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PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 53
CAPÍTULO 2:
RETORNO Y REINTEGRACIÓN
DE LOS MIGRANTES
LATINOAMERICANOS
EN EUROPA
Autora: Amparo González Ferrer3
1. Denición conceptual del tema
Una de las primeras dicultades a las que se enfrentan los países de origen de
los inmigrantes, a la hora de planicar intervenciones y programas dirigidos
a maximizar los benecios derivables de su retorno, es el desconocimiento
acerca del perl dominante entre quienes retornan de modo espontáneo, así
como el impacto real, los errores y los aciertos de las diferentes actuaciones
que engloban los planes de retorno asistido implementados tanto por
ellos mismos como, sobre todo, por los países europeos. En el presente
capítulo se identican algunas limitaciones en la gestión actual del retorno
y su vinculación con la reintegración, y se realizan propuestas orientadas
a fortalecer las acciones de las administraciones públicas de los países de
origen en este sentido. Retorno y reintegración constituyen momentos
distintos de un único proceso que debe ser concebido de modo integral para
asegurar intervenciones efectivas sobre el mismo. Las propuestas realizadas
3 Amparo González Ferrer es cientíca titular adscrita en el Centro de Ciencias
Humanas y Sociales del CSIC, donde participa en el Grupo de Investigación de
Dinámicas Demográcas. En la actualidad dirige el equipo español del proyecto
”Migrations between Africa and Europe”, nanciado por el VII Programa Marco de
la Comisión Europea y estudia los movimientos de retorno de los inmigrantes en
España, así como la nueva emigración española a Latinoamérica y Europa.
54 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
se basan precisamente en dicha concepción y se centran exclusivamente
en el retorno voluntario, asistido o no, pues el retorno forzoso responde a
lógicas diferentes.
Se presta especial atención a la necesidad de recabar mejor información
sobre el fenómeno del retorno, no solo el asistido sino sobre todo el
espontáneo, como requisito para fortalecer la posición negociadora de los
países latinoamericanos en su relación con la UE en materia de gestión de las
migraciones, e inuir en la denición europea de los programas de apoyo al
retorno en benecio de los migrantes y sus posibilidades de reintegración. En
primer lugar, analizamos el volumen, las características y los determinantes
del retorno de migrantes latinoamericanos desde Europa, y en especial
desde España, a sus países de origen. A continuación se identica una serie
de propuestas a través de las cuales los gobiernos y administraciones de
los países de origen pueden denir y coordinar mejor sus actuaciones en
benecio de la reintegración de los retornados y el desarrollo de sus países.
2. Estado de la cuestión según las cifras: los
latinoamericanos que abandonan España
Cuanticar el retorno de la inmigración reciente supone siempre un
reto. Según la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico), entre el 20% y el 50% de los migrantes que residen en
países de la OCDE los abandonan en los cincos primeros años de su
estancia, ya sea para regresar a sus lugares de origen, ya sea para continuar
su aventura migratoria a otros lugares (OCDE, 2008: 171 ss.). Pero en general
las cifras de retorno resultan escasas y opacas. No sabemos con precisión
si los migrantes latinoamericanos que regresan a sus países tras residir por
un periodo más o menos largo en Europa son muchos o pocos y, sobre
todo, no sabemos bien quiénes son más propensos a retornar y por qué.
Esto constituye un primer obstáculo en el diseño de actuaciones ecaces
para la promoción del retorno sostenible que, obviamente, se basa en una
reintegración laboral y social exitosa.
En España, podemos aproximarnos al volumen y características de los
retornos con la Estadística de Variaciones Residenciales (EVR), en la que
constan no solo las bajas que los propios extranjeros comunican a la
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 55
Ocina del Padrón de su municipio de residencia (que son efectivamente
pocas), sino también las bajas de extranjeros por inclusión indebida y por
caducidad, que responden a procedimientos de baja de ocio seguidos
por los Ayuntamientos al comprobar que personas inscritas no residen
efectivamente en el municipio. De acuerdo con tales cifras, las salidas de
2007 2008 2009 2010 2011 Total
Cuba 2.372 2.678 3.044 3.346 3.023 14.463
Rep.
Dominicana 3.249 3.779 4.230 4.267 4.240 19.765
Argentina 13.201 13.807 15.502 15.919 14.899 73.328
Bolivia 12.332 17.356 22.212 18.560 16.956 87.416
Brasil 9.242 13.036 17.480 19.110 15.932 74.800
Colombia 11.275 12.866 13.152 15.459 14.549 67.301
Chile 4.364 4.778 5.294 5.328 5.361 25.125
Ecuador 15.277 18.189 14.797 20.413 19.537 88.213
Paraguay 3.619 5.026 7.127 7.830 8.328 31.930
Perú 5.050 6.370 7.339 8.681 9.109 36.549
Uruguay 2.853 3.563 4.469 4.549 4.111 19.545
Venezuela 4.705 5.400 6.273 5.949 6.745 29.072
Baja por
caducidad 1.719 1.813 1.891 2.825 2.810 11.058
No consta 105 149 247 358 449 1.308
Total 90.219 110.113 124.994 134.954 127.489 587.769
Tabla 1: Bajas registradas en España con destino al
extranjero 2007-2011, por país de nacimiento y año
Fuente: EVR, INE 2012. Elaboración propia.
56 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
ciudadanos de origen latinoamericano4 de España han constituido un ujo
de magnitud considerable pues se protagonizaron casi 600.000 del total
de bajas registradas entre 2007 y 2011, ambos incluidos (tabla 1)5.
En términos absolutos, la mayoría de estas bajas corresponden a personas
nacidas en Ecuador, pues esta es la comunidad latinoamericana más
numerosa en España, seguidos muy de cerca por los bolivianos. Sin
embargo, si calculamos cuántas bajas aparecen registradas por cada 100
personas de ese mismo origen empadronadas en España, el ranking por
origen se modica bastante. En este caso, nos ceñimos solo a las salidas
de personas extranjeras para simplicar los cálculos. Como puede verse,
quienes más regresan en términos relativos son los brasileños (casi 14
bajas registradas por cada 100 empadronados en España), los chilenos
(10%), los argentinos y los paraguayos (10% y 9%, respectivamente).
De hecho, los ecuatorianos son, precisamente, junto a cubanos y
dominicanos, quienes menos están regresando, de acuerdo con estas
cifras (gráco 1).
Por otra parte, en todos los casos las mujeres latinas han abandonado
España en mucha menor medida que sus homólogos hombres, en
especial las brasileñas (11% versus 18%), paraguayas (8% versus 11%) y
colombianas (4% versus 6%), pero también para bolivianas, ecuatorianas y
peruanas.
4 Incluimos como ciudadanos latinoamericanos a: 1) personas nacidas en cualquier
país latinoamericano incluso si poseen la nacionalidad española, 2) personas
nacidas en España con nacionalidad de alguno de los países latinoamericanos y 3)
personas nacidas en España con nacionalidad española cuyo país de destino consta
expresamente como uno latinoamericano (la mayoría de ellos son menores de edad
que marchan de España junto a sus padres inmigrantes: 77% para Bolivia, 83% para
Colombia y 88% para Ecuador).
5 Algunas de estas bajas no suponen retornos al país de origen sino emigraciones a otros
países desde España (en muchas bajas por inclusión indebida se desconoce el país de
destino una vez que se sale de España). De todos modos, lo más probable es que en un
porcentaje muy alto se trate del país de nacimiento de los migrantes. Por otra parte, estas
cifras posiblemente no capturen todas las salidas y, en todo caso, lo hacen en general con
retraso respecto del momento real en que el migrante sale de España.
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 57
Gráco 1: Bajas por traslado de residencia de España al extranjero por
cada 100 empadronados en 2011, por país de nacionalidad y sexo
Total Mujeres Hombres
Fuente: EVR 2011. Padrón Municipal 2011, INE. Elaboración propia.
Estos mismos datos conrman para los latinoamericanos una propensión
al retorno muy por encima de la media de entre los mayores de 65 años
(gráco 2); en cambio, los jóvenes de entre 20 y 40 años de edad, que son
quienes están aún a tiempo de reinvertir en sus países de origen el capital
físico y humano adquirido durante la migración, no resultan, de media, más
propensos al retorno que el conjunto de sus paisanos. Hay que destacar
también que los menores de edad revelan tasas de retorno bastante
inferiores a la media del colectivo, lo que puede indicar mayor resistencia a
retornar de las familias ya reagrupadas en España.
Brasil
Chile
Argentina
paraguay
Perú
Colombia
Ecuador
Cuba
Rep. Dominicana
Uruguay
Bolivia
Venezuela
20,0
18,0
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
58 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
Grá co 2: Bajas por traslado de residencia de España al extranjero por
cada 100 empadronados en cada grupo de edad y origen, 2011
Fuente: EVR, 2007-2011. Padrón Municipal 2011, INE. Elaboración propia.
