Seguridad ciudadana en Ecuador. Análisis ministerial.

Full text

JUAN PABLO HERMOSILLA
SEGURIDAD CIUDADANA EN ECUADOR:
POLÍTICA MINISTERIAL Y EVALUACIÓN
DE IMPACTO, AÑOS 2010-2014
Por Daniel Castro Aniyar, Juan Carlos Jácome
y Jorge Mancero
LOS AUTORES
Daniel Castro Aniyar
Doctor en Ciencias Políticas, Universidad Complutense de Madrid, Sociólogo y
Antropólogo (Universidad del Zulia, Université de Montreal y EHESS-Paris). In-
vestigador y asesor gubernamental del gobierno ecuatoriano en materia crimino-
lógica (Programa Prometeo) de la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología y
Ministerio del Interior del Ecuador. Interés en políticas, método cientíco, crimi-
nología, Latinoamérica e Israel. danielcastroaniyar@gmail.com
Juan Carlos Jácome
Jefe del Área de Estadística e Investigación (Sistema David) de la Ocina de Aná-
lisis de Información del Delito (OAID) del Ministerio del Interior, Ecuador. Inte-
rés en Políticas criminales, geo-referenciación y Compstat.
Jorge Mancero Albuja
Ingeniero Geógrafo y en Desarrollo Sustentable (Universidad Católica del Ecua-
dor). Experto en manejo de Sistemas de Información Geográca aplicado al Am-
biente y Análisis Criminal. Actualmente es Analista Delictual de la Ocina de
Análisis de Información del delito OAID (Sistema David) del Ministerio del Inte-
rior, Ecuador. Interés en Análisis Geográco-Delictual y Ambiente.
RESUMEN
El gobierno del Ecuador impulsó un conjunto de nuevas políticas públicas para
reducir el crimen, garantizar la seguridad ciudadana y construir una convivencia
social pacíca a nivel nacional, entre los años 2010 y 2014, con resultados posi-
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tivos, importantes y persistentes durante todo el período. Se trata de los únicos
resultados de este tipo, al menos en América Latina, para estas fechas.
Tales políticas fueron diseñadas e implementadas por diferentes agentes públi-
cos y civiles, entre las cuales destacan por su impacto las llevadas a cabo por el
Ministerio del Interior. Esto se debe a que dichas políticas implicaron un aumen-
to de las estrategias de prevención sobre aquellas de carácter reactivo que mejo-
raron la capacidad de penetración territorial en todo el país y se acompañaron
de la aplicación de un nuevo modelo de gestión desconcentrado del servicio de
seguridad ciudadana y de convivencia social pacíca. La puesta en práctica de
estas políticas públicas se basó en múltiples estrategias que permitieron la pro-
fundización del rol comunitario de la Policía Nacional, sostenido en el trabajo de
gestores civiles, intendentes y personal policial; además de la participación de la
comunidad en los programas policiales y en las asambleas ciudadanas; el desa-
rrollo de tecnologías de información que permitieron la georreferenciación de los
eventos (nuevas técnicas de análisis de la información, televigilancia, denuncia,
botones de seguridad, patrullaje georreferenciado y aumento correspondiente
de la capacidad de respuesta institucional); la desconcentración territorial de la
capacidad de respuesta y del análisis del fenómeno delictivo; la creación de diag-
nósticos desde la perspectiva del sector, además de la primacía del enfoque geo-
rreferenciado en pequeños territorios por sobre los enfoques generalizadores;
políticas coordinadas interagencialmente; el aumento de agentes especializados
en el área criminalística; y la formación de unidades de policía especializadas por
delitos y programas dirigidos a reducir la impunidad.
El conjunto de políticas indicadas se muestra como un conjunto de estrategias
adecuadas para reducir el crimen en todo el territorio ecuatoriano —con inde-
pendencia de los modos de vida— desde la perspectiva del empoderamiento ciu-
dadano, el enfoque situacional, preventivo y de Derechos Humanos.
PALABRAS CLAVE
seguridad ciudadana – políticas públicas – Ecuador – policía – policía comunita-
ria, convivencia social pacíca – prevención – situación
Fecha de recepción del artículo: 02 de junio de 2015
Fecha en que remite la evaluación: 3 de julio de 2015.
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JUAN PABLO HERMOSILLA
PUBLIC SAFETY IN ECUADOR: MINISTERIAL
POLICY AND IMPACT EVALUATION,
YEARS 2010-2014
By Daniel Castro Aniyar, Juan Carlos Jácome
y Jorge Mancero
ABSTRACT
e government of Ecuador promoted a new Public Policies Cocktail to reduce
crime and ensure Citizen Security in order to build Social Peaceful Coexistence
in all the country between 2010 and 2014. Results were signicantly and per-
sistently positive throughout the period. is was the only result of this kind, at
least in Latin America, for these dates.
Such policies were designed and implemented by various public and civilian
agents, among them, the Ministry of Internal Aairs had the most important
impact. is was because the policies implemented involved an increase of pre-
vention strategies, increased the capacity of territorial penetration in the coun-
try and were accompanied by the implementation of a New Management Model
decentralized service of Citizen Security and Social Peaceful Coexistence, deepening
the community role of the sustained work of civilian managers, mayors, Nation-
al Police, community involvement in police programs, citizens’ assemblies, de-
velopment of information technologies that enable geo -referential events (new
techniques of data analysis, tele-monitoring, reporting, Security Buttons, Geo-
referenced Surveillance and a corresponding increase in the capacity of institu-
tional response), territorial deconcentration of the responsiveness and analysis
of criminal phenomenon , building diagnostics from the industry perspective,
the primacy of geo-referenced approach in small territories over generalizing
approaches, coordinated inter-agencially policies, increasing agents specializing
in the forensic area, forming specialized police units for crimes and programs
aimed at reducing impunity.
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e specied set of policies was displayed as a set of appropriate measures to
reduce crime throughout the Ecuadorian territory, regardless of Modes of Life
(social class, economy, ethnic background, etc.), from the perspective of citizen
empowerment, situational, preventive approach and human rights strategies.
KEYWORDS
security – public policy – Ecuador – police – community policing – social peaceful
coexistence – prevention – situation
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El gobierno ecuatoriano impulsó un conjunto de nuevas políticas para reducir el
crimen y construir una convivencia social pacíca al menos entre los años 2010
y 2014. Tales políticas fueron diseñadas e implementadas gracias al aporte de
diferentes agentes públicos y civiles del Ecuador, entre ellos: la sociedad civil
organizada (comités de seguridad, brigadas barriales, asociaciones de vecinos,
asambleas ciudadanas, cámaras de comercio e industria, etc.), los Gobiernos Au-
tónomos Descentralizados, el Consejo de la Judicatura, la Fiscalía, el Ministerio
de Justicia, el Ministerio de Coordinación de la Seguridad y, fundamentalmente,
el Ministerio del Interior.
A nes del año 2014 se pudo establecer que el Ecuador había mejorado en la
mayor parte de sus indicadores delictivos. No solamente sus logros en materia de
lucha contra el crimen se profundizaron a través de los años, superando el estado
de violencia epidémica tal como es denida por el Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD, 2013), sino que la tasa de homicidios se redujo a me-
nos de la mitad en una curva persistente, única en la región latinoamericana, que
hoy se aproxima a países de baja violencia como Uruguay y Chile.
Entre todos los agentes responsables, las políticas del Ministerio del Interior (a
continuación MDI por sus siglas) son las de mayor impacto en el descenso del
índice de victimización, la tasa de homicidios, la tasa de robos y el aumento de las
denuncias como señal de una mayor conanza en las instituciones competentes.
Tales políticas tomaron cuerpo a través de tres conceptos desarrollados bajo la
administración del Ministro José Serrano (2011-la fecha): la desconcentración
territorial, el Nuevo Modelo de Gestión de la Policía Nacional y, a nivel progra-
mático, la seguridad ciudadana y la convivencia social pacíca.
El impacto del Ministerio del Interior es medible:
• Porque son las únicas políticas de alcance territorial-nacional (llega a to-
dos sus territorios administrativos e, incluso, los profundiza desde los
cantones hasta las pequeñas comunidades) y, al mismo tiempo, estructu-
ral (afecta de manera multifocal el problema criminal, desde la implemen-
tación de varias estrategias preventivas hasta estrategias reactivas).

