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María Asunción Asín Cabrera
Dirk Godenau
(Directores)
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES
ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
Carlos Portugués Carrillo
Julián Zafra Díaz
Michel Watin
Elianne Wolff
Lauwencia Courrent
Gilberta Margarida de Medeiros Pavão Rocha
María Asunción Asín Cabrera
Dirk Godenau
Movilidad y gran vecindad en las regiones ultraperiféricas de la Unión Europea.
© Cabildo Insular de Tenerife
Área de Empleo, Desarrollo Económico, Comercio y Acción Exterior
© de los autores
Primera, abril de 2014
Título:
Textos:
Edición:
Diseño y maquetación:
Impresión y fotomecánica:
Depósito Legal:
ISBN:
Javier Cabrera, S.L.
Gráficas Sabater, S.L.
TF-263/2014
978-84-15012-07-8
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES
ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
PRESENTACIÓN
La movilidad geográfica de las personas cuenta con especificidades en
las Regiones Ultraperiféricas de la Unión Europea, que las convierten en
excelentes laboratorios para el estudio de las migraciones internacionales
que se desarrollan tomando como referencia sus distintos territorios
insulares y continentales. Fenómeno con enorme proyección socioeconómica
que viene interesando al Cabildo de Tenerife desde hace años, promoviendo
la investigación del mismo como estrategia para optimizar algunos de sus
efectos más destacados.
La obra denominada La Movilidad y Gran Vecindad en las Regiones
Ultraperiféricas se enmarca en los trabajos de investigación llevados a cabo
por el Observatorio de la Inmigración de Tenerife y representa la continuidad
de la participación de investigadores de su equipo científico en el estudio
encargado por la Comisión Europea sobre Las tendencias demográficas y
migratorias en las Regiones Ultraperiféricas.
La publicación, financiada por el Área de Empleo, Desarrollo
Económico, Comercio y Acción Exterior del Cabildo de Tenerife, ofrece una
visión comparativa de la situación actual de implementación de la EstratEgia
2020 de la Unión Europea en las diferentes Regiones Ultraperiféricas, con
especial referencia al impacto de la dinámica demográfica y particularmente
de la migratoria, en el contexto de la crisis económica y social, que tiene, a su
vez, diversas implicaciones en los ámbitos educativo, sanitario y asistencial,
entre otros.
Se trata de un trabajo con proyección internacional, realizado por
expertos en Asuntos Europeos del Gobierno de Canarias e investigadores
locales de las Universidades francesas de La Reunión, de las Antillas y de
la Guayana, de la Universidad portuguesa de Azores y de la Universidad de
La Laguna. Dada la heterogeneidad demográfica, económica y social de las
Regiones Ultraperiféricas, la publicación centra su atención en la detección
de los elementos comunes y diferenciales que condicionan la aplicación de
las correspondientes políticas en cinco de estas regiones: Las RUPS francesas
de La Reunión y Guadalupe, las RUPS portuguesas de Azores y Madeira, y la
RUP española de Canarias.
Esperamos que los resultados de esta publicación, desde la perspectiva
científico-técnica, contribuyan a un mejor conocimiento de las diferentes
Regiones Ultraperiféricas, y además, como territorios “parte de las fronteras
exteriores de la Unión Europea”, permitan avanzar en el estudio de fenómenos
de bordering e integración en sus respectivos entornos, que posibiliten
aportar una mayor visión para la puesta en práctica de estrategias futuras en
el seno de la Unión.
