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Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 11
Estatus legal precario y condicionalidad en el acceso
a derechos. Una aproximación a la regulación migratoria
de Argentina y Canadá*
Precarious legal status and conditionality in the acces to rights.
An approach to migratory regulations from Argentina and Canada
Luis Eduardo ayer Correa**
Facultad de Ciencias Sociales, Universidad Central de Chile
Fernanda Stang***
Universidad Nacional de Córdoba
Cristóbal Abarca****
Fundación CREA
Recibido: 21 de enero de 2017. Aceptado: 1 de febrero de 2017
Resumen
Este estudio tiene por objetivo central comparar los marcos normativos vigentes que
regulan la migración en Canadá y Argentina con el propósito de identicar en ellos las
condiciones que inciden, ya sea para restringir o bien para retrasar el acceso a derechos.
Para ello se compararon los cuerpos legales de ambos países en relación a sus fundamentos
declarados, las condiciones para el acceso a los derechos, el tránsito entre categorías
migratorias y la heterogeneidad de las mismas. Nuestra hipótesis de trabajo asume que
los marcos normativos y los sistemas de visado/residencia más complejos, vale decir,
aquellos que buscan sobrerregular las trayectorias de los migrantes, inciden en la creación
de más alternativas para el retroceso en el acceso a los derechos, para la prolongación
*Este artículo se inscribe en la ejecución de proyecto Fondecyt N°1140679 y también ha contado con patrocinio
del Departamento de Extranjería y Migración de Chile.
** Doctor en Sociología. Investigador de la Universidad Central de Chile, Facultad de Ciencias Sociales. Correo
electrónico: luis.thayer@ucentral.cl
*** Doctoranda en Estudios Sociales de América Latina, Universidad Nacional de Córdoba, Argentina. Miembro del
Observatorio de Políticas Migratorias de la Universidad Central de Chile. Correo electrónico: ferstang@yahoo.
com.ar
**** Sociólogo de la Ponticia Universidad Católica de Chile e investigador de Fundación Crea. Correo electrónico:
cristobalabarcabrown@gmail.com
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
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de la temporalidad y la eventual caída en la irregularidad. La pregunta que orientó este
estudio buscó establecer qué consecuencias han traído para el acceso a los derechos de los
migrantes los sistemas de visado/residencia vigentes en la institucionalidad migratoria de
Argentina y Canadá. En términos metodológicos, la producción de información se basó
en la sistematización de la normativa vigente en los dos países y en su análisis a partir
de las evaluaciones realizadas desde la literatura especializada en cada uno de ellos. Se
aplicó para ello el análisis de contenido de los cuerpos normativos. Adicionalmente se
realizaron entrevistas a informantes claves para triangular los resultados y fuentes.
Palabras clave: estatus precario, migración, políticas migratorias.
Abstract
e objective of this study is to compare the existing regulatory frameworks migration in
Canada and Argentina, with the purpose of identifying the conditions that aect access
to or delaying access to rights. To this end, the legal frameworks of those countries were
compared in relation to their principles, the conditions for access to rights, the restrictions
between migratory categories and their heterogeneity. Our working hypothesis assumes
that the more complex visa/residence systems are, the higher the impact on the production
of alternatives for the retrogression in the access to rights, the prolongation of the
temporality, and the eventual fall in the irregularity. In this sense, the question that leads
this study seeks to establish what consequences have been brought to the access to the
rights of migrants, the visa/residence systems in the migratory frameworks of Argentina
and Canada. In methodological terms, the production of information was based on the
systematization of the regulations in the two countries and their analysis based on the
evaluations carried out by the specialized literature in both. It was addressed with content
analysis. Key informants were also interviewed to triangulate the results and sources.
Keywords: precarious status, migration, rights, migratory policies.
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La condicionalidad como expresión del estatus legal precario
de los migrantes
En un sentido normativo, la relación entre migrantes y ciudadanía es el resultado de
un conjunto de condiciones legales e instrumentos administrativos que regulan un
acceso restringido a los derechos (Sassen, 2010)1. Desde ese presupuesto, el objetivo de
este estudio es dar cuenta de los mecanismos legales y administrativos con los cuales
los Estados argentino y canadiense contribuyen a la producción de la categoría de
migrante como un conjunto de condiciones que restringen la ciudadanía (Goldring y
Landolt, 2013). Más especícamente, el interés residió en indagar cómo sus sistemas de
visado y residencia2 contribuyen diferencialmente a generar condiciones para un mayor
o menor acceso a los derechos y facilitar trayectorias migratorias estables y de acceso
creciente o decreciente a la ciudadanía. El supuesto desde el que partimos es que los
dos sistemas representan modelos distintos en cuanto a sus fundamentos declarados,
pero también a la complejidad de los instrumentos para regular las trayectorias, y por
lo tanto disímiles respecto de las condiciones que generan espacios para la irregularidad
y el retroceso en el acceso a derechos3 (Wright, 2013). Al mismo tiempo, son modelos
distintos en cuanto a la imposición de condiciones de admisibilidad, acceso a derechos
(Novick, 2008) y garantías para transitar entre categorías migratorias. En este sentido, el
modelo canadiense resulta más restrictivo en cuanto a las condiciones de admisibilidad y
el acceso a derechos, y heterogéneo en lo relativo a la existencia de categorías migratorias,
mientras que el argentino aparece en principio como garantista en cuanto al acceso a
derechos y al tránsito entre categorías, pero complejo respecto de la heterogeneidad de
las categorías migratorias.
Otro de los supuestos considerados, y de los desafíos analíticos de esta línea de estudio,
deriva del hecho de que si bien la condición de migrante es antagónica a la de ciudadano
1 Se adopta aquí, como es obvio, una mirada estadocéntrica de la migración, un enfoque cuestionado, por ejemplo,
por propuestas como la del movimiento No Border (<http://www.noborder.org/>) o aproximaciones teóricas
como la autonomía de las migraciones (por ejemplo, Mezzadra, 2012). Esta mirada implica, como señalaba
Eduardo Domenech –académico de la Universidad Nacional de Córdoba– en la entrevista que le realizamos en
el marco de este trabajo, una idea muy formal de la ciudadanía, puesto que en realidad esta se ejerce de hecho,
no solamente en términos de reconocimiento del Estado (entrevista a Eduardo Domenech, 26 de octubre de
2016). Aunque concordamos en gran parte con estos posicionamientos, en la medida que este trabajo se limita
al análisis normativo, excluye la consideración de las prácticas y representaciones en torno a los procesos de
construcción de ciudadanía desde abajo por parte de los propios migrantes.
2 Se hace esta distinción porque en el caso argentino se diferencia entre visado (permiso de residencia otorgado
desde el exterior) y residencia (permiso otorgado en el territorio nacional) (entrevista a Federico Agusti, director
de Asuntos Internacionales y Sociales de la Dirección Nacional de Migraciones, 27 de octubre de 2016).
3 Es justamente esa la razón que justica la elección de estos dos países para realizar el análisis comparativo.
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(Menjivar, 2006; Goldring, Berinstein y Bernhard, 2009), no es una categoría homogénea.
Por el contrario, la categoría de “migrante” agrupa un conjunto de formas distintas de
acceso restringido a los derechos que conforma un sistema de posiciones de “estatus legal
precario” (Goldring y Landolt, 2013), o de formas de condicionalidad; una suerte de
gradiente que va desde el extremo de la negación total de los derechos, representado por
los migrantes indocumentados (Bernhard, Goldring, Young, Wilson y Berinstein, 2008),
hasta la condición de extranjeros con permiso de residencia denitiva. Entre medio,
cada Estado produce un rango de posiciones de ciudadanía restringida; un conjunto
de in-between statuses que componen una “zona gris” (Menjivar, 2006) de posiciones
diferenciadas. En tal sentido, la condición de migrante se congura como un sistema
de posiciones denido por la existencia de alguno de los siguientes elementos: (a) falta
de autorización de trabajo; (b) ausencia del derecho a residir de manera permanente
en el país; (c) dependencia de los derechos propios respecto del derecho de una tercera
persona para residir en el país; y (d) ausencia del acceso pleno a los derechos garantizados
para los residentes permanentes nacionales y extranjeros (Menjivar, 2006). Es decir, la
precariedad en el estatus legal de los migrantes se dene por la institucionalización de
la negación total o parcial de los derechos reconocidos a los ciudadanos nacionales. Esa
heterogeneidad, que dene las distintas formas de producción estatal de la condición
de migrante, permite superar la concepción binaria con que habitualmente la literatura
ha abordado el problema del acceso a los derechos de la población extranjera (Goldring
et al., 2009), esto es, desde oposiciones bipolares como regularidad/irregularidad, legal/
ilegal o ciudadanía/no ciudadanía.