Por último, los nacidos latinoamericanos nacionalizados españoles también
están regresando, aunque en menor medida de lo que les correspondería,
teniendo en cuenta su peso en la población de origen latinoamericano en
España. De hecho, este grupo representaba en las salidas registradas de
latinoamericanos en 2011 en torno al 8%, mientras que su peso ascendía a
más del 30% de la población de origen latinoamericano residente en España.
Sin embargo, nuestros datos infrarrepresentan claramente a los que poseen
nacionalidad española pues de ellos solo se conoce que han salido del país
cuando comunican la baja. Nuevamente mejores datos y más actualizados
son necesarios.
25
20
15
10
5
0
Brasil
Chile
Paraguay
Bolivia
Argentina
Venezuela
Uruguay
Perú
Colombia
Ecuador
Rep. Dominicana
Cuba
0-19
20-39
40-64
65 y más
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 59
Cuadro-resumen 1: Volumen y rasgos de los migrantes
latinoamericanos que abandonan España
Volumen y rasgos de los migrantes latinoamericanos
que abandonan España
1. Entre 2007 y 2011 unos 600.000 latinoamericanos abandonaron
España, la mayoría presumiblemente para retornar a sus países de
origen.
2. En 2011, al menos 8 de cada 100 extranjeros con alguna nacionalidad
latinoamericana causaron baja en su inscripción padronal en España
tras abandonar el país. Los originarios de Brasil, Chile, Argentina y
Paraguay regresan más; los ecuatorianos, cubanos y dominicanos
menos.
3. Las mujeres latinoamericanas regresan menos que los hombres, en
especial las brasileñas, paraguayas y colombianas.
4. Los latinoamericanos mayores de 65 años abandonan España
por encima de la media en todos los grupos, pero los menores de
edad lo hacen mucho menos que la media en todos los grupos. Los
migrantes entre 20 y 40 años de edad que abandonaron España no
muestran mayor propensión al retorno que el conjunto de la población
latinoamericana.
5. Los que han adquirido la nacionalidad española están
infrarrepresentados entre los registros de salida de España hacia el
extranjero, lo que se debe, sin duda, al menos en parte, al sistema de
registro de las bajas.
6. No disponemos de datos que nos informen sobre el nivel educativo
y la experiencia laboral de quienes retornan a sus países, lo que
constituye un hándicap importante a la hora de planicar estrategias
de apoyo a la reintegración laboral de los migrantes retornados por
parte de los países implicados.
60 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
3. Debates: El retorno como fracaso, como
cumplimiento del plan migratorio
o como respuesta adaptativa
Hasta los años ochenta la realidad del retorno permaneció ignorada en
gran parte de los estudios sobre migración internacional, a pesar de que
la magnitud de los ujos de regreso era ya importante por entonces. La
migración internacional se entendía principalmente como un intento por
maximizar los ingresos en un contexto de las diferencias salariales entre
países (Sjaastad, 1962; Harris y Todaro, 1970). Mientras dichas diferencias
salariales entre origen y destino no desaparecieran el retorno solo
parecía explicable como la reacción lógica del migrante si constataba
que calculó de forma errónea sus posibilidades de empleo e ingresos en
destino, o los costes económicos y/o socioemocionales de la migración;
es decir, como el reejo de un fracaso. Evidentemente esta era y sigue
siendo una de las causas del retorno de los migrantes a sus países de origen.
Sin embargo, se fue haciendo evidente también que muchos migrantes
regresaban a sus países aun permaneciendo intactas dichas diferencias
salariales entre origen y destino, y pese a la creciente información sobre los
costes y benecios asociados a la migración.
Todo ello, junto al auge de los estudios sobre el desarrollo, fue propiciando
un enfoque más amplio en el que el retorno no es solo ni necesariamente
signo de un proyecto migratorio fracasado. Se empieza a tener en cuenta el
entorno familiar como elemento determinante para entender la lógica de
las decisiones del migrante y más recientemente, con el auge de los estudios
sobre transnacionalismo, se insiste en la posibilidad de que la motivación
última de la migración no sea la intención de maximizar ingresos
aprovechando las diferencias salariales entre países, sino más bien el
deseo de diversicar las fuentes de ingresos del hogar del que se forma
parte, como apuntaba la Nueva Economía de la Migración Laboral a mediados
de los ochenta (Stark, 1991). En dicho marco, el retorno no tiene por qué
responder a ningún error de cálculo sino que la migración se planica
como un viaje de ida y vuelta y, por tanto, el regreso constituye más
bien el cumplimiento del plan inicial con el que los migrantes intentan
compensar los fallos de los mercados en sus países de origen. Es más, los
retornos que no estaban inicialmente previstos por el migrante no tienen
por qué reejar necesariamente un fracaso. En ocasiones, la modicación
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 61
del contexto económico, social y/o político que puede producirse tanto
en origen como en destino desde que se iniciara la migración, hace del
retorno una opción mucho más atractiva y exitosa que la permanencia
en el exterior. De hecho, son pocos quienes marchan de sus países con
información perfecta sobre sus opciones en destino para poder pregurar
un plan migratorio factible y con visos de ser cumplido. Pero incluso para
ellos un cambio en las circunstancias sociopolíticas y económicas en los
lugares de origen y/o de destino puede convertir en inviable, o simplemente
subóptimo, un plan que parecía sensato y realizable.
Ahora bien, resulta difícil saber qué migrantes concibieron su marcha como
una ausencia temporal que les permitirá ahorrar una determinada cantidad
de dinero para adquirir bienes o servicios en su país de origen, o para
realizar determinadas inversiones a su vuelta y asegurar así la viabilidad de
su negocio o de su explotación agrícola; y quiénes, en cambio, se fueron
desde el comienzo con la idea de no regresar o de no hacerlo pronto al
menos. En general, quienes emigran por motivos políticos son menos
proclives a retornar que el resto y, en especial, que quienes marcharon para
completar o perfeccionar sus estudios (OCDE, 2008). Sin embargo, entre
quienes marchan por motivos económicos no es fácil determinar quiénes
pretenden regresar y lo hacen de acuerdo con su plan inicial, y quiénes no.
Conocer por qué motivos y con qué expectativas marchó el migrante
de su país es necesario para entender si su retorno potencial sería
concebido y percibido por él y su entorno como éxito o como fracaso. Y
estas percepciones son cruciales para determinar las posibilidades reales
de incentivar el retorno de quienes no lo tenían inicialmente previsto, y
para averiguar cuáles son las circunstancias en que debería ejecutarse el
retorno para que sea sostenible.
62 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
Tabla 2: Causas desencadenantes del retorno
y factores clave para la reintegración
Causas del
retorno
Tipo de
retorno
Condiciones
que rodean al
retorno
Necesidades Factores clave
reintegración
- Logro
objetivo de
ahorro
- Finalización
de un periodo
de estudios
y obtención
diploma
- Aprendizaje
de idioma
Plan
cumplido
(En general)
buenas
condiciones
económicas y
anímicas
- Información
sobre demanda
laboral en su
sector en origen
- Canales
viables para el
emprendimiento
(acceso a crédito)
-
Reestablecimiento
de redes
- Duración de la
migración
- Reconocimiento
efectivo y
sencillo de
títulos obtenidos
y experiencia
acumulada
- Apoyo a
iniciativa
empresarial
- No se
encuentra
trabajo
- Se pierde el
empleo
- No se gana
suciente
para
sobrevivir y
ahorrar
Plan no
cumplido-
fracaso
(Posible)
Precariedad
- Apoyo
económico para
regreso
- Pago deudas
adquiridas con
migración
- Apoyo psicosocial
- Duración de la
migración
- Empleo o
no durante la
migración
- Impacto
psicológico
de “fracaso”
expectativas
sobre migrante y
allegados
Cambio en las
circunstancias
sociopolíticas
o/y
económicas
en los lugares
de origen y/o
de destino
Adaptación
a cambio
de
contexto.
Retorno
como
Opción
Abierta
Es un retorno
anticipado o
imprevisto,
pero no
necesariamente
precipitado ni
en condiciones
precarias
- Información para
preparar la marcha
(cuándo, cómo y
con qué ayuda)
- Información
sobre
posibilidades de
reintegración
del migrante y
familiares que
regresen con él
- Información
sobre demanda
laboral en su
sector en origen
- Acceso a
dispositivos de
información
coordinados
entre origen y
destino
- Atención
integral a
la familia
inmigrante
- Acreditación y
reconocimiento
experiencia
laboral
- Ayuda
organizada el
emprendimiento
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 63
En denitiva, retorno y reintegración constituyen momentos distintos de
un único proceso que debe ser concebido de modo integral para asegurar
intervenciones efectivas sobre el mismo. Las propuestas realizadas a
continuación se basan precisamente en dicha concepción.