Efraín Medina Hernández
Consejero Insular de Empleo, Desarrollo Económico,
Comercio y Acción Exterior
ÍNDICE
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN
EUROPEA
INTRODUCCIÓN 13
María Asunción ASÍN CABRERA y Dirk GODENAU. Universidad de La Laguna
CAPÍTULO 1. LA ACTUALIZACIÓN DEL MARCO NORMATIVO EUROPEO ESPECÍFICO
PARA LA ULTRAPERIFERIA
Carlos PORTUGUÉS CARRILLO y Julián ZAFRA DÍAZ. Dirección General de Asuntos Económicos
con la Unión Europea del Gobierno de Canarias
1. La relevancia de la situación geográfica de las regiones ultraperiféricas 17
2. El cambio de paradigma propugnado por la Comisión Europea 20
3. La renovación de la estrategia europea en favor de las regiones
ultraperiféricas 22
3.1 La contribución de las RUP 22
3.2 El marco europeo de referencia 24
3.3 La estrategia renovada 27
4. La implementación de la Estrategia Europa 2020 en las RUP 29
5. Algunas reflexiones de las RUP ligadas a la movilidad 30
6. Una mención especial al nuevo eje social de la estrategia renovada 35
CAPÍTULO 2. ENFOQUE SOCIO-HISTÓRICO DE LAS MIGRACIONES DE LA REUNIÓN
Michel WATIN y Elianne WOLFF. Universidad de La Reunion
1. La migración es parte constitutiva de la historia de La Reunión 40
2. Las políticas públicas de emigración 42
2.1 La Sakay 42
2.2 El Bumidom 43
2.3 La Agencia Nacional para la inserción y promoción de los Trabajadores de
ultramar (ANT) 44
2.4 La fusión del CNARM y la ANT 45
2.5 Ladom 45
3. Los reunioneses en la Francia metropolitana 46
4. Migraciones y sociedad insular 49
4.1 ¿Cuántos reunioneses hay en el extranjero? 50
4.2 Los extranjeros en La Reunión 51
4.3 La migración “de retorno” 52
5. Una nueva forma de entender la emigración 53
6. ¿La fuga de cerebros? 57
CAPÍTULO 3. REFLEXIÓN SOBRE EL DESAFÍO DEMOGRÁFICO Y MIGRATORIO EN
GUADALUPE EN TORNO A LA ESTRATEGIA EUROPA 2020
Lauwencia COURRENT. Universidad de las Antillas-Guayana (Campus de Guadalupe)
1. Introducción 63
2. Análisis: cohesión social y cooperación 64
2.1 La noción de cohesión social 65
2.2 La noción de cooperación 66
3. La sociedad guadalupense frente a la inmigración 67
3.1 Panorama demográfico y migratorio 68
3.2 Retrato de un clima social bajo tensión 71
4. Los dispositivos de cooperación en la zona Caribe y la movilidad 74
4.1 El enfoque estatocéntrico de la acción guadalupense 75
4.2 El enfoque europeo: una vertiente sobre la que profundizar más 78
5. Conclusión 81
CAPÍTULO 4. DINÁMICA DEMOGRÁFICA Y EDUCATIVA DE LAS REGIONES
ULTRAPERIFÉRICAS PORTUGUESAS, 2001-2011
Gilberta Margarida de Medeiros Pavão ROCHA. Universidad de Azores
1. La evolución demográfica 88
2. Educación 103
3. Conclusión 109
CAPÍTULO 5. MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN
ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
María Asunción ASÍN CABRERA y Dirk GODENAU. Universidad de La Laguna
1. El Enfoque Global de la Migración y la Movilidad (GAMM),
las Regiones Ultraperiféricas (RUP) y la Estrategia 2020 de la Unión
Europea 113
1.1 La estrategia de movilidad de la Unión Europea: el GAMM 113
1.2 El GAMM y la Estrategia Europa 2020 y su incidencia en las RUP 116
2. Situación demográfica y movilidad en Canarias 118
2.1 La situación demográfica de Canarias 119
2.2 Patrón migratorio de Canarias 125
3. Canarias, movilidad en una región fronteriza 130
4. Efectos del cambio demográfico y estrategia 2020 en Canarias 139
4.1 Principales efectos de los cambios demográficos en la economía y sociedad 139
4.2 Implementación de la Estrategia 2020 en Canarias 143
5. A modo de conclusión: Los principales retos demográficos y
migratorios de Canarias como Región Ultraperiférica de la
Unión Europea 147
CAPÍTULO 6. CONCLUSIONES
Dirk GODENAU y María Asunción ASÍN CABRERA. Universidad de La Laguna
1. Elementos comunes y diferenciales de las RUP en la interacción entre
población y economía 153
2. Los perfiles de los casos analizados 155
2.1 La Reunión 157
2.2 Guadalupe 157
2.3 Azores y Madeira 158
2.4 Canarias 159
3. Perspectivas de investigación y colaboración 159
NOTAS CURRICULARES DE LOS AUTORES 163
13
INTRODUCCIÓN
María Asunción ASÍN CABRERA
Dirk GODENAU
Universidad de La Laguna
El Tratado de Lisboa, en virtud del cual se modifica el Tratado de la Unión
Europea, y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, que ahora pasa
a denominarse Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, consolida
jurídicamente el estatuto de la Ultraperiferia y viene a reafirmar el modelo de
plena integración de las Regiones Ultraperiféricas y, por consiguiente, también,
el modelo de Canarias en la propia Unión Europea. Este reconocimiento
institucional en las disposiciones del Tratado de Lisboa es el resultado y fruto
de toda una labor de continuidad, de diálogo y de profundización en la acción
comunitaria llevada a cabo por los Estados de Francia, España y Portugal, los
representantes institucionales de las diferentes Regiones Ultraperiféricas y
por las Instituciones de la Unión Europea a favor de estas regiones.