Adicionalmente, podemos señalar que la categoría “migrante”, además de no ser
homogénea, es dinámica, vale decir, supone que los sujetos siguen trayectorias a través
de las distintas posiciones de estatus que impone la normativa y por las estrategias de
adaptación a ellas que desarrollan los propios migrantes. A diferencia de lo que ha venido
sosteniendo la literatura del campo hasta la década de 2000, este tránsito entre posiciones
no implica necesariamente ascender linealmente en la “escalera de los derechos”, sino
al contrario; como se ha venido mostrando profusamente para el caso de la migración
hacia América del Norte (Menjivar, 2006; Menjivar y Abrego, 2012; Goldring y Landolt,
2012, 2013; Goldring et al., 2009; Bernhard et al., 2008) y Europa del Sur (Calvita, 2007),
implica además la posibilidad de retroceder en el sistema de estraticación de derechos
(Bauböck, 2006) o perpetuarse en una posición supuestamente transitoria o temporal
(Menjivar, 2006).
De manera que la noción de trayectoria que se asume aquí (Cachón, 1989) entra en
tensión con la lectura lineal y ascendente con que parte de la literatura sobre migración
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y ciudadanía interpreta el proceso de “integración” de los migrantes a la esfera de los
derechos (López, 2005). Una parte signicativa de estos estudios están anclados en la
mirada evolucionista que desarrolla T. H. Marshall (2001) en su obra clásica, que concibe
el acceso de los migrantes a la ciudadanía como un proceso de ampliación creciente de
derechos mediado por un sistema de regulaciones para ir atravesando sucesivas “puertas
de entrada” a la sociedad (López, 2005). Aquí ponemos el foco justo en la cara opuesta:
en aquellos elementos que inducen al cierre de las puertas, retrasan la posibilidad de
atravesarlas, alargan el camino entre una y otra, o directamente invierten la dirección
de las trayectorias, obligando a los migrantes a volver a cruzar las puertas que ya habían
traspasado.
Partiendo de estos dos supuestos, esta investigación se organizó en base a dos hipótesis
especícas. La primera plantea que el “estatus legal precario”, incluyendo la “no
ciudadanía” (Bernhard et al., 2008) que implica la irregularidad, son condiciones que
el Estado contribuye a producir mediante el cuerpo normativo que regula el acceso de
los migrantes a los derechos. En esta propuesta, el foco se pone principalmente en el
análisis del sistema de visado/residencia, aunque se asume que el acceso a los derechos
no depende exclusivamente de este, sino también de los documentos administrativos,
instrumentos de política pública, ordenanzas municipales, instructivos, circulares
sectoriales, entre otros, así como de las acciones y disposiciones de los funcionarios “de
nivel de calle” que están en posición de garantizar o negar el acceso a los derechos. La
segunda hipótesis plantea que el estatus legal precario no es un estado necesariamente
transitorio, sino una condición que puede perpetuarse en las trayectorias migratorias,
y que el sistema de visado/residencia es la institucionalidad central para superar ese
estatus o para perpetuarlo. Estas trayectorias, entonces, no debieran ser entendidas en la
lógica de ascenso creciente en la escala de derechos, sino como trayectorias de ascenso
y descenso; de permanencia en el acceso restringido; y de caída en la no ciudadanía. Las
nociones de “temporalidad permanente” o de “legalidad transicional” (liminal legality)
que propone Menjivar (2006) permiten dar cuenta justamente de trayectorias en las que
perdura el acceso restringido a los derechos. Se deriva de esta hipótesis el supuesto de
que los migrantes pueden perder derechos independientemente de la situación en la que
se hayan encontrado con anterioridad, y que por lo tanto la caída en la irregularidad y
la “pérdida del estatus” pueden ocurrir como parte de la trayectoria, y no como suele
suponerse (López, 2005), como el punto de partida de las trayectorias más precarias.
A partir de estas hipótesis, en este estudio se ha buscado identicar las consecuencias
desiguales que tienen los sistemas de visado/residencia de Canadá y Argentina en cuanto
al acceso a los derechos de los migrantes y la denición de sus trayectorias ciudadanas.
La elección de estos países responde, por una parte, a que ambas regulaciones son
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contemporáneas y se inspiran explícitamente en modelos distintos: la canadiense se
funda en una lógica instrumental que antepone a la política migratoria los intereses del
desarrollo y el bienestar nacional, mientras que la argentina declara estar fundamentada
en los derechos humanos como principio rector. Además, la regulación argentina cuenta
con procedimientos que permiten el tránsito entre categorías migratorias con mayor
uidez que la canadiense.
Considerando los objetivos de este estudio, se realizó un análisis descriptivo de la
legislación migratoria vigente en los dos países. Se excluyeron de este análisis los elementos
del marco regulatorio que aluden a la condición de refugiados, en primer lugar, debido
a la necesidad de resguardar la viabilidad de este estudio inicial y exploratorio, y, en
segundo término, pues el análisis de la condición de refugiados en el caso de Argentina
responde a una regulación independiente de la referida a las migraciones. Al mismo
tiempo, el análisis de la condición de refugiado implica asumir supuestos distintos a
los considerados aquí, pues está regida por principios y condicionalidades diferentes de
las que tocan a la población migrante. Requiere, por lo tanto, un análisis especíco que
incluya una referencia al marco de protección internacional de la población refugiada4.
El análisis de contenido de la información se realizó a partir del procesamiento de la
normativa vigente en base a la denición de cuatro variables de caracterización. La
primera, denominada “fundamentos”, buscó identicar los principios de cada sistema,
pues estos expresan las justicaciones políticas e ideológicas de cada regulación. La
segunda, nombrada como “acceso a derechos”, buscó comparar las garantías de derechos
asociadas a cada permiso y las exclusiones que explícitamente se señalan en esa materia.
Con la tercera variable, denida como “diversidad de categorías migratorias”, se buscó
analizar la heterogeneidad del sistema a partir de varias características: los distintos
tipos de visa en función de conocer las condiciones que deben cumplirse para su
otorgamiento, así como para la pérdida de la categoría asignada, y la duración de cada
permiso. Eso último con el propósito de identicar la magnitud de la temporalidad
esperada en términos normativos, un factor clave que, sin embargo, es necesario
profundizar en el futuro, vinculándolo a los procedimientos administrativos, los
costos y las restricciones de cada categoría5. La cuarta, que se denominó “tránsito entre
4 Para el caso de Canadá se revisó el “Immigration And Refugee Protect Act” de 2002, con las modicaciones hasta
julio de 2015, y el “Immigration and Refugee Protection Regulations”, de 2002. En el de Argentina se consideró
la Ley de Migraciones (25.871), de 2003, y su Decreto Reglamentario N° 616/2010, de 2010.
5 A partir de estas variables se construyó una matriz de análisis que permitió ordenar la información de modo que
fuese más abordable una aproximación comparativa. Esos cuadros se excluyeron deliberadamente de este texto
por razones de espacio.
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visas”, pretendió establecer cuáles son los posibles trayectos que permiten las distintas
categorías migratorias denidas por el sistema de visado/residencia. Cabe señalar que
en una segunda etapa de este trabajo se buscará complementar esta información con
datos referidos a los procedimientos, los costos y la dependencia institucional del visado
o su modicación. Dado el marco temporal de este trabajo, no fue posible incorporar
en esta ocasión estas variables adicionales. Finalmente, como una forma de triangular
la información y validar sus fuentes, se realizaron siete entrevistas a informantes clave,
especializados en diversos aspectos de los marcos normativos de los países en cuestión.
El estado de la discusión
En términos teóricos, el problema que se aborda en este trabajo se inscribe en el campo de los
estudios migratorios, especícamente en el marco analítico de los modos de incorporación,
que pone de relieve el papel del Estado en la denición de las trayectorias migratorias (Portes
y Böröcz, 1989; Portes y Rumbaut, 1990; Portes y DeWind, 2006). En esta línea, a partir de
mediados de la década de 2000 se ha desarrollado una corriente aún incipiente, basada en
estudios empíricos efectuados en Norteamérica y el sur de Europa, que ha formulado una
crítica a los supuestos centrales asumidos previamente para comprender la relación entre
migración y derechos, poniendo en relieve el papel del Estado como agente productor del
estatus legal precario de los migrantes (Menjivar, 2006; Menjivar y Abrego, 2012; Goldring
y Landolt, 2012, 2013; Goldring et al., 2009; Bernhard et al., 2008; Calvita, 2007). Esta línea
de trabajo ha venido a cuestionar algunos de los supuestos asumidos por la literatura que se
había desarrollado desde la década de 1990 sobre la relación entre migración y ciudadanía
(Castles y Davidson, 2000; Castles, 1995, 2003, 2006; Bauböck, 2003, 2006; Faist y Gredes,
2006; Cachón, 2010; López, 2005; De Lucas, 2007; Solé, 2000; Carens, 2004).