4. Propuestas identicadas
y actores clave para su implementación
4.1. Propuestas identicadas
Tras el examen del contexto en que se está produciendo el retorno voluntario
de latinoamericanos desde Europa y los obstáculos y dicultades para su
reintegración productiva a la llegada a sus países de origen, nos parece
sensato proponer las siguientes medidas:
1. Establecer programas diferenciados en la promoción del retorno
sostenible (que incluye reintegración), en lugar de un programa único. La
diferenciación no debe responder únicamente a la situación administrativa
del migrante, ni a la condición de empleado o desempleado, como ocurre
ahora, sino que deben tenerse en cuenta otros elementos más cruciales
para la reintegración como la cualicación, la duración de la experiencia
migratoria y la experiencia laboral adquirida durante la misma, o las
circunstancias familiares de quien pretende regresar.
2. Denir de forma más ambiciosa la población objetivo de los
programas de retorno y reintegración, de modo que se incluya siempre
a potenciales retornantes y no solo a los que ya han tomado la decisión
de regresar, pues este es el único modo de garantizar una adecuada
planicación del retorno de la que, como sabemos, depende la capacidad de
reintegración. Desarrollo de estrategias encaminadas a ampliar el colectivo
al que llega la información sobre los programas de incentivos y ayudas para
el retorno productivo.
3. Desarrollar dispositivos de apoyo que permitan personalizar y
monitorizar las medidas orientadas a la reintegración dentro de cada
uno de los programas diferenciados una vez que el retornante se acoja a
uno de ellos. En su diseño debe participar el propio migrante indicando
Causas del
retorno
Tipo de
retorno
Condiciones
que rodean al
retorno
Necesidades Factores clave
reintegración
- Logro
objetivo de
ahorro
- Finalización
de un periodo
de estudios
y obtención
diploma
- Aprendizaje
de idioma
Plan
cumplido
(En general)
buenas
condiciones
económicas y
anímicas
- Información
sobre demanda
laboral en su
sector en origen
- Canales
viables para el
emprendimiento
(acceso a crédito)
-
Reestablecimiento
de redes
- Duración de la
migración
- Reconocimiento
efectivo y
sencillo de
títulos obtenidos
y experiencia
acumulada
- Apoyo a
iniciativa
empresarial
- No se
encuentra
trabajo
- Se pierde el
empleo
- No se gana
suciente
para
sobrevivir y
ahorrar
Plan no
cumplido-
fracaso
(Posible)
Precariedad
- Apoyo
económico para
regreso
- Pago deudas
adquiridas con
migración
- Apoyo psicosocial
- Duración de la
migración
- Empleo o
no durante la
migración
- Impacto
psicológico
de “fracaso”
expectativas
sobre migrante y
allegados
Cambio en las
circunstancias
sociopolíticas
o/y
económicas
en los lugares
de origen y/o
de destino
Adaptación
a cambio
de
contexto.
Retorno
como
Opción
Abierta
Es un retorno
anticipado o
imprevisto,
pero no
necesariamente
precipitado ni
en condiciones
precarias
- Información para
preparar la marcha
(cuándo, cómo y
con qué ayuda)
- Información
sobre
posibilidades de
reintegración
del migrante y
familiares que
regresen con él
- Información
sobre demanda
laboral en su
sector en origen
- Acceso a
dispositivos de
información
coordinados
entre origen y
destino
- Atención
integral a
la familia
inmigrante
- Acreditación y
reconocimiento
experiencia
laboral
- Ayuda
organizada el
emprendimiento
64 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
cuáles son las actuaciones a las que en su caso personal debería prestarse
más ayuda. La consideración de las circunstancias familiares del (potencial)
retornante y el diseño de planes de reintegración que contemplen al
conjunto del núcleo familiar afectado no solo al migrante o solicitante
de ayuda resultan cruciales para el logro de un retorno sostenible.
4. Monitorizar las actuaciones de apoyo individual y evaluar los
programas de ayuda implementados. La creación de una verdadera
política pública orientada a la reintegración de los retornados depende de
modo crucial de la comprensión adecuada de las fortalezas y debilidades
de los programas aplicados en el pasado y en el presente. Esto exige la
realización de evaluaciones sistemáticas y programadas de los planes en
marcha que, a su vez, requieren monitorización individual de los procesos
de reintegración de retornados de variado perles, con y sin ayuda.
4.2. Actores clave en su implementación
Como se señala en el capítulo “Capítulo 3: Procedimientos y pasos a seguir
para mejorar el vínculo entre la migración y el empleo” (C. Tamagno), la OIT
(Organización Internacional del Trabajo) sugiere que para una adecuada
gestión migratoria se debe establecer un mecanismo que garantice la
coordinación y la celebración de consultas entre todos los ministerios,
autoridades y órganos encargados de las migraciones laborales (OIT,
2006). La implementación de cada una de las propuestas enumeradas en
el epígrafe anterior y desarrolladas en el apartado 5 (más abajo) requiere
la implicación de las administraciones públicas tanto de origen como de
destino, así como una labor de inclusión de la sociedad civil articulada y
de la iniciativa privada como complemento imprescindible para asegurar
el éxito de las mismas. La intensidad de implicación de cada uno de estos
actores variará en función de la propuesta concreta y del contexto en que se
pretende llevar a cabo; sin embargo, de modo general puede indicarse que:
1. En la identicación de perles dominantes y en la denición de los
perles deseados entre los migrantes de retorno se requiere, en primer
lugar, la coordinación entre las autoridades de frontera y los organismos
encargados de la recogida de información estadística en los países
latinoamericanos, a n de insertar en los mecanismos de control fronterizo
los instrumentos necesarios para la recogida de información sobre el
retorno de ciudadanos desde el exterior, sus intenciones de establecimiento
en origen y las condiciones de la llegada.
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 65
Los servicios de gestión de la información estadística deben desarrollar
herramientas de procesamiento rápido de los datos recabados en la frontera
que permitan a las autoridades laborales del país conocer quiénes y cómo
son los que regresan, y a dónde se dirigen dentro del territorio nacional. En
este sentido, las propuestas de un sistema de información georeferenciado
realizadas en el capítulo de C. Tamagno “Capítulo 3: Procedimientos y pasos
a seguir para mejorar el vínculo entre la migración y el empleo” tienen todo
el sentido.
Las autoridades laborales, de planicación territorial y de desarrollo social
de cada país latinoamericano, deberían comparar los datos recogidos
sobre el retorno efectivo con los datos ya disponibles sobre las necesidades
de mano de obra, vivienda y educación en cada uno de los lugares a los
que se están dirigiendo los migrantes retornados, a n de identicar qué
necesidades podrán cubrir estos y, a la vez, qué nuevas demandas crearán.
Igualmente, dicha comparación combinada con la indagación previa de las
necesidades laborales y sectores estratégicos de cada zona del país, que
debe haberse realizado en colaboración con los agentes sociales de dichos
lugares, ayudará a identicar el tipo de migrante de retorno que convendría
captar entre la población emigrada al exterior a n de responder a tales
demandas y potenciar el desarrollo económico de las diferentes regiones
del país.
En segundo lugar, para ser capaces de llegar a ellos con información y
medidas que promuevan el retorno al país de origen de personas aún
no incluidas en los ujos espontáneos, la actuación de las autoridades
latinoamericanas requiere ser mucho más transnacional. Por una parte,
la explotación de la información que pueden recoger las delegaciones
en el extranjero de los Ministerios de Relaciones Exteriores es crucial para
conocer el pool de candidatos al retorno al que las actuaciones de los países
de origen podrían dirigirse. Por otra parte, el fortalecimiento de los vínculos
con la diáspora y sus asociaciones contribuirá sin duda al éxito de cualquier
de estas acciones.
2. En la personalización de las medidas de apoyo y la monitorización
de los programas y actuaciones concretas se requiere una especial
coordinación de los principales ministerios implicados (Ministerio
de Empleo, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Educación,
Ministerio de Justicia) con otros actores de la sociedad civil y de la iniciativa
privada que participan (o podrían participar) por delegación o por interés
propio en la implementación y desarrollo de los programas de apoyo al
retorno y la reintegración.
66 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
La personalización de las medidas prerretorno, es decir, en el país europeo,
requiere de una coordinación activa con las asociaciones de la diáspora y
organizaciones internacionales activas en la gestión migratoria en primer
lugar, y con las autoridades de los países europeos en segundo lugar a n de
hacer viables actuaciones que, entre otras cuestiones, aceleren la expedición
de certicados de experiencia laboral, el adelanto y transporte de derechos
sociales, la conservación en su caso de derechos de residencia, etc.
