewing in the light of
more resources.
Bearing in mind the foregoing, it should
be recalled that the Political Constitution
and subsequent jurisprudential interpreta-
tion of Article 388 Constitution restrict the
framework of action of the territorial entities
in respect of the imposition of their taxes,
However, there are valid legal alternatives to
adapt these local levies to the needs of each
tax administration in particular, this will be
reviewed if the measures raised are legally
possible and efficient.
Keywords: Local tax; Simplified Tax Sys-
tems.
Introducción
Las entidades territoriales en Colombia tie-
nen graves problemas de financiación, historia
que no es reciente, tal como lo señala Gallego
(2016) a lo largo de su texto, y más cuando
hace referencia a la larga tradición centralista
que ha marcado al país, teniendo como conse-
cuencia el abandono financiero que sufren los
departamentos, distritos y municipios.
Las soluciones a estos problemas pueden
variar desde crear tributos adicionales pa-
ra las entidades territoriales y cederles un
porcentaje de los tributos nacionales, hasta
ampliar las transferencias, entre otros. Sin
embargo, esta investigación está encamina-
da a analizar otras medidas para mejorar el
recaudo, gestión de los ingresos territoriales
y la forma como los contribuyentes cumplen
sus obligaciones, partiendo de la normativi-
dad constitucional y legal vigente.
El objetivo del presente documento es
estudiar la forma de optimizar el sistema
tributario de los entes territoriales por medio
de la adopción de diferentes mecanismos
que pueden ayudar a la conformación de
un régimen simplificado que ayude con el
cumplimiento de las obligaciones tributa-
rias a contribuyentes de menores ingresos
y a las administraciones territoriales, que
no cuentan con una gestión eficiente de sus
recursos, están severamente limitados en
relación con el poder tributario originario
y tienen graves asimetrías en relación con
unas pocas administraciones territoriales de
tamaño considerable3, de tal modo que es
3 Vale la pena mencionar que la pasada reforma tributaria (Ley 1819 de 2016) fue muy limitada
frente a los cambios que introdujo en tributación territorial, tal como lo señaló la Contraloría Ge-
neral de la Nación en el boletín Macrofiscal – año 2, n.º 20, noviembre de 2016.

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
indispensable tener en cuenta lo que a con-
tinuación se plantea.
Debe considerarse que el artículo 338 de
la Constitución Política (en adelante C.P.)
se refiere a las obligaciones sustanciales,
aquellas que dan origen al pago del tributo,
por lo tanto, el principio de reserva de ley
y legalidad no aplica desde la perspectiva
constitucional para las obligaciones forma-
les, o en general aquellas modificaciones que
tengan que ver con la administración de los
tributos, pues la disposición hace referencia
al hecho generador únicamente.
Así, las entidades territoriales no cuentan
con un poder de creación de los tributos, sino
que deben adoptar los establecidos en la ley
y completar los elementos de la exacción
dependiendo del margen de actuación que
la misma norma legal les ha dejado. Esta
acción puede variar desde fijar las tarifas
únicamente a definir todos los elementos
del gravamen partiendo de una simple ley
de autorización.
Adicionalmente, no existe un desarrollo
constante y consistente de las potestades que
tienen las entidades territoriales en relación
con la administración de sus tributos, situa-
ción derivada de la interpretación del nume-
ral 3, del artículo 287 de la C.P. Sin embargo,
como se verá, los últimos pronunciamientos
de los altos órganos de control judicial han
destacado la autonomía de los entes locales
para diferentes tipos de situaciones, y cabría
considerar, dentro de estas y bajo ciertos
requisitos, el establecimiento de regímenes
simplificados a nivel territorial.
Cabe decir que esta no es una idea re-
ciente, tal como ocurrió con el Régimen
Unificado de Imposición – rui (artículo 28
Ley 488 de 1998), pues hoy en día este tipo
de iniciativas vuelven a tomar fuerza, como
puede observarse en el caso del denominado
Monotributo, establecido en los artículos
903 y siguientes del Estatuto Tributario (en
adelante E.T.), siendo indispensable revisar
la adopción de este tipo de medidas a nivel
territorial.
Con base en lo comentado, lo que se busca
es un menor desgaste para el cumplimiento
de obligaciones tributarias en cabeza de los
contribuyentes, así como un recaudo mucho
más ágil y expedito por parte de la Admi-
nistración Tributaria, lo que deriva en el
cumplimiento y optimización del principio
de eficiencia tributaria. Al asunto se refiere
Piza (2001):
Dado que todos los ciudadanos debemos
contribuir con los gastos e inversiones del
Estado, su interés es por recaudar dichos
recursos de la manera más ágil posible y con
el mayor rendimiento. Desde la perspectiva
del contribuyente el sistema tributario debe
permitirle el cumplimiento de sus obligacio-
nes sin mayores esfuerzos (p. 144).
No obstante, la implementación de un ré-
gimen diferencial para ciertos casos puede
derivar, por otro lado, en vulneraciones al
principio de equidad tributaria o en fenó-
menos como el llamado “enanismo fiscal”,
lo cual constituye otro reto para el diseño de
un sistema de tributación justo y eficiente.
Así las cosas, la pregunta que podría plan-
tearse es la siguiente: ¿Es posible el estable-
cimiento de un régimen simplificado para
el sistema tributario territorial, teniendo en
cuenta la normatividad constitucional y legal

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Eduardo Andrés Cubides Durán
actual? Este interrogante será respondido a
través de la realización de una investigación,
la cual será descriptiva y propositiva.
La metodología empleada para el desa-
rrollo del escrito parte de la observación de
las fuentes normativas y el análisis crítico
de estas y de la doctrina y la jurisprudencia
relacionadas con el tema, seguido de comen-
tarios personales sobre asuntos generales,
así como señalamientos sobre cuestiones
concretas.
En este orden de ideas, el punto de parti-
da e interpretación serán las disposiciones
constitucionales relacionadas con la materia
y las que precisamente han suscitado debate
en torno a su alcance. Primero, se decantarán
los conceptos básicos esenciales para abor-
dar el objeto de estudio, luego se analizarán
los instrumentos y bases jurídicas para es-
tablecer un régimen tributario simplificado
en la tributación territorial, con un especial
énfasis en los municipios y la norma sobre
el sistema preferencial del Impuesto de In-
dustria y Comercio, pues es un campo donde
existen fuentes que deben ser analizadas y
con base en las cuales se pueden aterrizar la
elucubraciones realizadas. Con lo anterior,
se obtendrán las conclusiones respectivas del
trabajo de tesis.
Considerando lo mencionado, el trabajo de
investigación se dividirá en tres partes: en la
primera, se abordarán los temas de poder tri-
butario de las entidades territoriales y lo rela-
cionado con el concepto y características de
los regímenes simplificados; en el segundo
capítulo, se analizarán las herramientas ac-
tuales con las cuales se puede conformar un
régimen tributario simplificado en las enti-
dades territoriales, estudiándolas a través de
la teoría del hecho generador; por último, se
realizarán las conclusiones del caso.
Antes de iniciar el trabajo, es necesario
indicar que para la elaboración de la primera
parte se usaron basamentos teóricos decan-
tados y se tomaron conclusiones de un texto
de mi autoría sobre el poder tributario de
las entidades territoriales, con lo cual, para
una mayor profundidad sobre este asunto,
se aconseja consultar tal documento4. Sin
más preámbulo, a continuación, se iniciará
el desarrollo del documento.
I. Contextualización
El primer capítulo del trabajo se dividirá
en dos partes: en la primera, se analizará
lo relacionado con el poder tributario y la
situación financiera de las entidades territo-
riales; en la segunda, se analizarán algunos
aspectos referentes a la informalidad y los
regímenes simplificados en general, con lo
cual se pretende obtener los dos basamentos
teóricos necesarios para la comprensión del
análisis constitucional y normativo posterior.
A. Poder tributario territorial y
problemáticas de la tributación
territorial en Colombia
En la presente parte del trabajo se analiza-
rán el poder tributario que tienen las entida-
des territoriales y, también, otras potestades
4 Los artículos mencionados son: (1) Poder tributario de las entidades territoriales en el texto:
Los tributos territoriales en el ordenamiento jurídico colombiano: un análisis crítico. Universidad
Externado de Colombia, Bogotá D.C., 2016.

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y alcances que pueden tener en relación con
otra serie de obligaciones que no se relacio-
nan con el hecho generador, sino de otro tipo
de relaciones que es posible, a mi juicio, que
puedan modificar las entidades territoriales
según sus necesidades. Por otra parte, al final
del acápite, se esbozarán las problemáticas
de financiamiento que tienen las entidades
territoriales.
Para abordar el debate jurídico sobre el
poder tributario que ostentan las entidades
territoriales, es necesario revisar las dis-
posiciones constitucionales que regulan la
materia, dotando de contexto normativo la
discusión, pero antes es necesario precisar
que el poder tributario se encuentra dentro
del marco del poder fiscal, y es definido por
algunos, como Insignares (2015a), como la
facultad de crear, modificar o eliminar tri-
butos con el fin de cumplir los fines que la
C.P. ha establecido, dentro del marco que la
misma ha trazado.
De la lectura del artículo 1 de la C.P. se
derivan varias interpretaciones en relación
con la autonomía y poder tributario de las
entidades territoriales; por tanto, es un tema
debatible. Así, más allá de las discusiones
que puedan presentarse, es ineludible señalar
el marco normativo básico del que partimos,
e indicar que su facultad impositiva encuen-
tra asidero en los artículos 287 y 338 de la
C.P.; las disposiciones señalan lo siguiente:
Artículo 287. Las entidades territoriales
gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses, y dentro de los límites de la Cons-
titución y la ley. En tal virtud tendrán los
siguientes derechos:
Administrar los recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones (destacado fuera de texto).
Artículo 338. En tiempo de paz, solamente
el Congreso, las asambleas departamenta-
les y los concejos distritales y municipales
podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los
acuerdos deben fijar, directamente, los su-
jetos activos y pasivos, los hechos y las ba-
ses gravables, y las tarifas de los impuestos
(destacado fuera de texto).
Estas normas constitucionales dotan de
autonomía a las entidades territoriales para la
administración de sus recursos y el estable-
cimiento de los tributos en su jurisdicción,
sin embargo, no se realiza ninguna acotación
específica acerca de su facultad impositiva,
en tanto la anterior potestad debió ser regu-
lada por la ley orgánica que señala el artículo
151 y, sobre todo, el 288 de la carta política.
En esta medida, es debido mencionar que la
Ley de Orgánica de Ordenamiento Territo-
rial – loot (Ley 1454 de 2011) se expidió
de forma tardía luego de la entrada en vigen-
cia de la C.P. (20 años después) y, de todas
formas, no reguló la materia ni estableció
alguna distribución de competencias de or-
den tributario entre la nación y las entidades
territoriales.
Teniendo en cuenta estas disposiciones,
la discusión se centró en el alcance del artí-
culo 338 de la C.P., que parecía igualar a los
entes de representación popular (Congre-
so, asambleas departamentales y concejos
municipales) sobre el hecho de “imponer”
tributos, por lo cual, desde la expedición de

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Eduardo Andrés Cubides Durán
la Constitución de 1991, se ha matizado la
interpretación de estos artículos. En este sen-
tido, vale la pena referenciar lo señalado por
Insignares (2015a) acerca de la concepción
y alcance del poder tributario:
En lo ateniente a la materialización del po-
der tributario, podemos destacar que al tener
este una dimensión normativa se identifica
con la labor legislativa, caracterizándose
por ser una actuación genérica, abstracta,
indisponible, irrenunciable e imprescrip-
tible, que no se extingue con su ejercicio y
que recaen en el Congreso de la Republica,
responsable de la creación de leyes, las
cuales en nuestro sistema jurídico pueden
ser adoptadas por las asambleas departa-
mentales o concejos municipales o distri-
tales, quienes en su jurisdicción a través
de la expedición de actos administrativos
(ordenanzas y acuerdos), pueden adoptar,
en el marco de un debate democrático, los
tributos que el congreso defina para la finan-
ciación propia de las entidades territoriales,
las cuales gozan de plena autonomía en
la gestión, más no en la creación de esta
fuente de recursos (p. 61) (destacadofuera
de texto).
Es debido mencionar, como también lo
indica el autor, que en Colombia se ha tenido
cierta tendencia por definir al poder tributa-
rio local como uno derivado del originario
que ostenta el Congreso, en vista de que
los tributos de orden territorial deben estar
acordes con lo señalado por la ley. Sin em-
bargo, esta diferenciación pierde sentido por
cuanto el poder impositivo de las entidades
territoriales y el del Congreso se encuentran
en la Constitución sin ningún tipo de jerar-
quía. Entonces, podemos decir que “existe
un poder originario limitado por la ley, en
cabeza de las entidades territoriales a través
de sus asambleas y concejos, en contraste
con el poder originario del Congreso, cuyo
único límite es la Constitución”, tal como lo
manifestó el autor.
Como se observa, la discusión del poder
tributario de las entidades territoriales se
ha centrado precisamente en ese reparto de
competencias normativas que dispuso la
Constitución (y que debieron ser reguladas
en la loot), las cuales, si bien no son contra-
dictorias, como ya hemos mencionado, dan
lugar a varias interpretaciones válidas. Por lo
tanto, diferentes posturas se han suscitado en
torno al tema, las cuales básicamente tratan
el marco de acción del poder tributario que
tienen las entidades territoriales en relación
con la Constitución y la ley, y los límites de
la ley y/o de la facultad legislativa en rela-
ción con la autonomía de los entes locales.
Hoy en día, las tesis negativas que niegan
la posibilidad de regulación de los elementos
del tributo por parte de las entidades territo-
riales no encuentran asidero en ninguno de
sus argumentos, pues en el caso del principio
de reserva de ley5 es claro que este no tiene
un desarrollo idéntico para el caso de las
entidades territoriales, como ocurre en las
imposiciones de carácter nacional, en donde
todos los elementos del tributo deben estar
definidos en la norma de orden legal. Lo
anterior conlleva a entender cómo tampoco
5 Sobre este principio señala (Insignares, 2015b, p. 126): “El principio de reserva de ley puede
definirse como el mandato constitucional mediante el cual se establece que la creación y regulación
de los tributos deba realizarse por medio de la ley”.

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
se pueden aplicar los argumentos de unidad
nacional y derecho a la igualdad entre con-
tribuyentes de orden territorial, pues bien
puede cada ente local, dependiendo el caso
y según el rango de acción que le haya dado
el legislador, completar de mayor o menor
medida los elementos de cada tributo terri-
torial6.
En este sentido, para los efectos del tra-
bajo, es imperativo señalar que se está de
acuerdo con la denominada tesis positiva7,
la cual llevaría a señalar que el legislador
solo puede (debe) crear el tributo territorial
y establecer los lineamientos y/o el marco
general del mismo, el cual deberá ser desa-
rrollado por las asambleas y concejos, por-
que precisamente el mandato constitucional
del artículo 338 indicó que era la ley (en caso
de tributos nacionales), o las ordenanzas y
acuerdos (en caso de tributos territoriales)
los que debían fijar los elementos del tributo.
Sin embargo, la anterior posición resulta-
ría teórica, y cabría más indicar que la tesis
que se aplica es la del libre albedrío del le-
gislador8, y es que desde el punto de vista
pragmático es el Congreso el que define en
últimas la constitución de un tributo terri-
torial, es decir, es este ente, en virtud de su
potestad configurativa, el encargado de seña-
lar en mayor o menor medida los elementos
del tributo territorial, teniendo en cuenta que
como mínimo debe autorizar su creación9.
También vale la pena mencionar y com-
pletar que existe jurisprudencia que señala
que, no obstante la posibilidad de autorizar
la implementación de un tributo de orden
territorial sin señalar todos sus elementos, es
necesario al menos que se fije el aspecto ma-
terial del hecho generador de este, por cuanto
es el criterio mínimo que se debe seguir10.
Teniendo claro lo comentado hasta el
momento, la revisión y el análisis juris-
prudencial realizados11, resulta ahora más
entendible porque se mencionó que es el
legislador quien, por medio de su voluntad,
decide regular en un tributo territorial todos
6 Sobre el asunto de reserva de ley, revisar, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte
Constitucional: C-517-1992, C-004 -1993, C-486-1986, y C-583-1996; sobre el tema de unidad
nacional, ver, entre otras, las siguientes providencias de la Corte Constitucional: C-506 de 1995,
C-521 de 1997, C-944 de 2003, y Consejo de Estado, sección cuarta, expediente 16170 del 17
de julio de 2008.
7 Ver sentencias de la Corte Constitucional C-538 de 2002 y C-121 de 2006.
8 Sobre el tema ver entre otros: Corte Constitucional, Sentencias C-084 de 1995, C-222 de 1995,
C-413 de 1996, C-221 de 1997, C-232 de 1998, C-897 de 1999, C-227 de 2002, y C-538 de 2002.
9 Ver Corte Constitucional en sentencias C-504-2002 y C-538-2002.
10 Ver Corte Constitucional en sentencias C-992-2004 y C-035-2009
11 En relación con el Consejo de Estado, esta jurisdicción mantuvo una postura centralista hasta el
año 2009 (CE-16544/2009), cuando la postura mayoritaria cambió hacia una visión más descentra-
lizada del poder fiscal. Hoy en día, el Consejo de Estado reconoce el poder fiscal de las entidades
territoriales, el cual se ve supeditado a la ley de manera parcial limitada o parcial reforzada (CE-
S4-17749/2012). Según esta postura, les corresponde a las entidades territoriales la determinación
de los elementos del tributo cuando la ley autoriza a la entidad territorial a crear el tributo sin señalar
sus elementos, lo cual, en palabras del Consejo de Estado corresponde a un poder fiscal en cabeza
de los entes territoriales, con una supeditación parcial reforzada (CE-S4-9564/1999), a diferencia
de la supeditación parcial limitada que existe cuando la ley determina ciertos elementos del hecho
generador pero deja a las entidades territoriales la fijación de los demás (CE-S4-16850/2008; CE-
S4-10669/2008; CE-S4-10669/2001).