En cuanto a lo primero, la tesis de que el Estado es determinante en las trayectorias
de los migrantes se inscribe en un marco más amplio que plantea que el destino de las
trayectorias migratorias depende de una combinación de tres factores: la receptividad
del Estado, la acogida de la sociedad y la composición de clase y posición que ocupe el
“colectivo”6 en el que el sujeto se incorpora en la estructura de la sociedad receptora (Portes
6 Las comillas en este término obedecen a una observación que realiza Sayad (1998), en el sentido de que no
es posible hablar de una colectividad, o de una comunidad inmigrante en un determinado país, puesto que
ello constituye una abstracción simple de un dato apriorístico. No por provenir del mismo país los migrantes
representan una comunidad o una colectividad; esta es una percepción ingenua y etnocéntrica según la opinión
del autor.
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y Böröcz, 1989; Portes y Rumbaut, 1990). Con ello se supera el enfoque individualista
neoclásico, que asume que las trayectorias migratorias dependen de manera exclusiva de
las competencias, estrategias y recursos de sujetos individuales (Portes y Böröcz, 1989).
Esta investigación se ocupa exclusivamente de la variable estatal del problema, dejando
por lo tanto en suspenso las otras dos.
Tradicionalmente, la literatura sobre migración y ciudadanía ha asumido, en sintonía con
la obra de Marshall (2001), que los sujetos siguen una trayectoria secuencial y creciente
de acceso a las distintas dimensiones de la ciudadanía (López, 2005). En este registro
conceptual se interpreta, como se señala arriba, que los migrantes van atravesando
sucesivas puertas de entrada a la ciudadanía. En la primera, los recién llegados accederían
a los derechos civiles regulados por el control fronterizo, la extensión de visados
y permisos de trabajo iniciales: la garantía de igualdad ante la ley, la protección legal
contra la discriminación y el racismo, las políticas de apoyo inicial, entre otras medidas,
formarían parte de esta etapa (López, 2005). La segunda “puerta de acceso” se asocia con
“el conjunto de acciones que inciden en las condiciones de vida de los extranjeros y en sus
posibilidades de inserción o incorporación a la sociedad de acogida” (López, 2005, p. 111).
Esta dimensión se expresa en la normativa que regula el acceso a los derechos sociales: a
los sistemas de salud y educación pública, a la vivienda, los incentivos a la formación de
organizaciones de migrantes, las políticas que potencian la igualdad de oportunidades en
el mercado laboral, la reagrupación familiar, el acceso a la vivienda, etc. Hacia nes de la
década de 1990, a partir de la emergencia (conceptual) de las sociedades multiculturales
(Zapata, 2009; Kymlicka, 1996), se incorpora en esta segunda etapa la intervención estatal
orientada a consagrar los derechos culturales de las minorías migrantes o históricamente
excluidas, como los pueblos originarios (Castles y Davidson, 2000). Finalmente, la tercera
puerta de acceso regularía el reconocimiento de los derechos políticos y la participación
de los migrantes en los procesos de conguración del poder.
Frente a esta interpretación lineal de las trayectorias migratorias han surgido
cuestionamientos críticos en al menos tres sentidos. En primer lugar, se plantea que esta
lectura desconoce que en la práctica muchas regulaciones migratorias inciden en una
precarización de las trayectorias, en el sentido de que crean condiciones para la pérdida
de derechos. La metáfora del “juego de escaleras y toboganes” (Goldring y Landolt,
2013) expresa esta situación, que pone en evidencia la naturaleza inestable del acceso
a derechos por parte de los migrantes. Un segundo conjunto de críticas ha cuestionado
la supuesta linealidad en el acceso a la ciudadanía como una trayectoria que culmina
en los derechos políticos. Ello desconocería que el acceso a los derechos sociales y a las
mismas oportunidades de acceso al bienestar de la población nativa habrían generado en
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muchos países receptores el hecho de que las comunidades migrantes pierdan interés por
incorporarse en la comunidad política (Brubaker, 1989), situación que habría dado origen
a la categoría de “semiciudadano” o denizen (Hammar, 1989; Castles, 2003) para aludir
a los migrantes residentes de largo plazo que cuentan con acceso formal y sustantivo a
todos los derechos, con excepción de los políticos (Layton-Henry, 1990).
Una tercera línea de críticas a la concepción lineal de las trayectorias migratorias apunta a
que el acceso a los derechos políticos es antecedido por un acceso efectivo de los migrantes
a los derechos sociales. Diversos trabajos muestran que obtener derechos políticos no
presupone el acceso a los derechos sociales en igualdad de condiciones respecto de la
población nativa (Hammar, 1989; Castles y Miller, 1993; Castles, 1995; Brubaker, 1989;
Layton-Henry, 1990). A partir de esta última línea de críticas se ha puesto de relieve
la discusión en torno a las prácticas institucionales y las relaciones sociales como una
instancia en la que se arman o tensionan los objetivos perseguidos por la regulación:
Es de todos sabido que la igualdad formal oculta con frecuencia unas grandes des-
igualdades cualitativas y que los derechos legales pueden tener connotaciones diferen-
tes según el trato que dispensen los funcionarios e incluso los ciudadanos comunes a
los titulares de esos derechos. (Carens, 2004, p. 410)
De este modo, las deniciones jurídicas que condicionan el acceso a los derechos se
conciben más como el comienzo de la política migratoria que como su punto cúlmine
(Brubacker, 1989).
Estas críticas vienen a complejizar la concepción de incorporación en la esfera política
como un tránsito lineal conducente a la plena ciudadanía; asimismo, cuestionan la idea
de que entre la ciudadanía y la no ciudadanía existe una frontera única que divide una
bipolaridad (Menjivar, 2006; Goldring y Landolt, 2013). Sugieren, al contrario, que entre
la ciudadanía plena y la no ciudadanía existe un sistema de fronteras permeables asentado
en regulaciones formales y prácticas sociales que conformarían una zona gris de estatus
intermedios, que a su vez tenderían a convertirse en una constante en las trayectorias
migratorias, limitando el autorreconocimiento de los migrantes en la sociedad receptora
y su sentido de pertenencia a esta.
Con este trasfondo teórico, el análisis de los modelos regulatorios de la migración
apuntó a denir condiciones en dos dimensiones. Por una parte, las condiciones para
la admisibilidad y el acceso al territorio; y por la otra, las condiciones para el acceso a
los derechos y recursos sociales (servicios, bienes, capitales, espacios, etc.). Del cruce
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simplicado de ambos ejes, considerando en el eje 1, de la admisibilidad, sistemas abiertos
o restrictivos, y en el eje 2, del acceso a derechos, modelos inclusivos y excluyentes, surgen
cuatro tipos ideales o modelos para el análisis (Esquema N°1). En primer lugar, un modelo
abierto en cuanto a la admisibilidad e inclusivo en cuanto al acceso a derechos, cercano
al sistema de regulación existente en la Unión Europea para los ciudadanos de países
miembros o aquellas condiciones derivadas del acuerdo de residencia del Mercosur en
América Latina. A nivel nacional, el modelo argentino podría ubicarse en una posición
cercana a este registro.
Un segundo modelo surge del cruce de una política restrictiva en cuanto a la admisibilidad,
pero inclusiva en cuanto al acceso a derechos y recursos sociales, como es el caso del
sistema canadiense o de los países del sur de Europa, en los que predomina un fuerte
control fronterizo para los ciudadanos extracomunitarios, pero existen garantías de
acceso a derechos sociales basadas en el principio de los derechos humanos (Arango,
2004).
El tercer modelo surgiría de una política de frontera abierta y una regulación excluyente
en cuanto al acceso a derechos. El caso chileno se encuadra en buena medida en este
modelo, puesto que no cuenta, salvo excepciones (y prácticas arbitrarias en el control
de frontera), con restricciones normativas para el acceso al territorio, pero existen
instrumentos normativos que dicultan el acceso a la ciudadanía, como la visa sujeta a
contrato.
Finalmente se encuentra el cuarto modelo, basado en condiciones de admisibilidad
restrictivas y en una política excluyente en cuanto al acceso a derechos, lo que podría
observarse en la política migratoria de los países del Golfo Pérsico o de la cuenca occidental
del Pacíco (Arango, 2004). En estos se sumaría una estricta selectividad en el acceso a
una intensa regulación de la temporalidad y el acceso restringido a los derechos. Un
modelo que aplica también para la famosa política de trabajadores invitados impulsada
por Alemania en las décadas de 1950 y 1960, y que actualmente tiene resonancia en países
como Canadá o Nueva Zelandia.
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Esquema N°1
Modelos regulatorios según condiciones de admisibilidad y de acceso a derechos
Fuente: elaboración propia.
Más allá de que estos modelos o “tipos ideales” difícilmente se encuentren en estado puro
en la realidad, constituyen un instrumento analítico eciente para comparar los sistemas
de regulación de la migración vigentes. La estructura de este esquema bidimensional
sirve de base para la denición de las variables y para el encuadre analítico de este trabajo.