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• Porque los avances en los indicadores delictuales reejan un comporta-
miento constante a lo largo del país, reconocibles precisamente en los
lugares especícos donde tales políticas del MDI fueron implementadas
plenamente.
• Porque la penetración territorial de sus políticas es, por mucho, la más
importante en términos de aproximación del servicio a la comunidad y
capacidad disuasiva del crimen en el territorio.
1.           
Las deniciones de seguridad en Ecuador son constantemente tratadas en la
Constitución, en los programas y planes de la República, en las leyes y en los
documentos institucionales. Desde la Constitución son visibles tres conceptos:
la seguridad ciudadana, la seguridad humana y seguridad integral. Si bien la dis-
cusión sobre sus delimitaciones no está acabada, no es posible decir que ellas
entran en contradicción puesto que las orientaciones de los tres conceptos con-
uyen a posteriori en principios similares y comunes: las orientaciones constitu-
cionales en sus artículos 83 (núm.4), 16 y 393, aseguran que la acción del Estado
y los ciudadanos debe estar fundamentada en la idea de paz, cultura de paz, con-
vivencia pacíca, prevención de la violencia (Asamblea Constituyente, 2008), y
abundan ejemplos donde la planicación de la República supone la complejidad
y el carácter social de la seguridad. En el Plan Nacional de Seguridad Integral se
reconoce: “La multicausalidad del problema de la inseguridad, su análisis y ejecu-
ción multidisciplinaria, con un nuevo enfoque (…) una visión integral, participa-
tiva, transversal, que va más allá de un criterio policial y militar que daba énfasis
exclusivo a la defensa de la soberanía territorial” (Ministerio de Coordinación de
Seguridad, 2011).
Reconoce además la necesidad de superar las visiones unicausales y acientícas
como “el absurdo moralista de la criminalización de la pobreza como causa di-
recta del problema” y, ante un sistema de seguridad exclusivamente represivo,
reconoce “lo fundamental, [:] lo preventivo y la inclusión de la comunidad” (Mi-
nisterio de Coordinación de Seguridad, 2011).
También existe un concepto de seguridad pública emanado de una ley homónima
en cuyo principio de Prioridad y Oportunidad reza que el Estado “dará prioridad

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a la prevención basada en la prospección y en medidas oportunas en caso de ries-
gos de cualquier tipo” (Asamblea Nacional, 2009).
Sin embargo, durante el período estudiado, el MDI implementó un concepto aun
más preciso: la seguridad ciudadana y la convivencia social pacíca. Sobre este
el MDI diseñó las políticas que en epígrafes posteriores se describen y analizan.
Este concepto recoge la idea de participación que procede del Plan Nacional del
Buen Vivir, pero fortalece la idea de que el bienestar social, así como el desarrollo
democrático, no es solo el objeto sino la fuente de la seguridad ciudadana (Argüe-
llo, 2015). Tal idea de seguridad ciudadana:
(…) es la política/acción que desarrolla el Estado conjuntamente con la
ciudadanía para asegurar una convivencia social pacíca, apropiación pa-
cíca de espacios públicos precautelando la vida y la inclusión social, con
el pleno respeto a los Derechos Fundamentales (Ministerio del Interior,
2014c, p. 10).
Esta perspectiva coloca a las estrategias de proximidad policial, informatización
de datos delictivos y la desconcentración territorial, tradicionalmente percibidos
como políticas exclusivamente policiales, como los instrumentos con los que los
ciudadanos planican y denen junto con la policía y los gestores territoriales,
estrategias territoriales de seguridad que suman la perspectiva comunitaria.
2.          
2.1. El modelo de desconcentración
En el año 2009 se describía la zonicación policial de este modo:
Solamente en el Distrito Metropolitano de Quito se ajusta la zonicación
policial a la zonicación administrativa del Municipio. En las demás ciu-
dades de las provincias, existe incompatibilidad entre la zonicación po-
licial y la municipal (…) De esta forma, no existe desde el punto de vista
administrativo una anidad de visiones organizacionales entre Policía y
Municipios (Pontón, 2009, p. 105).

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Sin embargo, como resultado de la promulgación del Código Orgánico de Orga-
nización Territorial, Autonomía y Descentralización (Asamblea Nacional, 2010)
la Secretaría de Planicación y Desarrollo estableció en el año 2012 una nueva
división en unidades de planicación administrativas: nacional/zonal/distritos y
circuitos (Asamblea Nacional, 2010).
En el mismo año, el Ministerio del Interior generó el Modelo de Gestión Descon-
centrado de los Servicios de Seguridad y Convivencia Social Pacíca en el que se
contempló la desconcentración de la Policía Nacional y se agregó a dicha división
una nueva instancia con el n de facilitar a la policía una mayor proximidad y per-
mitirle planicar territorialmente su nuevo modelo de gestión: los subcircuitos
(Ministerio del Interior, 2012). Sobre esta división administrativa se implemen-
taron Unidades de Vigilancia Comunitaria (en adelante, UVC) a nivel subzonal;
mientras que en el nivel subcircuitos se instituyeron las Unidades de Policías
Comunitarias (en adelante, UPC) en sus diferentes tipologías. De acuerdo con
parámetros técnicos, se mejoró la dotación y asistencia de algunas de las antiguas
unidades, se activaron programas puntuales como el patrullaje y se impulsaron
los llamados programas transversales, fundamentalmente: Barrio Seguro, Con-
tacto Ciudadano, Local Seguro, Escuela Segura, Espacio Público Seguro, Botones
de Seguridad, Alarmas Comunitarias y Asambleas Comunitarias de Seguridad.
El subcircuito se calcula sobre la base de la distancia lineal recorrida por una pa-
trulla, cuya velocidad promedio es 13,67 km/h, en un turno de trabajo, esto es
ocho horas. De modo que en velocidad por tiempo, ellos cubren 82 km lineales.
Si un circuito cuenta con 300 km lineales de rutas, producirá 3,6 áreas, esto es,
cuatro subcircuitos que, en la práctica, se aproximarán a 1 km2 cada uno. La de-
nición del subcircuito en el espacio real está sujeta a las divisiones viales (se
procura que las tramas viales no queden divididas), la densidad poblacional (en-
tre 5.000 y 10.000 hab.), la problemática de convivencia y seguridad ciudadana
(estimable por el índice delincuencial), la topografía y los recursos policiales en el
sitio (Policía Nacional, 2012a; CENCEPOL, 2014).
En términos de seguridad, el mapa de prestación administrativo de servicios
del Ecuador se transformó radicalmente a partir del año 2012 agregando a los
140 distritos administrativos tradicionales, 1.134 circuitos (de cerca de 5 km2 y
50.000 hab. aprox. c/u) y 1.880 subcircuitos (de cerca de 1 km2 y entre 5.000 y
10.000 hab. aprox. c/u), todos los cuales fungen como unidades operativas de se-