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o algunos de sus elementos, o simplemente
autorizar su implementación (fijando o no el
aspecto material del hecho generador, según
la posición que adopte). En este sentido,
resulta importante para finalizar el análisis
atender a lo expresado por la Corte Consti-
tucional en Sentencia C-891 de 201212, la
cual precisamente ratifica la postura que se
ha adoptado:
Esta Corporación ha señalado que cuando
el legislador establece tributos de carác-
ter nacional tiene la obligación de señalar
todos sus componentes, de manera clara
e inequívoca. Empero, no sucede lo pro-
pio respecto de los impuestos de carácter
territorial donde, aunque siempre deberá
mediar la intervención del legislador, éste
puede autorizar su creación bajo una de dos
hipótesis: en primer lugar, puede ocurrir
que la propia ley agote los elementos del
tributo, caso en el cual las entidades terri-
toriales tendrán la suficiente autonomía
para decidir si adoptan o no el impuesto y,
en segundo lugar, puede tratarse simple-
mente de una ley de autorizaciones, donde
serán las correspondientes corporaciones
de representación popular, en el ámbito
territorial, las encargadas de desarrollar
el tributo autorizado por la ley.
(…) cuando el Legislador establece tributos
del orden nacional debe señalar todos los
componentes, de manera clara e inequívoca.
No obstante, no opera la misma exigencia
para los del orden territorial, frente a los
cuales el Congreso deberá crearlos o auto-
rizar su creación, pudiendo asumir además
esa Corporación Legislativa una de tres
alternativas para la determinación de los
elementos constitutivos del tributo: i) que
señale los elementos del tributo; ii) que fije
algunos de los elementos del tributo y per-
mita que asambleas y concejos señalen los
restantes, y iii) que deje a las corporacio-
nes públicas territoriales la fijación de los
elementos del tributo que aquel ha creado.
Ahora bien, concluyendo de manera ge-
neral esta parte del trabajo, es necesario
recapitular que la imposición tributaria te-
rritorial debe tener sustento en una ley, y
esta norma puede delimitar todos o algunos
de los elementos del tributo, acotándolos
como considere pertinente, siendo común
la configuración parcial de la imposición
al definir el aspecto material de esta o, por
otro lado, la norma legal también puede dar
una autorización a las entidades territoriales
para que en casos concretos adopten tributos
y completen su contenido.
En definitiva, la magnitud del poder tri-
butario de las entidades territoriales será
aquel que les dé el legislador en cada caso,
puesto que no hay criterio unívoco, y es el
ente legislativo en últimas el encargado de
determinar de mayor o menor medida los
elementos del tributo territorial, o simple-
mente su creación, y a su vez es la entidad
territorial la que tiene mayor o menor liber-
tad de desarrollar el mismo.
Lo cierto es que hay algunas leyes que
contemplan tributos territoriales de forma
completa, como el Impuesto Predial o el
12 En este pronunciamiento, la Corte Constitucional referencia análisis como el realizado en las
sentencias C-390 de 1996, C-987 de 1999 y C-227 de 2002.

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Impuesto de Industria y Comercio, donde se
señalaron todos los elementos de la exacción
y los municipios y distritos solo pueden fi-
jar la tarifa de estos gravámenes, y de igual
modo, existen otras leyes en las que no se
regulan los elementos del tributo, ni siquiera
en lo ateniente a su hecho generador, como
ocurrió con el impuesto de alumbrado pú-
blico (Ley 97 de 1913) o la proliferación de
estampillas.
Vale la pena mencionar que hay algunos
límites que aplican para imposiciones nacio-
nales y, de igual forma, para las territoriales.
Estos son los principios del sistema tributa-
rio y lo ateniente a las características propias
de cada tipo de tributo, esto es, que haya
relación entre la naturaleza del gravamen y
su configuración jurídica.
Para finalizar este acápite, es imperativo
señalar que ni en la Corte Constitucional ni
en el Consejo de Estado se ha dado un desa-
rrollo jurisprudencial sobre el alcance que
tienen los entes territoriales sobre sus facul-
tades para modificar y modular lo ateniente
a la administración de los tributos, siempre y
cuando no ocurra ninguna modificación del
hecho generador establecido en la norma,
todo en virtud del artículo 287 de la C.P., co-
mo se ha empezado a resaltar; no obstante, la
limitación a este poder se ha dado por vía de
restricción de modulación de los elementos
del tributo, no por la proyección del poder
tributario en la regulación de otros elementos
de la relajación jurídico-tributaria, que es lo
que precisamente se resalta en este estudio.
Ahora bien, para entrar en materia, de-
ben hacerse antes algunas precisiones. Las
entidades territoriales tienen varias fuentes
de financiamiento, y aunque existen varias
clasificaciones de los tipos de ingreso13,
para los presentes fines es importante tener
en cuenta aquella que se ha hecho de estos
recursos, identificando su procedencia y
catalogándolas como fuentes endógenas y
exógenas. Sobre el tema, la Corte Constitu-
cional ha mencionado en la Sentencia C-219
de 1997[14]:
Las Entidades Territoriales cuentan, además
de la facultad de endeudamiento –recursos
de crédito–, con dos mecanismos de fi-
nanciación. En primer lugar, disponen del
derecho constitucional a participar de las
rentas nacionales. Dentro de este capítulo,
se ubican las transferencias de recursos a
los departamentos y municipios, las rentas
cedidas, los derechos de participación en
las regalías y compensaciones, los recursos
transferidos a título de cofinanciación y, en
suma, de los restantes mecanismos que, para
estos efectos, diseñe el legislador. Se trata,
en este caso, de fuentes exógenas de finan-
ciación que, como será estudiado, admiten
un mayor grado de injerencia por parte del
nivel central de gobierno.
Adicionalmente, las Entidades Territoria-
les disponen de aquellos recursos que, en
estricto sentido, pueden denominarse re-
cursos propios. Se trata fundamentalmente,
de los rendimientos que provienen de la
explotación de los bienes que son de su pro-
13 Sobre los tipos de ingreso, ver a Piza (2010), Restrepo (2015) y Plazas (2016).
14 Sobre el particular, ver sentencias C-615 de 2013 y C-414 de 2012.

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Eduardo Andrés Cubides Durán
piedad exclusiva o las rentas tributarias que
se obtienen en virtud de fuentes tributarias -
impuestos, tasas y contribuciones - propias.
En estos eventos, se habla de fuentes endó-
genas de financiación, que resultan mucho
más resistentes frente a la intervención del
legislador (destacado fuera de texto).
Con base en lo anterior, se puede observar
cómo, tratándose de fuentes exógenas, el
legislador puede tener una mayor injerencia
en la configuración de este tipo de recursos,
mientras que, por el contrario, tiene un po-
der restringido sobre las fuentes endógenas
de las entidades territoriales, por eso es un
presupuesto de suma importancia al anali-
zar cada recurso territorial conocer si es una
fuente endógena o exógena.
Lo anterior cobra todo sentido porque,
como se verá más adelante y se anticipa,
tratándose de recursos tributarios también se
debe observar esta regla, en vista de que las
entidades territoriales solo podrán completar
los elementos del hecho generador del tribu-
to sí es una fuente endógena. Por el contra-
rio, si es un tributo cedido, los entes locales
no pueden de ninguna forma completar sus
elementos ni regularlo, dado que se estaría
violando el principio de reserva de ley15.
Para finalizar y dar paso al segundo punto
de contextualización, es imperativo revisar
cómo el financiamiento de las entidades
territoriales es poco y no se vislumbra un
aumento del mismo ni una ordenación de la
materia, en vista de que el legislador y el go-
bierno parecen ser indolentes y despreocu-
pados respecto al tema, por lo cual el trabajo
planteará soluciones que mejoren el recaudo
con las entidades territoriales en general,
realizando un análisis jurídico juicioso del
estado de la situación.
Para lo anterior, se realizará una especial
mención al impuesto de industria y comer-
cio, planteando un régimen tributario sim-
plificado que permita a los contribuyentes
cumplir con sus obligaciones de forma fácil
y expedita, y a la Administración ejercer un
control eficiente sobre tal impuesto, teniendo
en cuenta que algunas de las herramientas en
discusión se pueden aplicar sin necesidad de
una ley de autorización a cualquier entidad
territorial.
B. La informalidad y los regímenes
simplificados de tributación
La informalidad no es una situación desco-
nocida en nuestra región y mucho menos en
15 Debe tenerse en cuenta que por un desarrollo jurisprudencial se ha entendido que el legislador
puede intervenir en las rentas endógenas en los siguientes casos, para lo cual vale la pena tener en
cuenta la Sentencia de la Corte Constitucional C-262 de 2015: (i) En primer lugar, el legislador
puede intervenir en la destinación de rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena o
autoriza expresamente, como ocurre con el artículo 317, el cual establece que la ley debe destinar
un porcentaje determinado de los gravámenes sobre la propiedad inmueble (…); (ii) En segundo
lugar, una interferencia legislativa de esa naturaleza es admisible cuando resulte precisa para
proteger el patrimonio de la Nación o mantener la estabilidad constitucional o macroeconómica
interna o externa. (…); (iii) En tercer lugar, cabe establecer mediante ley el destino de rentas
endógenas cuando “las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por tras-
cender el ámbito simplemente local o regional”. (iv) Finalmente, en cualquiera de las hipótesis
antes indicadas, la medida legal debe también satisfacer además un juicio de proporcionalidad,
y resultar idónea, necesaria y proporcional como medida para perseguir alguno de los fines indi-
cados en los supuestos anteriores.

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
nuestro país16, lo anterior porque los costos
de formalización suelen ser bastante altos y
no existe ningún incentivo para realizar este
tránsito, por lo cual, en un análisis básico de
costo-beneficio, los sujetos prefieren man-
tener su situación de irregularidad a falta de
una consecuencia positiva o negativa.
En Colombia, bastantes han sido los es-
fuerzos para combatir este problema, es así
que se han promulgado normas como la Ley
1429 de 2010, por medio de la cual se bus-
caba la generación de empleo favoreciendo
la creación de nuevas sociedades y contrata-
ción de cierto tipo de personas, como jóve-
nes, discapacitados y grupos segregados, y
también la Ley 1607 de 2012, por medio de
la cual se eliminó en gran medida el cobro
de gravámenes parafiscales a la nómina, los
cuales eran destinados al Servicio Nacional
de Aprendizaje – Sena y al Instituto Colom-
biano de Bienestar Familiar – icbf, disminu-
yendo los costos de contratación de empleo.
No obstante, aunque los esfuerzos fueron
loables, los resultados no fueron los mejores,
y los niveles de informalidad y a su vez de
desempleo no son los más alentadores. De
esta mnera, es necesario considerar diferen-
tes alternativas para solucionar este proble-
ma; en lo que respecta al ámbito tributario,
se han empezado a idear mecanismos que
permiten regularizar la situación de los su-
jetos que se encuentran en una condición de
informalidad. Así fue consignado en la ex-
posición de motivos de la Ley 1819 de 2016:
Si bien nuestro país ha venido avanzando
en reducir las tasas de informalidad en la
economía, aún mantiene niveles altos fren-
te a la región. En efecto, las personas que
laboran en la informalidad superan el 50%
y en el caso de los microestablecimientos la
informalidad es de alrededor el 70%. Esta
situación afecta la generación de empleo,
restringe la provisión de bienes públicos,
limita el crecimiento y desarrollo econó-
mico y la competitividad en general. Se
estima que la probabilidad de que un hogar
sea pobre es 125% mayor cuando el jefe de
hogar es informal.
Los estudios sobre el tema concluyen que la
informalidad se explica por las altas cargas
salariales, las tasas impositivas y los costos
operativos de crear y liquidar empresa, entre
otros factores.
Igualmente, la informalidad obstaculiza y
encarece el acceso y uso de servicios finan-
cieros por parte de la población, limitando
las fuentes de financiación y el capital de
trabajo del sector productivo. De acuer-
do con una encuesta del Banco Mundial
realizada en 2013 a 2500 empresas en 13
países, la diferencia en el acceso a un pro-
ducto financiero entre las firmas formales
e informales puede ser de hasta 33 puntos
porcentuales (p. 101).
Tomando en cuenta lo expuesto, la situa-
ción de informalidad también promueve que
los sujetos no puedan acceder a servicios
financieros y, por otra parte, permanecen en
esquemas subsidiados de salud y sin ningún
tipo de protección pensional o de riesgos la-
borales, ocasionando una reacción en cadena
16 Ver Boletín Técnico, medición de empleo informal y seguridad social, Bogotá D.C. 13 de junio
de 2017.

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Eduardo Andrés Cubides Durán
de diferentes consecuencias negativas que
afianzan aún más la situación.
De esta forma, conscientes de la situación
y sobre todo de las profundas diferencias que
existen entre los sujetos destinatarios de las
normas tributarias, se han ideado fórmulas
que sirven para adecuar el hecho generador
y el contenido de las obligaciones tributa-
rias, en casos especiales cuando se quiere
promover determinados sectores de la eco-
nomía informal. Con base en lo anterior, a
continuación se explicará cómo funcionan
los regímenes simplificados17.
Como se dijo, la función de los regímenes
simplificados es la adecuación del hecho
generador de uno o varios tributos, para
beneficiar algún sector en particular que se
encuentre en una situación de informalidad,
regularizando su situación, todo a través de
la modificación del elemento objetivo del
tributo.
Así, sobre el elemento subjetivo vale la
pena mencionar que no se modifica el sujeto
pasivo, pues simplemente sigue siendo obje-
to de los impuestos que se simplifican. Sin
embargo, respecto al sujeto activo, aunque
suele no modificarse en principio, podría
ocurrir que, por ejemplo, en el caso de tri-
butos territoriales, sean recaudados por la
Administración central con su posterior giro.
Acerca del elemento objetivo debemos
analizar cada componente de manera in-
dividual, señalando que únicamente no se
observan cambios en el aspecto espacial de
los tributos, pues resulta indiferente al mo-
mento de configurar el régimen simplifica-
do. No obstante, esto no ocurre en los otros
casos, como se presenta en seguida.
Por su parte, el aspecto temporal se modi-
fica para lograr que los contribuyentes cum-
plan con sus obligaciones de la forma más
benévola posible, esto es, la modificación
del periodo de pago, además, considerando
que con estos mecanismos también se busca
que se cumpla el mayor número de obliga-
ciones en un único acto. También puede su-
ceder que se combinen tributos de periodo
como el impuesto sobre la renta y tributos
instantáneos como el impuesto a las ventas,
modificando su estructura temporal.
Sobre el aspecto material, vale la pena
decir que, aunque en principio no se busca
el cambio de este elemento, el mismo se
produce puesto que generalmente se gravan
los ingresos brutos o tomando en cuenta
otros factores objetivos como el valor de los
servicios públicos, las personas afectas a la
actividad, el área donde se desarrolla, etc. En
esta medida, gravámenes como el impuesto
a las ventas pueden verse modulados, en-
tendiendo simplemente que una porción del
valor del pago que se realiza corresponde a
uno u otro tributo.
Entre tanto, la cuantificación de la obli-
gación tributaria es uno de los puntos más
importantes en relación con los regímenes
simplificados, teniendo en cuenta que se
17 Para mayor profundidad sobre el tema ver: Quiñones Cruz (2014), Lozano Rodríguez (2014);
las ponencias relatorías de las XXIII Jornadas de Derecho Tributario, Tomo I (2006); Pecho Tri-
gueros (2012), y González (2006).

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
permite la determinación de la obligación
tributaria por medio del método de estima-
ción objetiva, separándose del dogma de la
determinación directa y dando espacio a un
sistema de liquidación eficiente que garan-
tiza el principio de equidad.
Al respecto, indica Ferreiro Lapatza
(2005):
Puede admitirse por lo demás, lógicamente,
que la estimación directa puede servir mejor
que la objetiva a los fines que persigue el
legislador cuando elige el hecho imponible
y la base imponible. La estimación directa
revela más claramente que la objetiva cual
es la verdadera capacidad contributiva del
contribuyente” (p. 97).
(…)
En toda estimación objetiva existe cierto
grado de estimación directa, pues ciertos he-
chos o datos se miden o toman directamente
de la realidad considerada; y en toda estima-
ción directa existe un grado de estimación
objetiva pues en ella se renuncia también
a medir ciertos extremos o elementos que
determinan la base (p. 103).
Por último, es necesario referirnos a los as-
pectos procedimentales y sobre obligaciones
formales18, mencionando que al igual que las
otras modificaciones, en lo que atañe a estos
elementos, los mismos deben ser disminuidos
y en todo caso de fácil cumplimiento, lo
que puede denotarse con situaciones como
presentar una única declaración y pago por
varios tributos, realizar un fácil registro en
estos sistemas, llevar una contabilidad ami-
norada, no facturar, etc.
Basándose en lo descrito, estos sistemas
permiten al contribuyente cumplir con sus
obligaciones de forma más sencilla, y a la
Administración realizar una fiscalización
mucho más expedita, lo que en últimas se
traduce en la preponderancia del principio
de eficiencia. Sobre el asunto, indica Cube-
ro (1997):
Cuando se habla de la simplificación del or-
denamiento tributario, parece estar pensán-
dose solo en el interés del contribuyente. Y
sin embargo, también el Estado, en sentido
amplio, sale perjudicado por la complejidad
normativa, … aunque sea el su responsable.
Debe reconocerse que la claridad y racio-
nalidad jurídica conviene tanto al sujeto
pasivo, como al sujeto activo de la relación
tributaria (p. 38).
Asumiendo todo lo descrito hasta este
punto, a continuación se estudiará y analiza-
rá críticamente cuál es el alcance del poder
tributario de las entidades territoriales en
relación con el establecimiento de los re-
gímenes simplificados, considerando todo
aquello que no se circunscribe al artículo 338
de la C.P., sino que se refiere a las potestades
18 Algunas de estas obligaciones se refieren a la inscripción en el registro de contribuyentes,
facturación, contabilidad, presentar información tributaria de sí mismo o de terceros, y deberes
relacionados con la retención en la fuente. Para revisar el tema en mayor profundidad, ver: Los
deberes tributarios y el inicio del Procedimiento de gestión o administración tributaria, en Curso
de Derecho Tributario Procedimiento y Régimen Sancionatorio, Universidad Externado de Co-
lombia, Bogotá D.C., 2010.