Como se verá con mayor detalle al analizar los dos casos considerados según las variables
denidas, de la revisión de la literatura producida en los dos países de referencia se
desprende un predominio de las aproximaciones críticas a los modelos de visado y a
la regulación migratoria. En Canadá esta crítica se focaliza esencialmente en el sistema
de visas y regulación de la migración, así como en su incidencia en la creación de
condiciones para la pérdida de derechos y la caída en la irregularidad. Vale decir, la crítica
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se dirige principalmente al sistema como un condicionante de la “producción legal de
la ilegalidad”. En el caso argentino la literatura orienta su crítica fundamentalmente a
la inconsistencia entre la denición de la reforma migratoria realizada en 20037 como
un cuerpo normativo fundado en los derechos humanos, especialmente en el derecho a
migrar, y en un contexto que tensiona (y cuestiona) esa denición, bien sea desde arriba,
en base a acuerdos internacionales o por la conformación de un régimen global de control
de las migraciones que permea los regímenes nacionales; o desde abajo, a partir de la
organización social de la burocracia estatal encargada de poner en marcha la regulación.
Aproximación a la normativa migratoria de Argentina y Canadá
En esta sección se presenta el análisis comparado de la normativa migratoria de los
dos países en relación a las cuatro variables descritas más arriba: los “fundamentos”,
que aluden a la denición de los principios que se encuentran en la base de los marcos
regulatorios; luego se aborda la observación de la literatura en cuanto al acceso a derechos,
tanto en relación a las condiciones de admisibilidad como a la trayectoria posterior; en
tercer lugar se presenta una comparación en cuanto a la complejidad de los sistemas de
visado/residencia; y nalmente la condicionalidad referida al tránsito entre categorías
migratorias.
Fundamentos
Para el caso argentino, y considerando estrictamente el texto legal principal que regula
actualmente la migración internacional en el país (Ley N°25.871 y su reglamento), podría
denirse este régimen regulatorio como un sistema garantista, sustentado en el enfoque de
los derechos humanos. Esta observación alude a la vez a dos de las variables determinadas
para este análisis: la denición sustantiva de la regulación y el reconocimiento normativo
de derechos. Son numerosos los actores sociales que coinciden en este perl garantista,
tanto del ámbito académico como de las organizaciones e instituciones vinculadas al
tema (Giustiniani, 2004; Novick, 2010; OIM, 2012; CELS, 2012). Efectivamente, entre
7 Se alude a la aprobación de la Ley de Migraciones N°25.871 de 2003, que vino a reemplazar a la Ley General de
Migraciones y Fomento de la Inmigración N°22.439 de 1981, más conocida como Ley Videla, en referencia a la
dictadura comandada por este general (1976-1983), en la que se originó.
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otros varios derechos, este instrumento jurídico reconoce explícitamente el derecho a
migrar, en sentido amplio, como esencial e inalienable (artículo 4), algo que ni siquiera
la propia Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los
Trabajadores Migratorios y de sus Familiares garantiza en esa forma, pues, en estricto
rigor, este instrumento de Naciones Unidas solo reconoce el derecho a emigrar.
Se establece también, en el plano de los principios, una “igualdad de trato” entre
nacionales y extranjeros respecto de sus derechos, pero a condición de que los segundos
“satisfagan las condiciones establecidas para su ingreso y permanencia de acuerdo a las
leyes vigentes” (artículo 5), y se asegura el acceso igualitario a los servicios sociales, los
bienes públicos, la salud, la educación, la justicia, la seguridad social y el trabajo –en este
caso, excepto que el extranjero se encuentre residiendo en “situación irregular”, lo que,
en denitiva, si no se da por obvia la “soberanía” del Estado para autorizar el ingreso
de las personas a su territorio, contradice la idea de acceso igualitario8– en las mismas
condiciones de protección, amparo y derechos que los nacionales (artículo 6).
Sin embargo, se encuentran en la literatura algunos cuestionamientos respecto de la
consistencia de este enfoque de derechos declarado en estos fundamentos. Una de las
principales críticas cuestiona el supuesto cambio de paradigma que habría implicado la
sanción de esta ley, esto es, desde la mirada securitizadora a la de los derechos (Domenech,
2009, 2013; Courtis y Pacecca, 2007)9. Desde este punto de vista se alude a un giro más
bien retórico, especialmente en lo que se reere a la materialización de este enfoque
en una política migratoria. En esta línea, se argumenta que el discurso de los derechos
8 El artículo 52 impide realizar tareas remuneradas o lucrativas, por cuenta propia o en relación de dependencia, a
los extranjeros admitidos como residentes temporarios, excepto que se tratara de la subcategoría de ‘trabajadores
migrantes estacionales”, o que hubiesen sido expresamente autorizados para ello por la Dirección Nacional de
Migraciones. Y el artículo siguiente establece la misma prohibición respecto de los extranjeros que residieran
“irregularmente”. El artículo 55, en tanto, prohíbe a toda persona de existencia visible o ideal, ya sea pública o
privada, el otorgamiento de trabajo a migrantes “irregulares” (igualmente, se prohíbe brindarles alojamiento),
pero sin embargo se advierte que “en ningún modo se afectarán los derechos adquiridos por los extranjeros,
como consecuencia de los trabajos ya realizados, cualquiera sea su condición migratoria” (artículo 56). A quien
contraviniera la prohibición de dar trabajo se le impone una multa de 50 salarios mínimos, vitales y móviles por
cada extranjero (artículo 59).
9 Como se señala en una nota al pie previa, la Ley 25.871, sancionada en diciembre de 2003 y promulgada en enero
de 2004, vino a reemplazar a la Ley 22.439, o “Ley General de Migraciones y Fomento de la Inmigración” de
1981, norma que se sustentaba ideológicamente en la Doctrina de la Seguridad Nacional. Solo a título de ejemplo
de este sustento, el artículo 95 de la derogada ley determinaba que el Ministerio del Interior podía expulsar del
país a todo extranjero que “realizare en el país o en el exterior actividades que afecten la paz social, la seguridad
nacional o el orden público de la república” (inciso b). Y entre los impedimentos de admisión mencionados por
el reglamento de la ley, se anotaba el de “[r]egistrar antecedentes que hagan presumir que podría comprometer
la seguridad o el orden público o la paz social” (artículo 22, inciso 6).
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
24
humanos actuaría como una estrategia retórica legitimadora para lograr un control más
efectivo de las migraciones. Esta estrategia sería parte de lo que se ha llamado las políticas
de control con rostro humano (Domenech, 2013), es decir, el
universo de ideas y prácticas que, enmarcadas en el discurso de los derechos humanos
como fuente de legitimación, persiguen la misma nalidad que las políticas más
abiertamente restrictivas, prometiendo ser más ecaces en la consecución de su
objetivo: controlar los ujos migratorios internacionales (Domenech, 2013, p. 121).
En cuanto al caso de Canadá, la normativa vigente desde 2002 consagra la migración
como un vector del desarrollo y del bienestar de los ciudadanos canadienses; en este
sentido, es un cuerpo normativo que se fundamenta en una mirada instrumental de los
ujos migratorios. Con ello, la normativa mantiene el espíritu que poseían marcadamente
las regulaciones anteriores, de 1952 y 1976 (Simmons, 2010). Sin embargo, en el Acta
de 2002 este enfoque convive con el fundamento humanitario que dene la política de
acogida para los refugiados. A diferencia de lo que ocurre con la legislación argentina,
en la que se separan la ley de migraciones y la que regula la situación de los refugiados10,
en el caso canadiense, el acta de 2002 reúne ambas deniciones. Esto forma parte de la
complejidad aludida de la normativa canadiense. Esta complejidad está además sujeta,
en gran medida, a la discrecionalidad de la autoridad migratoria para modicar los
criterios de admisibilidad, las condiciones para la permanencia, la ponderación de los
puntos en la asignación de los requisitos para el otorgamiento de visas o incluso el cambio
de las categorías migratorias (op. cit.). En este sentido, el espíritu de una regulación
fundamentada en las necesidades del desarrollo económico queda expresado en la
competencia de la autoridad para modicar los criterios según la contingencia del ciclo
económico. Esto revela la signicativa presencia que tiene la inspiración instrumental
por sobre el enfoque de derechos de este marco normativo.