Estas regiones constituyen una realidad única, formando un conjunto
dentro de la Unión Europea, que se distingue de las demás regiones europeas,
pero a su vez, también, compleja que se caracteriza por la permanencia
y acumulación de una serie de limitaciones estructurales: gran lejanía,
insularidad, reducida superficie, relieve, climas adversos, dependencia
económica de un número reducido de productos; todos ellos factores, cuya
persistencia y combinación perjudican gravemente al desarrollo de estas
regiones y requieren un tratamiento diferenciado.
Las Regiones Ultraperiféricas están formadas, actualmente por un total
de ocho territorios 1) Los archipiélagos franceses de Guadalupe y Martinica,
las islas francesas de La Reunión y de San Martín y el enclave de la Guayana
Francesa; 2) Los archipiélagos portuguesas de Azores y de Madeira y 3) El
archipiélago español de Canarias. No obstante, hemos de señalar que en base
a lo dispuesto en el artículo 6 del artículo 355 del Tratado de funcionamiento
de la Unión Europea que regula el ámbito de aplicación territorial de los
Tratados, el número de territorios que se benefician del Estatuto RUP se
ampliará próximamente a nueve, tras la incorporación el 1 de enero de 2014
del departamento francés de ultramar de Mayotte.
La pertenencia de estas regiones a la Unión Europea y a unas áreas
geográficas extraeuropeas propias, muy alejadas del continente europeo
pero muy próximas a las zonas del Caribe, América y África, convierte a
14
movilidad y gran vecindad en las regiones ultraperiféricas de la unión europea
las Regiones Ultraperiféricas en fronteras exteriores de la Unión en sus
respectivos entornos geográficos, “lo que hace de de ellas el punto de llegada y
tránsito en las rutas migratorias hacia Europa” (Memorándum de las Regiones
Ultraperiféricas en el Horizonte 2020, 2009), pero al mismo tiempo, las sitúa
en una posición privilegiada, en especial por lo que se refiere a sus relaciones
económicas, sociales y culturales con terceros Estados vecinos. La necesidad
de favorecer la integración con los países de sus entornos, cada uno en su
zona geográfica correspondiente: Atlántico, Caribe e Índico, se trata de uno
de los ejes de su estrategia conjunta de desarrollo.
El presente libro monográfico es el resultado del trabajo realizado por
un grupo especialistas e investigadores compuesto por responsables de los
Asuntos Europeos de la Dirección General de Asuntos Económicos con la
Unión Europea del Gobierno de Canarias y por profesores de las Universidades
de las Regiones Ultraperiféricas de La Reunión, Guadalupe, Azores y de La
Laguna. El marco de análisis del contenido de los estudios fue delimitado,
sobre la base de la necesidad y conveniencia de efectuar un tratamiento de
los retos demográficos y migratorios a los que se enfrentan las Regiones
Ultraperiféricas ante la implementación de la Estrategia Europa 2020, por
expertos locales de las ciencias sociales y jurídicas de estas regiones.