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guridad que albergan 1.829 sedes de Policía Nacional Comunitaria, bajo la forma
de UPCs y UVCs (Policía Comunitaria, 2014).
Los subcircuitos son la expresión administrativa más importante en materia de
prevención de la desconcentración territorial, pues en ellos se sostiene el Nuevo
Modelo de Gestión Policial y los servicios de proximidad adjuntos.
2.2. El nuevo modelo de gestión policial
Estando ya en vigencia el Plan Estratégico de la Policía Nacional 2004-2014, en
2007 el presidente ecuatoriano planteó una reforma y modernización institu-
cional de la Policía Nacional que llevó a la redacción de una reformulación estra-
tégica (Correa, 2014),1 la cual ya establecía la necesidad de construir una nueva
policía basada en una declaración diferente de principios:
Planicación operativa con criterio de territorialidad dirigida a solucionar
las demandas ciudadanas focalizadas, enfoque en procesos, orientación
al cumplimiento de metas, más acciones preventivas y menos acciones
correctivas y evaluación permanente con programas de mejora continua
(Dirección de Planicación de la Policía Nacional del Ecuador, 2010, p. 5).
En lo referente a recentrar a la policía en su rol preventivo, el Nuevo Modelo de
Gestión Policial propuso generar mecanismos ecientes de proximidad de servi-
cios a la comunidad, así como establecer y facilitar mecanismos de participación
ciudadana en la denición de las estrategias de seguridad, objetivos que a su vez
llevaron a la reforma de las UPC/UVC.
En lo relativo a profesionalizar y especializar la acción policial en materia crimi-
nalística, la política más importante fue la creación de la Dirección Nacional de
Delitos contra la Vida, Muertes Violentas, Desapariciones, Extorsión y Secues-
tros (Dinased) y la modernización del Laboratorio de Criminalística y Ciencias
Forenses. En lo relativo a generar marcos de información de calidad, dinámica y
1 Parte de esta reforma llevó a los conocidos sucesos del 30 de septiembre de 2010,
cuando la Policía Nacional participó en un plan de desestabilización del orden consti-
tucional y derrocamiento del Presidente de Ecuador. El fracaso de este plan, a su vez,
es uno de los factores de la implementación del Nuevo Modelo de Gestión Policial. Los
detalles de estos hechos no serán tratados aquí.

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georreferenciada sobre la comisión del delito y sus contextos, la política sobresa-
liente es el Sistema David.
2.3. La reforma de las UPC/UVC. Aumento de servidores policiales
y reubicación por subcircuitos
La reforma de la Policía Comunitaria supuso dos cambios simultáneos: por un
lado, se distribuyeron las responsabilidades territoriales y policiales en los 2.028
subcircuitos previstos y, por otro, se asignó el 39% de los 45.015 agentes del
cuerpo de la Policía Nacional a la Policía Comunitaria, con el n de activarlos
bajo los principios de prevención, proximidad y acompañamiento de la acción
comunitaria. En total se calculan 17.549 miembros policiales distribuidos entre
el total de las 2.021 unidades (Dirección Proyecto Modelo de Desconcentración,
2014; Policía Comunitaria, 2014).
A pesar del éxito de la reforma, como se mostrará en un epígrafe posterior, esta
aún no está completa: existen 105 unidades nuevas instaladas en 2012 con el
equipamiento, el personal y los recursos plenos del Nuevo Modelo de Gestión
(OAID, 2014c). Existen también otras 1.714 unidades (86,1% de las reportadas)
con indicadores plenos de funcionamiento tradicional en las estadísticas de la
Policía Comunitaria (Dirección Proyecto Modelo de Desconcentración, 2014), a
las que también se les ha instruido en los procesos llamados transversales de
prevención (Barrio Seguro, Contacto Ciudadano, Local Seguro, etc.), pero que
aún no cuentan con las patrullas, el equipamiento tecnológico denitivo y la in-
fraestructura prevista para el nuevo modelo.
El otro aspecto pertinente de la reforma policial es el aumento de integrantes y
su distribución cuantitativa en el territorio. Ecuador se propone alcanzar el ín-
dice de un policía/250 hab. que establece el PNUD; actualmente ha llegado ya un
índice de un policía/330 hab. (Correa, 2014; PNUD y AECID, 2009, p. 31), esto
es, incluyendo policías especiales y desconcentradas. La distribución por subcir-
cuitos mejora la proximidad de la policía en su conjunto hacia la comunidad pues
coloca, presumiendo condiciones óptimas (sin considerar problemas de salud de
los funcionarios, destacados que fueron trasladados de manera especial a otros
departamentos especializados, procesos formación continua, etc.), entre 16 y 22
policías por unidad divididos en tres turnos de ocho horas, a lo largo de las 1.714
unidades. Esta distribución, junto con los nuevos programas de prevención, ex-

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plica una mejor denición del carácter comunitario y de desconcentración de una
parte importante del cuerpo de la Policía Nacional del Ecuador a partir de 2012.
En cambio, en 2007 el número de edicios de la UPC, por cada 10.000 habitan-
tes era de 1,5, esto es, un número similar al actual, aunque en 2008 el promedio
nacional de policías comunitarios por UPC era solo de 4,75 (Pontón, 2009, p.
91). En otras palabras, la transformación del modelo no consistió en aumentar
simplemente el número de cuarteles, sino más bien en establecer como parte
del nuevo modelo la integración de los conceptos de responsabilidad y territo-
rio, una nueva estrategia de reubicación por proximidad, además de aumentar
el personal, distribuirlo por unidades, cambiar la naturaleza de su relación con
la comunidad, mejorar progresivamente las condiciones infraestructurales de
cada unidad (nuevas patrullas, sistema informático, alarmas comunitarias, etc.)
y la implementación de un conjunto de nuevos programas y servicios para esta.
Finalmente, también ha servido de puente para acercar servicios diversos del sis-
tema penal, como laboratorios de criminalística, scalía, recolección policial de
denuncias, servicios de mediación pacíca y policías especializadas en violencia
intrafamiliar, mujer y menores, entre otros.
2.4. Las políticas de prevención o programas transversales:
Barrio Seguro, Contacto Ciudadano, Local Seguro, Escuela
Segura, Espacios Públicos Seguros, Botones de Seguridad,
Alarmas Comunitarias y Asambleas Comunitarias de Seguridad
Las UPC y UVC son responsables de la implementación de ocho programas fun-
damentales de prevención, con independencia de las funciones propias de pa-
trullaje, intermediación en conictos, detenciones y reportes policiales: Barrio
Seguro, Contacto Ciudadano, Local Seguro, Escuela Segura, Espacios Públicos Se-
guros, Botones de Seguridad, Alarmas Comunitarias y Asambleas Comunitarias
de Seguridad (Moncayo & Zapata, 2014).
Si bien los manuales de la policía no lo consideran un programa o proceso de
prevención, la observación de su práctica indica que el Programa de Operaciones
Normales (PON) es una estrategia de este tipo. Se trata de un procedimiento
que se inicia con el primer turno matutino de la UPC/UVC y que consiste en dar
seguridad a los planteles educativos del circuito o subcircuito desde su apertu-
ra en adelante, colaborar con la apertura de los centros comerciales y el sector