10 En el caso argentino, la ley de migraciones contempla la categoría de “asilados y refugiados” tanto entre los tipos
de residencia temporal como permanente, pero remite a la norma que regula especícamente el tema, a saber, la
Ley N°26.165, o Ley General de Reconocimiento y Protección al Refugiado, de 2006.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 25
Garantía y acceso a derechos
Respecto de esta dimensión de análisis, en el caso de la regulación argentina existe
una declaración garantista, en el sentido de que contempla que en ningún caso la
“irregularidad migratoria” del extranjero podrá impedirle su admisión en el sistema
educativo, tanto público como privado y en todos los niveles (artículo 7), o su acceso a
la salud, la asistencia social o la atención sanitaria (artículo 8). Al mismo tiempo, hay un
reconocimiento explícito del derecho a ser informado sobre prerrogativas, obligaciones,
requisitos de admisión, permanencia e ingreso o cualquier otra cuestión que le permita
o facilite el cumplimiento de formalidades; así como también de la responsabilidad del
Estado de proveer adecuadamente esa información. También se abre una puerta legal
para el reconocimiento explícito de derechos políticos al sostenerse que
[l]a República Argentina facilitará, de conformidad con la legislación nacional y pro-
vincial en la materia, la consulta o participación de los extranjeros en las decisiones
relativas a la vida pública y a la administración de las comunidades locales donde
residan (artículo 11)11
Y se señala como un cambio signicativo que supuso esta norma la incorporación del
derecho al debido proceso en situaciones de detención y expulsión (artículos 61 y 70).
Aun así, en la literatura se exponen algunas objeciones que apuntan a la ecacia vinculada
al perl garantista declarado en estos fundamentos –además de los cuestionamientos
sustantivos que señalamos en el apartado anterior. Uno de estos puntos de objeción
(CELS, 2012) señala que si bien la regulación vigente desde 2003 consagra la migración
como derecho humano, la existencia de deciencias burocráticas perjudica la situación
jurídica de los migrantes: fallas en el diseño de políticas de regularización, uso de diversos
criterios interpretativos para analizar los expedientes migratorios y falta de consideración
de antecedentes familiares o de arraigo en trámites de expulsión. Se señala en este sentido
que existe una falta de implementación efectiva y una interpretación incorrecta de la
normativa vigente. En la misma línea, se alude al problema de la inconsistencia entre
la ley de migraciones y otros cuerpos normativos, que redundaría en la negación de un
acceso igualitario a la seguridad social por la vigencia de otras normas que no se han
derogado o no se ajustan a lo que establece la ley de migraciones. También se identican
otros obstáculos que afectan el acceso a los derechos de la población migrante, como
11 De hecho, en numerosas jurisdicciones los migrantes tienen acceso al voto para la elección de diversas autoridades
(por tratarse de un régimen federal, el reconocimiento y alcance de este derecho varía según las provincias, que
constituyen la división político-administrativa mayor de la organización político-administrativa del país).
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
26
la ausencia de implementación de la residencia para trabajadores migrantes por cuenta
propia, un asunto en el que coinciden otros autores (Courtis y Pacecca, 2007), además de
los informantes claves entrevistados12, y que afecta especialmente a los migrantes extra-
Mercosur13.
El trabajo de Novick (2008, 2010), que considera la producción normativa del Estado
respecto de las migraciones desde una perspectiva histórica, valora la consideración
explícita del derecho a migrar en la legislación; sin embargo, alude a la persistencia de una
precariedad ciudadana basada en la institucionalización de prácticas de discriminación
y explotación hacia los migrantes en el país, además de persecución y maltrato. Respecto
de esto, se plantea que
los cambios en la legislación no se reejan mecánicamente en los actores sociales que
deben aplicar cotidianamente esas normas. Por el contrario, décadas de ideología
autoritaria inuyen en las contradicciones que a diario ocurren entre lo normado por
la ley y las prácticas de la política (Novick, 2010).
La autora concluye que, en el nuevo escenario, la política migratoria se ha vuelto más
compleja no solo por la diversicación de las procedencias de los migrantes y por las
reacciones de muchos funcionarios a contramano del espíritu fundante de la ley, sino
también porque en este cuerpo normativo los migrantes provenientes de algunos países
como China o Corea han sido perjudicados por el régimen de residencia que emana de
ella.
En este punto reside uno de los principales cuestionamientos actuales a la normativa
vigente en Argentina: la dicultad que enfrentan los migrantes de ciertos orígenes
nacionales extra-Mercosur para acceder a la regularidad y, por esa vía, al reconocimiento
de derechos. La consideración especíca de los migrantes mercosureños en la ley14 se
12 Entrevista a Verónica Jaramillo, Buenos Aires, 1 de noviembre de 2016.
13 Como se sostiene en un informe reciente del CELS: “Está claro que la Convención otorga a la categoría de traba-
jador migratorio un contenido amplio, que incluye las distintas realidades sociales que podrían determinar ujos
migratorios, entre las cuales se sitúa como la matriz la realización de una actividad remunerada. Sin embargo,
en la práctica, es imposible iniciar un trámite de residencia bajo esta categoría y no existe información al público
acerca de esta norma, pues solamente se acepta a aquellas personas empleadas con contrato formal de trabajo
–‘en relación de dependencia’” (CELS, 2016).
14 Entre las subcategorías consideradas como “residentes temporarios” se incluyen los “[c]iudadanos nativos de
Estados Parte del MERCOSUR, Chile y Bolivia, con autorización para permanecer en el país por dos (2) años,
prorrogables con entradas y salidas múltiples” (artículo 23, inciso l). Esa permanencia habilita luego a la obten-
ción de la residencia permanente por arraigo (artículo 22, inciso c).
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 27
señaló en un principio como uno de los dos elementos claves en la ruptura que la norma
signicó, junto a la inclusión de la perspectiva de los derechos humanos y al abandono
de la doctrina de la seguridad nacional vehiculizada por la norma anterior. Este aspecto,
aludido en la literatura como la incorporación de la noción de “ciudadanía comunitaria”,
o también como “regionalización”, supuso un reconocimiento explícito de los principales
ujos migratorios actuales (Domenech, 2007; Courtis y Pacecca, 2007). Tanto la literatura
sobre el tema como varios de los entrevistados para este estudio15 aluden a la situación de
grupos especícos de migrantes que enfrentan dicultades muchas veces insalvables para
acceder a la regularidad16, debido a lo que se denomina “causas impedientes” (García,
2013): ya sea porque no caben bajo ninguno de los criterios migratorios establecidos en la
ley, como en los casos de los dominicanos17 y senegaleses, o los chinos, porque no logran
reunir los requisitos para regularizar su situación, pues ingresaron al territorio por pasos
no habilitados, como le ocurre en buena medida a los senegaleses (Nejamkis y Álvarez
Nievas, 2012), o por la existencia de antecedentes penales (García, 2013).
Sobre esta última situación especíca, Acosta Arcarazo y Feline Freier (2015) proponen
un interesante análisis. Los autores sostienen que el derecho a migrar, reconocido por
la ley argentina, puede entenderse de dos formas: como una obligación del Estado de
proporcionar vías de regularización y como derecho individual a disponer de un plazo
para intentar regularizarse. Sin embargo, aquellos que no han ingresado de manera
regular no pueden materializar ese derecho. Esa excepción no afectaría a los migrantes
mercosureños ni a los de países de la OCDE, que no deben pagar visas para ingresar. Por
lo tanto, a quienes afectaría principalmente esta medida es a los migrantes sur-sur que
provienen de África, Asia y el Caribe. Los casos de senegaleses y dominicanos ilustran
muy bien esta situación, que habilita a los autores a hablar de la reciente política de
inmigración de la Argentina en particular y de América del Sur en general (también se
analizan en su trabajo los casos de Brasil y Ecuador), como la paradoja de una política de
inmigración inversa (es decir, de apertura en el discurso pero restrictiva en la práctica, al
contrario de lo que ocurriría en Europa y Estados Unidos), escenario al que aluden como
“liberalismo populista” sudamericano en la esfera de la migración.
15 Entrevista a Lila García y Agostina Hernández, investigadoras de la Universidad Nacional de Mar del Plata y
la Universidad Nacional de Lanús, respectivamente, 28 de octubre de 2016; entrevista a Verónica Jaramillo,
investigadora del CELS, 1 de noviembre de 2016.
16 Y que son víctimas de abusos de diverso tipo por esta dicultad. Véase, por ejemplo, el caso de tres ciudadanos
chinos retenidos por 150 días en la localidad de Rafaela, provincia de Santa Fe, relatado en un informe reciente
del CELS (2016).
17 Al igual que en el caso de Chile, a los ciudadanos dominicanos se les exige una visa consular para ingresar al país.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
28
En relación al caso de Canadá, la literatura se organiza en torno a un eje aglutinador, que
es el sistema normativo como productor de la irregularidad o la ilegalidad migratoria18.
A pesar de que algunos trabajos reconocen que aún es incipiente el análisis de la
irregularidad en el país (Ellis, 2015), la investigación está orientada hacia el estudio de
la producción normativa del “estatus legal precario” (Goldring et al., 2009). En efecto, el
material disponible en torno a la discusión sobre los indocumentados o no-ciudadanos
en el caso de Canadá ha reconocido a modo de consenso que existiría una producción de
irregularidad por parte de la institucionalidad pública (De Génova, 2002). En esta línea,
se ha buscado mostrar cómo la política migratoria canadiense proporciona diferentes
vías de entrada autorizada que inciden en una ruptura de la concepción binaria de las
categorías migratorias como legal/ilegal, poniendo de relieve el sistema de estraticación
que descansa sobre la noción de “estado precario”, el que daría cuenta de una importante
variabilidad de situaciones de ilegalidad (De Génova, 2002).