Los contenidos de los trabajos que ahora ven la luz, fueron objeto de
un amplio debate y discusión en el Seminario internacional sobre Movilidad
y Gran Vecindad en las Regiones Ultraperiféricas que tuvo lugar el día 13
de septiembre de 2013 en el salón de Grados de la Facultad de Ciencias
Económicas y Empresariales de la Universidad de La Laguna, coordinado por
los profesores Dirk Godenau y Mª Asunción Asín Cabrera y miembros del
equipo de investigación del Observatorio de la Inmigración de Tenerife. En
este foro de encuentro en el que se dieron cita los autores de las contribuciones
de esta monografía, se prestó una particular atención al análisis de las políticas
comunitarias, nacionales y regionales que afectan a la movilidad migratoria
en las regiones de La Reunión, Guadalupe, Azores, Madeira y Canarias, así
como a los principales efectos de los respectivos cambios demográficos que se
están produciendo en el contexto de la crisis económica actual.
Las aportaciones de la presente obra tienen un carácter mayoritaria-
mente individual, pero son producto de una estrecha colaboración colectiva
investigadora y de los contenidos de las ponencias presentadas en el Seminario
internacional anteriormente referido.
Cinco son las contribuciones que conforman la monografia “Movilidad
y Gran Vecindad en las Regiones Ultraperiféricas de la Unión Europea”. La
15
primera de ellas que lleva por título “La actualización del marco normativo
europeo específico para la Ultraperiferia” ha sido realizada por D. Carlos
Portugués Carrillo y D. Julián Zafra Díaz, Director General y Jefe de Servicios
de Asuntos Económicos con la Unión Europea del Gobierno de Canarias. En
ella, sus autores llevan a cabo un valioso y detallado análisis en clave europea
actual de la implementación de la Estrategia Europa 2020 en las RUP,
ofreciéndonos una visión de conjunto de las acciones comunitarias aplicables
en materia de movilidad y de las perspectivas e instrumentos de actuación
vinculados a la estrategia europea renovada en favor de las RUP.
Las cuatro aportaciones siguientes, con el fin de facilitar una visión
comparativa que resalte los elementos comunes y diferenciales de los casos
de las cinco Regiones Ultraperiféricas estudiadas, están guiadas por un
esquema compartido, en el cual se ha tenido especialmente en cuenta la
caracterización de los flujos migratorios exteriores e internos de la región
ultraperiférica analizada en cuestión, los principales efectos de los cambios
demográficos en la economía y sociedad con particular referencia al impacto
de la crisis económica y los avances e implementación de la Estrategia
Europa 2020.
El caso de La Reunión en la aportación que lleva por título “Enfoque
Socio- Histórico de las Migraciones de La Reunión”, los profesores M. Watin
y E. Wolff, de la Universidad de esta región insular, realizan un interesante
recorrido socio-histórico de las migraciones y de las políticas migratorias
desarrolladas en la isla y un análisis de la situación demográfica actual, con
especial consideración del impacto de las nuevas migraciones reunionesas
en la sociedad local. El estudio de Guadalupe denominado “Reflexión sobre
el Desafío Demográfico y Migratorio en Guadalupe en torno a la Estrategia
Europa 2020” es obra de L. Courrent que actualmente se encuentra en fase
de finalización de una tesis doctoral sobre “La problemática migratoria en
la ultraperiferia europea: Una ventana de oportunidad. Estudio de los casos
de Guadalupe y Canarias” bajo la dirección de la Universidad de las Antillas
y Guayana (Campus de Guadalupe) y la codirección de la Universidad de
La Laguna. En su contribución, la autora tras un detallado análisis de la
situación demográfica y migratoria en Guadalupe, reflexiona en torno a los
principales parámetros de la Estrategia Europa 2020 y su impacto en la
citada región.