Ya en el país de origen, la coordinación de todos los agentes sociales
es crucial en la identicación de los yacimientos de empleo y sectores
estratégicos en los que reintegrar a migrantes de retorno, siempre teniendo
en cuenta la diversidad territorial de la demanda laboral. Además, la
adecuada coordinación con la red de fundaciones privadas y cooperativas
implicadas, ya con anterioridad al fenómeno del retorno en muchos casos,
en la nanciación/crédito a microempresas, así como el establecimiento de
mecanismos de información y colaboración actualizados con las cámaras
de comercio y de industria, y la red de entidades de desarrollo local cuando
estas existen.
5. Desglose de las propuestas identicadas
5.1. Propuesta 1: Establecer programas diferenciados en lugar de
un programa único
Denición de la propuesta
Como hemos señalado las condiciones y el momento en que se realiza
el retorno, así como las expectativas con que se inició la aventura
migratoria condicionan las posibilidades de reintegración y, por tanto, las
intervenciones potencialmente más efectivas para contribuir a la misma. Por
ello es importante conocer cuáles son esas condiciones, tanto individuales
como familiares, lo antes posible para denir el perl de los retornados que
habrán de reintegrarse en origen y poder diseñar estrategias de apoyo al
retorno y la reintegración diferenciadas y exitosas, tanto en los países de
residencia como en los de origen.
La experiencia de los últimos años nos permite identicar con claridad al
menos algunos perles-tipo que son más o menos frecuentes entre quienes
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 67
piensan en retornar y entre quienes efectivamente retornan. Sin embargo,
es muy importante señalar que generalmente los países tanto de origen
como de destino disponen de un único programa o, como mucho, un par
de ellos, en los que a los potenciales solicitantes se les distingue solo en
función de su situación de regularidad o irregularidad documental, junto a
posibles elementos de vulnerabilidad socioeconómica.
Si el objetivo último de los programas es lograr un retorno sostenible, la
diferenciación no debe responder única ni primordialmente a la situación
administrativa (irregular versus regular) o laboral (empleado versus
desempleado) del migrante en el país de residencia en el momento que
solicita información sobre el retorno, como ocurre con la mayor parte de
los programas nanciados desde Europa. Deben tenerse en cuenta otros
elementos más cruciales para la reintegración como la cualicación, la
duración de la experiencia migratoria y la experiencia laboral adquirida
durante la misma, o las circunstancias familiares de quien pretende regresar.
En concreto, y ateniéndonos a la experiencia reciente, resulta clave concebir
y articular programas y dispositivos de apoyo al retorno capaces de ofrecer
atención diferenciada a migrantes en función de:
* Tipo de retorno (el retorno como ”emergencia” frente al retorno como
opción).
* Duración de la estancia en Europa.
* Su cualicación (cualicados y semicualicados versus no cualicados) y
sector en el que han trabajado durante su estancia en Europa.
* Su situación familiar (regresan con familia versus solos), que en ocasiones
se solapa con la situación documental, y la posibilidad de concebir
programas especícos para mujeres o, al menos, actuaciones adaptadas a
sus circunstancias sociales y laborales en origen y destino.
Los benecios que se derivarían de la existencia de programas diferenciados
de este tipo parecen evidentes pues aligerarían los trámites, permitirían
acumular experiencia y profesionalización por parte de los agentes
implicados, contribuirían a anticipar problemas de reintegración y su
solución y, sobre todo, ayudarían a mejorar la imagen de los programas de
apoyo al retorno entre sus posibles usuarios, ampliando así el círculo de
inuencia de los mismos en un sentido potencialmente más benecioso
para los países de origen.
68 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
Optar por la organización de programas diferenciados requiere en cualquier
caso de un conocimiento previo de los principales perles existentes entre
los potenciales retornantes así como de una planicación presupuestaria
para cada uno de ellos exible, ya que a priori será difícil establecer la
demanda para cada uno de ellos y dotaciones presupuestarias rígidas
podrían frustrar la nalidad de evaluación inicial de la demanda de cada
tipo de ayuda.
Una posibilidad sería disponer inicialmente de un presupuesto único
conjunto, garantizando una cantidad mínima para cada modalidad y
dejando el monto restante a distribuir en función de la demanda recibida, e
ir ajustando la atribución presupuestaria para siguientes ejercicios basados
en la experiencia anterior.
Experiencias y evidencia empírica
Evaluaciones recientes del uso que los migrantes originarios de diferentes
países hacen de los programas de apoyo al retorno en España concluyen
en la necesidad de abordar los programas de retorno con un enfoque
diferenciado por países, en los que la proximidad geográca sea tenida en
cuenta, ya que parece que los marroquíes, por ejemplo, han hecho un uso
nulo de tales programas debido a que la exigencia de comprometerse a no
retornar en tres años les desincentiva debido a la naturaleza transfronteriza
de su migración (Royo, 2011).
Los latinoamericanos, por el contrario, han sido los principales beneciarios
en términos absolutos de los dos grandes programas en marcha en España,
PREVIE (Programa de Retorno Voluntario de Inmigrantes desde España) y
APRE (Programa de ayudas complementarias para el retorno voluntario
con el abono acumulado y anticipado de la prestación contributiva por
desempleo) (también lo han sido en el retorno productivo, de menor
relevancia numérica hasta el momento). Sin embargo, el acogimiento de los
diferentes colectivos nacionales a estos programas ha sido muy desigual,
lo que indica que los requisitos exigidos afectan de modo diferente a
migrantes de distintos orígenes dentro de la región ALC. Por ejemplo,
Bolivia y Argentina eran los países con mayor número de beneciarios en el
PREVIE, mientras que ecuatorianos, colombianos, argentinos y peruanos y
más recientemente bolivianos son los principales beneciarios del APRE, al
menos en números absolutos.
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 69
Las diferentes tasas de participación en los programas según el origen
nacional pueden estar relacionadas tanto con las características mayoritarias
de los migrantes de distinta procedencia, como con la situación de sus
países de origen y con los propios planes de apoyo a la reintegración de los
retornados de que disponen los países de origen.
Algunos países de origen han ido diversicando sus programas de apoyo
a los retornados pero hasta hoy la diferenciación es muy incipiente y se
reduce en la mayor parte de los casos a la distinción entre la ayuda logística
al retorno (importación de menaje y vehículos, ayuda al viaje, etc.) y la
ayuda para la iniciación de negocios. No se prevén itinerarios diferentes
para los retornados que regresan con sus familiares y requieren, a su vez,
reintegración tanto en el mercado laboral como educativo, por ejemplo, y
los retornados que dejaron a su familia en origen y requieren de otro tipo
de apoyo.
La diferenciación en los países europeos donde residen los latinoamericanos
también es muy escasa. En España, por ejemplo, el apoyo al retorno ha
funcionado principalmente como una ayuda de emergencia, centrada en
los aspectos logísticos del retorno, quedando relegada la reintegración en
origen a un segundo plano.
Un aspecto fundamental a tener en cuenta en el diseño inicial de programas
diferenciados es el que tiene que ver con la duración de la estancia en el
exterior y la edad del retornante, pues la edad determina el horizonte
temporal con que cuenta el migrante para recabar benecios de su posible
inversión, en el caso de que opten por emprender un negocio propio, y la
duración de la estancia en el exterior, si ha sido demasiado corta (inferior a
tres o cuatro años) hace improbable que se hayan podido acumular ni los
conocimientos y habilidades, ni los recursos en términos de ahorros y de
contactos, que pueden garantizar el éxito de un negocio propio como vía de
reintegración laboral (Dustmann y Kirchkamp, 2002; Mesnard, 2004).
Otro elemento que generalmente parece relegado a segundo plano tanto
por los programas de los países europeos como de los países de origen y
que, sin embargo, resulta crucial en la adecuada planicación del apoyo
al retorno sostenible de los latinoamericanos es el relativo a la situación
familiar del retornante/retornado. El proceso de reagrupación de pareja e
hijos de los latinoamericanos en lugares como España se ha producido con
gran rapidez (González-Ferrer, 2011; Eremenko y González-Ferrer, 2012).
70 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
Es sabido que ello contribuye en general a retrasar el retorno (Boccagni y
Lagomarsino, 2011).