A partir de esto, la literatura se ha enfocado en estudiar el marco legal de la
institucionalidad migratoria canadiense (Crépeau y Nakache, 2006) y los modelos de
ciudadanía (Bloemraad, 2016). Junto con ello, se han abordado las implicancias de la
indocumentación sobre el acceso a servicios sociales como la salud (Magalhaes, Carrasco
y Gastaldo, 2010). Algunas autoras han puesto sus cartas en el marco legal internacional
y los derechos humanos; el trabajo de Basok y Carrasco (2010) ilustra en esta línea
cómo sujetos migrantes politizados tensionan el marco normativo local, apelando al
marco internacional de los derechos humanos, tensión que se traslada al poder judicial,
quedando los jueces como árbitros decisivos para dirimir entre el reconocimiento
del derecho internacional o del marco jurídico nacional como fundamento para el
reconocimiento de los migrantes.
En esta misma línea se ha abierto una senda de análisis respecto de los efectos del
estatus legal precario sobre los sujetos. Aquí se ha abordado el impacto que el estatus
legal precario de uno de los integrantes de la familia tiene sobre el conjunto del núcleo
familiar (Bernhard et al., 2008); o, como analizan Rajkumar, Berkowitz, Vosko, Preston
y Latham (2012), las consecuencias que tiene la temporalidad sobre la seguridad, el
trabajo y la vida económica de los migrantes (DeVoretz y Pivnenko, 2005). Uno de los
18 Sin desconocer las posturas dentro del campo de las migraciones que abogan por el uso del término
“irregularidad” en reemplazo del de “ilegalidad”, sosteniendo que no se puede considerar ilegal una contravención
administrativa, somos partidarios del uso de la idea de “ilegalidad” a partir de los efectos que tiene sobre el
migrante esta situación de construcción legal de la ilegalidad desde el Estado (De Génova, 2002), o desde la
mirada de Foucault, la concepción de la ley como “un procedimiento por medio del cual se gestionan diferentes
órdenes de ilegalismos” (Foucault, 1995, pp. v-vi).
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 29
elementos signicativos que aporta esta línea para nuestra investigación es la noción de
“temporalidad permanente” (Rajkumar et al., 2012) como una condición derivada de un
marco regulatorio que impone obstáculos para la obtención de la residencia permanente.
Por último, en relación a la condicionalidad en el acceso a los derechos, la literatura
canadiense ha abordado prácticas como los “exámenes de integración” que deben rendir
los migrantes para optar a la ciudadanía (Rajkumar et al., 2012).
En cuanto al crecimiento de la migración temporal en relación a la permanente, la
literatura ha dado cuenta de que la primera ha venido ganando terreno desde mediados
de la década de 1990 (Basok y Piper, 2012; Preibisch, 2004), debido esencialmente a la
creación de programas especiales para trabajadores de temporada. La evaluación que se
realiza de este crecimiento apunta a destacar que la política migratoria ha contribuido
a expandir un tipo de persona que vive y trabaja en Canadá sin tener acceso pleno a la
ciudadanía ni a los derechos laborales (Goldring, et al. 2009; Goldring y Landolt, 2013),
lo que se habría convertido en uno de los pilares de un sistema de jerarquización en el
acceso a derechos en la sociedad canadiense: “Este análisis ha puesto luz sobre asuntos
cruciales respecto de la ciudadanía, la inclusión y la sociedad canadiense, por ejemplo
mostrando que los residentes temporales de largo alcance (long term teporary residents)
carecen de muchos derechos que disfrutan otros residentes” (Goldring et al., 2009, p. 25).
Diversidad de categorías migratorias
La literatura relativa al caso argentino es crítica en cuanto a la complejidad del sistema de
residencia, aunque es preciso decir que son muy pocos los trabajos que aluden de alguna
manera a esta dimensión especíca. A pesar de que en la norma existe una aparente
simplicación del régimen a partir de tres grandes categorías (residentes transitorios,
temporarios y permanentes), lo cierto es que hay una multiplicación de subcategorías
que lo complejiza. Entre la norma y el reglamento se contabilizan 27 subcategorías para
los residentes transitorios, temporarios y permanentes, e incluso la propia autoridad
migratoria dene la categoría contemplada en el artículo 24h, de “residente temporario
especial”, como un código abierto que permite la creación de nuevas subcategorías19. Como
se ha señalado, varios de los académicos y entrevistados cuestionan esta diversicación
19 Entrevista con Federico Agusti, director de Asuntos Internacionales y Sociales de la Dirección Nacional de
Migraciones, 27 de octubre de 2016.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
30
de categorías20 y fragmentación de derechos como un aspecto negativo de la norma, y
en efecto es posible preguntarse en qué medida esta multiplicación no representa un
obstáculo real al reconocimiento del derecho a migrar declarado en la misma ley. ¿En qué
forma contribuye a garantizar este derecho una proliferación de motivos legitimados para
el ingreso que siempre deja razones sin contemplar? La situación especíca de algunos
grupos nacionales, como chinos, senegaleses y dominicanos, aludida en el apartado
anterior, abona la existencia de esta “contradicción”.
Contribuye con esta sospecha fundada sobre la intencionalidad (no subjetiva) de un
reconocimiento más expedito del derecho a migrar para un tipo de migrante cuyo ingreso
y permanencia se considera deseable, y por el contrario, una obstaculización de este
reconocimiento para el que no, el análisis más especíco de las categorías contempladas
en la normativa. Por ejemplo, de las catorce subcategorías enumeradas en el caso de
la residencia temporal, ocho pertenecen a guras de migrantes sobre los que es dable
pensar que cuentan con solvencia económica para sustentar su vida en el país (rentista,
pensionado, inversionista, cientíco y personal especializado, deportista y artista,
religioso, académico y estudiante); otra es la subcategoría abierta a la que hacíamos
alusión, disponible para situaciones especícas que se quiera contemplar (especial), tres
pueden ubicarse bajo la idea de las razones humanitarias (una que lleva precisamente
ese nombre, más la de asilado y refugiado, y la de paciente en tratamiento médico), y
nalmente están el trabajador migrante y la subcategoría de nacionalidad, que contempla
el caso de los migrantes de países miembros del Mercosur ampliado.
Por su parte, el marco normativo vigente desde 2002 en Canadá –la Immigration and
Refugee Protection Act– ha encontrado valoraciones positivas desde el punto de vista de
su complejidad y alcance regulador; es decir, es una legislación que pretende abarcar
una muy vasta variedad de categorías migratorias, las que se organizan en dos grandes
dimensiones o condiciones de residencia: la de residentes temporales y la de residentes
permanentes. En términos generales, a la valoración de la complejidad y sosticación
de la regulación canadiense se contrapone una crítica que apunta a señalar que, incluso
respecto de la legislación anterior, resulta sustantivamente más restrictiva en cuanto al
acceso de los migrantes al territorio, pero también a los derechos (Lowry, 2002).
20 Por ejemplo, Courtis y Pacecca (2007); entrevista a Lila García y Agostina Hernández, 28 de octubre de 2016. Es
preciso tener en cuenta además que esta diversicación se traduce en una complejidad de trámites que dicultan
materialmente el acceso a la regularidad. En paralelo, es necesario considerar que esta proliferación tiene a su vez
una contracara: la no habilitación de otras posibles categorías que facilitarían el acceso a determinados grupos
de migrantes, como la de trabajador sin relación de dependencia, aludida en párrafos previos, lo que hablaría de
una intencionalidad en el funcionamiento de este mecanismo.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 31
La categoría de residentes permanentes a la que se puede acceder en Canadá distingue
tres tipos: los migrantes económicos (economic class), los familiares o acompañantes
de titulares (family class) y las personas protegidas (protected persons) por motivos
humanitarios. La primera incluye a los trabajadores calicados o a aquellos que tanto
a nivel federal como provincial se consideran necesarios para el desarrollo de la
economía, como es el caso de los trabajadores del sector de los cuidados o los migrantes
empresarios. En la segunda categoría se considera a la familia inmediata del migrante:
hijos, parejas, padres (abuelos de los hijos), etc. En la tercera se contempla a aquellos que
son reconocidos como refugiados en virtud de la convención especíca de las Naciones
Unidas (sobre el Estatuto de los Refugiados). Desde inicios de 2002 hasta la fecha, la
categoría que más ha crecido es la de migrantes económicos, lo que da cuenta del perl
migratorio y los énfasis de la política canadiense.