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Eduardo Andrés Cubides Durán
que ayudan en el cumplimiento de sus fun-
ciones, basadas estas en el alcance que tiene
el artículo 287 de la C.P. sobre la autonomía
de las entidades territoriales para la adminis-
tración de sus recursos.
II. Simplificación de la tributación
territorial
Un poco de simplicidad sería el primer
paso hacia la vida racional, creo.
Eleanor Roselvelt
Como se mencionó en su momento, no les
está permitido a los entes territoriales modi-
ficar los elementos de los tributos de su com-
petencia, lo que significa que únicamente
pueden complementar aquellos aspectos que
la ley no reguló, teniendo en cuenta que no
existe un criterio para saber cuál es el campo
de acción que tiene el legislador para esta-
blecer uno, algunos o todos los elementos de
la obligación tributaria sustancial territorial.
En este sentido, es importante destacar que
una vez creados estos tributos, los entes loca-
les tienen la mayoría de las veces un campo
de acción bastante limitado, lo que no les
permite cambiar ni modular los elementos
establecidos en la norma legal, de tal manera
que su autonomía se circunscribe la mayoría
de las veces a instaurar o no la determinada
exacción en su jurisdicción.
Teniendo en claro lo anterior, y a su vez la
situación totalmente dispareja entre los dife-
rentes tipos de entes territoriales, es oportuno
señalar cómo la aplicación indiferente de las
mismas reglas de juego a unos y otros sujetos
activos resulta en un problema a la hora de
recaudar estos tributos, pues lo que resultaría
ajustado para algunos no lo sería para otros
que tienen una capacidad económica y orga-
nizacional sustancialmente menor, cuestión
que sucede del mismo modo con los sujetos
pasivos de estos tributos.
De tal manera, no es posible que los entes
territoriales adapten los tributos según sus
necesidades, sino que simplemente deben
supeditarse a lo establecido, teniendo tam-
bién en cuenta que tampoco tienen mucho
campo de acción en lo referente al procedi-
miento tributario aplicable en la gestión de
y recaudo de sus tributos, como se verá al
finalizar el capítulo central.
En todo caso, existe un reducto mínimo de
acción para las entidades territoriales en lo
referente a la gestión de sus tributos, el cual
consiste en una interpretación sistemática
del ordenamiento constitucional, esto es,
el respeto al artículo 338 de la C.P., pero a
su vez el entendimiento extensivo de otras
normas de orden constitucional, como el
artículo 287 de la carta política.
En este sentido, se observará cómo puede
establecerse un régimen simplificado en la
tributación territorial modificando la estruc-
tura de los tributos, como es la aplicación del
método de estimación objetiva, teniendo en
cuenta la norma dispuesta para el impuesto
de industria y comercio; luego, se revisará
el tema de fusión de impuestos territoriales,
los periodos de pago del gravamen y la for-
ma de liquidación del tributo, con especial
énfasis en los municipales, que es donde ha
habido mayor desarrollo legislativo y por
ende jurisprudencial.
Los temas mencionados parten de una pre-
misa indispensable, la cual es que todo acto
que no modifique la estructura del tributo

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
territorial establecido por ley es susceptible
de ser adoptado directamente por las entida-
des territoriales sin necesidad de una ley de
autorización, con base en el artículo 287 de
la C.P., en virtud del cual los entes locales
pueden administrar sus recursos de la forma
más apropiada según sus necesidades, como
lo veremos a continuación.
A. El método de estimación objetiva
La cuantificación de la obligación tribu-
taria busca medir los elementos de capaci-
dad contributiva de un sujeto con el fin de
determinar el tributo a pagar; es por eso que
los métodos de estimación directa de la obli-
gación tributaria resultan lo más acertado
en términos de equidad. Sin embargo, este
modelo implica la revisión exhaustiva de las
manifestaciones de capacidad económica,
situación que no se puede llevar a cabo en
la mayoría de entes territoriales, en vista de
que no cuentan con la capacidad suficiente
para realizar estas revisiones.
Por lo anterior, existen otros métodos de
estimación de los tributos, tales como el
objetivo e indirecto, haciendo referencia el
primero a estimar la capacidad contributiva
de un sujeto por medio de indicadores, ran-
gos, consumos y, en general, medidas obje-
tivas de fácil verificación que pueden servir
de referencia a la hora de calcular el tributo,
lo cual resulta muy eficiente en términos
de determinación y fiscalización. Por otro
lado, el método de estimación indirecta se
refiere al cálculo de la obligación tributaria
por medio de información con la que cuenta
la Administración sobre el contribuyente, la
cual sirve de referencia para cuantificar el
tributo, siento útil a la hora de determinar
los tributos oficiosamente.
Considerando lo anterior, interesa destacar
el método de estimación objetiva como una
forma de determinación sencilla del tributo,
que busca simplemente una correlación entre
un medidor de la actividad económica de-
sarrollada y la capacidad contributiva de un
sujeto. En esta medida, el resultado espera-
do es contrastar un hecho de la realidad con
la norma de cuantificación propuesta para
obtener el tributo a pagar. Estas medidas a
las cuales se hace referencia pueden ser con-
sumos de servicios públicos, el área donde
se desarrolla la actividad, el número de per-
sonas afectas a la actividad productiva y el
número de unidades productivas, entre otras.
De tal forma, aunque la estimación direc-
ta de los tributos es la ideal y preferible en
términos de equidad, puede resultar difícil
de aplicar en estricto sentido, y más aún en
situaciones en las que la Administración Tri-
butaria no tiene las herramientas suficientes
para llevar a cabo una fiscalización efectiva,
ergo, utilizar el método de determinación ob-
jetiva de los tributos da prevalencia al prin-
cipio de eficiencia, respetando a su vez el
principio de capacidad económica y equidad.
Se debe recordar que las entidades terri-
toriales no tienen la facultad de modificar
los elementos de los tributos, ni siquiera
aquellos de fuente endógena, por lo tanto,
les está vedada la posibilidad de aplicar este
tipo de estimaciones objetivas en los tributos
por ellos administrados, pues hacer esto sería
cambiar las normas aplicables sobre cuanti-
ficación de la obligación tributaria. En tal
medida, solo le resta a la ley la posibilidad
de modificar los elementos de cada exacción
territorial para que sea posible aplicar la de-
terminación objetiva de los tributos.

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Eduardo Andrés Cubides Durán
Teniendo claro lo comentado, vale la pe-
na considerar que en nuestro ordenamiento
existen dos claros ejemplos de esta situación.
Esto es lo sucedido con el Régimen Unifi-
cado de Imposición – rui (artículo 28 Ley
488 de 1998) y el Sistema Preferencial del
impuesto de industria y comercio (artículo
346 de la Ley 18189 de 2016)19, el cual se
explicará a continuación.
Sobre el primer caso, el Régimen Unifica-
do de Imposición – rui, se debe mencionar
que era un artículo que adicionaba el E.T. (en
el artículo 736-1), por medio del cual la Ad-
ministración Tributaria podía fijar fórmulas
para gravar los ingresos mínimos presuntos
de los pequeños contribuyentes20, con el fin
de liquidar el impuesto sobre la renta y el
impuesto a las ventas. Además, se otorgaba
la posibilidad de que los entes municipales
celebraran convenios con la Dian para admi-
nistrar el recaudo del impuesto de industria
y comercio, teniendo en cuenta los mismos
valores para el cálculo de los otros tributos.
No obstante, la Corte Constitucional no
estuvo de acuerdo, y en Sentencia C-740
de 1999 declaró inconstitucional el artículo
que contemplaba esta norma, principalmente
por dos razones, las cuales son un ejemplo
de la protección del principio de legalidad.
No obstante, también existen algunas di-
sertaciones sobre la determinación de los
tributos que se consideran, que se exponen
a continuación.
Sobre el primer punto, la primera razón
para declarar la inexequibilidad del artículo
fue que la disposición otorgaba la facultad
sin más a la Administración Tributaria para
que estableciera los rangos sobre los cuales
se gravaran los ingresos mínimos presun-
tos de los contribuyentes, es decir, la ley
no determinó de ninguna manera un marco
19 El articulo dice textualmente: “Artículo 346. Sistema preferencial del impuesto de industria
y comercio. Los concejos municipales y distritales podrán establecer, para sus pequeños con-
tribuyentes, un sistema preferencial del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros y
otros impuestos o sobretasas complementarios a este, en el que se liquide el valor total por estos
conceptos en UVT, con base en factores tales como promedios por actividad, sectores, área del
establecimiento comercial, consumo de energía y otros factores objetivos indicativos del nivel de
ingresos de la actividad económica desarrollada por el contribuyente.
“Para estos efectos se entiende que son pequeños contribuyentes quienes cumplan con la totalidad
de los requisitos para pertenecer al régimen simplificado del impuesto sobre las ventas, sin perjuicio
de que los municipios y distritos establezcan menores parámetros de ingresos.
“Los municipios y distritos podrán facturar el valor del impuesto determinado por el sistema
preferencial y establecer periodos de pago que faciliten su recaudo”.
20 Como se mencionó previamente, en cada régimen simplificado se determina de forma específica
y dependiendo de los objetivos buscados, que se considera un contribuyente de menores ingresos
o sobre quien recae este tipo de mecanismos. De esa manera, en el presente caso se determinó
lo siguiente:
Artículo 28, Ley 488 de 1999. “(…) Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo se conside-
ran pequeños contribuyentes y responsables las personas naturales y jurídicas que durante el año
gravable inmediatamente anterior hubieran obtenido unos ingresos brutos inferiores a trescientos
millones de pesos ($300.000.000) (valor año base 1998) y a 31 de diciembre del mismo año, tengan
un patrimonio bruto inferior a quinientos millones de pesos ($500.000.000) (valor año base 1998),
un número máximo de veinte (20) trabajadores y cuya actividad sea el comercio, la prestación de
servicios, el ejercicio de profesiones independientes y liberales, agricultura, ganadería, empresas
de carácter industrial y elaboración y venta de productos artesanales. Estos valores se ajustarán
anualmente de conformidad con las reglas generales consagradas en el Estatuto Tributario (…)”.

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
sobre el cual debía realizarse esta actividad,
violentando el principio de legalidad, pues
los elementos del tributo deben ser fijados
íntegramente por la norma legal conforme
establece el artículo 338 de la C. P., y dele-
gar esta posibilidad de forma tan escueta al
ejecutivo es darle la potestad que establecer
de forma directa la base gravable del tributo.
En segunda medida, la Corte indicó que
el espacio de acción que dejaba la redacción
de la norma cuando mencionaba que se po-
dían usar como bases de estimación objetiva
“entre otras” las que se contemplaban en el
artículo, dejaba un margen aún más amplio
de interpretación a la Administración Tribu-
taria para fijar dichos parámetros, por lo cual
se ahondó en la interpretación exegética del
principio de legalidad, en vista de que bajo
ninguna circunstancia se le pueden otorgar
al ejecutivo tales márgenes de acción, y de
ninguna forma sin unos criterios específicos
de orientación.
Con lo anterior, no se cuestiona la aplica-
ción de otro tipo de determinaciones del tri-
buto como el método de estimación objetiva,
sino que se pide que estas sean establecidas
directamente por la ley, o que la misma seña-
le al menos el marco de acción para hacerlo,
pues debe ser entendible que a lo largo de
todo el sistema tributario existen diferentes
mecanismos que contemplan formas dife-
rentes de determinar la obligación tributaria.
Tal es el caso de la renta presuntiva o los
mismos impuestos indirectos, que no gravan
de forma completamente veraz la capacidad
contributiva de un sujeto, por lo cual, no
importa el método de cuantificación siem-
pre y cuando se respeten unos presupuestos
mínimos con los cuales se pueda liquidar
indiciariamente un determinado tributo, que
es lo que hacen precisamente los regímenes
simplificados.
En esta medida, y en relación con el tema
estudiado, vemos cómo es posible la crea-
ción de regímenes simplificados de tributos
nacionales (pues esto nunca fue cuestiona-
do), en los cuales se pueden integrar tributos
territoriales, como es el caso del impuesto
de industria y comercio, luego es posible
que estas herramientas también se apliquen
de forma directa a los tributos territoriales,
siempre y cuando haya una ley que lo auto-
rice y permita modificar la estructura de los
gravámenes para poder determinarlos de
forma objetiva.
Con las consideraciones realizadas, es más
fácil hablar del artículo 346 de la Ley 1819
de 2016, el cual forma parte de una reforma
tributaria que modificó grandes y diversos
aspectos del sistema tributario colombiano,
entre los cuales dotó con algunas herramien-
tas a las entidades territoriales para mejorar
las estructuras impositivas de los sistemas
subnacionales. Así, dentro de este paquete de
medidas se estableció el sistema preferencial
del impuesto de industria y comercio.
En este caso, se estableció la posibilidad
de que los concejos municipales y distritales
crearan sistemas preferenciales para deter-
minar el tributo territorial y otras exacciones
complementarias, en donde el valor total
liquidado se expresara en unidades de valor
tributario (uvt), considerando factores como
el consumo de energía, promedios por acti-
vidad y área del establecimiento comercial,
entre otras.
Para los efectos de la disposición, se en-
tiende por pequeño contribuyente a los su-

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Eduardo Andrés Cubides Durán
jetos que cumplan con la totalidad de los
requisitos para pertenecer al régimen sim-
plificado del impuesto sobre las ventas, sin
perjuicio de que se establezcan menores
parámetros de ingreso. Por último, es posi-
ble establecer períodos de pago diferentes
para facilitar el recaudo, y también liquidar
el tributo por medio del sistema de factu-
ración, asuntos referidos a la temporalidad
del tributo y su forma de determinación, lo
que estudiaremos en los próximos acápites.
Resumiendo lo analizado hasta el momen-
to, se va denotando cómo el artículo 338 de
la C.P. es la norma que sirve de faro para es-
tablecer regímenes simplificados de tributa-
ción, teniendo en cuenta que estos modifican
los elementos del tributo en lo que tiene que
ver con su cuantificación. En tal medida,
solo la ley puede modificar la estructura
impositiva de los tributos para ser replicada
en el ámbito subnacional, como ocurre el día
de hoy con el impuesto de industria y comer-
cio y su sistema preferencial, a menos que
la misma ley haya dado tal campo de acción
que es posible que las entidades territoriales
completen los elementos faltantes, haciendo
uso de su facultad impositiva y administra-
ción de sus recursos.
Conforme lo descrito, es interesante re-
saltar el cambio producido con el sistema
preferencial del impuesto de industria y co-
mercio, pues posibilita determinar este tribu-
to de forma diferente (estimación objetiva)
a la establecida de manera general (ingresos
brutos), lo que permite a las administracio-
nes territoriales realizar un cálculo elemental
del tributo que después pueden fiscalizar de
modo más eficiente, pues las revisiones se
centrarán en unos únicos aspectos.
Considerando todo lo mencionado en el
acápite, es necesario finalizar resaltando la
necesidad que tienen los entes territoriales
para que el legislador establezca este tipo de
medidas en las entidades territoriales, pues
sin su creación le es aún más limitado el
campo de acción del ejercicio de la potestad
tributaria, en vista de que no simplemente
importa la posibilidad de imponer un tribu-
to en determinada jurisdicción, sino que el
mismo debe ser de fácil recaudo y adminis-
tración. De lo contrario, puede ser una carga
ineficiente para ciertas administraciones
tributarias pequeñas que no cuentan con las
herramientas y pericia suficiente para cobrar
las exacciones a estas debidas.
A continuación, se presenta el tema de
la fusión de tributos territoriales, el cual se
encuentra dentro del marco de la modifica-
ción del aspecto material del gravamen para
acercarse al establecimiento de un régimen
simplificado con el entrelazamiento de los
estudios que se vayan realizando.
B. Fusión de impuestos territoriales.
Aspecto material del tributo
Un elemento que suelen tener los regíme-
nes simplificados es la unificación del pago
de dos o más tributos, por medio del cual se
busca que los contribuyentes cumplan las
menores obligaciones formales posibles,
en este caso unificando las declaraciones
de las exacciones a integrar. Como suelen
fusionarse tributos nacionales, como el Im-

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
puesto sobre la Renta y el Impuesto a las
Ventas, e incluir tributos territoriales, como
los Regímenes de Pequeños Contribuyentes
(Repecos, en México)21, considero factible,
bajo unos presupuestos válidos, la fusión de
impuestos territoriales en Colombia, como
lo veremos en seguida.
Por lo anterior, es posible considerar có-
mo a nivel territorial podrían integrarse tri-
butos para disminuir obligaciones de los
contribuyentes y aumentar la eficiencia de
la Administración. No obstante, se busca
que en lo posible los tributos que se fusionen
sean similares y por lo menos tengan unos
parámetros de cuantificación que permitan
unificar su liquidación, lo cual resulta difí-
cil de imaginar en primera instancia, pero
es jurídicamente plausible, como veremos.
En nuestro ordenamiento, el ejemplo in-
signia que se tomará en cuenta para de-
mostrar el postulado esgrimido se remonta
a inicios de la década de los años noventa,
cuando empezaron a atribuirse ciertas pre-
rrogativas especiales al Distrito Capital de
Santa Fe Bogotá, en primera medida en el
artículo 3 del Decreto Ley 1421 de 1993, el
cual establecía la facultad del Concejo Dis-
trital de reformar tributos.
Artículo 12. Atribuciones. Corresponde al
Concejo Distrital, de conformidad con la
Constitución y la ley:
3. Establecer, reformar o eliminar tributos,
contribuciones, impuestos y sobretasas:
ordenar exenciones tributarias y estable-
cer sistemas de retención y anticipos con
el fin de garantizar el efectivo recaudo de
aquéllos.
De tal manera, el Distrito Capital podía
modificar los tributos de su competencia,
atribución que usaría posteriormente para
plasmar en el artículo 8 del Acuerdo Distrital
028 de 1995 la fusión de los impuestos a es-
pectáculos públicos y juegos, rifas, sorteos,
concursos y similares:
Artículo 8º.- Fusión de los Impuestos de Es-
pectáculos Públicos, Juegos, Rifas, Sorteos,
Concursos y Similares. Bajo la denomina-
ción de impuesto de azar y espectáculos,
cóbranse unificadamente los impuestos de
espectáculos públicos, juegos, rifas, sorteos,
concursos y similares.
Así, el Distrito Capital unificó el cobro
del impuesto a espectáculos públicos y del
ejercicio del monopolio de los juegos de
suerte y azar, empezando a plasmar cuestio-
nes referidas a la modificación de los tribu-
tos territoriales, respetando los parámetros
preordinados por la ley en virtud del artículo
338 de la C.P., en este caso, unificando el
cobro de dos exacciones. Sobre el tema, el
Consejo de Estado señaló en Sentencia ce-
8388-1997 lo siguiente:
Pues bien, en lo atinente a la fusión de los
impuestos de espectáculos públicos, jue-
gos, rifas, sorteos, concursos y similares,
es conveniente aclarar que el término “fu-
sión”, que aparece en la norma acusada, no
significa cosa distinta que unión como se
desprende del contexto mismo de la dispo-
sición sub-examine. En efecto, allí se dice
21 Para mayor profundidad ver Erreguerena Albaitero (2006).