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bancario, la visita a víctimas y testigos, así como, al nal del día, la colaboración
en el cierre de locales comerciales, centros educativos y sector bancario. El PON
incluye la izada y recogida de la bandera en el edicio de la unidad, generalmen-
te ubicada en un punto visible para la comunidad, entre otras actividades. Este
procedimiento, en la práctica, articula el tiempo de la comunidad con el tiempo
de actuación de la policía, genera rituales estables y produce sentimientos de se-
guridad.
El programa Contacto Ciudadano consiste en que el policía visita a los residentes
puerta a puerta, entrega los números telefónicos de la unidad, se llena una cha
de la personas de la vivienda, se explican las funciones de la unidad y se ponen a
disposición del residente. Posteriormente los datos son proyectados en el mapa y
en las tabulaciones respectivas. Cada contacto ciudadano debe repetirse tres ve-
ces por mes, con el n de abordar de manera dinámica y permanente la situación
de la seguridad de la comunidad. Durante 2014 se reportaron 1.191.426 con-
tactos ciudadanos en todo el país hasta el mes de agosto. Para el Distrito Metro-
politano de Quito (DMQ) el ritmo de contactos fue de aproximadamente 6.500
nuevos ciudadanos ingresados a las bases de datos de las unidades por mes. Para
el Distrito Metropolitano de Guayaquil (DMG) fue de aproximadamente 7.500
ciudadanos por mes. El ritmo de productos mensuales luce lo sucientemente
estable como para armar que la instrucción fue implementada rigurosa y metó-
dicamente (POLCO, 2014). El contacto ciudadano es la primera forma de articu-
lación subcircuital que sirve de base a las demás estrategias.
La Capacitación Ciudadana consiste en la identicación de miembros de la comu-
nidad a los cuales se invita por escrito para la realización de talleres y conferen-
cias acerca de temas generales relacionados con la seguridad. Según las estadís-
ticas, solamente en el año 2014 se capacitaron 908.693 personas de diferentes
comunidades circuitales del país; más concretamente, en el Distrito Metropoli-
tano de Quito lo hicieron miembros de la comunidad a un ritmo de aproxima-
do de 3.500 personas por mes, y en el de Guayaquil de 5.500 personas por mes
(POLCO, 2014).
El programa Barrio Seguro/Asamblea de Seguridad consiste en que la policía tie-
ne la obligación de organizar una asamblea permanente y su respectiva coordi-
nación comunitaria, con el n de diseñar estrategias de seguridad junto con la
comunidad. Con mapas del circuito y otros recursos de los programas de preven-

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ción, esta delibera con la policía acerca de cuáles son las zonas y horas de mayor
peligro, las causas de esta peligrosidad y se diseñan tácticas de prevención y di-
suasión. El coordinador comunitario de este programa debe ayudar y acompañar
a la policía en la realización de los demás programas de prevención. La asamblea
debe promover, a su vez, la organización de la comunidad en su conjunto para dar
pie a una cultura de la seguridad. El Barrio Seguro es el programa de prevención
que surge de las asambleas cuando los límites del subcircuito corresponden a la
unidad administrativa comunitaria.
Las asambleas, en la práctica, han sido fundamentales en la prevención del delito
en las comunidades. Por ello, a partir de 2014 han sido apoyadas por los Ges-
tores Territoriales, un programa civil impulsado desde la Dirección de Seguridad
Ciudadana del MDI con el propósito de mejorar su eciencia intersectorial. La
naturaleza de este apoyo será ampliada en un epígrafe posterior.
Según las estadísticas, solo en el 2014 se establecieron 1.755 Barrios Seguros
en Ecuador y se incorporaron 126.129 líderes participantes comprometidos en
seguridad ciudadana. En todos los circuitos del país las coordinaciones se dupli-
caron entre el primer y el segundo semestre del año, mostrando que las unidades
acataron las instrucciones concernientes con el mismo ritmo de trabajo (POLCO,
2014)
Las Alertas Comunitarias y el Botón de Seguridad son estrategias de vigilancia y
denuncia. Las primeras son:
sistemas solidarios de participación comunitaria que sirven para preve-
nir y alertar, el cometimiento de delitos u otros eventos de emergencia;
requiere de la participación activa de los vecinos/as en coordinación con
la Unidad de Policía Comunitaria y organismos de Seguridad Ciudada-
na en una jurisdicción denominada Barrio Seguro (Moncayo & Zapata,
2014, p. 52).
El botón de seguridad se puede disparar desde la tecla 5 del teléfono móvil con
el n de alertar a los servidores policiales de la UPC/UVC, en tanto la alerta co-
munitaria puede ser señales luminosas, sonoras o dispositivos electrónicos para
dar una alerta de peligro o disuadir la comisión del delito. Se incluyen también en
ellas las cámaras de video y vigilancia.

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Entre las estrategias más codicadas están: sumar a las personas mayores, que
por su tradicional posición de observadores pasivos de la calle, pueden recono-
cer los movimientos en la comunidad. Instalar mecanismos de aviso silenciosos
entre vecinos, para alertar una situación de peligro sin afectar a las víctimas. Es-
tablecer entre los vecinos un conjunto de palabras clave para accionar reacciones.
Entre enero y agosto de 2014 se instalaron 567.505 alarmas comunitarias de
diferentes tipos, de las cuales 195.453 fueron puestas en el DMQ y 153.974 en el
DMG (POLCO, 2014).
Espacio Público Seguro consiste en diagnosticar las carencias en materia de espa-
cios públicos de un sector del circuito, mediante estadísticas, encuestas, contac-
tos y reuniones con los vecinos para, posteriormente, planicar un cronograma
de intervención del espacio que incluya coordinaciones intersectoriales e inte-
rinstitucionales. Son actividades regulares de este programa mejorar la ilumina-
ción y la visibilidad de los espacios, mejorar las normas de convivencia (como lo
referente a ruidos, mascotas, limpieza de aceras, etc.), consensuar los ciclos de
limpieza y pintura de los espacios, los tiempos para la actividad física, ciclos de
ferias, bailo-terapias y, en general, cualquier medida que permita la reocupación
consensuada de los espacios comunitarios, con nes disuasivos.
Las estadísticas de la policía contabilizan 599 espacios públicos intervenidos des-
de enero a junio de 2014 (POLCO, 2014).
El programa Local/Escuela Segura consiste en preparar visitas tres veces a la
semana a locales comerciales y escuelas con el n de ofrecer los servicios de la
unidad, evaluar las vulnerabilidades y el grado de conictividad del local/escue-
la, hacer las recomendaciones de seguridad y conrmar si las recomendaciones
fueron acatadas adecuadamente. De ser así se les coloca una etiqueta engomada
de local seguro. Se debe gracar en el mapa la ubicación del local y mantener una
base de datos de propietarios y responsables.
En el caso de las escuelas, existe un subprograma de la Policía Nacional del Ecua-
dor llamado Paquito, consistente en unas marionetas, reconocibles gracias a
campañas publicitarias audiovisuales e impresas previas, que visitan las escuelas
y hablan con los niños sobre alcohol, drogas, seguridad, violencia intrafamiliar y

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DANIEL CASTRO ANIYAR, JUAN CARLOS JÁCOME Y JORGE MANCERO
derechos de la infancia. Los personajes de Paquito representan policías comuni-
tarios. Estas visitas tienen por n reunirse para coordinar tácticas de seguridad
con los representantes y la directiva del colegio. También existe el subprograma
de brigadistas estudiantiles, compuesto por cuatro jóvenes de los últimos años
de básica y bachillerato, con adiestramiento y funciones de control, prevención y
deberes de buen comportamiento.
Solo durante el año 2014, entre enero y agosto, fueron visitadas e incorporadas
al programa Escuela Segura 709 escuelas (POLCO, 2014).
2.5. Los gestores territoriales
En 2012 se inició la reestructuración de esta dirección hasta convertirla, desde
julio de 2014 en el centro de la política de gestores territoriales de la Dirección de
Gestión Ciudadana del Ministerio del Interior.
Consiste en la capacitación y coordinación de un equipo de gestores territoriales
asignados por subzona y subcircuitos, que hacen contacto con las comunidades,
convocan asambleas, discuten los problemas de seguridad en el cuadrante, se de-
ciden estrategias y se integran los recursos de la UPC/UVC correspondiente, los
Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), Consejo de la Judicatura (fun-
ciónjudicial.gov.ec), scales y otros recursos del mismo MDI, entre otros, para la
solución del problema. Se privilegia la acción preventiva y las estrategias colec-
tivas.
En esta primera etapa los gestores territoriales fueron adscritos a los 305 subcir-
cuitos más conictivos, según caracterización del Sistema David, sobre los cuales
se han realizado a la fecha, 577 asambleas comunitarias. En este período se sumó
el 70,83% de los cantones del país al programa de Brigadistas Barriales y se so-
cializaron casi tantos planes (estrategias de acción contra el crimen, según los
protocolos de la Policía Comunitaria) como cantones intervenidos (Fiallo, 2014;
Dirección de Gestión Ciudadana, 2015).