Por su parte, la residencia temporal se divide en cuatro grandes categorías: la de
trabajadores extranjeros, la de estudiantes, los casos humanitarios (como solicitantes de
asilo en proceso) y nalmente una cuarta categoría de “otros”, en la que entran aquellos
migrantes que no pueden ser categorizados en alguna de las otras tres clases. A diferencia
de las otras tres categorías, la de trabajadores extranjeros se subdivide en un número
importante de subcategorías, algunas de las cuales están denidas por programas
especícos, como el que busca atraer a trabajadores temporales para la agricultura, para el
servicio doméstico y los cuidados, o el programa para trabajadores altamente calicados.
El crecimiento de la demanda de trabajadores extranjeros para la construcción y la
industria petrolera también ha activado programas orientados a cubrir esta necesidad
especíca de mano de obra (Goldring et al., 2009). En términos generales, el crecimiento
de la migración temporal en Canadá se ha dado esencialmente debido a la sostenida
llegada de trabajadores temporales y de estudiantes.
Tránsito entre visas
En cuanto a esta dimensión del análisis, en términos comparativos podría decirse que en
el caso de Argentina hay una signicativa uidez entre categorías dentro de la complejidad
del sistema. En efecto, los obstáculos están puestos más bien en la posibilidad de acceso
al camino de la regularidad para ciertas categorías no contempladas o situaciones
determinadas (como el ingreso por un paso no habilitado), pero no especialmente
en este tránsito entre categorías, ya sea por cambios en las razones que “legitiman” la
presencia/estancia o por criterios de temporalidad. En denitiva, y aunque mucho se
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
32
alude a este gran paraguas que ha habilitado este marco normativo, al facilitar el acceso a
la regularidad para todos los migrantes provenientes del Mercosur ampliado por la sola
razón de su nacionalidad, si se va más allá de la pura observación cuantitativa21, puede
concluirse que el sistema argentino es bastante menos abierto en términos de condiciones
de admisibilidad que de acceso a derechos, aunque por supuesto, también en términos
comparativos, esas condiciones de admisibilidad puedan ser bastante más abiertas que
las de muchos otros países.
De todos modos, varios de los informantes claves entrevistados aludieron a algunas
disposiciones y acciones administrativas, adoptadas con posterioridad a la aprobación
de la normativa migratoria principal, y que se revelan como mecanismos que buscarían
poner restricciones a esta uidez en el tránsito entre categorías de residencia, o bien a
las estrategias a las que recurren los migrantes (especialmente los extra-Mercosur) para
sortear los obstáculos especícos para la regularidad que enfrentan.
Aunque el análisis que se realiza en este artículo ha excluido este tipo de disposiciones y
prácticas (por una decisión metodológica), vale la pena su mención. Una de estas medidas
es la Disposición de la Dirección Nacional de Migración (DNM) 4362/2014 del 4/11/2014,
“Procedimiento para la resolución de casos sobre sospecha fundada en la subcategoría
turista”, más conocida como la disposición del “falso turista”. Este instrumento estipula
la documentación que debe requerir el agente de frontera a la persona que pretendiere
ingresar al territorio nacional “cuando hubiese duda respecto de la real intención del
extranjero, en tanto que esta pudiera diferir del propósito de turismo”. Evidentemente,
la medida se relaciona con el hecho de que el ingreso como turista es generalmente el
primer escalón para luego acceder a otra categoría de residencia dentro del país, en la
medida en que no hay restricciones para este tránsito categorial –excepto el pago de un
monto de dinero. Otra de las acciones emprendidas tiene que ver con la intención de
detectar el “matrimonio fraude a la ley”22, estrategia utilizada en buena medida por los
migrantes dominicanos y que se relaciona con la posibilidad de acceder a una residencia
permanente a través del vínculo conyugal con un argentino nativo, naturalizado o por
opción, o bien con un residente permanente.
En cuanto al caso canadiense, al ser más extensa la literatura, lo son también las críticas
expresadas en ella. Una de las principales observaciones que se realiza al sistema
canadiense como un marco que incentiva la precariedad se dirige principalmente al
principio de separación de las categorías temporales y las permanentes, declarado
21 Más del 80% de la población migrante que residía en el país en 2010 provenía de estos países (OIM, 2012).
22 Entrevista a Lila García y Agostina Hernández, 28 de octubre de 2016.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 33
en la denición misma del sistema. En este sentido, y con excepción del caso de los
trabajadores temporales sujetos al programa para empleos en cuidados (Live in Care
Workers Programme), quienes ingresan a través de un permiso de trabajo temporal no
pueden transitar hacia un permiso de residencia permanente (Goldring et al., 2009).
De manera que, en este caso, la segmentación normativa de categorías migratorias que
institucionaliza la ley incentiva por una parte la llegada de trabajadores, a la vez que
restringe severamente la permanencia de esos trabajadores en condiciones de acceso
pleno a derechos en igualdad de condiciones que los otros trabajadores.
En relación a la separación de las grandes categorías migratorias entre residentes
temporales y denitivos, es necesario añadir que la denición de ambas categorías como
mutuamente excluyentes contribuye a que incluso aquellos trabajadores que pueden
transitar a la residencia denitiva (trabajadores de cuidados) encuentren dicultades
para alcanzar el estatus denitivo:
Por denición, el estatus de trabajador temporal signica que no es un residente
permanente, carece de derechos y no es completamente miembro de la sociedad.
Además, en la mayoría de los casos los residentes temporales nunca serán elegibles
para convertirse en denitivos. (Goldring et al., 2009, p. 32; traducción propia)
Este condicionamiento de la residencia a la “temporalidad permanente” constituye
una puerta de entrada al mercado de trabajo, que es en sí misma precaria, pues sujeta
la residencia a un contrato con un empleador especíco, pero además supone una
proyección en el tiempo fuertemente orientada a la irregularidad (Arat-Koc, 1997).
Este diagnóstico indica que la voluntad estatal de regular completamente el destino
de los trabajadores extranjeros con este tipo de instrumentos que institucionalizan la
restricción a la movilidad en la escala de derechos tiende a fracasar en su objetivo, incluso
en sociedades desarrolladas, ordenadas, con instituciones sólidas y controladas, como es
el caso canadiense.
Un segundo factor, identicado como incentivo a la pérdida de derechos o la caída en la
irregularidad, tiene que ver con la condición de acompañante o la sujeción de los propios
derechos a la titularidad de un tercero. En estos casos, cuando la relación termina antes
que el o la acompañante pueda acceder al permiso de residencia denitiva, el proceso
de postulación para el acompañante se anula, perdiendo la posibilidad de salir de la
condición temporal. Además de incidir en la precarización de la condición de estos
migrantes, esto podría tener un efecto negativo desde el punto de vista de las relaciones
de género, toda vez que las acompañantes sean mujeres, y cuyos derechos queden sujetos
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
34
a la condición del titular hombre, tal como lo mostró la investigación realizada por Latin
American Coalition to End Violence Against Women and Children (LACEV, 2000), en la
que se revelan los abusos a los que están expuestas las mujeres cuyo acceso a la residencia
permanente está sujeto al patrocinio de la pareja masculina.
Una tercera vía de acceso a la precariedad en Canadá se relaciona con la transición de los
solicitantes de refugio que tramitan su solicitud estando en el país. Durante el proceso,
que puede durar varios meses o incluso años, los solicitantes acceden a un permiso de
trabajo temporal provisorio que incide en que algunos empleadores eviten contratarlos,
lo que los expone a una situación de precariedad, aun cuando posean un permiso de
trabajo. Esta situación pone en evidencia la incidencia que puede tener la dimensión
administrativa en la producción de la precariedad: la demora en los procedimientos y la
regulación de la trayectoria mediante permisos provisorios pone a los titulares de estos
permisos frente a potenciales vulneraciones de los derechos que justamente se pretende
garantizar con la institucionalización de la condición provisoria. La formalización
de números especiales como marcas de estos permisos, como el nueve al inicio de las
tarjetas de la seguridad social de estos solicitantes, permite identicarlos, facilitando su
estigmatización. Una situación de mayor precariedad se genera en aquellas personas cuya
condición de refugiadas es rechazada o son consideradas no elegibles. En ambos casos
los solicitantes quedan en situación de deportación; sin embargo, el Estado canadiense
no cuenta con los recursos sucientes para ejecutar las órdenes de expulsión, por lo que
estas personas se perpetúan en la condición irregular.
Conclusiones
Antes de exponer las conclusiones cabe señalar que la complejidad del problema de la
relación entre marco normativo y experiencia, en que se sitúa este estudio, requiere de
una mayor profundización en torno a las prácticas de las personas migrantes, y en cómo
adaptan y adoptan estrategias en su vida cotidiana para saltar las dicultades normativas
en el acceso a los derechos. En este sentido, a los ejercicios como el desarrollado aquí,
orientados a identicar los “puntos de fuga” que se encuentran en los marcos normativos,
tendrían que seguir complementariamente trabajos que busquen en las prácticas
institucionales aquellas que puedan incidir en la precarización del acceso a los derechos.