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Eduardo Andrés Cubides Durán
expresamente “…cóbranse unificadamen-
te…” los impuestos de espectáculos pú-
blicos, juegos, rifas, sorteos, concursos y
similares. Es decir, la fusión allí dispuesta
sólo opera para el cobro del respectivo
gravamen. (…) El Concejo de Santa Fé de
Bogotá Distrito Capital, lo hizo dentro de
los límites que le señala la ley, puesto que
reglamentó un gravamen de su propiedad y
no varió ninguno de los elementos estructu-
rales del tributo, (…), pues la mención a la
base gravable y a la tarifa que hace la nor-
ma acusada no pasa de ser una reiteración
de lo dispuesto en la norma superior por el
legislador, cuya reproducción no puede con-
siderarse de ninguna manera como causal de
anulación de la norma acusada” (destacado
fuera de texto).
El punto principal sobre el cual debe pres-
tarse atención es que no se está modificando
la estructura de la obligación sustancial de
ningún tributo ni se está creando uno nuevo,
comoquiera que se malinterpretó con oca-
sión al rui, sino que sencillamente se están
reordenando de una forma eficiente los tri-
butos territoriales creados por el legislador.
En esta medida, no se puede sugerir que
haya una extralimitación de funciones por
parte del Distrito, pues no se modifican los
elementos estructurales de ningún grava-
men territorial; simplemente, se reproducen
y acomodan con el fin de obtener un cobro
mucho más sencillo de las dos exacciones,
lo cual no trasgrede los postulados de la C.P.
como acusaba el actor en la sentencia, por el
contrario, las acciones realizadas se enmar-
can dentro de las potestades constituciona-
les de la entidad territorial. Posteriormente,
en Sentencia ce-8828-1998, el Consejo de
Estado indicó:
Respecto al cargo de violación del artículo
338 de la Carta, por el hecho de la “fusión”
de dos o más impuestos, no lo encuentra la
Sala fundado, como quiera que el actor no
señala en concreto en cuál de los elemen-
tos de los respectivos tributos se produjo
la “variación de sus elementos básicos”,
vale decir, sujetos, hechos generadores,
etc. (…) la entidad territorial como sujeto
activo de los respectivos gravámenes tiene
competencia para regular lo concerniente a
tales aspectos.
(…) las facultades constitucionales y lega-
les del Concejo Distrital, Decreto Extraor-
dinario 1421 de 1993, artículo 12 - 3 que
concede a la Corporación atribuciones para
“Establecer, reformar o eliminar tributos,
contribuciones, impuestos y sobretasas;
ordenar exenciones tributarias y establecer
sistemas de retención y anticipos con el fin
de garantizar el efectivo recaudo de aqué-
llos”, en concordancia con los artículos 338
, 287 y 313 - 4, ordenamientos que en gene-
ral le otorgan competencia para la adminis-
tración y control de tributos preexistentes,
típicamente municipales, como lo son los
gravámenes sobre espectáculos públicos,
juegos, rifas, sorteos, concursos y simila-
res, la otra, la relativa al establecimiento
del monopolio como arbitrio rentístico, su
administración, control, etc. (destacado fue-
ra de texto).
Debe advertirse que la naturaleza de los
tributos fusionados en esta ocasión no es del
todo similar, empezando por la naturaleza de
la actividad de monopolio y de un impuesto.
No obstante, como la finalidad del instru-
mento es ordenar y simplificar el cobro, esta
condición de homogeneidad de gravámenes
que se van a fusionar es aconsejable pero no

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Revista de Derecho Fiscal n.º 12 • enero-junio de 2018 • pp. 171-218
Simplificación tributaria territorial en Colombia
un requisito indispensable, en vista de que
siempre y cuando no se altere la estructura de
la exacción creada por la ley, no se está tras-
grediendo la norma constitucional y legal.
En la misma sentencia, indicó la alta Corte22:
De manera que no existe incompatibilidad
alguna entre el concepto fiscal de monopo-
lio como arbitrio rentístico y el régimen im-
positivo propio de los municipios. Tampoco
comparte la Sección la conclusión de que la
sujeción pasiva que recae sobre las personas
que explotan tales actividades es contraria a
la Constitución por gravarse una actividad
monopolística con objetivos diferentes a los
señalados constitucionalmente.
Revisado este primer supuesto de integra-
ción de tributos, solo resta decir que poste-
riormente, por medio del Acuerdo Distrital
399 de 2009, “por medio del cual se adoptan
medidas de simplificación tributaria”, se
reguló de nuevo el tema de esta fusión de
tributos, especificando su operatividad en
el Decreto 563 de 2009, con lo cual hoy en
día no se deja cabida alguna al cuestiona-
miento sobre la imposibilidad de aplicación
de la norma, pues en su revisión se aclaró su
constitucionalidad y empleo.
Más adelante en el tiempo, otro asunto
que es interesante ver es aquel suscitado con
relación a la Ley 223 de 1995, y su artícu-
lo 179, literal a, en donde se introduce una
modificación en impuestos territoriales, en
este caso, fusionando el impuesto de timbre
nacional con el de circulación y tránsito
de los vehículos matriculados en la ciudad
capital. Posteriormente, dicha norma fue
adoptada por el artículo 12, del acuerdo 28
de 1995, donde simplemente se adoptó la
ley en el sistema tributario de la ciudad. La
disposición indicaba:
Artículo 179. Fusión de Impuestos. Intro-
dúcense las siguientes modificaciones a los
impuestos territoriales:
a) Impuestos de timbre y circulación y trán-
sito. Autorízase al Distrito Capital de San-
tafé de Bogotá, para fusionar el impuesto
de Timbre Nacional con el de Circulación
y Tránsito, de los vehículos matriculados en
Bogotá. Los procedimientos y las tarifas del
impuesto que resulte de la fusión serán fija-
dos por el Concejo del Distrito Capital entre
el 0.5% y el 2.7% del valor del vehículo.
Considerando lo anterior, vale la pena
anotar que la potestad de fusión sobre estas
exacciones aplica únicamente para el Dis-
trito Capital, en vista de que se fusionaron
tributos de orden nacional cedidos en esta
ocasión, de manera tal que no cabría la pre-
misa madre del trabajo de investigación,
pues está claro que bajo ningún supuesto
una entidad territorial puede modificar los
elementos de un tributo nacional, ni siquiera
en lo referente a su aspecto procedimental,
pues el artículo 287 de la C.P. se refiere a
los tributos administrados por las entidades
territoriales.
Ahora bien, también pueden ocurrir fenó-
menos como el del impuesto predial en la
Ley 44 de 1990 en su artículo 1, en el que
se fusionan diferentes gravámenes sobre la
propiedad inmueble en un único impuesto.
22 En un mismo sentido se pronuncia el Consejo de Estado en Sentencia CE-8831-1998, y el Con-
cepto 36359 del 23 de noviembre de 2001.

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Revista de Derecho Fiscal n.º 12 • enero-junio de 2018 • pp. 171-218
Eduardo Andrés Cubides Durán
El legislador, en virtud de sus poderes de
configuración, decidió realizar tal acción, la
cual se considera constitucional y ajustada a
derecho. La disposición mencionada indicó:
Artículo 1º.- Impuesto Predial Unificado. A
partir del año de 1990, fusiónanse en un solo
impuesto denominado “Impuesto Predial
Unificado”, los siguientes gravámenes:
a. El Impuesto Predial regulado en el Có-
digo de Régimen Municipal adoptado por
el Decreto 1333 de 1986 y demás normas
complementarias, especialmente las Leyes
14 de 1983, 55 de 1985 y 75 de 1986; b. El
impuesto de parques y arborización, regu-
lado en el Código de régimen Municipal
adoptado por el Decreto 1333 de 1986; c.
El impuesto de estratificación socioeconó-
mica creado por la Ley 9 de 1989; y d. La
sobretasa de levantamiento catastral a que
se refieren las Leyes 128 de 1941, 50 de
1984 y 9 de 1989.
Considerando todo lo esbozado en este
acápite, es necesario empezar decantando in-
terpretaciones y análisis. En primera medida,
las entidades territoriales pueden modificar
los tributos por ellos administrados, fusio-
nándolos para disminuir las obligaciones de
los contribuyentes y obtener un recaudo más
sencillo por parte de los sujetos activos; por
otra parte, no pueden modificar los elemen-
tos del tributo estipulados en la ley, tampoco
integrar tributos nacionales sin una autoriza-
ción legal, aunque la norma de este rango sí
puede fusionar tributos del orden territorial,
incluso con los de orden nacional, como ocu-
rrió con el impuesto de registro, impuesto
de timbre e impuesto de vehiculos y lo que
podría suceder con un supuesto monotributo.
Lo que se busca es que las entidades terri-
toriales establezcan mecanismos de cobro
según sus necesidades, pues bajo la inter-
pretación seleccionada, en general, estos
entes pueden realizar este tipo de acciones
amparados por el artículo 287 de la C.P.,
respetando siempre los límites y alcances
del artículo 338 de la C.P.
No obstante, si se quiere ser conservador
con la materia y apartarse un tanto de la
interpretación puramente teleológica, debe
tenerse en cuenta que el numeral 3 del artí-
culo 3 del Decreto Ley 1421 de 1993, que
indica que el Distrito Capital podía reformar
tributos, potestad ampliada a los demás mu-
nicipios por medio del literal b, del artículo
179, de la Ley 223 de 1995:
Artículo 179. Fusión de Impuestos. Intro-
dúcense las siguientes modificaciones a los
impuestos territoriales: (…)
b) Los Concejos Municipales podrán adop-
tar las normas sobre administración, pro-
cedimientos y sanciones que rigen para los
tributos del Distrito Capital.
Con base en lo anterior, todos los munici-
pios del país pueden establecer fusiones de
los tributos dentro de su jurisdicción, dado
que tienen además un respaldo legal, lo que
no ocurre en el caso de los departamentos.
Sin embargo, se debe ser enfático en que
esta atribución proviene directamente de la
Constitución y puede ser desarrollada por
todas las entidades territoriales sin necesidad
de ley que lo autorice.
Cerrando el tema, también es imperativo
que al fusionarse los impuestos se establezca

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Revista de Derecho Fiscal n.º 12 • enero-junio de 2018 • pp. 171-218
Simplificación tributaria territorial en Colombia
cómo queda el panorama de exenciones y
no sujeciones de los gravámenes, así como
los procedimientos de fiscalización y el ré-
gimen sancionatorio, dado que lo que puede
estar conforme a algún tributo, como algún
beneficio en una exacción podría no estarlo
en la otra, de tal forma que el acople de esta
cuestión es indispensable, y la unión de los
dos gravámenes debe resultar en una fórmula
técnica que permita su empleo efectivo.
De igual modo, en caso de que se integren
tributos con destinación específica, es ne-
cesario que los recaudos estén claramente
identificados, dado que no se puede dis-
minuir y/o desviar bajo ningún motivo las
rentas obtenidas que tienen un fin específico
trazado por la constitución y la ley.
Se vislumbró entonces cómo es posible la
fusión de tributos territoriales, por lo cual no
es osado sugerir que hoy por hoy es plausible
la fusión del impuesto de industria y comer-
cio con el impuesto predial, por ejemplo,
pues podría crearse un régimen para pe-
queños establecimientos comerciales que
funcionan dentro del inmueble propiedad
del sujeto pasivo del impuesto de industria
y comercio.
Está claro que las bases gravables de los
dos tributos mencionados son totalmente
diferentes, no obstante, cuando la Ley 1819
de 2016 estableció el sistema de determina-
ción objetiva para el impuesto de industria y
comercio, abrió la posibilidad de tomar otros
parámetros de cuantificación, con lo cual el
mismo avalúo del bien inmueble donde se
desarrolla la actividad comercial puede ser
un parámetro para cobrar el otro impuesto.
Recordemos que la norma señaló en el
artículo 346: “otros factores objetivos indi-
cativos del nivel de ingresos de la actividad
económica desarrollada por el contribuyen-
te”. De tal modo, considerando que es el
sujeto pasivo quien decide si se acoge o no
a este tipo de regímenes simplificados, sería
aún más oportuno señalar que el plantea-
miento es válido y no se estaría quebrantan-
do ningún principio constitucional ni norma
de este orden o legal.
En el mismo sentido, valdría la pena con-
siderar la fusión de las estampillas que hay
en cada jurisdicción, y en dado caso la con-
tribución de obra pública, en vista de que son
tributos que se originan con la realización de
unas mismas acciones y, de tal manera, pue-
de modificarse el cobro de estos gravámenes
con el fin de que se realice una única liqui-
dación, declaración y pago de tales tributos.
De tal forma, se hace visible como puede
resultar eficiente la unificación de tributos,
respetando los marcos constitucionales y le-
gales previos, alineando los aspectos sustan-
ciales de los gravámenes, teniendo en cuenta
asuntos como los beneficios tributarios y la
destinación específica de ciertos ingresos,
todo dentro de un desarrollo amplio de las
potestades establecidas en la C.P.
En seguida, se revisará el tema de la modi-
ficación del aspecto temporal de los tributos
territoriales, referido a su periodicidad y
los respectivos mecanismos de cobro que
existen, asunto que también resulta de rele-
vancia a la hora de establecer los regímenes
simplificados.

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Revista de Derecho Fiscal n.º 12 • enero-junio de 2018 • pp. 171-218
Eduardo Andrés Cubides Durán
C. Retenciones, autorretenciones,
anticipos y otros mecanismos de pago
anticipado. Aspecto temporal del tributo
Este capítulo hace referencia a la tem-
poralidad del tributo, lo cual obedece bá-
sicamente a dos factores económicos de la
realidad; por una parte, el flujo de caja de la
Administración Tributaria, que necesita pro-
veerse de recursos a lo largo de un periodo
para ejecutar acciones y cumplir sus fines;
por otra parte, que también pudiera resultar
más beneficioso para el contribuyente pagar
un impuesto de forma periódica más corta,
incluso mensual, como ocurre en otros regí-
menes simplificados.
Considerando lo anterior, a nivel territo-
rial se han encontrado principalmente tres
figuras jurídicas que se relacionan con este
asunto: los anticipos, las retenciones y las
periodicidades voluntarias, las cuales se ana-
lizarán a continuación en aras de evidenciar
cómo se modifica el aspecto temporal de
los tributos.
En primer lugar, el anticipo consiste en el
pago de una obligación tributaria futura, la
cual no es exigible ni ha empezado a gene-
rarse. Así, si bien no hay una modificación
propiamente del hecho generador del tri-
buto, sí se está exigiendo el mismo por una
cuestión eminentemente recaudatoria y de
necesidad de recursos. En tal sentido, en este
caso, sí se necesita una disposición de orden
legal que autorice a las entidades territoria-
les a establecer este sistema de recaudo de
tributos en los términos que se determinen.
Tomando en cuenta lo mencionado, el caso
que vale la pena destacar por su desarrollo
normativo precisamente es el impuesto de
industria y comercio, el cual establece lo
referente a la configuración del anticipo en
el artículo 47 de la Ley 43 de 1987 de la si-
guiente manera:
Artículo 47. Autorízase a los Concejos Mu-
nicipales y al Concejo del Distrito Especial
de Bogotá para establecer a título de an-
ticipo del impuesto de industria y comer-
cio, una suma hasta de cuarenta por ciento
(40%) del monto del impuesto determinado
por los contribuyentes en la liquidación pri-
vada, la cual deberá cancelarse dentro de los
mismos plazos establecidos para el pago del
respectivo impuesto.
Este monto será descontable del impuesto a
cargo del contribuyente en el año o período
gravable siguiente.
Resulta importante destacar de lo anterior
que, a diferencia de otras facultades, como se
ha visto, esta sí fue otorgada a todos los mu-
nicipios y no solamente al distrito especial
de Bogotá, no obstante, como lo menciona-
mos, los municipios solo pueden establecer
estos mecanismos exclusivamente bajo los
criterios indicados.
Lo anterior resulta importante, pues este
es el punto que ha generado confusión y que
es aclarado en los fallos de la jurisprudencia
del Consejo de Estado. De tal forma, debe-
mos remontarnos de nuevo al numeral 3 del
artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993,
el cual indica que, para el caso del Distrito
Capital, este podría:
3. Establecer, reformar o eliminar tributos,
contribuciones, impuestos y sobretasas:
ordenar exenciones tributarias y estable-
cer sistemas de retención y anticipos con
el fin de garantizar el efectivo recaudo de
aquéllos.