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SEGURIDAD CIUDADANA EN ECUADOR: POLÍTICA MINISTERIAL Y EVALUACIÓN DE IMPACTO...
2.6.
Los más buscados.
Una política coordinada con la judicatura
El 15 de julio de 2011 se implementó por vez primera la política de Los más bus-
cados, diferente a las de tipo preventivo. Está dirigida fundamentalmente a debi-
litar y desmantelar organizaciones criminales de mayor peligrosidad. Consiste en
solicitar a la comunidad, bajo pago de recompensa y un programa de protección
de testigos, la identicación de personas con antecedentes de alta peligrosidad,
que son solicitadas por algún juez por causa justicada y apertura de un juicio.
En general estas personas acumulan varias órdenes de prisión antes de ingre-
sar su perl a los “más buscados”. Se privilegian los casos de asesinato múltiple.
La solicitud pública de esta persona es una acción decidida y coordinada por el
Ministro del Interior, la Judicatura, la Policía Cientíca y la Fiscalía. La persona
buscada pasa a la página del Ministerio del Interior y se publicita en los medios a
nivel nacional o solo provincial, según el caso. Para este tipo de casos se habilitó
el número 1-800-DELITO, atendido en una ocina condencial.
El Ministerio del Interior indica que en total y a la fecha, se han detenido 292 perso-
nas por este procedimiento, de las cuales 170 han sido juzgadas y sentenciadas. Ese
ministerio ha establecido una relación entre estas capturas, el desmantelamiento
de 462 bandas criminales, sobre todo en las regiones de Manabí, Napo, Pichincha,
Imbabura y Orellana, así como la puntual disminución en un 65% de los homicidios
dolosos en Manabí, entre 2012 y 2014 (Serrano, 2014). Comparando el primer bi-
mestre de 2013 con el de 2014, es calculable un aumento del 33% de desmantela-
mientos de bandas criminales (de 106 a 141), lo que indicaría un incremento de la
productividad de la política no solo de Los más buscados sino de otras detenciones
asociadas (Ministerio de Coordinador de Seguridad-CEASI, 201, p. 62).
Sin embargo, sería necesario más tiempo para poder evaluar la pertinencia de
esta política en el descenso del crimen, sobre todo, tomando en cuenta que polí-
ticas similares en otras partes del mundo parecen no producir efectos permanen-
tes (Finckenauer, 2009).
2.7. Dinased y el Laboratorio de Criminalística: nuevas estrategias
de reacción para crímenes violentos
En virtud del impacto generado en la población por la disminución de la tasa de
homicidios y las capturas de sospechosos, el Ministerio del Interior ordenó la

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creación de la Dirección Nacional de Delitos contra la Vida, Muertes Violentas,
Desapariciones, Extorsión y Secuestros (Dinased), en acuerdo ministerial de ju-
nio de 2013, con el objetivo de contar con un centro especializado en identica-
ción de delincuentes, y el Laboratorio de Criminalística y Ciencias Forenses, un
centro criminalístico altamente tecnicado y especializado en homicidios (mi-
croscopio de barrido, sistema de planimetrías 2 y 3D, registro biométrico de dete-
nidos de cuerpo físico, voz y rostro, análisis de secuencias de ADN, antropología
forense, balística, toxicología, análisis de incendios y explosivos, entre otros).
De algún modo, la Dinased es la expresión de una suerte reforma implícita de la
Policía Judicial, por cuanto parte importante de sus miembros provienen de este
cuerpo, porque fueron seleccionados mediantes criterios de transparencia ética
(análisis de expedientes) y conabilidad (polígrafo y entrevistas, básicamente),
y porque se especializó a sus miembros con talleres internacionales (fundamen-
talmente con policías especializadas de México, Colombia, Argentina, Chile y
España) sobre secuestro, extorsión, desaparecidos y homicidios. El proceso de
especialización profesional fue acompañado por diferentes apoyos, entre ellos
una sala de vigilancia técnica y electrónica y un equipo de scales capacitados
especícamente en levantar cargos con celeridad frente a la prueba cientíca. Los
funcionarios entrevistados explican que la ventaja de la nueva dirección consiste
en que hay más funcionarios por caso y que tal distribución por delito permite
al investigador enfocar mejor la investigación criminalística (Escobar y demás
funcionarios, 2014).
La Dinased compara sus resultados con la Policía Judicial, pues esta era la estruc-
tura vigente para los delitos indicados en 2013. Mientras la Policía Judicial en
2013 tenía una tasa de 13% de casos resueltos sobre el total de casos de homici-
dio, la Dinased aumentó a un 53,12%, en tanto que para los casos resueltos de
desapariciones la tasa subió de un 35% al 91%. Para ambos delitos, las metas son
de 75% y 96%, respectivamente durante 2015 (OAID, 2014c; Escobar y demás
funcionarios, 2014).
2.8. El Sistema David. Información estadística, cualitativa y
georreferenciada
El 7 de junio de 2011 y el 27 de diciembre de 2012, el Ministerio del Interior
rmó convenios con el Banco Interamericano de Desarrollo para un proyecto de

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“Apoyo a la implementación del Plan Estratégico de Seguridad Ciudadana en el
Ecuador” (BID, 2014). A partir de allí, más una solicitud presidencial, se crearon
las bases para la formación de una Ocina de Análisis de Información y el Delito
(OAID). A la fecha esta está constituida por un equipo de aproximadamente 140
personas distribuidas en el territorio nacional, fundamentalmente de origen po-
licial y profesional como geógrafos, estadísticos e ingenieros.
La ocina tiene por objetivo identicar, recolectar intersectorialmente y reunir
la información estadística concerniente a la escena criminal, desde sus compo-
nentes situacionales generales hasta los sociales, con el n de dar respuestas más
completas y precisas al diseño de las políticas criminales y a la acción policial,
tanto preventiva como reactiva.
Para tal objetivo, la OAID diseñó un programa informático de estructura abierta
que tiene por objetivo almacenar información interinstitucional, traducir a un
lenguaje estandarizado reportes policiales, denuncias ante la scalía, informa-
ción judicial, datos del Instituto Nacional de Estadísticas del Ecuador, estadísti-
cas independientes, ECU-911 y planos georreferenciados, entre otros, con el n
de poder comparar la información, encontrar recurrencias pertinentes, extrapo-
lar resultados, diseñar políticas, así como reconocer prospecciones y tendencias.
Este sistema informático, llamado David, se presenta como un sistema abierto,
capaz de reconocer información codicada en otros formatos, e incluso a la fecha,
se prepara para autorreconocer de manera inteligente información tanto cuan-
titativa como cualitativa (Núñez, 2014). Se prevé que el Sistema David puede
integrarse en el futuro al SIPA-Ameripol, el sistema de información criminal de
la policía internacional regional.
2.9. El nuevo currículo educativo de la Policía Nacional
El cambio al Nuevo Modelo de Gestión de la Policía se fundamentó en la trans-
formación del programa educativo, tanto bajo la forma de educación continua
en el cuerpo policial vigente, como en el proceso de selección de los nuevos as-
pirantes. El programa educativo basado en el Nuevo Modelo de Gestión formó
a 8.656 nuevos funcionarios policiales desde 2010 hasta 2013 y se estima una
cifra de al menos 9.100 nuevos funcionarios formados a nes de 2014 (Dirección
Nacional de Educación y Doctrina de la Policía Nacional, 2014). El diseño de los
nuevos programas de formación está orientado a la adquisición de ocho nuevas