Además, en el caso de las familias reagrupadas en España, este retraso
parece haberse acentuado gracias a la mayor resistencia al desempleo que
han demostrado las mujeres latinoamericanas (Muñoz Comet, 2011), que
permitió a familias migrantes ya reagrupadas resistir con los ingresos de la
esposa/madre y el subsidio de desempleo del marido/padre. Sin embargo, la
prolongación y el agravamiento de la crisis han frustrado en bastantes casos
esa espera, de manera que el perl mayoritario de los retornantes se va a ir
modicando con el tiempo. No solo se ha ido deteriorando mientras tanto
la situación económica de muchas familias, sino que con ello la situación
administrativa de algunos de sus miembros habrá devenido irregular al no
poder renovar los permisos por carecer de trabajo.
Un buen ejemplo de programas de apoyo diferenciados en países de origen,
frente a la escasa diferenciación dominante en los programas españoles, es
el proporcionado por el Documento CONPES (Consejo Nacional de Política
Económica y Social) en Colombia que distingue: 1) Programa de atención
inmediata al retornado, 2) Programa de capacitación para reintegración al
mercado laboral como trabajados asalariado, 3) Programa de capacitación
para emprendimiento, 4) Medidas de apoyo a colombianos de mayor
calicación que podrán acceder a planes de investigación y docencia
y 5) Programa de retorno programado de nacionales aún en el exterior
para incorporarse a sectores estratégicos considerados de interés para el
desarrollo nacional. Aunque las actuaciones en cada uno ellos necesitan
estar mejor desarrolladas, la especialización apunta en el sentido indicado.
Esta diferenciación debería consolidarse en los programas de todos los
países implicados en la gestión del retorno como un elemento más de la
movilidad entre Europa y Latinoamérica, para permitir una adaptación más
rápida y efectiva a los cambios que previsiblemente se irán produciendo en
el perl dominante de los retornantes potenciales.
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 71
Ideas clave
1. Previsión de programas diferenciados que sean capaces de responder
a toda la variedad posible de perles de retornantes existentes de
forma rápida y especializada.
2. Disponer de programas diferentes al menos en función de tres
criterios clave: la situación familiar del migrante, la duración de la
estancia en el exterior y la naturaleza del retorno (como emergencia o
como posibilidad).
3. Procurar programas no condicionados en su nanciación a la
condición administrativa (irregular) y laboral (desempleados) de los
beneciarios, pues ello favorece el apoyo casi exclusivo a personas en
situación de precariedad, lo que limita la adecuada planicación del
retorno y las posibilidades de retorno productivo.
4. Deslindar las medidas de apoyo al retorno de orden logístico (ayuda
al viaje y asistencia con traslado e impuestos de aduana, por ejemplo)
de las de orden productivo.
5. Coordinar los programas de apoyo al retorno en los países de
residencia (Europa) con los diseñados e implementados en países de
origen, de manera que se eviten duplicidades y perles doblemente
beneciados frente a perles completamente excluidos.
Condiciones básicas para la implementación
1. Identicar los factores más determinantes de la decisión de retornar y del
éxito en la reintegración tras el retorno, para poder así diseñar un número
mínimo de programas que respondan a los diferentes perles y situaciones
de forma rápida y ecaz.
Para ello necesitamos una explotación adecuada de la información
estadística existente tanto en los países europeos donde se asientan los
migrantes de origen latinoamericano, como en sus países de origen, que
nos permita identicar sobre todo los perles de retornantes potenciales
que no están siendo cubiertos por los programas existentes.
72 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
Averiguar por qué ciertos tipos de migrantes no solicitan o no consiguen
las ayudas existentes, y diseñar programas que los incluyan, en la medida
en que ello vaya a favorecer un mejor aprovechamiento del capital humano
acumulado por los que retornan.
2. Realizar estudios pilotos sobre utilidad de cada programa y necesidades
presupuestarias previsibles para cada uno de ellos, teniendo en cuenta que
la nalidad de cada uno de los programas piloto no es tanto responder a
las necesidades de la potencial población beneciaria sino proporcionar
información precisa sobre la magnitud de esta (cuántos podrían solicitar
la ayuda prevista por ellos), así como identicar si hay elementos clave en
la conguración de los programas que han sido pasados por alto y que
deberían incorporarse en una política integral de retorno.
3. Garantizar un número mínimo de beneciarios en cada uno de los
programas durante la fase piloto para asegurar la utilidad de los mismos,
y prever un marco de dotación presupuestaria exible que asegure
la capacidad de cada programa en fase de evaluación de responder a
demandas inicialmente no previstas.
4. Conocimiento previo de las necesidades y oportunidades de desarrollo
en los países de origen y las zonas a las que previsiblemente retornarían
mayor número de migrantes, a n de diseñar programas orientados a
fortalecer los diferentes sectores estratégicos en las distintas regiones del
país, así como coordinar los programas de apoyo en los países de origen con
los programas en marcha en los países europeos, para evitar duplicidades y
contradicciones, así como la cobertura de un rango lo más amplio posible
de solicitantes.
Dicha coordinación además es necesaria para garantizar que se planica el
retorno y que dicha planicación prerretorno se vincula adecuadamente
con medidas postretorno, como el modo más ecaz de favorecer un retorno
sostenible.
5.2. Propuesta 2: Ampliación de la población objetivo de los
programas
Denición de la propuesta
La reintegración comienza, por tanto, en los países europeos, pues es
necesario preparar el retorno con antelación suciente para que los que
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 73
van a regresar movilicen sus recursos. La reintegración productiva de quien
regresa en situación de emergencia o vulnerabilidad resulta, en principio,
más difícil que la de quienes han tenido la opción de realizar una adecuada
planicación del regreso.
Teniendo esto en cuenta, es muy probable que los países de origen y sus
necesidades de desarrollo se benecien más del regreso de quienes han
sido capaces de retrasar su retorno por más tiempo, en la medida en que ello
indique mayor disponibilidad de recursos de todo tipo (empleo, situación
documental, arraigo, etc.).
Por ello, es conveniente denir de forma ambiciosa la población objetivo de
los programas de retorno y reintegración, de modo que se incluya siempre
a potenciales retornantes y no solo los que ya han tomado la decisión de
regresar. Las actuaciones de los países de origen deben diseñarse de un
modo que favorezcan el retorno que Europa deja desatendido, en la medida
que ello puede contribuir de forma fundamental a la sostenibilidad del
retorno.
Con este n habrán de desarrollarse campañas de información sobre los
programas diferenciados que tengan como objetivo la población que
habitualmente no solicita ni se acoge a los programas existentes.
Tales campañas habrán de ser de amplio alcance, difundir la información
usando diversos medios tanto en el país donde se presta la ayuda como
en los países de origen de los migrantes, contemplar como destinatarios
no solo a los propios migrantes no retornados aún, sino también a sus
familiares en origen, así como a posibles empleadores e inversores que
pudieran participar en la reintegración de los retornados.
Estas campañas deben, además, ir acompañadas de programas de formación
para personal de ONG (Organización No Gubernamental) y asociaciones
a las que los migrantes acuden por diferentes motivos y en momentos
distintos, para que puedan informarlos entonces sobre las posibilidades de
retorno de forma anticipada, incluso si no acuden a ellos con la intención de
obtenerla.
Identicar, estudiar y llegado el caso diseñar e implementar programas
para incentivar el regreso de colectivos cuyo retorno no es considerado
como prioritario por los países europeos en que residen, puede suscitar
desacuerdos, dicultades de coordinación y quizá incluso conictos con las
autoridades de dichos países.
74 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
Por tanto, uno de los riesgos implícitos en la puesta en marcha de esta
propuesta, y hasta cierto punto la anterior, tiene que ver con la negociación
política y la colaboración transnacional en la concepción y puesta en marcha
de una política integral de movilidad, no solo de retorno.
Sin embargo, disponer de información más precisa y completa sobre cómo
los programas de apoyo al retorno aplicados en Europa favorecen unos
intereses u otros, constituye en cualquier caso un elemento fundamental
para fortalecer la posición negociadora de los países de origen.
Experiencias y evidencia empírica
En España, es evidente que la inmensa mayoría del retorno es retorno
espontáneo no asistido. Aunque los latinoamericanos han sido en términos
absolutos los principales beneciarios de los programas de apoyo al retorno
en España, los 15.000 latinos que se acogieron al PREVIE desde su puesta en
marcha, más los 15.000 acogidos al APRE, no representan conjuntamente ni
el 5% del total de salidas de latinoamericanos hacia el exterior registradas
en España entre 2007 y 2011 (aproximadamente 600.000). Por tanto, los
beneciados por los programas de apoyo al retorno en Europa son pocos
en términos relativos.
Además, dichos programas sobrerrepresentan entre sus beneciarios
a un determinado tipo de migrante que no es necesariamente el que
tiene mayores posibilidades de reintegración en origen y, por tanto, de
protagonizar un retorno sostenible. La causa es que los requisitos impuestos
por estos programas sobrerrepresentan de forma desmesurada entre sus
beneciarios a irregulares y desempleados y, en menor medida, también
a familiares dependientes y personas con permisos de corta duración (en
Italia, por ejemplo, se excluye de los programas de apoyo al retorno a los
que poseen una carta de soggiorno o permiso de larga duración).