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
Posteriormente, el Distrito acogió la nor-
ma por medio del artículo 127 del Decreto
Distrital 807 de 1993, y posteriormente fue
modulando la norma según sus intereses,
y luego cabe recordar que el literal b del
artículo 179 de la Ley 223 de 1995 señala
que: “b) Los Concejos Municipales podrán
adoptar las normas sobre administración,
procedimientos y sanciones que rigen pa-
ra los tributos del Distrito Capital”, de tal
manera que estas potestades parecían estar
incluidas dentro del paquete de derechos que
se les otorgaban a los demás municipios.
No obstante lo anterior, bajo la interpre-
tación y entendimiento de la figura del an-
ticipo, cabe recordar que este sí exige una
autorización de orden legal, por lo cual los
demás municipios diferentes al Distrito Ca-
pital no pueden modificar las normas sobre
anticipo establecidas en el artículo 47 de la
Ley 43 de 1987. En este sentido, el Consejo
de Estado se pronunció en Sentencia ce-
14317-2007 acerca de las características de
esta figura:
1. El anticipo no puede superar el 40 por
ciento del valor del impuesto liquidado por
el contribuyente en su declaración privada.
2. El pago debe efectuarse dentro del plazo
establecido para la cancelación del pago
del impuesto.
3. El descuento se hará en el año o perío-
do gravable siguiente. Así pues, según lo
ordena la ley, el descuento del anticipo del
impuesto de industria y comercio, debe
efectuarse en el año o período gravable si-
guiente, lo que significa que debe realizarse
en el período fiscal que le sigue.
Esta es la razón por la cual el Consejo de
Estado suele anular diferentes acuerdos mu-
nicipales que establecen anticipos por fuera
de los parámetros referidos, pues se reitera
que la que tiene la posibilidad de plasmarlos
de forma diferente es la ciudad de Bogotá
D.C., y sería equivocado pensar que analó-
gicamente lo pueden hacer los demás mu-
nicipios en virtud de la Ley 223 de 1995[23].
Es importante señalar que para el caso de
Bogotá D.C. este mecanismo de cobro no
funciona únicamente para el impuesto de
industria y comercio, y ya lo ha modulado
en el impuesto de delineación urbana, por
ejemplo, establecido de forma diferente en el
artículo 70 y siguientes del Decreto Distrital
352 de 2002, modificado posteriormente por
el acuerdo 352 de 2008.
Sobre las retenciones y autorretenciones,
es necesario indicar que también constituyen
un pago anticipado del impuesto, pero de una
obligación que ya se ha generado o se está ge-
nerando. Piza (2010) indica sobre el tema24:
23 Ver Consejo de Estado, sentencia CE-S4-13080-2003.
24 Continúa señalando el autor que: “Como se puede observar, se trata de tres tipos de relaciones
que conviene distinguir. La primera, una relación de carácter económico, mediante la cual las
partes intercambian, por lo general, bienes o servicios a cambio de un precio y normalmente se
rigen por las reglas del derecho privado (compraventa, prestación de servicios contratos de traba-
jo); la segunda, la obligación tributaria sustancial que surge a partir de la configuración del hecho
generador de un impuesto (Renta, IVA, IVA, GMF, Timbre); y la tercera, que aquí nos interesa
analizar como una obligación material, de contenido económico, en virtud de la cual se ingresa
en la Hacienda anticipadamente parte del pago de un tributo, ya sea por intermedio del propio
contribuyente por medio de anticipos o autorretenciones, o de quien paga rentas al contribuyente”.

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Eduardo Andrés Cubides Durán
La retención en la fuente es un pago a buena
cuenta del impuesto que, basándose en las
relaciones económicas particulares, obliga
a quien efectúa pagos a terceros en vir-
tud de actividades que configuran hechos
generadores de los distintos impuestos a
recaudar en nombre del Estado el tributo
causado. Con esta figura se busca recaudar
la totalidad o parte del impuesto en la misma
vigencia fiscal en la que se causa (p. 477).
En lo referente a su empleo en las enti-
dades territoriales, se debe indicar que su
autorización legal es un recuento de lo men-
cionado a lo largo del trabajo, esta se encuen-
tra en el Decreto 1421 de 1993, en especial
sus artículos 38 numeral 14, 161, 162 y 176
numeral 2, permitieron al Distrito Capital
armonizar normas sobre procedimiento y
administración de los tributos de su compe-
tencia, con lo cual se expidió en la ciudad el
Decreto 807 de 1993.
Más adelante, por medio del artículo 179,
literal (b) de la Ley 223 de 1995, fue posible
que los municipios y distritos adoptaran las
normas sobre administración, procedimien-
tos y sanciones de la Ciudad de Bogotá D.C.,
para el caso bajo examen, en particular el
artículo 128 del Decreto Distrital. Por últi-
mo, el inciso final del artículo 177 de la Ley
1607 permitió a las entidades territoriales
establecer agentes de retención; sin embar-
go, por el contexto de la norma, no se puede
definir muy bien si es una cláusula abierta o
referida exclusivamente a casos de patrimo-
nios autónomos.
No obstante, en este caso existe una in-
terpretación más abierta acerca de las fa-
cultades de las entidades territoriales para
establecer este tipo de medidas. En esta for-
ma, el Consejo de Estado, en Sentencia ce-
18814-2012, indica que, al no modificar
los elementos del tributo, la retención en
la fuente es un ejercicio legítimo de las fa-
cultades que se derivan del artículo 287 de
la C.P., en tanto resulta un asunto de orden
procedimental:
La fijación de agentes de retención de im-
puestos locales no es un aspecto sustancial
del tributo, pues, la retención en la fuente es
una herramienta de procedimiento que “se
acompasa con la facultad de administración
y recaudo de los tributos según el artículo
287 [de la Constitución] que implica, entre
otros, su incorporación al presupuesto mu-
nicipal de la correspondiente renta, la regla-
mentación del procedimiento de recaudo,
fiscalización, control y ejecución coactiva
del impuesto, así como de todos aquellos
aspectos relativos a la determinación indi-
vidual del tributo.
Como complemento de lo anterior, es indi-
cado decir que, aunque la autorización de es-
tablecer estas medidas es general, en alguna
forma debe ser reglada, o al menos obedecer
a criterios lógicos y de eficiencia, esto es,
que se exija únicamente a ciertos contribu-
yentes y en determinadas circunstancias.
Es claro cómo se denotan al menos dos cri-
terios para establecer agentes de retención:
primero, que haya un ejercicio de la activi-
dad gravada sujeta al impuesto en la entidad
territorial; segundo, un monto de ingresos
suficiente para que sea necesario realizar
este procedimiento, estos criterios teniendo

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Revista de Derecho Fiscal n.º 12 • enero-junio de 2018 • pp. 171-218
Simplificación tributaria territorial en Colombia
en cuenta que son requisitos mínimos para
que amerite generar esa obligación en cabeza
de los respectivos sujetos25.
Vale la pena mencionar también que estos
mecanismos no pueden convenirse en herra-
mientas que vulneren de fondo la estructura
de los tributos, esto es, que se empleen ta-
rifas de retención o autorretención tan altas
que resulten modificando la temporalidad
de los tributos, pues en caso de establecer
tipos impositivos del 100% del impuesto de
industria y comercio, finalmente se está mo-
dificando la temporalidad del tributo, la cual
es anual, como indica el Consejo de Estado
en Sentencia ce-S4-18398 de 2011.
Considerando lo analizado, es necesario
referirnos ahora a las denominadas periodi-
cidades optativas, teniendo en cuenta que las
entidades territoriales no pueden modificar
los elementos de la obligación tributaria
establecida en la ley, resultaría plausible
considerar si esto podría variarse con la
anuencia del contribuyente, esto es, que se
modifique la temporalidad del gravamen
siempre y cuando el contribuyente objeto
del mismo lo acepte.
Para entender esto, es necesario contextua-
lizar el tema, entendiendo que modificar la
temporalidad de los tributos territoriales va
en contra del artículo 338 de la C.P. si esta
ya fue fijada previamente en la ley, de tal
manera que si la periodicidad de un tributo
es anual, no puede disminuirse, salvo que
la misma norma de orden legal lo disponga
así, como ocurre con la bimestralidad del
impuesto de industria y comercio para el
Distrito Capital, a raíz del numeral 1 del ar-
tículo 154 del Decreto Ley 1421 de 1993[26].
Queda claro que las entidades territoriales
no pueden modificar el aspecto temporal de
los tributos de orden territorial que fueron
fijados previamente en la ley, con lo cual ha
surgido una herramienta que hace posible su
modificación, la cual es que los entes locales
pueden expedir normas que otorguen bene-
ficios tributarios a los contribuyentes que se
acojan voluntariamente a temporalidades
de causación y exigibilidad diferentes a los
señalados en la ley.
Esta situación favorecería a ambas partes
pues, así como se puede aminorar la carga
impositiva del contribuyente para estimular
el recaudo, la Administración recibe unos
flujos de dinero constantes que le permiten
desarrollar mejor su actividad. Además, si
se observa desde el punto de vista operativo
puede sugerirse que el contribuyente está
cancelando anticipadamente su obligación
tributaria a cambio de un beneficio, lo que
no quebranta en ninguna medida el artículo
338 de la C.P. y, por el contrario, afianza el
criterio de autonomía territorial en la gestión
de los recursos, pues la entidad territorial no
modifica los elementos legales de la exac-
ción, sino que otorga exenciones a cambio
de un pronto pago, lo que ya sucede hoy en
día con el impuesto predial, por ejemplo27.
25 Ver Sentencia del Consejo de Estado CE-S4-18016-2012.
26 Ver sentencias del Consejo de Estado CE-S4-18398-2011 y CE-S4-20432-2014.
27 Sobre el tema del establecimiento de los periodos de retención en la fuente, es necesario men-
cionar que los mismos quedan a discreción de la entidad territorial. Ver Sentencia del Consejo de
Estado CE-S4-18814 de 2012.

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Eduardo Andrés Cubides Durán
Como resumen de lo estudiado, podemos
decir que los anticipos deben tener autori-
zación legal, mientras que las retenciones y
autorretenciones son un procedimiento que
se puede realizar con base en ciertos criterios
de eficiencia. Por otro lado, existe la posibi-
lidad de modificar la periodicidad del tributo
siempre y cuando el contribuyente lo acepte,
y debería entenderse esto como un pago an-
ticipado que hace el sujeto pasivo de forma
voluntaria, motivado por el beneficio que la
entidad territorial otorgue.
Lo anterior cobra sentido cuando vemos,
una vez más, como en la disposición sobre
el sistema preferencial del impuesto de in-
dustria y comercio establece la posibilidad
de fijar periodos de pago que faciliten el re-
caudo del impuesto, con lo cual vale la pena
analizar las posibles aplicaciones que puede
tener esta parte de la norma.
En este caso, no hay duda que existe auto-
rización legal para modificar el periodo del
impuesto de industria y comercio, además
al ser el sistema preferencial optativo por
parte del contribuyente, no hay vulneración
a ningún principio constitucional, lo que
ocurre de igual forma con la determinación
objetiva del gravamen que se aparta de la
cuantificación ordinaria.
Considerando lo anterior, y recordando
por ejemplo que el consumo en los servicios
públicos es un factor por medio del cual se
puede determinar este impuesto por medio
del sistema preferencial, resultaría acertado
pensar que es jurídicamente posible que a
través de alguna factura de servicio público
se cobre también este gravamen, en la medi-
da que se tendría el parámetro para realizar la
estimación objetiva y el medio para liquidar
y notificar la liquidación.
Lo comentado resulta plausible, más si se
tienen en cuenta los niveles tecnológicos de
hoy en día, además de que es una operación
aritmética básica que puede agregarse al re-
cibo de servicio público como cualquier otro
recargo, por supuesto, lo anterior implicaría
un registro previo por parte del contribuyen-
te, y de igual forma un medio expedito para
retirarse del sistema.
Así, resultaría sumamente eficiente el co-
bro de este impuesto, dado que un simple
convenio de recaudo con la empresa pres-
tadora del servicio público y la inscripción
de los sujetos pasivos sería suficiente para
realizar este cobro, con lo cual se pueden
designar como una suerte de agentes de
retención estas empresas (responsables del
recaudo del impuesto por designación local),
que realizarían la retención de este tributo
distrital y municipal y lo girarían después
a las entidades territoriales, o simplemente
la entidad financiera realiza una separación
del ingreso (costo servicio público e ica) y
lo consiga luego a quien corresponda, una
cuestión puramente operativa.
Por último, vale la pena precisar que frente
a otros tributos las retenciones en la fuente
son posibles bajo los criterios que se indica-
ron, y en cuanto a las periodicidades opta-
tivas si se da el caso, también podría variar
siempre y cuando se considere un pago an-
ticipado del gravamen, previa aquiescencia
del contribuyente.
Para finalizar el estudio de los componen-
tes con los que se puede lograr un régimen

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
tributario simplificado, se analizará la for-
ma como pueden determinarse los tributos
territoriales.
D. Declaración privada, facturación
y declaración sugerida
La liquidación tributaria es la forma como
se materializa la obligación tributaria sus-
tancial, pues esta constituye un título que
puede ser cobrado por la Administración
Tributaria en dado caso. Así, como el sujeto
activo en diferentes ocasiones no cuenta con
la información suficiente para liquidar el tri-
buto del contribuyente, se opta por que sea
este quien devele ante el fisco el impuesto a
pagar. Sin embargo, esta situación ha venido
modulándose.
La anterior afirmación cobra sentido si se
considera que el desarrollo tecnológico ha
servido para que la Administración obtenga
diferente tipo de información de múltiples
entidades tanto del sector público como del
privado, lo que le otorga una ventaja sig-
nificativa, pues lo que tiempo atrás debía
esperar del contribuyente, ahora lo conoce
de antemano y puede incluso determinar la
obligación tributaria por el sujeto pasivo,
dado que esta circunstancia no viola ningún
tipo de postulado ni legal ni constitucional,
como se verá a continuación.
En nuestro ordenamiento, vale la pena des-
tacar dos mecanismos jurídicos viables que
se usan hoy en día en la liquidación de los
tributos territoriales: la declaración sugerida
y el sistema de facturación de los impuestos,
siendo el primero una simple exhortación
por parte de la Administración para que el
contribuyente declare el tributo de cierta
manera, y el segundo caso, la expedición
completa de un acto administrativo, el cual
atribuye obligaciones.
La declaración sugerida consiste en una
simple invitación por parte de la Adminis-
tración para que el contribuyente declare
de cierta forma y pague el monto que se le
presenta; este acto no genera ninguna obliga-
ción tributaría en cabeza del sujeto pasivo, y
este podrá seguir o no la insinuación que se
le realiza, del tal forma que la importancia
de este sistema no radica en su vinculatorie-
dad, sino en su persuasión, en vista de que la
Administración solo concentrará sus fuerzas
de fiscalización en aquellos sujetos que no
hayan aceptado el impuesto a cargo.
Es necesario señalar que, en este caso, la
declaración sugerida no constituye ningún
acto administrativo, no se crea, modifica ni
extingue ningún tipo de relaciones jurídicas;
así, el contribuyente se encuentra en plena
libertad de aceptarlo o no. Sobre el asunto,
revisar la Sentencia del Consejo de Estado
ce-S4-20327-2015.
Como pudo observarse, la declaración
sugerida puede ser persuasiva y en alguna
medida eficiente, pues tiene ventajas como
la no obligatoriedad de su notificación. No
obstante, no recae sobre aquellos contribu-
yentes que no la acepten y declaren de for-
ma privada, ni en los omisos, sobre quienes
también se deberá realizar la respectiva fis-
calización. Por tal razón, aunque útil, existen
otras medidas que se están usando y parecen
ser una solución válida al problema de la
determinación tributaria territorial.
Teniendo en cuenta lo anterior, surge el
método de facturación oficial de los tribu-
tos, el cual se ha empezado a aplicar sobre

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Revista de Derecho Fiscal n.º 12 • enero-junio de 2018 • pp. 171-218
Eduardo Andrés Cubides Durán
exacciones de carácter territorial, y consiste
en la determinación oficial del gravamen
por parte de la Administración. Esta cir-
cunstancia se materializa por la expedición
y notificación de un acto administrativo, por
medio del cual se le informa el monto a pagar
al contribuyente, quien podrá impugnarlo en
caso de estar en desacuerdo.
Como se advirtió, estos métodos se usan
sobre tributos en los cuales es posible cono-
cer los elementos de su cuantificación con
anterioridad. Se aplican sobre tributos que
gravan la propiedad principalmente, pues es
fácil conocer el valor del bien en el caso del
impuesto predial y de vehículos automoto-
res, por ejemplo.
Teniendo en cuenta lo anterior, es nece-
sario referirse a la regulación legal de este
asunto, porque mientras la declaración su-
gerida sea un mecanismo de acogimiento
voluntario, esto encuadra de forma clara
con las potestades de Administración Tri-
butaria territorial y, de igual forma, respeta
el artículo 338 de la C.P. Sin embargo, en el
caso del método de facturación oficial, estas
potestades se dieron a partir de diferentes
disposiciones legales; aun así, tal como insis-
tí desde Cubides (2016), estas atribuciones
las tienen todas las entidades territoriales
sin la necesidad de un desarrollo legislati-
vo, siempre y cuando se apele a la visión de
descentralización, al menos administrativa
de nuestro país.
Para continuar, es necesario revisar los
artículos que han regulado la materia y rea-
lizar el respectivo desarrollo normativo. En
este orden de ideas, la disposición de la cual
se parte es el artículo 69 de la Ley 1111 de
2006[28], la cual fue la primera en establecer
este sistema para tributos territoriales.
Posteriormente, el artículo 58 de la Ley
1430 de 2010 modificó la disposición ante-
rior en el sentido de aclarar algunos asuntos
respecto a la notificación del acto, que podrá
hacerse mediante publicación en el registro o
Gaceta Oficial del respectivo ente territorial
y simultáneamente mediante inserción en la
página web de la entidad. La notificación
que se realice a la dirección del contribuyen-
te surte efecto de divulgación adicional sin
que la omisión de esta formalidad invalide
la notificación efectuada.
Por último, en la pasada reforma tributa-
ria, Ley 1819 de 2016, en su artículo 354, se
modificó de nuevo el artículo 69 de la Ley
1111 de 2006, en varios sentidos. En primera
medida, restringía el sistema a los tributos
sobre la propiedad, esto es, el impuesto pre-
dial unificado y el impuesto sobre vehículos
automotores y de circulación y tránsito, ce-
rrando la brecha a otro tipo de interpretacio-
nes o uso en otros gravámenes.
Por otro lado, indica que el acto de liquida-
ción debe contener la correcta identificación
del sujeto pasivo, al igual que los paráme-
tros que permiten establecer el monto de la
obligación, y sobre la notificación solo se
menciona que la Administración debe dejar
constancia de la misma, y previamente de-
be difundir la forma en que los ciudadanos
28 Ver Sentencia de la Corte Constitucional C-809 de 2007.