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competencias, de las cuales cinco están directamente relacionadas con el manejo
de situaciones sociales complejas mediante el liderazgo social, la participación y
la vocación de servicio:
a. Autocontrol: manejo emocional de situaciones complejas para evitar reac-
ciones desproporcionadas.
b. Flexibilidad: trabajo con comunidades distintas y adaptación a los cam-
bios institucionales.
c. Liderazgo social: diseño de estrategias y planes de intervención en una
relación asertiva con la comunidad.
d. Orientación a la comunidad: formar parte de una cultura institucional del
servicio y evaluación de la satisfacción de las comunidades.
e. Trabajo en equipo: promover la participación de los integrantes, valorar
las diferentes experiencias y compartir información.
Las otras son: disciplina, orientación al logro y profesionalismo (Dirección Nacio-
nal de Educación, 2014).
Este diseño de competencias cambia el perl del policía preparado para la disci-
plina estratégica y la reacción, por un policía ligado a la necesidad de entender
la complejidad de las situaciones producidas, en un contexto de participación
ciudadana.
3.    ,   
Los resultados que presenta el Estado ecuatoriano en materia de seguridad son
también producto de otras políticas que, aunque diseñadas fuera del Ministerio
del Interior, y de menor impacto territorial y/o de diseño menos global, también
participaron en el mejoramiento de los indicadores de seguridad. Entre ellas cabe
destacar:
a. El ECU 911 del Ministerio de Coordinación de la Seguridad, especializa-
do en coordinar acciones del Ministerio del Interior con otros sectores a
través de un sistema de llamadas, televigilancia y nexos intersectoriales
(Ministerio Coordinador de Seguridad-CEASI, 2014).

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b. El aumento de la productividad por casos de la Judicatura (Dirección Na-
cional de Estudios Jurimétricos y Estadística, 2014).
c. La reforma penitenciaria que ha hecho desaparecer parte del hacinamien-
to carcelario.
d. El aumento del uso de las casas de mediación para la resolución alterna-
tiva de conictos (Dirección Nacional Acceso a los Servicios de Justicia,
2014).
e. Políticas especícas de decomiso de armas, así como otras de menor en-
vergadura, pero con su propia capacidad de impacto, como las políticas de
visibilidad urbana, policías municipales de apoyo y comités ciudadanos de
seguridad de los GA.
A continuación se exponen resultados generales de las políticas nombradas an-
teriormente en los indicadores de seguridad más importantes medidos hasta el
momento.
3.1. Impacto territorial sobre la comisión de delitos en las
políticas de desconcentración, las UPC y las UVC
Las políticas de desconcentración y el Nuevo Modelo de Gestión Policial intervi-
nieron de manera radical el territorio ecuatoriano. La nueva geometría del terri-
torio, que está impulsando la creación de 1.880 subcircuitos de aproximadamen-
te 1 km2 cada uno, fue el nuevo tablero sobre el que se diseñaron las políticas de
proximidad policial, las políticas de prevención y las de reacción. A continuación
se evalúa la implementación en términos de penetración territorial y los resulta-
dos de esta estrategia en la comisión de delitos.
En términos de la implementación de políticas, los siguientes mapas ilustran la
transformación del modelo policial y su penetración en el territorio.
Adicionalmente, tanto el ECU 911 como el Consejo de la Judicatura compartie-
ron principios de desconcentración y proximidad de servicios, por lo que forman
parte importante del nuevo mapa de la seguridad en el Ecuador.

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GRÁFICO 1: AUMENTO DE UPC/UVC Y OTROS SERVICIOS
DEL SISTEMA PENAL EN TERRITORIO
Fuente: elaboración propia a partir de OAID, 2014c.
En lo relativo a la incidencia de las UPC/UVC sobre su territorio, fue posible medir
el impacto de la puesta en marcha de cada unidad nueva, con los plenos recursos
de funcionamiento establecidos por el Nuevo Modelo Gestión, en la comisión de
delitos en un área de 100 m a la redonda. El siguiente gráco muestra dos cosas:
a) que se produce un descenso pronunciado de los robos (a personas, domicilios,
locales, accesorios de vehículos, motos y vehículos en general), alrededor de una
UPC/UVC de nuevo tipo que comienza a funcionar (aquí se miden las implemen-
tadas en 2012); y b) que tal descenso de robos se intensicó en el año siguiente.
2014
2013
2012
2011
UPC antiguas:
1.271
Jueces: 1.136
Subcircuitos:
1.871
UPC (nuevas y
antiguas): 1.377
ECU 911: 2
Jueces: 1.310
Defensores: 414
Subcircuitos:
1.871
UPC/UVC: 1.588
Brigada
Homicidios: 42
ECU 911: 8
Jueces: 1.669
Defensores 584
Subcircuitos:
1.871
UPC/UVC: 1.739
DINASED: 657
ECU 911: 15
Jueces: 1.758
Defensores: 752
Mediadores: 80

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GRÁFICO 2: INFLUENCIA DE LAS UPC/UVC EN LA REDUCCIÓN
DE ROBOS A 100 M A LA REDONDA. 2011-2013 Y 2013-2014
Fuente: elaboración propia a partir de OAID, 2014c.
El hecho de que este fenómeno no se produjo alrededor de las UPC/UVC “vie-
jas”, incluso bajo remodelación, muestra en términos de laboratorio que a) la
eciencia especíca del nuevo modelo sobre el modelo anterior cuando se aplica
íntegramente y b) que una intervención cualquiera sobre el territorio no tiene el
mismo efecto que la intervención puntual del nuevo modelo de gestión policial.
3.2. Evolución de la tasa de homicidio
Se trata del indicador de mayor relevancia en este estudio. Corresponde al princi-
pio de dar “prioridad a la disminución de los homicidios, especialmente en países
y ciudades que tienen tasas mayores a 10 por 100.000 mil habitantes” (PNUD,
2013, p. 71).
Los homicidios totales descendieron de manera constante a un ritmo promedio
de 13,8 % desde el año 2010 hasta 2014. Especícamente, en 2010 la tasa fue de
17,57 homicidios por cada 100.000 hab. Un descenso absoluto de 11,4% que pro-
dujo una tasa de 15,35 h/100.000 hab. para 2011. Un descenso de 17,9% produjo
a su vez una tasa de 12,39 en el año 2012. Otro descenso de 10,44% redundó en
Radio de inuencia de la s 140 unidades
con pleno funcionamiento del Nuevo
Modelo de Gestión
Reducción Incidencia-2013 vs 2011
Incremento Incidencia-2013 vs 2011
Reducción Incidencia-2014 vs 2013
Incremento Incidencia-2014 vs 2013
34%
66%
28%
72%