Adicionalmente, en una segunda etapa de investigación, resulta necesario abundar
más en relación a las singularidades de cada contexto y en la naturaleza de los ujos
migratorios, así como en la realidad fronteriza de cada Estado. No es lo mismo “hacer
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frontera” con el país más rico del mundo y principal polo de atracción de migrantes que
con países con niveles de desarrollo similar al de origen y con trayectorias históricas de
emisión de ujos migratorios.
En un sentido similar, esta primera revisión de los marcos normativos de los dos países
seleccionados y las evaluaciones realizadas por la literatura especializada mostró algunos
consensos relativos a las condiciones para la pérdida de derechos o para la prolongación
del estatus precario o de acceso restringido a la ciudadanía. Sin embargo, cabe señalar que
el desarrollo de la investigación en la materia en los dos países es sumamente disímil. En
el caso de Canadá, desde nes de la década de 1990 se ha ido construyendo una línea de
investigación especializada en las condiciones institucionales de producción del estatus
precario. El diagnóstico, por lo tanto, cuenta con mayor desarrollo y complejidad que en
Argentina. En este último país, si bien se ha construido un importante cuerpo de análisis
sobre la regulación migratoria, las evaluaciones, de carácter crítico la mayoría, apuntan
a poner en evidencia la tensión entre la denición de la ley en el marco de los derechos
humanos y la dicultad para implementar ese principio en la burocracia estatal.
Este trabajo inicial ha puesto en evidencia también la necesidad de focalizar el estudio
no solo en la ley y el sistema de visado/residencia, sino también en la reglamentación
complementaria, la normativa administrativa, procedimental, etc., pues en estos
instrumentos se encuentran con frecuencia importantes claves de las que dependen
muchas veces las trayectorias de los migrantes en torno al acceso a los derechos. Más
allá de estas limitaciones e identicación de posibles líneas de trabajo para el futuro, la
revisión realizada aquí permite formular algunas conclusiones que consideramos aún en
un sentido provisorio.
Una primera conclusión, puesta en evidencia por la literatura canadiense, tiene que ver
con el acceso a la información como condición para el acceso a los derechos consagrados
en la ley. La situación de los trabajadores temporales en Canadá, por ejemplo, que tienen
acceso a derechos de salud, muestra que muchas veces no los ejercen porque no saben
que pueden hacerlo. La situación es más grave entre los acompañantes, que también
tienen acceso a derechos. En su caso, la información muchas veces depende del titular,
que o bien no transmite la información porque no la conoce o la regula como una forma
de ejercer control sobre la persona dependiente.
En relación a este último punto, una segunda conclusión del trabajo tiene que ver
justamente con la sujeción de los derechos a un tercero, cuestión que se muestra como
un nudo crítico en la literatura canadiense. En este sentido se observa que cuando la
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
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titularidad de derechos de una mujer depende de su pareja hombre, ello puede dar
origen a abusos o formas de violencia de género. Estas situaciones, además de un
abuso, constituyen una forma de sometimiento a la voluntad del agresor respecto de las
posibilidades de acceder autónomamente a la titularidad de los derechos.
Como tercera conclusión, el caso canadiense muestra que los permisos de trabajo
temporales que sujetan la titularidad de derechos a la posesión de un contrato de trabajo
con un empleador especíco, aunque aparentemente son ecaces para la canalización
de los ujos de trabajadores migrantes hacia sectores de la economía en que existe una
demanda, pueden generar abusos hacia los trabajadores migrantes, toda vez que el acceso
a los derechos depende de los empleadores. Este tipo de visado constituye, según la
literatura, un instrumento que incentiva la explotación de los trabajadores dependientes,
además de un factor de desigualdad respecto de los trabajadores nacionales. Pero, sobre
todo, no es posible sujetar el acceso a los derechos a la condición laboral de la persona,
un nexo que nos habla de un proceso de unidimensionalización del migrante, en tanto
que su presencia solo es legitimada en tanto agente económico, y más especícamente en
cuanto trabajador (Sayad, 1998).
Una cuarta conclusión se relaciona con las zonas grises que generan las regulaciones
entre posiciones diferenciadas (y jerarquizadas) de ciudadanía (Menjivar, 2006), lo
cual es muy evidente en el caso argentino respecto de la situación de ciertos grupos de
migrantes extramercosureños, que no logran acreditar sus “propósitos” migratorios en
las categorías denidas, y tampoco encuentran en el Estado la intención (no subjetiva) de
generar espacios para poner n a esa situación, a pesar de que la norma ofrece en germen
la posibilidad para hacerlo23. Sea cual fuere la razón por la que se hubiesen generado esas
zonas grises –intenciones, omisiones, imprevisiones, consensos no alcanzados, batallas
políticas perdidas o ganadas–, los análisis de la literatura y de los informantes claves
muestran que terminan convirtiéndose en instrumentos activos de la política migratoria,
deniendo a los migrantes deseables o necesarios y a aquellos que no lo son.
En quinto lugar, la revisión de la literatura referida a los casos canadiense y argentino
permite mantener la tesis inicial de este trabajo, en cuanto a que la heterogeneidad de
categorías migratorias, aun cuando estén enlazadas entre sí y permitan el tránsito entre
ellas, puede abrir espacios para la irregularidad o para el retraso en el acceso a la residencia
permanente, perpetuando la condición de temporalidad. El factor crítico en este sentido,
identicado tanto por Goldring y Landolt (2013) para Canadá como por Pacecca y
23 Es preciso señalar, sin embargo, que ha habido algunas amnistías para regularizar la situación de algunos de estos
grupos de migrantes, pero son recursos excepcionales.
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos 37
Courtis (2003) para Argentina, sería la existencia de numerosos procedimientos, “peajes”
en palabras de las autoras argentinas, previos a la residencia denitiva. Las renovaciones
sucesivas de permisos temporales, condicionadas tanto por procedimientos establecidos
–que en ocasiones los migrantes no logran cumplir– como por los costos que implica
en términos de trámites –que muchas veces superan los recursos disponibles por los
migrantes–, genera un espacio para caer en la irregularidad o entrar en una lógica de
“temporalidad permanente”. El hecho de no alcanzar la renovación supone no solo una
prolongación del proceso, sino en algunas situaciones un retroceso al punto de partida:
En la mayoría de los casos, el migrante debe atravesar una serie de “peajes” –residencia
precaria, residencia temporaria, renovación/es de la residencia temporaria– antes de
obtener la autorización para residir en forma permanente en el territorio nacional. Por
supuesto, cada uno conlleva la presentación de variada y onerosa documentación, así
como el pago de las tasas correspondientes, todos ellos gastos signicativos y no siem-
pre posibles para la economía del inmigrante. Esto es especialmente crítico porque,
por lo general, la no renovación a término devuelve al extranjero a fojas cero, lo cual
suele implicar el reinicio del expediente, nuevo pago de tasas, sellados, etc. Este siste-
ma no hace más que retardar y diferir la vinculación legítima del migrante con su lugar
de residencia y pone sobre el tapete las dicultades de la administración para concebir
a los inmigrantes como sujetos con derecho a gozar de los derechos garantizados por
el Estado (Pacceca y Courtis, 2003, p. 14).
Esta observación pone en el centro del problema la tensión entre el cuerpo normativo y
las prácticas de los migrantes, pues deja en evidencia que los objetivos que se propone
el primero son muchas veces limitados por las consecuencias que signican para las
segundas.
En esta misma tensión entre prácticas de los migrantes y cuerpo normativo se encuentra
la sexta conclusión de este estudio: la literatura de los dos países evalúa negativamente
la existencia de restricciones a las transiciones entre categorías migratorias, y más
especícamente entre las visas temporales y las denitivas. La existencia de categorías
de permisos de residencia temporal, orientadas a la realización de labores en sectores
especícos del mercado de trabajo por períodos de tiempo acotado, implica la creación
de incentivos para la migración. Al restringir el tránsito hacia otras categorías o limitar la
prórroga que permita la permanencia, se incentiva que aquellos migrantes con voluntad
de permanecer o que no encuentran condiciones para regresar a su país de procedencia
permanezcan en los países de destino en situación de irregularidad. Asociada a esta
situación, aunque no de manera exclusiva, la literatura canadiense identica una dicultad
Si Somos Americanos. Revista de Estudios Transfronterizos
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adicional con la existencia de la expulsión como recurso de regulación de las infracciones
a la ley migratoria. Los costos y la gestión de las expulsiones superan las capacidades de
los Estados para ejecutarlas, con lo que los migrantes que están sujetos a esta sanción
permanecen en situación de irregularidad, sin posibilidad de salir de ella por períodos
prolongados, quedando expuestos a la vulneración de sus derechos. En este sentido,
resulta pertinente revisar no solo el procedimiento relacionado con las expulsiones,
sino sobre todo el mecanismo como recurso asociado a las faltas contra la regulación
migratoria y a su legitimidad, en tanto que práctica naturalizada de la violencia de Estado
(Domenech, 2015).
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