Por tanto, los beneciarios de todos estos programas implementados
en Europa tienden a ser migrantes con menos tiempo de residencia en
el extranjero y, por tanto, muy probablemente con menor experiencia
acumulada y seguramente menor cualicación profesional que la media.
Todo ello implica que la experiencia de retorno y reintegración de los
beneciarios de tales programas, al constituir una muestra parcial y
sesgada de todo el retorno latinoamericano que se está produciendo, no
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 75
nos informará adecuadamente ni de las dicultades de la reintegración
en origen de los retornados, ni del potencial impacto que el retorno está
teniendo sobre la población y la economía de los lugares de origen.
Por ejemplo, sabemos que haber adquirido la nacionalidad española
durante la estancia en España no implica descartar automáticamente la
posibilidad del retorno y que son relativamente frecuentes los casos de
latinoamericanos naturalizados que pedían información sobre ayudas
posibles para su retorno pero que quedaban automáticamente excluidos
de las mismas en España por no ser extranjeros.
Es evidente que los motivos, condiciones y expectativas sobre el retorno
de estos migrantes, naturalizados o con permiso de residencia permanente,
son absolutamente relevantes, en especial para los países de origen,
si realmente se aspira a diseñar programas de actuación orientados a
aprovechar al máximo la experiencia migratoria en benecio del desarrollo
de las áreas emisoras.
Por tanto, diseñar actuaciones y campañas que identiquen a estos
potenciales retornantes como tales y que permitan a las administraciones
interesadas en su vuelta preparar mecanismos de ayuda nanciera o de
incentivos en especie para estimular su regreso, parece una propuesta
razonable. Y lo mismo puede decirse, obviamente, de muchos migrantes
no naturalizados que desean volver y que lo han hecho al margen de los
programas de apoyo ofrecidos en España, precisamente por disponer de
más recursos para ello.
Para conectar con potenciales retornantes que se escapan del perl
predominante entre los beneciarios de los programas de apoyo al retorno
en Europa resulta crucial diversicar los programas de apoyo (propuesta 1)
y centralizar y facilitar el acceso a toda la información sobre los diferentes
programas de apoyo al retorno activo tanto en el país de residencia como,
sobre todo en este caso, en los países de origen.
El portal de la SENAMI (Secretaría Nacional del Migrante) (http://www.
migranteecuatoriano.es/index.php) en el que uno puede inscribirse en
bolsas de trabajo (www.ecuadortrabajaunido.ec/), en bases de datos
sobre talento ecuatoriano en el exterior, en programas de apoyo al retorno
productivo, etc., proporciona un primer ejemplo que apunta en esta línea.
76 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
Igualmente la Red Italiana para el Retorno Voluntario Asistido (RIRVA, http://
www.reterirva.it/) constituye otro ejemplo en esta línea y además contiene
información sobre programas y actividades sobre retorno que tienen lugar
fuera de Italia. En la fase piloto del proyecto para su constitución (Nirva-4)
se incluyó a Ecuador, precisamente, como uno de los países de origen de
coordinación de actuaciones, lo que estaba orientado a ampliar el acceso
de los latinoamericanos en Italia a los programas de asistencia al retorno.
Lo ideal sería desarrollar una plataforma única de información conjunta e
integrada que centralice la información sobre programas en origen y destino,
a la que los interesados puedan acceder online, registrarse, responder a un
cuestionario básico sobre sus circunstancias y deseos en relación al retorno
y recibir de modo inmediato un primer documento orientativo sobre las
posibilidades que se ajuste a su caso, así como la posibilidad de contactar
un agente especializado en el asesoramiento de casos como el suyo.
Dicha plataforma integrada podría atraer perles diferentes y facilitar la
identicación de los mismos, así como su posible seguimiento posterior.
En segundo lugar, promover relaciones con la diáspora e integrarla en
actividades de los programas de apoyo al retorno puede ser de gran
utilidad en la promoción de redes profesionales entre los migrantes y de
los retornados con los migrantes aún en el exterior, lo que sería benecioso
en muchos sentidos y no solo como vía para fomentar el retorno (Jonkers,
2008).
Para algunos perles migratorios, como los investigadores, los programas de
fomento del retorno temporal, en la medida que propician el mantenimiento
o en su caso (re)establecimiento de contactos y redes de distinta índole,
pueden suponer un primer paso hacia la circulación transnacional o incluso
el retorno permanente algo más adelante.
En tercer lugar, la realización de encuestas sobre intenciones de retorno
como la realizada por la Cancillería en algunos de los Consulados de
Colombia en el exterior de mayor tasa migratoria puede también aportar
información valiosa para diversicar los perles de retorno. Si bien es cierto
que el seguimiento de los encuestados en el tiempo para ver quién ejecuta,
cómo y cuándo tales intenciones, resultaría crucial para dotar a estas
encuestas de mayor utilidad para la identicación adecuada de perles
nuevos e interesantes.
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 77
Ideas clave
1. La inmensa mayoría del retorno de latinoamericanos es retorno
espontáneo, que discurre al margen de los programas de ayuda ocial
al retorno implementados en Europa. En España los beneciarios
latinos de tales programas desde 2007 apenas equivalen a un 5% del
total de salidas registradas.
2. Los programas de apoyo al retorno en Europa alcanzan principalmente
a un tipo muy determinado de migrante de retorno: mayoritariamente
en situación irregular o desempleado, o ambas cosas a la vez; con
estancias en Europa más cortas que la media y en ocasiones también a
familiares dependientes sin permiso de residencia propio.
3. El sesgo en la selección de los beneciarios limita enormemente la
utilidad de analizar el perl y la experiencia de reintegración de estos
retornados como herramienta adecuada para evaluar el potencial
impacto del retorno en los países de origen, las necesidades de los
retornantes y las limitaciones de los programas en vigor.
4. Es necesario crear incentivos para que los que retornan de forma
espontánea pongan en conocimiento de las autoridades y agentes
implicados en el diseño y gestión de políticas de retorno y la
reintegración sus intenciones, deseos, posibilidades, necesidades,
cualicaciones, etc.
5. La creación de plataformas online capaces de suministrar información
integral sobre yacimientos de empleo e inversión en países de origen,
empresas interesadas en reclutar migrantes retornados, entidades
públicas y privadas que ofrecen nanciación para apoyar retorno y
reintegración, trámites a realizar para preparar y ejecutar el retorno,
implicaciones legales del retorno en cuanto a propiedades y ulterior
movilidad internacional, etc., constituirían un modo relativamente
barato de poder obtener información sobre tales sujetos y poder
incorporarlos, o no, a programas en marcha o nuevos programas.
6. La realización de encuestas en los países europeos sobre intenciones
de retorno de los nacionales residiendo aún allí y su posterior
seguimiento constituyen otro instrumento útil en esta dirección.
78 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
Condiciones básicas para la implementación
1. Conocimiento detallado de los programas que se aplican en los países
europeos, sus sesgos y limitaciones, como punto de partida fundamental
para la identicación de los potenciales retornantes por ahora excluidos.
2. Identicación de migrantes que retornaron de forma espontánea
(al margen de programas ociales de apoyo al retorno) y análisis
detallado de sus características y experiencia de reintegración.
3. Identicación de migrantes aún en Europa, interesados en retornar y que
no cumplen los requisitos para acogerse a programas ociales de apoyo al
retorno allí, y análisis de sus características.
4. Reexión sobre el interés en promover, o no, el retorno de migrantes
excluidos de los canales habituales de apoyo al retorno.
5. Diseño adaptado de programas incentivadores de esos nuevos perles
de retornante potencial.
6. Creación de mecanismos que centralicen y faciliten el acceso a toda la
información sobre los programas de apoyo al retorno y que ganen reputación
como medio de atención personalizada a potenciales retornantes que no
cumplen los requisitos de irregularidad, desempleo o vulnerabilidad social.
5.3. Propuesta 3: Apoyo integral, especializado y personalizado
Denición de la propuesta
No todas las experiencias laborales en el extranjero contienen elementos
de acumulación de activos que se traduzcan en una movilidad ascendente,
como sabemos por estudios recientes sobre la experiencia, por ejemplo, de
los centroamericanos que retornan desde EE. UU. (Cobo et al., 2010).
El tipo de empleos mayoritarios en Europa para la migración latinoamericana
reciente, así como la duración media de su estancia hasta que se inició la
crisis hacen pensar que la reintegración laboral en los países de origen para
los que retornan no será siempre sencilla.