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una tasa de 10,92 en 2013 y uno del 15,7% en una de 9,05% para 2014.2 La cons-
tancia de este ritmo indica la aparición de un factor estable sobre el indicador
tasa de homicidios, el cual es asociable a las políticas criminales implementadas
a partir de 2010-2011 (como ECU 911 y Los más buscados) y desde 2011-2012
(Nuevo Modelo de Gestión Policial y la desconcentración).
GRÁFICO 3: EVOLUCIÓN TASA DE HOMICIDIOS 2010-2014
Fuente: OAID, 2014c.
La reducción progresiva de esta tasa en estos cuatro años es la única de este tipo
en la región latinoamericana provocada por políticas de seguridad estatales. Los
descensos indicados en otros países de la región están vinculados a luchas entre
carteles o treguas. Ecuador cae de manera abrupta, alcanzando para 2014 una
cifra inferior a la mitad de la que tenía en 2010 (Gaibor, 2015; OMS, 2015).3
Por su parte, el gubernamental Plan Nacional del Buen Vivir prevé la reducción
de este indicador a 8 puntos para 2017. Sin embargo, ya en el año 2014, tres años
antes, el país estaba apenas a 0,14 incidentes/100.000 habitantes para alcanzar
su propia meta (Senplades, 2014).
2 A diferencia de las cifras publicadas por el Ministerio del Interior, la tasa de homici-
dios (culposos y dolosos) se calcula aquí con el corrector dinámico de población, tal
como lo proyecta el INEC (INEC, 2014. Proyecciones poblacionales. Ver: http://www.
ecuadorencifras.gob.ec/proyecciones-poblacionales/).
3 La investigación de la Sub-Tnt. Gaibor obtiene este resultado contrastando el blog del
BID, varias páginas de ONU para el crimen y drogas, tabuladores estadísticos de la web
y la prensa internacional por países.
17,57 15,35
12,39 10,92
8,13
2010 2011 2012 2013 2014
Tasa de homicidios

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El siguiente gráco se muestra el descenso de los homicidios en términos abso-
lutos:
GRÁFICO 4: HOMICIDIOS TOTALES POR DENUNCIA POLICIAL.
2005-2014
Fuente: realización propia a partir de Policía Nacional del Ecuador, 2014.
Ello muestra al menos tres cosas:
a. Es visible un impacto de las políticas criminales de nuevo tipo en Ecuador
a partir de su implementación en 2010 con relación al período anterior
(2005-2010).
b. El descenso de la tasa y la cifra absoluta es numéricamente constante por
lo que es posible esperar una mejoría del fenómeno en 2015.
c. El cuadro permite calcular que las nuevas políticas criminales habrían
“salvado la vida”, estadísticamente hablando, a 1.335 personas, en rela-
ción con el año 2010.
Formalmente, la disminución de la tasa a un solo dígito y la tendencia de que
siga bajando en el futuro, pone Ecuador por fuera del grupo de países con nivel
epidémico de violencia (PNUD, 2013, p. IX).
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
2121
2385
2273
2607 2625 2638
2344
1924 1723
1303

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En el siguiente gráco se compara la tasa de homicidios desde 1980 hasta 2014.
La curva muestra cómo esta tasa no había bajado tanto desde 1981, lo que im-
plica un retorno a la tasa de homicidios de hace 33 años. En otras palabras, los
niveles de violencia regresaron a más de 33 años. Adicionalmente, la curva mues-
tra la aparición de un factor en 2010 que revierte la tendencia creciente de esta
tasa durante 30 años, el cual es asociable con las políticas de seguridad descritas.
GRÁFICO 5: TASA DE HOMICIDIOS (HOMICIDIOS/100.000 HAB.),
1980-2014
Fuente: OAID, 2014a.
3.3. Evolución de la tasa de robos
En todos los subindicadores fundamentales de este delito, medidos por denun-
cia policial, se muestra un mejoramiento importante, tal como se observa en los
siguientes grácos:
20,00
18,00
16,00
14,00
12,00
10,00
8,00
6,00
4,00
2,00
0,00
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 207 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
1980-1989 1990-1999 2000-2009 2010-2014
6,40
8,10 8,20 8,60 9,30 9,00
10,30 10,50 10,50
11,20
10,40
11,41
12,20
13,20
11,45
13,55 14,07 14,50
15,26 14,31
16,49 15,92 16,26
13,79
17,77 11,2417,57
16,91
17,95
18,74
17,57
15,36
12,40
10,37
8,13
1980-1989
TASA MÁS ALTA: 11,2
TASA MÀS BAJA: 6,4
1990-1999
TASA MÁS ALTA: 15,26
TASA MÀS BAJA: 10,4
2000-2009
TASA MÁS ALTA: 18,88
TASA MÀS BAJA: 12,62 C
2010-2014
TASA MÁS ALTA: 17,57
TASA MÀS BAJA: 8,13
TASAS DE HOMICIDIOS QUE ESTÁN EN UN DÍGITO

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SEGURIDAD CIUDADANA EN ECUADOR: POLÍTICA MINISTERIAL Y EVALUACIÓN DE IMPACTO...
GRÁFICO 6: ROBO A PERSONAS POR DENUNCIA POLICIAL.
ABRIL 2012-DICIEMBRE 2014
Fuente: OAID, 2014c.
GRÁFICO 7: ROBO A DOMICILIOS POR DENUNCIA POLICIAL.
ABRIL 2012-DICIEMBRE 2014
Fuente: OAID, 2014c.
3300
3200
3100
3000
2900
2800
2700
2600
2500
2400
Año 2012
abril
mayo
junio
julio
agosto
septiembre
octubre
noviembre
diciembre
enero
febrero
marzo
abril
mayo
junio
julio
agosto
septiembre
octubre
noviembre
diciembre
enero
febrero
marzo
abril
mayo
junio
julio
agosto
septiembre
octubre
noviembre
diciembre
Año 2013 Año 2014
2795
3073 30543065
3171
2557
3032
31793179
2947
2764
30123048 3027
2937
3009
2933
2737
2977
3047
2922
3000
2727
3037
2772
2882
275528042781
2870
3076
28312844
2000
1800
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
Año 2012
abril
mayo
junio
julio
agosto
septiembre
octubre
noviembre
diciembre
enero
febrero
marzo
abril
mayo
junio
julio
agosto
septiembre
octubre
noviembre
diciembre
enero
febrero
marzo
abril
mayo
junio
julio
agosto
septiembre
octubre
noviembre
diciembre
Año 2013 Año 2014
1410
1545 1590
1697
1837 1851
1687
166616721551 1612
17031681 1774
1636 1604
1688 16991667162116851725
1396
1704
1585
1487
1436
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GRÁFICO 8: ROBO A LOCALES COMERCIALES POR DENUNCIA
POLICIAL. ABRIL 2012-DICIEMBRE 2014.
Fuente: OAID, 2014c.
GRÁFICO 9: ROBO A CARROS POR DENUNCIA POLICIAL.
ABRIL 2012-DICIEMBRE 2014
Fuente: OAID, 2014c.
El descenso de los robos en sus cuatro variables más importantes: a personas, a
domicilio, a locales y a carros, muestra que ha habido una política general desde
2012 hasta 2014 que atiende a estas cuatro variables desde algún ángulo estruc-
tural. Antes de 2012, las Encuestas de Victimización de 2008 y 2011 (CIMACYT,
Capa y Gallardo, 2008; INEC, 2011), arrojaron un importante descenso en el
500
450
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Año 2012
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mayo
junio
julio
agosto
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enero
febrero
marzo
abril
mayo
junio
julio
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septiembre
octubre
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diciembre
Año 2013 Año 2014
421
452
384
470
440 454 427
383 384
436
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445
404
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394 393 399 393 383 381 384
418
356 373 370 366 347
376 375 384 377 364
334
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enero
febrero
marzo
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Año 2013 Año 2014
699 723 732
680
624
692 731
679 679 684 692 707
636
704
620 639
554 536
580 577 574 596
489527 538
632
632
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608589 580
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574