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
puedan conocerla. De esta manera, se da
paso a un sistema mucho más eficiente de
notificación, el cual se describe así:
Como se había indicado, la factura cons-
tituye un acto administrativo; sin embargo,
con la nueva regulación, la norma modula
los efectos de este mecanismo de determina-
ción, dado que contra el mismo no proceden
recursos. Así, la Administración territorial
debe fijar los plazos para que el contribu-
yente realice la declaración de forma privada
y pueda dejar sin efectos la liquidación de
oficio. No obstante, si no existe el sistema
de autoliquidación, el contribuyente deberá
interponer recurso de reconsideración den-
tro de los dos meses siguientes a la fecha de
notificación de la factura.
Se debe reconocer que la Administración
Tributaria territorial debe empezar a forta-
lecer sus sistemas de información, acompa-
ñada del gobierno nacional, que ya tiene en
su poder, a través de diferentes entidades,
información sumamente relevante de con-
tribuyentes territoriales, como pueden ser
en principio el valor de los predios y de los
automóviles. De igual medida, debe pen-
sarse en la idea de cruzar información sobre
impuesto a las ventas, por ejemplo, teniendo
en cuenta que puede resultar de gran ayuda
en la fiscalización del impuesto de industria
y comercio.
Así, de la mano de un registro general de
contribuyentes territoriales, cada entidad
territorial debe empezar a contabilizar sus
sujetos pasivos de forma independiente, y
luego nutrir esta información solicitándose-
las tanto a entidades públicas como privadas,
pues la consolidación, cruce y manejo de
estas bases de datos son un elemento clave a
la hora de realizar una efectiva fiscalización.
Por lo demás, es indispensable señalar
que la solicitud de esta información ya se
encuentra dentro de las potestades de Ad-
ministración Tributaria de las entidades
territoriales, y se considera perfectamente
operante, en un ámbito de equidad y eficien-
cia, establecer determinadas obligaciones de
orden formal respecto de sus contribuyentes,
como requerir ciertos datos sobre ellos mis-
mos o de aquellos con los que mantengan
algún vínculo económico.
Es necesario mencionar que no es un asun-
to imposible de llevar a cabo, sino todo lo
contrario: es indispensable una mayor in-
versión en el fortalecimiento de la Adminis-
tración Tributaria, principalmente en redes
de información, pero este es un tema al que
apenas se le empieza a prestar atención a ni-
vel nacional, y habrá que esperar un tiempo
para que la misma preocupación recaiga en
el ámbito territorial29.
El método tradicional de determinación
de los tributos en su momento fue la liqui-
dación privada. Empero, en un contexto mo-
derno, esto puede variar y con métodos más
eficientes, como el método de declaración
sugerida, pero sobre todo el de facturación,
resultan ser una herramienta por medio de
la cual la Administración puede optimizar
sus facultades de gestión, pues se anticipa al
29 Ver capítulo sobre “Administración tributaria” en Informe de la comisión de expertos para la
equidad y competitividad tributaria, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Bogotá D.C., 2015.

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Revista de Derecho Fiscal n.º 12 • enero-junio de 2018 • pp. 171-218
Eduardo Andrés Cubides Durán
contribuyente y se concentra luego solo en
ciertos casos en los cuales los contribuyentes
estén en desacuerdo.
Su notificación es mucho más fácil de rea-
lizar, reafirmando la necesidad de mejorar
los sistemas informáticos de las entidades
territoriales, pues estos se convierten en
medios indispensables para dar publicidad
de estos actos, incluso para que los contribu-
yentes entreguen la información requerida y
la mantengan actualizada, soportando unas
cargas públicas mínimas que deben cumplir.
Referente al uso de la facturación como
mecanismo de liquidación y el sistema pre-
ferencial de Impuesto de Industria y Comer-
cio, el mismo artículo 346 de la Ley 1819
de 2016 indica que se puede emplear este
método, entonces, es necesario considerar
cómo funcionaría y por qué resulta adecuado
su empleo hoy en día.
Como se mencionó, este tipo de herra-
mientas parte de la base de que la Admi-
nistración Tributaria territorial cuenta con
cierta información previa con la cual puede
determinar la obligación tributaria, lo que
ya resulta dispendioso, pero para el caso del
sistema preferencial, cabe recordar que se
determina el tributo con base en consumos
de energía, el área del establecimiento de
comercio, las personas afectas a la actividad,
etc., es decir, una información que se puede
conseguir con cierta facilidad por medio de
esquemas de obtención de información.
En este sentido, la eficiencia cobra un
lugar importante de nuevo y conjuga varios
temas estudiados. Por un lado, se determina
el tributo de forma oficiosa (factura), con
una información de fácil acceso y/o requeri-
miento para las entidades territoriales; estos
son los factores objetivos como el consumo
de un servicio público, y finalmente notifica
el acto administrativo, así ahorra costos de
operación para el contribuyente, quien solo
debe constatar que la Administración haya
establecido el tributo en debida forma y pa-
gar el gravamen, evitando tediosos procesos
de fiscalización y discusión.
Para finalizar, es necesario seguir insis-
tiendo en el espíritu de interpretación que
orienta el presente trabajo, y recalcar que
sería ideal revisar la opción de la facturación
para otro tipo de tributos de orden territorial,
e incluso considerar que las entidades terri-
toriales puedan hacerlo de pleno derecho si
se respetan los presupuestos del artículo 338
de la C.P., así como los demás principios
constitucionales.
Por lo anterior, vale la pena preguntarse
si es necesaria una ley para regular e imple-
mentar la materia a nivel territorial, pues no
hay afectación del artículo 338 de la C.P. (no
modifica los elementos de la imposición).
Incluso, el contribuyente tiene la posibilidad
de contradecir la liquidación del tributo, no
obstante, su aplicación hoy en día se limita a
los impuestos sobre la propiedad y reciente-
mente al impuesto de industria y comercio.
Analizados los parámetros mencionados,
solo resta presentar las conclusiones del
estudio, teniendo en cuenta que la modifica-
ción de diferentes factores del hecho gene-
rador de los tributos territoriales, ya sea por
conducto de ley o motu proprio, pueden con-
ducir a la simplificación de un sistema tri-
butario territorial haciéndolo más eficiente.

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
III. Conclusiones
Expuesto el estado del arte de la materia, y
realizando el debido análisis a las disposicio-
nes legales y de orden territorial a la luz de
los postulados constitucionales estudiados,
además de mostrar las posibilidades de im-
plementación del sistema preferencial en el
impuesto de industria y comercio, es necesa-
rio elaborar las conclusiones acerca del obje-
to de estudio, pues resulta claro que a pesar
de encontrar respuesta a ciertos interrogantes
que se plantean a partir de la sana interpre-
tación de las normas estudiadas, es aún más
notable el sinfín de preguntas que surgen.
A continuación se presentan las reflexio-
nes recolectadas a lo largo del texto, de la
siguiente forma: (1) el abandono jurídico de
las entidades territoriales; (2) la interpreta-
ción como respuesta para establecer un régi-
men simplificado de tributación territorial, y
(3) la autonomía territorial no basta.
A. El abandono jurídico de las entidades
territoriales
Como se ha reiterado en numerosas oca-
siones a lo largo del presente texto y se ha
destacado por investigadores de esta casa de
estudios, como Gallego (2016) y Cubides
(2016), además del recuento realizado en el
primer capítulo, las entidades territoriales
tienen serios problemas de financiación,
pues sus fuentes de ingresos son princi-
palmente fuentes exógenas, y solo grandes
ciudades obtienen algún porcentaje con-
siderable de recursos obtenido de fuentes
endógenas, principalmente tributos.
Las pocas fuentes endógenas con las que
cuentan son dispersas, se concentran princi-
palmente en el impuesto predial unificado y
en el impuesto de industria y comercio en el
caso de los municipios y distritos, adolecien-
do el primero de una grave desactualización
catastral y el segundo de un sistema eficiente
de cobro y fiscalización, por medio del cual
las administraciones tributarias obtengan el
gravamen sin mayores problemas.
Lo anterior resulta claro si se considera
que las administraciones tributarias locales
cumplen una importante función. Es eviden-
te que en los municipios de menor catego-
ría, o departamentos menos adelantados, el
costo del recaudo de los tributos puede ser
mayor al ingreso efectivamente percibido,
pues es indispensable considerar que de al-
rededor de 1.122 municipios de Colombia,
950 pertenecen a la categoría sexta, según
la Ley 617 de 2000 y, por ejemplo, en los
municipios de categoría cuarta, quinta y
sexta, los ingresos tributarios representaron
2,9%, 2,9% y 12,1%, respectivamente, del
total de los ingresos tributarios del nivel na-
cional de la vigencia 2015. En contraste con
lo anterior, las transferencias de la Nación
superan el 70% para los municipios de estas
categorías30.
Aspectos tales como la complejidad en la
aplicación de las normas tributarias sustanti-
vas, la forzosa aplicación del procedimiento
30 Estadísticas de la Contaduría General de la Nación sobre categorización de municipios, e infor-
me de la situación fiscal de departamentos y municipios del Departamento de Planeación Fiscal
para el año 2015.

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Eduardo Andrés Cubides Durán
tributario nacional, la inexistencia de desa-
rrollos tecnológicos que apoyen las funcio-
nes de recaudo, fiscalización y control, y la
debilidad de la estructura administrativa y
del personal, han conllevado a la disminu-
ción de esfuerzo fiscal de las entidades terri-
toriales de este nivel, generando una fuerte
dependencia de los recursos de transferencia
provenientes de la Nación.
Esta situación no es coherente con los pro-
pósitos definidos en la Constitución Política,
que reconoce autonomía a los entes territo-
riales para la Administración de los recursos,
cuyo núcleo esencial es desarrollado en el
artículo 287. Por el contrario, plantea la ne-
cesidad de evaluar cuestiones como si en el
caso de municipios pequeños la autonomía
conduce a una mayor eficiencia (costo/bene-
ficio) para el recaudo de las rentas, pues el
diseño de los mismos y las herramientas que
tienen para gestionarlos resultan desuetas y
desproporcionadas, considerando por lo de-
más que el procedimiento tributario que exis-
te para las entidades territoriales se aplica
más o menos de manera uniforme para todos,
dado el artículo 59 de la Ley 788 de 2002.
Por esta circunstancia, se da cabida a la
aplicación de los regímenes tributarios sim-
plificados en la tributación territorial, en la
medida en que son herramientas bastante
versátiles que pueden ayudar a enfrentar el
problema descrito, pues con la simple modi-
ficación de los elementos del tributo se pue-
den conseguir resultados bastante eficientes,
dado que la adopción indiscriminada de tri-
butos territoriales puede no adaptarse tanto
a las necesidades del contribuyente, como a
los alcances efectivos de la Administración
Tributaria.
No obstante, también es necesario decir
que las soluciones son múltiples y varían,
puesto que frente a los municipios de sex-
ta categoría podría plantearse un esquema
en el que la administración y recaudo de
los impuestos propios sean encargados a la
Administración Tributaria Central (dian),
que apoyaría estas funciones a través de
las direcciones seccionales. El recaudo se
mantendría en las cuentas y el presupuesto
municipal, aunque estaría también apoyado
por los sistemas de información de la dian,
pero las funciones de fiscalización y cobro
coactivo serían ejercidas por las Direcciones
Seccionales con jurisdicción en el municipio
correspondiente.
Con esto, se garantizaría el respecto por la
autonomía reconocida por la Carta Política,
en la medida en que los municipios seguirían
recaudando los impuestos y mantendrían la
autonomía en la ejecución de los mismos
mediante el gasto, pero se maximizaría la efi-
ciencia en el recaudo mediante un esquema
de cooperación interinstitucional con el pro-
pósito de mejorar las rentas locales y la finan-
ciación de las necesidades locales de gasto.
Esta tarea se facilitaría por distintas razo-
nes, ya que impuestos como el de Industria y
Comercio, que es el que representa el mayor
recaudo para este tipo de municipios, tiene
elementos similares al iva en cuanto a con-
tribuyentes, actividades gravadas, fuentes
de información para cruce de información,
lo cual facilitaría su control, en la medida en
que estos entes locales pequeños y abundan-
tes carecen de los recursos necesarios para
realizar una gestión eficiente de sus recursos.
En cuanto al impuesto predial, se reque-
riría fortalecer los sistemas de cruce de

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
información con el igac, que tiene la base de
datos del tributo, lo que requeriría fortalecer
los sistemas informáticos ya existentes en
la dian, agregando datos que en todo caso
también constituyen fuente importante para
otros tributos nacionales como el impuesto
al patrimonio y el impuesto sobre la renta.
Esta propuesta permitiría optimizar la ge-
neración de recursos propios para las entida-
des territoriales con mayor debilidad en sus
administraciones tributarias, y paralelamente
disminuiría la presión sobre los recursos de
cofinanciación o transferencias del orden
nacional, ya que, al mejorar el recaudo de los
recursos propios, las entidades podrían con-
tar con mayores ingresos para suplir las nece-
sidades de gasto local de sus comunidades31.
Considerando lo anterior, vale la pena
destacar cómo esas diferencias entre muni-
cipios y los problemas de financiación de las
entidades territoriales abren la posibilidad a
nuevas y mejores concepciones de la tribu-
tación, permitiendo generar herramientas o
fórmulas para superar estas adversidades,
todo partiendo de unos postulados constitu-
cionales y unas normas legales que pueden y
deben ser modificadas según el caso.
De tal modo, con la existencia de los artí-
culos de la C.P. 287 y 338 principalmente, se
abren un sinfín de interpretaciones sobre las
facultades impositivas de las entidades terri-
toriales, las cuales debieron ser acotadas por
la loot. No obstante, como esta situación no
se produjo, y tampoco ha habido una reforma
estructural del sistema tributario territorial,
las herramientas con las que cuentan los
entes locales es la interpretación jurídica a
partir de los postulados y normas existentes
al día de hoy, ayudas que, como se verá en
últimas, son paliativos insuficientes.
B. La interpretación jurídica como
respuesta para establecer un régimen
simplificado de tributación territorial
Los planteamientos esbozados previamen-
te son caminos que deben seguirse descu-
briendo y planteando, abrir nuevos campos
de interpretación y dejar atrás los dogmas
centralistas para dar espacio a nuevas y me-
jores formas de organización tributaria te-
rritorial, esto en lo que tiene que ver con la
estructura de los tributos, así como de las
facultades de gestión que den a los entes
territoriales.
Teniendo en cuenta lo anotado, el marco
de acción del cual se debe partir en nuestro
ordenamiento es siempre la Constitución Po-
lítica, pues es a través de esta norma máxima
que se deben revisar las demás disposicio-
nes del ordenamiento jurídico. Así, para el
caso, siempre deben tomarse en cuenta los
artículos 287 y 338 de la C.P., fungiendo el
primero como espectro de acción de la au-
tonomía tributaría territorial, y el segundo
como el delimitante de dichas potestades.
Con la anterior analogía puede entenderse
mejor el postulado en el cual se basa el pre-
sente estudio, y es que es posible realizar
todo aquello que no modifique la estructura
tributaria de los gravámenes territoriales es-
31 Estas ideas e interpretaciones son el producto de sesiones de trabajo al interior de la Maestría
en Derecho del Estado con énfasis en Derecho Tributario, principalmente de debates sostenidos
con la Dra. Mary Claudia Sánchez Peña, experta en tributación territorial.