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 79
Además la heterogeneidad de situaciones es grande no solo por la
diversidad de perles migratorios y las distintas experiencias en los países
europeos que los retornantes hayan tenido, sino también por las diferentes
situaciones reinantes en sus respectivos países y comunidades de origen. Es
importante tener en cuenta que los migrantes no se reintegran en países,
sino en ciudades y pueblos con contextos a veces muy diferentes dentro
del mismo país.
Por ello, incluso teniendo programas diferenciados, y una vez que el
retornante se acoja a uno de ellos, será necesario además desarrollar
dispositivos de apoyo que permitan personalizar y monitorizar las medidas
orientadas a la reintegración de cada migrante en particular, que debe
abordarse de modo integral (considerando todas las dimensiones) y
especializado (atendido por profesionales de cada área con formación
adaptada y actualizada).
Esto requiere anticiparse a la decisión de retornar con cierto margen de
tiempo y, en la medida de lo posible, hacer partícipe al propio migrante en
el diseño de un plan de apoyo individualizado (“enfoque del porcentaje” en
el Reino Unido).
En términos generales, los planes individualizados de apoyo al retornante
deben ser anticipados (comenzar a prepararse meses antes de la fecha de
ejecución del retorno) y sostenidos en el tiempo (incluyendo medidas de
formación para la readaptación al entorno social, laboral y burocrático en el
lugar de origen pero también de seguimiento de la reintegración).
Además debe adoptar un enfoque integral que considere como parte
del plan el apoyo psicosocial, la reconstrucción de redes y la situación
familiar del migrante. De hecho, en muchos casos, el plan no debe ser
individualizado sino “familiarizado”,
Los riesgos de la planicación anticipada son que implica, obviamente,
cierta inversión de recursos en personas que nalmente no retornarán, o
al menos no a raíz de la información recibida. Pero si el objetivo prioritario
de los planes es garantizar retorno sostenible, esto debe preocupar solo si
se comprueba que los que abandonan la idea son precisamente los que
tendrían mayores posibilidades de reintegración. Lo contrario sería, de
hecho, un indicador del buen funcionamiento del programa.
80 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
En cualquier caso, es importante destacar que este enfoque puede chocar
con el enfoque dominante de los programas promovidos por los países
europeos, lo que debe tenerse en cuenta en las estrategias de negociación
y coordinación con ellos.
Experiencias y evidencia empírica
Planicación anticipada e integral: como han demostrado múltiples estudios
y experiencias, la sostenibilidad del retorno depende fundamentalmente de
que el migrante lo prepare con tiempo, para lo que se requiere ese tiempo,
disponer de recursos y tener la voluntad de hacerlo (Cassarino, 2004). En dicha
planicación, las entidades dedicadas a proporcionar apoyo individualizado
deben evaluar siempre las necesidades de formación del retornante en
diversas áreas que no tienen por qué referirse solo ni fundamentalmente al
aspecto laboral.
Un elemento crucial en la reintegración, tanto si se trata de regresar al
empleo asalariado como si se tiene en mente iniciar un negocio propio, es la
recuperación y reconstrucción de las redes familiares y de conocidos.
La Sociedad Hebrea de Ayuda al Inmigrante se ha ocupado en este sentido
de incorporar acciones de apoyo psicosocial a los programas de apoyo
al retorno de CIRE (Coordination et Initiatives pour Réfugiés et Étrangers)
y Cáritas en Bélgica para migrantes ecuatorianos. Dichas actuaciones se
desarrollan de modo coordinado por personal de HIAS (Hebrew Immigrant
Aid Society) tanto en Bélgica como en Ecuador, antes de partir y hasta seis
meses después de ejecutarse el retorno. En la fase preparatoria se discuten
los pros y contras de la decisión en el seno de la familia y tras la ejecución
del retorno se ayuda al migrante y su familia a revalorizar la experiencia
migratoria y los benecios del retorno, y a recomponer sus redes sociales
en la comunidad de origen, algo fundamental también para el éxito de la
reintegración laboral, sea esta como asalariado o como emprendedor de
negocio propio.
Partiendo del mismo enfoque integral que aspira a contextualizar el
proyecto de retorno dentro del entorno familiar y social del individuo,
AESCO (América, España, Solidaridad y Cooperación) presta apoyo no solo
al migrante solicitante sino al conjunto de la unidad familiar implicada,
asesorando sobre el plan de reincorporación educativa de los hijos y la
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 81
reincorporación laboral de la pareja, cuando se trata del regreso de unidades
familiares completas.
Es importante destacar que el apoyo psicosocial para la reintegración es
necesario tanto en proyectos de retornos que surgen de un relativo fracaso
de la experiencia migratoria, como también en los casos de adaptación a las
circunstancias y de retorno como cumplimiento del plan inicial.
Por otra parte, la situación documental del migrante en Europa convierte en
más o menos atractiva la idea de recibir ayudas condicionadas por ejemplo
a no volver al país de residencia durante un plazo prolongado de tiempo.
Los pros y contras de cada programa y su importancia relativa, incluso si se
cumplen los requisitos, varían en función de las circunstancias individuales.
Apoyo individualizado y con implicación del propio migrante: en el Reino
Unido, la OIM (Organización Internacional para las Migraciones) aplicó lo
que se ha denominado “método del porcentaje” en diferentes programas
de apoyo al retorno como sistema para determinar de común acuerdo
con el migrante la mejor forma de distribuir la ayuda en especie destinada
a los diferentes componentes de la reintegración: iniciación de negocio,
exceso de equipaje, vivienda, formación, gastos médicos, pago de tasas,
etc., en función de sus circunstancias personales y familiares. Obviamente,
se jaban límites a ciertas categorías de modo que se garantizara que una
proporción suciente de la ayuda proporcionada se destinaba a actividades
de formación o productivas que maximizaran la sostenibilidad del retorno.
Este método permite realmente adaptar a las necesidades individuales la
ayuda proporcionada, sin traicionar los objetivos colectivos del programa, y
a la vez obliga al migrante a implicarse desde el comienzo en la planicación
rigurosa de su plan de retorno y reintegración.
82 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
Ideas clave
1. Es necesaria la planicación anticipada, integral y personalizada.
2. El enfoque integral exige apoyo no solo al solicitante sino al
conjunto de la unidad familiar implicada, asesorando sobre el plan de
reincorporación educativa de los hijos y la reincorporación laboral de
la pareja, cuando se trata del regreso de unidades familiares completas.
3. El apoyo psicosocial para la reintegración es clave en todo tipo de
retorno, sea percibido por sus protagonistas como un fracaso, una
opción o el cumplimiento exitoso de un plan.
4. El apoyo personalizado debe procurar la implicación del propio
migrante en la planicación anticipada del retorno siendo el “método
del porcentaje” un buen sistema para garantizar dicha implicación
responsable.
5. Profesionalización.
Condiciones básicas para la implementación
1. Red transnacional de agentes de apoyo al retorno, con implicación
deseable de migrantes ya retornados en actividades informativas.
2. Coordinación de actuaciones prepartida y postretorno con implicación
del migrante en todas ellas pero también de las autoridades y empresas
locales en los lugares de regreso para adaptar la estrategia de retorno a las
condiciones reales de cada migrante en cada localidad de regreso: identicar
yacimientos de empleo adecuados para cada uno requiere un conocimiento
detallado de muchas ciudades y pueblos.
3. Profesionalización de la ayuda prestada y desarrollo de mecanismos de
información y formación que permitan a los agentes mantener actualizados
sus conocimientos sobre cambios legales y económico-laborales relevantes
en el diseño de itinerarios personalizados de reintegración.
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 83
4. Flexibilidad en los criterios para la asignación de ayudas a diferentes áreas
de reintegración en función de las circunstancias del migrante y su familia y
de la localidad de origen a la que pretende retornar.
5.4. Propuesta 4: Monitorización del apoyo individual y evaluación
de programas
Denición de la propuesta
Una concepción integral del retorno exige su inserción permanente y
coordinada en el seno de las políticas de gestión de movilidad, y no solo
la creación de programas de duración determinada para poblaciones
especícas en situación de vulnerabilidad.
Adoptar tal enfoque exige un auténtico diseño de una política pública
dotada de estructuras con vocación de permanencia, que permita acumular
experiencia en la gestión de la reintegración en origen, así como reaccionar
con mayor rapidez ante los posibles cambios en la procedencia, perl e
intensidad del retorno en los años venideros.
El elemento fundamental para la creación de tales estructuras tiene que
proceder de una comprensión adecuada de las fortalezas y debilidades de los
programas aplicados en el pasado y en el presente. Esto exige la realización
de evaluaciones sistemáticas y programadas de los programas en marcha
que, a su vez, requieren una monitorización individual de los procesos de
reintegración de retornados de variado perles, con y sin ayuda.