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robo a viviendas, pero no así en los casos de robo a vehículos y robo a personas.
Incluso, en este último delito el aumento entre 2008 y 2011 se sitúa en un 79%.
Por lo tanto, las nuevas mediciones muestran la presencia de políticas coordina-
das y con propósito estructural sobre el conjunto de delitos, las cuales son asocia-
bles con las políticas de prevención y reacción del Estado ecuatoriano. En relación
con su propósito explícito, el avance de estas mediciones muestra la eciencia de
las políticas.
3.4. Evolución de la victimización y las denuncias
Es posible considerar un aumento de las denuncias asociado a una mayor legiti-
midad de los medios institucionales para ese n por varias razones. En primer
lugar, se observa que ha habido un importante aumento de las denuncias según
las cifras del INEC, como se mostrará en el próximo gráco, a las cuales deben
sumarse las realizadas por la vía del ECU-911. En un segundo lugar, es posible
considerar que las políticas de proximidad y de contacto ciudadano constituyen
condiciones propicias para mejorar la denuncia policial. En tercer lugar, la obser-
vación de las cifras presentadas de robo muestra una constante positiva en los
diferentes subindicadores mostrados, lo que lleva a pensar que hay una baja del
fenómeno derivada de un factor externo, usualmente asociado a la denuncia ciu-
dadana. En cuarto y último lugar porque la prueba criminológica que se ha con-
venido utilizar es la Encuesta de Victimización para contrarrestar el efecto de la
cifra negra (IIDH-República de China, 1999; Damnert, Salazar, Montt y Gonzá-
lez, 2010; Dijk, Kesteren & Smit, [2008] 2014) y, en ese sentido, el INEC realizó
Encuestas de Seguimiento de Victimización para cada año del período estudiado,
arrojando los siguientes resultados:

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GRÁFICO 10: PORCENTAJE DE PERSONAS QUE FUERON
VÍCTIMAS DE UN DELITO Y LO DENUNCIARON ANTE LAS
AUTORIDADES. SEGUIMIENTO DE VICTIMIZACIÓN POR TRIMESTRE.
MARZO 2011-SEPTIEMBRE 2014
Fuente: realización propia a partir de INEC, 2014b.
El gráco muestra, por un lado, que la tasa de victimización bajó desde 7,14% a
más de la mitad y se estabilizó estacionalmente al acercarse al último trimestre
del 2014, alcanzando el 2,42%.
Esto signica que los ciudadanos declaran que los delitos en su contra han dis-
minuido en un 66% para el período en que se aplicaron la mayor parte de las po-
líticas y que, además, tal fenómeno se estabilizó desde diciembre de 2012 hasta
septiembre de 2014, superando las estaciones de diciembre y agosto, dos meses
tradicionalmente asociados al aumento del delito. Por otro lado, la curva de las
denuncias que hicieron las mismas personas luego de ser victimizadas, si bien es
inestable, tiende a aumentar.
De tal modo que no es posible decir que el aumento de las denuncias corresponde
a un aumento de la victimización, sino, por el contrario, estas se acrecientan en la
medida en que el delito disminuye, lo que es asociable a una creciente legitimidad
de la denuncia como recurso en la sociedad.
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
% Víctimas de un delito
y denuncia formal del mismo
Victimización Denuncias
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dic-13
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   
Es visible, desde diferentes ángulos, que los niveles de los delitos de mayor im-
pacto, como homicidios y robo, han disminuido ostensiblemente en Ecuador des-
de 2010 hasta 2014.
En el período estudiado el homicidio descendió 8,52 puntos hasta llegar a un solo
dígito, con lo que este país se coloca 6 puntos por debajo del promedio de Amé-
rica, 11 puntos por debajo de Sudamérica, un punto por debajo de Rusia, fuera
del nivel epidémico para este fenómeno y, de mantenerse esta tendencia, puede
acercarse en el 2015 a los niveles de Chile, EEUU y Uruguay (United Nations Or-
ganization for Drugs and Crime, 2014). El robo medido por denuncias policiales
descendió entre 3,2% y 19,2%, pero por nivel de victimización, un 66,4 % menos
de personas declara haber sido víctima de algún delito. Por su parte la victimi-
zación desciende en contraste con el aumento de las denuncias de las mismas
víctimas, lo que, al lado de otros argumentos, indica un aumento de la conanza
de los medios de denuncia. Todas las cifras asociadas proyectan una propensión
positiva y constante para el futuro, en condiciones similares.
Tal disminución es asociable a la implementación efectiva en ese período de un
cóctel de políticas integrales dirigidas a la disminución del delito. Tal integralidad
corresponde al principio de que “las respuestas más ecaces frente a la seguridad
dependan menos de una sola política aislada y más de una combinación correcta de
políticas […]” tal como está previsto por el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD, 2013, p. 178) y al concepto de seguridad integral ideado por
el Gobierno Ecuatoriano (Ministerio de Coordinación de Seguridad, 2011). Este
conjunto incluye un aumento de las estrategias de prevención sobre las reactivas,
la profundización del rol comunitario de la Policía Nacional, el desarrollo de tecno-
logías de información (nuevas técnicas de análisis de la información, televigilancia,
denuncia y aumento correspondiente de la capacidad de respuesta institucional),
políticas coordinadas interagencialmente, desconcentración de la capacidad tan-
to de la respuesta como del análisis del fenómeno delictivo, primacía del enfoque
georreferenciado en pequeños territorios sobre los enfoques generalizadores, enfo-
ques basados en participación civil, reforma del sistema judicial dirigida a aumen-
tar su productividad, aumento de agentes especializados en el área criminalística,
políticas reactivas basadas en recompensas ciudadanas en contra de los criminales
considerados más peligrosos, controles de consumo de alcohol y posesión de ar-

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mas. Sin embargo, entre todas ellas, fue particularmente posible medir impacto del
Nuevo Modelo de la Policía Nacional en el descenso del crimen.
Otros importantes factores cuya incidencia merecerá estudios posteriores tie-
nen que ver con el mejoramiento de indicadores socioeconómicos generales, tales
como empleo, índice de prevalencia de la desnutrición y desigualdad socioeconó-
mica (INEC, 2014a; Banco Mundial, 2014). Es posible asociar el mejoramiento
de las condiciones socioeconómicas con el aumento de oportunidades de ascenso
social y estatus fuera del crimen (Programa de las Naciones Unidad para el Desa-
rrollo, 2013, p. 202).
Finalmente, al margen de los evidentes logros en la materia, es importante seña-
lar dos excepciones:
a. La tasa de homicidios en las provincias de frontera (fundamentalmente,
Sucumbíos, Esmeraldas y El Oro) es proporcionalmente mucho mayor al
promedio nacional, revelando un contexto diferente al de la implementa-
ción de las políticas descritas en el resto del territorio.
GRÁFICO 10: TASA DE HOMICIDIOS DE LAGO AGRIO, CAPITAL DE
SUCUMBÍOS, EN RELACIÓN CON EL PROMEDIO NACIONAL, 2014.
Fuente: Sistema David, 2015.
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
% Víctimas de un delito
y denuncia formal del mismo
Victimización Denuncias
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b. El aumento de la violencia a mujeres que ha experimentado el país revela
la tendencia contraria a la tasa general de homicidios. El dato empeora
comparando homicidios en mujeres (femicidios) en enero-mayo de 2013
con la misma estación de 2014, donde se comprueba que, a diferencia de
la tasa general de homicidios, este delito aumenta un 29% (OAID, 2014b).
GRÁFICO 11: VIOLENCIA DE GÉNERO POR
AUTOIDENTIFICACIÓN ÉTNICA
Fuente: INEC, 2012.
Ambas excepciones indican que el modelo atiende con relativa eciencia un con-
texto criminógeno, pero no otros contextos probablemente asociables al crimen
organizado y problemas socioestructurales de la familia.
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
% Víctimas de un delito
y denuncia formal del mismo
Victimización Denuncias
mar-11
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