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Eduardo Andrés Cubides Durán
tablecidos en la ley. Esto significa completar
los elementos que la norma de orden legal
no estableció, e implementar todos aquellos
mecanismos de gestión que no vayan en
contravía de una norma superior.
Cabe recordar lo que la Corte Constitucio-
nal mencionó en Sentencia C-035 de 2009
sobre el entendimiento de estas normas:
Refiriéndose de manera particular a la au-
tonomía de las entidades territoriales en
materia tributaria, y más concretamente a
la potestad que la Constitución les reco-
noce para la imposición de gravámenes, la
jurisprudencia ha hecho ver que aunque de
la lectura del artículo 338 superior parecería
deducirse una total autonomía impositiva
de los departamentos y municipios, sin em-
bargo ello no es así, pues dicha disposición
debe interpretarse en íntima relación con
el artículo 287-3 de la Carta, conforme al
cual tal autonomía impositiva se encuentra
subordinada tanto a la Constitución como a
la ley. De lo anterior ha concluido la Corte
que para efectos de establecer un impuesto
municipal se requiere siempre de una ley
previa que autorice su creación, y que sólo
cuando se ha creado legalmente el impues-
to, los municipios adquieren el derecho a
administrarlo, manejarlo y utilizarlo (des-
tacado fuera de texto).
Considerando lo descrito por la Corte, es
conveniente insistir en que se debe dar paso
a la adopción de este tipo de sistemas, así
como todas aquellas herramientas por medio
de las cuales las entidades territoriales admi-
nistren los tributos de forma más eficiente,
sin la necesidad de una autorización legal,
ejerciendo las facultades que se otorgan di-
rectamente desde la C.P.
Así mismo, debe recordarse que los princi-
pios constitucionales permean todo el orde-
namiento jurídico y son faro en el actuar de
todos los sujetos que lo integran, por lo cual
todos los mecanismos que se adopten deben
encuadrarse en los criterios de eficiencia,
equidad y justicia plasmados en los artículos
95-9 y 363 de la C.P.
También, es importante ser claros con la
idea de que la mayoría de entidades terri-
toriales son inexpertas. Por eso, para cada
situación o problema deben presentarse solu-
ciones diferentes, las cuales, a su vez, deben
estar en constante renovación, pues podría
suceder que los regímenes simplificados no
funcionen para los municipios más pequeños
y sea mejor ceder el recaudo a la Dian, pero
son circunstancias que solo se conocerán
llevándose a cabo y saliendo de la timidez
jurídica en la que nos encontramos hoy.
En este punto, ya debe estar claro que
los regímenes simplificados obran princi-
palmente sobre los elementos del tributo,
variándolos para facilitar su cumplimiento.
En el caso de las entidades territoriales, es
posible que esta modulación del gravamen se
pueda hacer de pleno derecho en virtud del
artículo 287 de la C.P., o que sea necesaria
una ley de autorización si se está en contra-
vía del artículo 338 de la C.P., circunstancias
que se explican a continuación, haciendo
referencia principalmente a los municipios
que son las entidades territoriales donde ha
habido más desarrollo de la materia, pero sin
perder de vista que bajo los mismos postu-
lados estas acciones pueden implementarse
en los departamentos.

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
Lo primero que se debe tener en cuenta
es la información: es indispensable que las
entidades territoriales fortalezcan sus siste-
mas informáticos y de recolección de datos,
teniendo en cuenta que los puede exigir de
sus contribuyentes u obtenerlos de forma
indirecta por medio de otras entidades, que
si son públicas deben contar con convenios
permanentes de cooperación. Sobre este
punto, se refiere Osorio (2017) en el caso
del Impuesto de Industria y Comercio y el
artículo 344 de la Ley 1819 de 2016 s la crea-
ción de un formulario único del impuesto:
Para los entes territoriales también cons-
tituye una buena oportunidad en lo que se
refiere al intercambio de información de
contribuyentes comunes. No obstante, en
lo que tiene que ver con la administración
de su propia información (contribuyentes,
declaraciones y pagos) habrá que coordinar
una nivelación de sistemas de información
de los diferentes municipios como quiera
que son pocos los que tienen un sistema de
información estructurado (p. 690).
También debe permitirse a los contribu-
yentes realizar un registro sencillo y rápido
en los entes locales, donde deberán dejar
constancia si aceptan pertenecer o no al ré-
gimen simplificado que se establezca, pues
vale la pena recordar que estos sistemas
funcionan para cierto tipo de sujetos estable-
cidos en la norma. Por tal razón, es necesario
citar las normas que definen este asunto en
el caso de los municipios y el impuesto de
industria y comercio, lo cual es una remisión
del artículo 346 de la Ley 1819 de 2016 a las
normas de régimen simplificado en el im-
puesto a las ventas del artículo 499 del E.T.
Lo que puede observarse es que las normas
establecidas para el caso de los municipios
se dirigen a personas naturales comercian-
tes, artesanos, agricultores y ganaderos que
cumplan con determinados requisitos de
ingresos y sobre la forma como desarrolla
la actividad económica gravada, dejando
de lado cualquier tipo de sociedad y otras
actividades. Así, en una posición personal,
se considera que hubiera sido mejor dar un
margen más amplio de acción para que la
entidad territorial identificara qué sujetos
debieran ser destinatarios de la norma, pues
puede dejar por fuera otro tipo de actividades
como la pequeña minería y la prestación de
servicios, entre otros.
Lo anterior resulta importante porque se
debe recordar que esa norma faculta a los
municipios a variar el aspecto cuantitativo
del impuesto de industria y comercio, lo
que únicamente puede hacerse por medio de
una disposición legal, en virtud del artículo
338 de la C.P. En tal medida, los municipios
deben adaptarse estrictamente al campo de
acción que les ha dado la ley.
Con lo anterior, queda claro que ni muni-
cipios ni distritos ni departamentos pueden
variar la ley para definir cómo estructuran el
hecho generador de un tributo. Sin embargo,
cuando el legislador ha dado un marco de
acción suficiente, en donde solo autorice la
creación del tributo o únicamente indique
su hecho generador, bien podría una entidad
territorial establecer métodos de estimación
objetiva del tributo, pues siempre y cuando
respete criterios de equidad y eficiencia, pue-
de como sujeto activo completar los demás
elementos del tributo territorial.

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Eduardo Andrés Cubides Durán
Es imperativo hacer énfasis en la nece-
sidad de establecer criterios objetivos de
determinación de la obligación tributaria,
pues esta se adapta a criterios de equidad
y aumenta la eficiencia, más cuando son
sujetos que se encuentran dispersos y su
fiscalización resultaría casi imposible co-
mo ocurre hoy en día. Si se crean criterios
de liquidación sencilla, lo mismo ocurrirá
posteriormente con la fiscalización.
En lo referente al aspecto material de los
tributos en el régimen simplificado, no cabe
duda de que, así como cambia la forma de
cuantificar el gravamen, puede verse afecta-
da la naturaleza del tributo, más aún cuando
se unifican exacciones tan disímiles como
el impuesto sobre la renta y el impuesto a
las ventas.
Por su parte, hablando de tributación terri-
torial, se pudieron observar varios aspectos:
en primer lugar, es claro que las entidades
territoriales no pueden unificar tributos de
carácter nacional con aquellos de orden te-
rritorial; en contraste, la ley sí puede fusionar
tributos de orden nacional con gravámenes
municipales o departamentales, tal como
sucedió con el impuesto de vehículos auto-
motores y el impuesto de timbre. El tercer as-
pecto es que resulta jurídicamente plausible
que las entidades territoriales realicen una
unificación de sus tributos, siempre y cuando
respeten la estructura que se estableció en
la ley; por último, al igual que funcionó en
el Régimen para Pequeño Contribuyentes –
Repecos, en México, es posible que en un
régimen simplificado nacional se incluyan
tributos territoriales que posteriormente son
girados al respectivo sujeto activo.
De lo anterior, vale la pena destacar la
posibilidad de fusión de los tributos territo-
riales, con lo cual resulta necesario recordar
cómo fue posible que el Distrito Capital
fusionara el impuesto sobre espectáculos pú-
blicos y el cobro por explotación del mono-
polio de juegos de suerte y azar, facultad que
fue posteriormente trasladada a los demás
municipios, no obstante, de nuevo bajo la in-
terpretación que se ha acogido en el presente
trabajo, se considera que los departamentos
también tienen ese poder de administración,
y bien podrían fusionar estampillas y cobros
sobre la contratación pública, por ejemplo32.
Otro aspecto importante para resaltar es la
modificación del aspecto temporal del tribu-
to, que se obtiene por cuatro caminos dife-
rentes: el primero es la autorización legal de
modificación del periodo de causación; se-
gundo, el establecimiento de anticipos, para
lo cual también resulta necesaria una autori-
zación legal, dado que en el fondo tiene re-
percusiones en el hecho generador del tributo
y por ende se produce una afectación al artí-
culo 338 de la C.P.; el tercero es la aplicación
de retenciones en la fuente, lo cual resulta en
una operación de administración de recursos
que debe enmarcarse dentro de unos pará-
metros de lógica y eficiencia; por último, las
periodicidades optativas, las cuales se dan
cuando se otorga un beneficio con la condi-
ción de realizar pagos de forma anticipada.
32 Es importante destacar que lo que se pretende es una fusión de los tributos para facilitar su co-
bro, con lo cual los gravámenes que se van a unificar deben tener una estructura similar, y en caso
contrario, como el Impuesto Predial y el Impuesto de Industria y Comercio, se deben conciliar
estas serias diferencias, considerando su forma de declaración, el régimen sancionatorio, etc.

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
Por fuera de las modulaciones del hecho
generador encontramos la forma de determi-
nación de los tributos, en donde observamos
que el método tradicional de autoliquida-
ción puede ser remplazado por sistemas de
liquidación oficial, partiendo de una base
de información con la que debe contar la
Administración. De tal manera, se pueden
emplear mecanismos como la declaración
sugerida o la facturación de los gravámenes,
permitido este último en la determinación
del impuesto de industria y comercio en el
sistema preferencial.
Otro aspecto diferente al hecho generador
es lo referente al procedimiento tributario,
pues todas las entidades territoriales están
supeditadas a la aplicación del estatuto tribu-
tario nacional en relación con los impuestos
que administren, situación que resulta in-
conveniente, pues existen jurisdicciones que
no tienen el andamiaje administrativo para
cumplir estos procesos y garantías, que por
lo demás pueden no necesitarse, y en tal ca-
so deben pensarse nuevos mecanismos que
solucionen controversias de menor escala.
A la par de lo anterior se encuentran las
obligaciones formales, las cuales deben
disminuirse y llevarlas a los mínimos re-
querimientos unificando las declaraciones
tributarias para varios gravámenes, elimi-
nando formalidades como la contabilidad y
facturación, y facilitando en general el regis-
tro y permanencia de los contribuyentes en
estos regímenes, se facilita el cumplimiento
de los deberes tributarios en general, que
por lo demás no se exigirían en la mayoría
de los casos.
A veces resulta paradójico considerar ne-
cesario el otorgamiento de tantas prerroga-
tivas en la formulación de estos regímenes
simplificados, pero los mismos obedecen a
una realidad fáctica que se debe combatir. Lo
realizado por ejemplo con el sistema prefe-
rencial del impuesto de industria y comercio
es un buen inicio, pero sin duda alguna pudo
realizarse de una mejor forma si se hubiera
sido más ambicioso.
Lo anterior resulta claro si se tiene en
cuenta que en la misma Ley 1819 de 2016,
desde los artículos 165 y siguientes, se esta-
bleció el monotributo, el cual es un sistema
preferencial del impuesto sobre la renta para
personas naturales, por medio del cual se
cancela el gravamen nacional con base en
unos factores objetivos. Así, era posible que
en este cobro se incluyera también el pago
del impuesto de industria y comercio33, con-
siderando que era un tributo que se podía fu-
sionarse y que permitía acceder a sistemas de
beneficios en el régimen de seguridad social.
De esta manera, se potencia la eficiencia del
recaudo y se contribuye a la formalización
laboral, entre otras cosas.
Entre tanto, resulta claro que lo único que
resta es el establecimiento de mecanismos
que se pueden implementar a partir de la
interpretación del artículo 287 de la C.P., no
obstante, para el caso de los municipios ya
existe una ventana que es necesario revisar
33 Señala Osorio (2017): “Ese sistema preferencial es una respuesta desganada que solo tiene la
función de disimular la inclusión del impuesto en el régimen del monotributo, como lo había
sugerido la Comisión de Expertos y que funciona en ciudades como Buenos Aires” (p. 691).

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Eduardo Andrés Cubides Durán
e implementar, y es el sistema preferencial
del impuesto de industria y comercio, el cual
es una alternativa que cumple con diferen-
tes criterios que deben tener los regímenes
simplificados.
Esta nueva norma permite determinar el
impuesto territorial por medio de factores
objetivos como el consumo de servicios
públicos, área del establecimiento de co-
mercio, personas afectas a la actividad, etc.
No es una cláusula cerrada, por lo cual, en
combinación con lo visto sobre unificación
de tributos territoriales, podría establecerse
que para las personas que realicen activida-
des de comercio desde un predio de su pro-
piedad, pueden pagar este tributo junto con
el gravamen a la propiedad, considerando
como factor objetivo de capacidad econó-
mica determinada por el avalúo del predio.
Sin embargo, también es posible que es-
te tributo se facture teniendo en cuenta los
factores objetivos comentados, con lo cual
resulta viable pensar en que este procedi-
miento se realice por medio de la factura
de un servicio público, donde simplemente
se agregue el valor a cargo por el impuesto
municipal, el cual debe ser trasladado des-
pués al respectivo sujeto activo. La anterior
situación demuestra cómo a través de la
interpretación se pueden ir configurando
varias alternativas para realizar estos cobros,
por ejemplo, la misma norma establece la
posibilidad de variar los periodos del tributo,
lo cual encaja en la propuesta de ser cobrado
por medio de un servicio público.
Estas mismas interpretaciones deben apli-
carse a otros campos de la tributación terri-
torial; tal es el caso de la solución alternativa
de conflictos, lo que atañe a terminación
anticipada de procesos tributarios en sede
administrativa o judicial, y amnistías, entre
otros temas, en vista de que las últimas direc-
trices apuntan a la necesidad de autorización
legal para diferentes circunstancias, con la
obligación de aplicarlo a los contribuyen-
tes territoriales, lo que de nuevo, insisto en
Cubides (2017), no es necesario dentro del
entendimiento y alcance del artículo 287 de
la C.P. y resultaría por lo demás inconstitu-
cional si se quieren implantar estos instru-
mentos de forma imperativa por la ley.
También se debe ser consciente en que
medidas actuales como el sistema preferen-
cial del Impuesto de Industria y Comercio
de Bogotá D.C., establecido en el artículo 55
del decreto 352 del Distrito Capital, no es ni
de lejos un régimen simplificado, sino una
simple maximización de los esfuerzos de fis-
calización con las herramientas con las que
se cuenta hoy en día, pues las entidades te-
rritoriales, incluso las más fuertes, se ven en
graves aprietos para gestionar sus recursos.
Por eso es que resultan tan importantes
estos estudios, análisis y avances, pues, por
ejemplo, con la implementación del siste-
ma preferencial del impuesto de industria y
comercio en la ciudad de Bogotá D.C., un
porcentaje bastante alto de contribuyentes
puede acceder al mismo, como se verá en-
seguida34:
34 Información obtenida por medio de derecho de petición a la Secretaría Distrital de Hacienda,
que contestó con base en sus soportes tributarios, con fecha de corte a 01 de junio de 2017.

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
Año gravable Contribuyentes Régimen Común Régimen Simplificado Recaudo
2012 187.922 168.501 19.421 2.075.744.923.225
2013 191.783 169.413 22.370 2.172.398.350.632
2014 200.763 174.494 26.769 2.418.202.177.597
2015 205.133 178.062 27.071 2.566.535.711.153
2016 206.131 180.933 25.198 2.756.260.882.908
Rango de base gravable
(millones)
Vigencia
2012 2013 2014 2015 2016
10 - 100 93.278 92.756 94.033 94.438 92.342
2100 – 500 58.606 61.151 65.772 67.971 69.759
3500 – 1.000 14.015 14.713 16.123 16.634 17.264
41.000 – 5.000 16.116 17.092 18.364 19.247 19.740
5Más de 5.000 5.907 6.071 6.471 6.843 7.026
Total 187.922 191.783 200.763 205.133 206.131
Con base en estos datos, se puede consi-
derar que veinticinco mil personas (25.000)
en el Distrito Capital son potenciales sujetos
del régimen preferencial del Impuesto de In-
dustria y Comercio, esto es alrededor de un
quince por ciento (15%) del total de contri-
buyentes formalizados de este gravamen, lo
que equivale a unos cuatrocientos cincuen-
ta mil millones de pesos ($450.000.000).
Del mismo modo, se observa que hay casi
cien mil (100.000) contribuyentes con in-
gresos inferiores a cien millones de pesos
($100.000.000); en otro tipo de jurisdiccio-
nes de menor tamaño, esta medida podría ser
incluso más eficiente y de utilidad, dado que
seguramente un gran porcentaje de sus contri-
buyentes encajarán en los criterios estableci-
dos para acceder a este sistema simplificado.
Con todo, queda como enseñanza que se
debe ser más audaz la creación de estas fór-
mulas, ver cómo funcionan, proponer nuevas
alternativas y, sobre todo, que el gobierno
nacional y el legislador le presten atención
a la materia, pues la misma está realizando
una acción autopoiética para dar soluciones
sin los recursos suficientes, lo que resulta en
bastantes limitaciones que pueden dar fin a
cualquier esfuerzo de cambio.
C. La autonomía tributaria territorial
no basta
Lo que puede visualizarse en un futuro con
base en las perspectivas actuales es que hasta
el momento no se le ha prestado la atención
necesaria a la tributación en general, y mu-
cho menos a la territorial. Múltiples reformas
tributarias en periodos de dos años demues-
tran el afán de recaudo de los gobiernos, pero
no la solución económica de fondo; así, los
vicios estructurales se mantienen e imposi-
bilitan la gestación de un sistema tributario,
simple, eficiente y ordenado.
Con lo anterior, solo resta esperar que el
legislador decida revisar de fondo la tributa-
ción territorial, reglamentando las potestades
dentro de la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, redefiniendo la estructura impo-
sitiva territorial, depurando tributos y forta-
leciéndolos con herramientas y programas
de gestión, pues las medidas actuales son