Dicha monitorización debe necesariamente prolongarse más allá de los 6
o 12 meses habituales de seguimiento de los individuos beneciarios de
algún tipo de programa, que ni si quiera existe por ejemplo en el caso del
APRE español (capitalización de prestación por desempleo).
En este sentido, es importante que los países de origen que reciben a los
retornados dispongan de la información sobre quién regresa habiéndose
acogido a un programa de apoyo del país de residencia, y, en el caso de que
dicho país no lleve a cabo ningún seguimiento de la reintegración de tales
beneciarios, las autoridades del propio país de origen las realice al menos
sobre una muestra representativa de los mismos. Solo esto permitirá acudir
a negociaciones sobre estos asuntos con información precisa y sólida que
84 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
permita solicitar cambios en la concepción e implementación de los mismos
en un sentido que asegure mayor coherencia con los programas aplicados
por el país de origen y el logro último de la reintegración y la sostenibilidad
del retorno que los países europeos dicen perseguir.
Es importante señalar que la evaluación de programas y el seguimiento
longitudinal de las experiencias de reintegración de los retornados por
un plazo relativamente largo de tiempo necesitan ser anticipados en el
momento mismo del diseño del programa, de tal modo que se garantice
su realización tanto en la concepción de las fases de implementación del
programa a través de la adecuada selección de beneciarios y la recogida
de información que facilite su identicación y seguimiento. La evaluación
diseñada a posteriori, una vez que el programa ya está en marcha, a
menudo no cubre todos los aspectos necesarios y por ello puede fracasar
en su objetivo.
Además de esta exigencia, hay que advertir que la evaluación de cualquier
programa, también los de apoyo al retorno y re-ntegración, cuesta dinero
y, por tanto, la evaluación debe ser presupuestada como parte del propio
programa.
Por otra parte, hay países en Europa cuya legislación impone restricciones a
la posibilidad de desarrollar labores de seguimiento a individuos que ya han
salido del país, o de proporcionar datos sobre ciudadanos retornados a las
autoridades de los países de los que retornaron. Dichas restricciones habrán
de ser tenidas en cuenta en la planicación de estrategias de evaluación.
Por último, los propios beneciarios pueden mostrar resistencia al
seguimiento, en especial si la experiencia migratoria y/o de reintegración
ha sido traumática en cualquier sentido, por ejemplo cuando se dejaron
deudas pendientes o el retorno fue acompañado de ruptura familiar.
Experiencias y evidencia empírica
Lamentablemente la inclusión de actividades de evaluación de los
programas de ayuda al retorno es uno de los aspectos más descuidados en
la mayor parte de las experiencias conocidas.
Algunas de las ONG encargadas de la implementación de los programas
de apoyo al retorno voluntario en España, como ACOBE (Asociación de
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 85
Cooperación Bolivia España), Rumiñahui o CEPAIM (Consorcio de Entidades
para la Acción Integral con Migrantes), han abierto o aprovechado sus
delegaciones en países de origen para realizar labores de seguimiento
a los beneciarios, especialmente del programa de retorno productivo,
nanciado desde España.
Esta es una opción viable y en determinadas circunstancias puede resultar
incluso más conveniente si la propia ONG se encontraba ya implantada
sobre el terreno, conoce el contexto y goza de cierta ”reputación” en la
comunidad. Todos estos son aspectos relevantes para ser capaz de llevar
a cabo una evaluación adecuada. Pero en cualquier caso debe preverse la
nanciación de estas actividades de seguimiento como parte del programa
de apoyo al retorno por parte de los países promotores.
En Italia, la ONG Virtus Italia Onlus ha desarrollado en sus programas de
apoyo al retorno de solicitantes de asilo, refugiados y migrantes irregulares,
análisis de fortalezas y debilidades con especial atención a los procesos
de selección de los beneciarios y a la efectividad de los proyectos de
reintegración. Y además ha realizado encuestas de satisfacción entre los
usuarios en diferentes momentos posteriores al retorno, lo que permite
identicar aspectos mejorables que han sido reformados para los siguientes
participantes.
En España, el programa “Modelo Migratorio Voluntario genera empleo y
crea empresas” nanciado por el Banco Interamericano de Desarrollo en
colaboración con la Fundación Crea Empresa en España y socios locales en
Ecuador (Fundación Alternativa), Colombia, Bolivia (FIE: Centro de Fomento
a Iniciativas Económicas) y Uruguay (Fundasol), sí que preveía “diseñar e
implantar un sistema de monitoreo en las diferentes sedes de actuación
del proyecto que facilite no solo la evaluación de la experiencia realizada,
sino que también ofrezca la información necesaria para su sistematización”.
De hecho, el programa contemplaba la formación de agentes en los
países de origen para realizar el seguimiento de cada uno de los negocios
emprendidos.
Además, el propio proyecto ha ido creciendo e incorporando elementos
a medida que se identicaban nuevas necesidades para la sostenibilidad
y crecimiento de los negocios creados. Por ejemplo, en junio de 2011 se
formalizó el convenio en Ecuador para activar una línea crediticia denominada
CREDI-NEGOCIOS que permitiera a algunos de los participantes solicitar
86 PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO
créditos a la misma. La evaluación de esta iniciativa estaba prevista para
junio de 2012, a n de determinar su futuro crecimiento, replicación, ajuste o
reemplazo por nuevas alternativas de apoyo nanciero al emprendimiento.
Ideas clave
1. Interés maniesto de las autoridades y agentes implicados en la
aplicación de los programas de apoyo al retorno en países de origen
en labores de seguimiento.
2. Falta de previsión y nanciación de actividades de seguimiento y
evaluación por parte de los programas de apoyo nanciados por países
europeos.
3. Necesidad de una red de agentes de seguimiento de las actividades;
puede ser una red propia o concertada con organizaciones ya
establecidas sobre el terreno.
4. Pluralidad de instrumentos posibles para el seguimiento y evaluación:
encuestas de satisfacción, agentes especialmente formados para
tareas de seguimiento en países de origen, análisis DAFO (Debilidades
y Fortalezas. Amenazas y Oportunidades), etc.
5. Evaluación continua que permite la modicación y adaptación de
los programas cuando aún están en marcha para mejorar su eciencia
y ganar apoyos para la sistematización y crecimiento/perdurabilidad
de experiencias exitosas.
Condiciones básicas para la implementación
1. Planicación de actividades de evaluación de los programas de apoyo
al retorno y la reintegración como parte integral en el propio diseño del
programa, con previsión presupuestaria propia.
2. Disposición de personal en origen y en destino, coordinado y
especialmente entrenado para tareas de seguimiento y evaluación.
3. Seguimiento de los beneciarios y no-beneciarios de programas de
apoyo implementados no solo por los países de origen de los retornados
sino también por los países desde los que estos retornan.
PROPUESTAS PARA VINCULAR LAS POLÍTICAS DE MIGRACIÓN Y EMPLEO 87
4. Compartir información sobre evaluación de los programas implementados
por diferentes agencias implicadas.
5. Prolongación de los periodos de seguimiento de los beneciarios y no-
beneciarios de programas de apoyo durante los tres años siguientes al
retorno.
6. Realización de encuestas de satisfacción a los diferentes agentes
implicados en la ejecución de los programas, incluidos los beneciarios.
6. Conclusiones
Convertir el retorno en una opción atractiva para un perl más variado de
migrantes, no solo irregulares y desempleados, de manera que se maximice
su potencial contribución al desarrollo económico y social de los países de
origen, así como las posibilidades de sostenibilidad del retorno, requiere
de un enfoque global que sitúe el retorno como un elemento más de la
gestión migratoria, considerando no solo el retorno incentivado mediante
programas cerrados sino también el espontáneo, generando condiciones
que lo faciliten.
La capacidad de reintegración de los que retornan depende
fundamentalmente de en qué condiciones retornan y del contexto
institucional que encuentren en los lugares de origen. Y en ambos
elementos pueden inuir los gobiernos de uno y otro lado, siempre y
cuando se determinen con claridad metas realistas, se conozca bien el
perl de quienes pueden y quieren retornar, y se mantengan actuaciones
coordinadas y duraderas en el tiempo.
Un compromiso serio con el desarrollo en los países de origen y la
sostenibilidad del retorno exige conocer en profundidad el contexto no solo
nacional sino también local al que regresa el migrante y establecer un marco
de cooperación estable con las autoridades y organizaciones de dicho lugar,
coordinación y complementariedad de los diferentes programas, así como
un seguimiento planicado de sus resultados orientado a la adaptación y
mejora constante de los programas en marcha.
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