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Revista de Derecho Fiscal n.º 12 • enero-junio de 2018 • pp. 171-218
Eduardo Andrés Cubides Durán
pocas y difíciles de llevar a cabo, con lo cual
vale la pena pensar en un verdadero estatu-
to de la tributación territorial en Colombia,
donde se definan y aclaren todas aquellas
inconsistencias y falencias que se han resal-
tado en el trabajo35.
Con esto, puede denotarse cómo las
problemáticas y señalamientos realizados
preocupan a varios operadores de la mate-
ria, pues la experiencia ha mostrado que la
solución a estos asuntos no se encuentra ni
siquiera en estudio por parte de las autori-
dades competentes. Así, solo les ha restado
a la jurisprudencia, doctrina, y a las mismas
entidades territoriales dar solución paulatina
a todas las dolencias de índole tributaria que
las aquejan.
En tal sentido, aunque las interpretaciones
sobre el poder tributario de las entidades
territoriales son útiles, y permiten de dife-
rentes maneras extender las potestades im-
positivas de los entes locales, sobre todo en
relación con la administración de sus tribu-
tos, muchas veces es necesaria una norma de
orden legal que permita la modificación
de las exacciones locales, lo que bloquea de
nuevo el actuar de estos sujetos activos,
considerando por lo demás que es una mo-
dificación menor que no se realiza la mayor
parte de las veces.
Aun así, según el esquema normativo ac-
tual, es posible realizar varias modificacio-
nes a la tributación territorial, empezando
por definir de forma técnica y sencilla los
tributos que pueden completar partiendo de
la ley, y luego usando las potestades de ges-
tión que se le otorgaron al Distrito Capital
y fueron ampliadas a los demás municipios,
o todas aquellas acciones estudiadas que
sin vulnerar el artículo 338 de la C.P. pue-
den usar las entidades territoriales de pleno
derecho.
Es así como hoy en día el esquema de un
régimen de simplificación territorial pro-
piamente dicho, y que emplee todas las mo-
dificaciones a los elementos del tributo, se
puede aplicar únicamente al impuesto de
industria y comercio, pues es a través del
régimen preferencial de este gravamen que
se puede cuantificar la obligación de manera
objetiva, variar la periodicidad del tributo,
se puede emplear el método de facturación,
e incluso podría fusionarse con el impuesto
predial bajo ciertos parámetros.
En este sentido, la autonomía tributaria
territorial ayuda, pero no basta. Como se
35 Por su parte, otros autores, también han resaltado esta problemática, y sobre los recientes cam-
bios normativos uno de ellos, Osorio (2017), dice:
“Concluyendo: Las normas de la Ley 1819 que tienen impacto en la tributación territorial una
vez más son un contentillo parcial a los entes territoriales. En lugar de fortalecer la gestión de
recursos propios generan nuevos espacios de incertidumbre y discusión, aun cuando parten de
buenas intenciones, dada la prisa con la que son elaboradas e incorporadas en un texto en forma
accesoria, desarticuladas de una visión integral y que casi siempre responden a la presión y visión
de las grandes ciudades, y sin consultar la realidad de los departamentos y pequeños municipios.
Para el Gobierno, así como para los organismos que representan a los entes territoriales como la
Federación De Departamentos, la Federación de Municipios de Colombia, y los representantes
a la Cámara, sigue pendiente saldar la deuda con las entidades territoriales de hacer una revisión
articulada y operativa del sistema tributario territorial” (p. 694).

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
mencionó anteriormente, las soluciones da-
das son herramientas creadas desde la in-
terpretación para dar respuesta práctica a
problemas actuales. No obstante, debe reco-
nocerse, desde un punto de vista leal con la
investigación realizada, que estos mecanis-
mos no son suficientes y de ninguna manera
son la respuesta a las diversas dificultades
que enfrenta la tributación subnacional en
nuestro país.
Teniendo en cuenta lo mencionado, aun
con la autonomía tributaria que se demostró
que tienen las entidades territoriales a lo
largo del texto, en la práctica, la mayoría de
estos entes no tendrían el andamiaje técni-
co, administrativo ni jurídico para poner a
marchar las diferentes fórmulas de simplifi-
cación que se estudiaron, pues simplemen-
te sus administraciones tributarias son tan
pequeñas e inexpertas que los operadores
jurídicos que laboran allí se verían en serios
problemas para aplicarlas. Por ejemplo, cabe
recordar que para el uso de estos instrumen-
tos se necesitan sistemas de información
amplios (para calcular el tributo de forma
oficiosa, notificarlo, etc.), con los que no
cuentan la mayoría de entes locales.
Por otra parte, es imperativo destacar que
la autonomía tributaria territorial puede con-
vertirse en un serio problema y costo ope-
rativo para el contribuyente que realiza su
actividad económica en distintas jurisdic-
ciones territoriales, pues el sujeto se vería
compelido (como ya ocurre hoy en día) a
cumplir diferentes tipos de obligaciones
en varios lugares, las cuales pueden tener,
además, unas formalidades y requisitos espe-
ciales por cada lugar. Esto significa que una
mayor autonomía no implica por sí misma
mayor simplicidad en la tributación, sino
todo lo contrario.
Lo descrito no resulta disparatado. En las
breves páginas en las que se ha venido des-
cribiendo el problema se pudieron observar
diferentes combinaciones para gestionar
los tributos y simplificarlos; sin embargo,
dada la estructura político-administrativa
de nuestro país, puede haber 1.155 (1.122
municipios y 32 departamentos) estructuras
tributarias territoriales diferentes, que pue-
den ser útiles para un contribuyente ubicado
en una única jurisdicción, pero que pueden
ser una pesadilla para aquel que desarrolle
su actividad en más de una.
De allí también la importancia precisa-
mente del debate sobre la financiación de las
entidades territoriales, pues hay quienes con-
sideran que los departamentos y municipios
cuentan con las fuentes de financiamiento
más débiles, para lo cual se debe revisar
el informe del Departamento Nacional de
Planeación (artículo 79 Ley 617 de 2000)
“desempeño fiscal de los departamentos y
municipios 2015”.
De esta manera, es necesario analizar cada
caso en particular, dadas las profundas di-
ferencias que existen entre estas entidades
territoriales (Ley 617 de 2000). Así, en mu-
nicipios de categoría especial y primera, los
ingresos tributarios representaron el 58,7%
y el 14,8%, respectivamente, mientras que
en el caso de los municipios de segunda,
tercera, cuarta, quinta y sexta categorías los
ingresos tributarios fueron de 6,5%, 3,3%,
2,2%, 2,8% y 11,4% correspondientemen-
te. Así mismo, es importante denotar cómo
cuatro (4) grandes municipios de Colombia

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Eduardo Andrés Cubides Durán
representaron el 57,2% de la tributación
territorial municipal, lo que demuestra aún
más las grandes diferencias entre las regio-
nes del país. La tributación de cada ciudad
que se enuncia a continuación respecto de la
tributación municipal total fue la siguiente
para 2013: Bogotá 40,2%, Medellín 8,2%,
Cali 4,8% y Barranquilla 4%.
Considerando todo lo comentado, se pue-
de ir concluyendo lo siguiente: debe ser un
requisito previo a una mayor descentrali-
zación tributaria la formación estructural
de las entidades territoriales sobre el tema
impositivo y un mayor control y eficiencia
del gasto público, en vista de que, dada la
experiencia, los entes locales no han sido
juiciosos con la imposición tributaria dentro
de los marcos legales y constitucionales, y
que mayores recursos pueden intensificar
los focos de corrupción en cada centro de
decisión territorial.
En relación con lo anterior, es necesario
que el legislador ordene la materia a propósi-
to de la comisión tributaria que se conformó
en virtud del artículo 44 de la Ley 1739 de
2014 y su respectivo informe, pues general-
mente las normas que contemplan tributos
territoriales y su regulación se encuentran
dispersas en el ordenamiento jurídico, lo
que hace difícil la comprensión del tema en
cuanto a la existencia y alcance de un de-
terminado impuesto, tasa o contribución de
carácter territorial. El informe de la comisión
de expertos al que hace referencia el artículo
44 de la Ley 1739 de 2014 indicó:
Hay un elevado número de tributos depar-
tamentales y municipales. Su normatividad
es dispersa y no existe una articulación a
nivel territorial ni con los impuestos depar-
tamentales. Además, se cobran numerosos
gravámenes que no tienen un sustento en la
ley. En la actualidad hay 13 tributos depar-
tamentales vigentes, 20 municipales y se
cuenta con por lo menos 24 gravámenes y
contribuciones que no tienen soporte legal.
Sin contabilizar dentro de estos, las cerca de
60 estampillas que existen con distintas va-
riantes regionales. Muchos de estos tributos
están desactualizados y no generan ingresos
importantes para los gobiernos locales. Sin
embargo, representan altos costos de tran-
sacción para su cumplimiento, tanto para
las administraciones como para los contri-
buyentes, problema que se agudiza por las
diferencias en la capacidad institucional y
administrativa existente entre departamen-
tos y municipios.
Precisamente, estos problemas derivados
de la autonomía tributaria territorial dan lu-
gar a pensar hoy en día en un replanteamien-
to de las normas de juego actuales, pues el
sistema tributario territorial es insuficiente,
ambiguo, e incluso peligroso e ineficiente,
considerando tantas entidades territoriales en
Colombia y, por ende, la variedad de normas
que se deben aplicar en cada caso concreto.
La solución debe venir del Gobierno Cen-
tral, y debe darse previo un estudio serio y
concienzudo acerca de la tributación territo-
rial en nuestro país, sobre todo teniendo en
cuenta que se necesita simplificación para
los contribuyentes y las administraciones
tributarias. No obstante, se reitera que se
necesitan un cuestionamiento y un análisis
de fondo, no unos simples ajustes aislados o

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Simplificación tributaria territorial en Colombia
Concepto 43 – Monotributo arl 44 – Monotributo bePs Total
Total nacional 23 32 55
En tal sentido, en una posición personal,
estoy de acuerdo con disminuir la autonomía
de las entidades territoriales en la adopción y
gestión de sus recursos, con el fin de evitar la
promulgación indiferente de normas territo-
riales, siempre y cuando haya un marco claro
del cual partir y que hoy es inexistente, que
se aclaren las facultades que debieron ser
reglamentadas en la loot según el artículo
288 de la C.P., y que se establezca un estatuto
tributario territorial37, eliminando tributos
desuetos, fortaleciendo los necesarios, ro-
busteciendo las administraciones tributarias
territoriales y permitiendo ejercer un pro-
cedimiento diferencial cuando se necesite.
Así, con menor autonomía pero mayor
claridad, se busca simplificar la tributación
territorial. Por ejemplo, en el caso de los
regímenes simplificados, considero mucho
más apropiado crear un número concreto
de fórmulas específicas o modelos para ser
adoptados por los entes locales según sus ne-
cesidades, y no dejar a su albedrío el diseño
y aplicación de estas, pues caeríamos en el
mismo problema de multiplicidad de normas
territoriales y elevados costos de cumpli-
miento para algunos contribuyentes.
Con la expedición de ese estatuto tributa-
rio territorial, debe verificarse cuáles tributos
se derogan y cuáles se modifican, y de esta
forma replicar su contenido a través de las
respectivas ordenanzas departamentales y
acuerdos municipales, considerando dentro
de estas modificaciones hacer cambios para
cuantificarlos de forma objetiva, revisar su
liquidación, periodicidad, etc.
De igual medida, en este compilado nor-
mativo deberían establecerse, al menos, los
parámetros necesarios para crear de forma
unificada formularios tributarios, sistemas de
recolección de información, medidas de con-
trol y fiscalización, y un procedimiento de co-
bro expedito, cambiando el dogma de mayor
autonomía por el de mayor eficiencia, lo cual
solo puede lograrse con cambios de fondo.
36 Información obtenida por medio de solicitud de información de congresista, a la que se refiere el
artículo 258 de la Ley 5 de 1992, solicitada por el senador Antonio Navarro Wolff, en junio de 2017.
37 Hago referencia a una reforma estructural del sistema tributario subnacional en Colombia, no a
simples remedos de reformas parciales como el proyecto de Ley 302 de 2009, de Cámara de Re-
presentantes, presentado en su momento por el ministro de Hacienda Óscar Iván Zuluaga. Gaceta
191 de 2009. En una anterior ocasión, comenté sobre el tema:
“Teniendo en cuenta todo lo anterior, se ha observado que ya existen bastantes experiencias en
relación con el poder tributario de las entidades territoriales, pues el aporte jurisprudencial y
doctrinal han contribuido en gran medida en lograr un entendimiento sobre la materia, además
de las problemáticas que se presentan al interior de la misma, por lo tanto, es tiempo de pensar
en una solución de fondo frente al asunto y afrontar el debate de una vez por todas, tomando
decisiones legislativas concretas que permitan esclarecer la materia como es debido” (Cubides,
2016, p. 105).
soluciones que no se tornan prácticas; ejemplo de esto es el caso del monotributo, el cual en
la actualidad ha sido usado por un número ínfimo de contribuyentes36:

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Revista de Derecho Fiscal n.º 12 • enero-junio de 2018 • pp. 171-218
Eduardo Andrés Cubides Durán
Lo que en últimas interesa a las entidades
territoriales es un mínimo de recursos para
cumplir sus fines, con lo cual, tratándose de
sus fuentes endógenas, bien podría el legis-
lador limitar su autonomía en virtud del ar-
tículo 338 de la C.P., estableciendo a cambio
su estructura de forma idónea, y dotando de
herramientas versátiles para realizar un con-
trol efectivo de sus tributos, concentrándose
en pocas pero sustanciosas exacciones.
Yo había llegado a similares conclusiones
cuando en 2016 realicé un estudio más ge-
neral sobre el poder tributario territorial en
Colombia, encontrando que las dificultades
de la tributación territorial en nuestro país
son profundas y claman desde hace tiempo
una urgente revisión. En aquella ocasión,
expresé y cito ahora in extenso:
Así, con la vista sobre el lege data, respecto
las normas que existen (constitucionales,
legales y jurisprudenciales) y su interpre-
tación, ya es posible formular soluciones
de lege ferenda, en tanto que se recalca, ya
parece existir una posición relativamente
predominante, producto de la evolución
jurisprudencial y doctrinal en torno a la in-
terpretación de las normas constitucionales
que regulan la materia.
El posconflicto tarde o temprano llegará
y traerá consigo un replanteamiento del
papel económico y social de las regiones,
por cuanto ha sido el abandono de estas
una de las causas más notables del conflic-
to, por lo tanto es imperativo adelantarse a
la situación, y superar el sistema tributario
anquilosado que tenemos hoy en día, así es
necesario considerar desde ahora un sistema
estructural, que involucre la tributación
nacional y local, además concibiendo esta
última como una herramienta de progreso
en las entidades territoriales.
Queda claro que los financiamientos parcia-
lizados y esporádicos, según las necesidades
de cada región, no fueron la solución, tal co-
mo lo demuestra la creación de multiplici-
dad de estampillas para enfrentar diferentes
problemas de ausencia de recursos frente a
una situación particular, pues estos meca-
nismos vuelven progresivamente desigual,
ineficiente y complejo el sistema tributario
territorial, dando lugar a estados de inequi-
dad y distorsiones económicas.
Pero en todo caso, adóptese la solución que
sea, deben atenderse patrones y medidas
como las responsabilidades de cada entidad
territorial, su extensión y número de habi-
tantes, pues existen diferentes problemas
que afrontar en cada uno de los 32 depar-
tamentos y alrededor de 1120 municipios
en el país, por lo tanto su asignación de
recursos al igual que su capacidad imposi-
tiva debe atender a lo anterior, esto es los
deberes y responsabilidades de cada entidad
territorial, en aras de propiciar un verdadero
principio de equidad horizontal y vertical
(Cubides, 2016, p. 105).
Puede notarse cómo antes de la expedi-
ción de la reforma tributaria, Ley 1819 de
2016, se esperaba un cambio sustancioso en
relación con la tributación territorial y la co-
yuntura nacional del proceso de paz, lo cual
significa un papel protagónico para las regio-
nes, que por lo demás se traduce en la necesi-
dad urgente de recursos para estas zonas del

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Revista de Derecho Fiscal n.º 12 • enero-junio de 2018 • pp. 171-218
Simplificación tributaria territorial en Colombia
país, no obstante ni siquiera una situación de
tal magnitud ha llamado la atención del Con-
greso o del Gobierno para estudiar el tema.
Solo se puede decir para terminar que las
entidades territoriales presentan graves pro-
blemas de financiamiento, lo que imposibi-
lita cumplir sus fines de manera adecuada;
es un asunto grave que ha venido afianzán-
dose y profundizándose, sin que los órganos
competentes para cambiar la situación hagan
algo. Así, las soluciones jurídicas actuales,
aunque innovadoras y creativas, no son de
ninguna forma la respuesta de fondo que la
tributación territorial necesita. Los esfuerzos
y reflexiones realizados desde la academia
no se pueden quedar en simples textos, sino
que deben presentarse en un debate amplio y
serio donde se encuentren salidas a la encru-
cijada en la que nos encontramos hoy en día.
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Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2016).
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de la cual se adopta una reforma tributaria estructural,
se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la
evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposi-
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III. Jurisprudencia
Corte Constitucional
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Sentencia C-740 de 1999.
Sentencia C-1097 de 2001.
Sentencia C-809 de 2007.
Sentencia C-035 de 2009.
Sentencia C-891 de 2012
Consejo de Estado, sección cuarta
Sentencia ce-8388 de 1997.
Sentencia ce-8828 de 1998.
Sentencia ce-13080 de 2003.
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Sentencia ce-18398 de 2011.
Sentencia ce-18814 de 2012.
Sentencia ce-18016 de 2012.
Sentencia ce-18814 de 2012.
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IV. Tesis de Maestría
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Análisis del caso de los distritos de Barranquilla y
Cartagena. Bogotá D.C., Universidad Externado de
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