Gilberta Margarida de Medeiros Pavao Rocha, profesora de la
Universidad de Azores, se ocupa del análisis de los factores demográficos,
sociales y educativos de los archipiélagos de Azores y Madeira en la
INTRODUCCIÓN
16
movilidad y gran vecindad en las regiones ultraperiféricas de la unión europea
contribución titulada “Dinámica Demográfica y Educativa de las Regiones
Ultraperiféricas Portuguesas, 2001-2011. En su aportación, se hace un
particular hincapié en la importancia de los movimientos naturales y
migratorios en la dinámica poblacional más reciente de estas muy diferentes
regiones portuguesas y en las repercusiones fundamentalmente de signo
educativo que se están produciendo en el contexto de la crisis económica
actual.
Finalmente, antes del último epígrafe de la presente publicación
dedicado a las conclusiones de las investigaciones realizadas, los profesores
de la Universidad de La Laguna Dirk Godenau y Mª Asunción Asín Cabrera,
desde una perspectiva multidisciplinar y a partir de un examen introductorio
del Enfoque Global de la Migración y de la Movilidad de la Unión Europea,
de la Estrategia Europa 2020 y su incidencia en las RUP, analizan en
su contribución “Movilidad Migratoria y Estrategia 2020 en la Región
Ultraperiférica de Canarias”, la situación demográfica y de movilidad del
archipiélago canario y reflexionan acerca de sus incidencias en la Estrategia
Europa 2020.
17
CAPÍTULO 1
LA ACTUALIZACIÓN DEL MARCO NORMATIVO
EUROPEO ESPECÍFICO PARA LA ULTRAPERIFERIA
Carlos PORTUGUÉS CARRILLO
Julián ZAFRA DÍAZ
Dirección General de Asuntos Económicos con la Unión Europea del Gobierno de Canarias
1. La relevancia de la situación geográfica de las regiones
ultraperiféricas
Las regiones ultraperiféricas (en adelante RUP) constituyen una categoría
regional específica, cuya unicidad ha sido reconocida en Derecho primario
europeo, a través de una base jurídica específica, actualmente recogida en el
artículo 349 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Una de los caracteres más tangibles e identificables de la ultraperiferia
es su situación geográfica, extraeuropea, que les confiere una situación única
en la Unión.
Su ubicación en océanos y continentes distintos, aislados de Europa
tiene una incidencia fundamental en su relación, no sólo con sus respectivos
Estados miembros (EE.MM.), sino también con la propia Unión Europea. De
este modo, las RUP deben ser caracterizadas, no solo atendiendo a su lejanía
de Europa, sino también a su cercanía de terceros países.
Se puede afirmar sin temor a equivocarse que las RUP son un enclave
privilegiado de la UE para desarrollar sus políticas más allá de sus propias
fronteras, en los respectivos ámbitos geográficos de las regiones que
conforman la ultraperiferia, convirtiéndose en verdaderas puntas de lanza
europeas en sus entornos para propiciar la cooperación en otros ámbitos
regionales posibilitando la presencia real y cercana de Europa en áreas
geográficas alejadas del continente europeo.
De esta manera, las ocho regiones ultraperiféricas ofrecen una
dimensión mundial a la Unión Europea, no solo por su situación geográfica,
sino también por los flujos migratorios constantes, derivados de la misma,
con las comunidades destino de su emigración, especialmente Venezuela,
Estados Unidos, Brasil, Cuba, Haití o Sudáfrica.
Gracias a la ultraperiferia, la Unión Europea es el único bloque
geopolítico que, ante el fenómeno de la globalización puede afirmar estar
18
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
presente territorial y políticamente en el Océano Índico, en el Caribe, en
América del Sur, en el Atlántico y en África occidental.
Las propias regiones han insistido, desde el inicio de su cooperación
política y técnica, en la necesidad de poner en valor su posición estratégica
al identificarla como una de sus principales potencialidades (Conferencia de
Presidentes de las Regiones Ultraperiféricas, 1999).
La posición estratégica privilegiada de las RUP se ha puesto de
manifiesto, no sólo en el ámbito comercial, sino también como punto de
confluencia cultural y humano, con una convivencia de muy diversas culturas
y razas.
Este es el enfoque intelectual que inspiró en el año 2004, el denominado
“Plan de Acción en favor de la Gran Vecindad” (Comisión Europea, 2004), cuyo
propósito principal era, precisamente, el de facilitar la cooperación europea a
través de las regiones ultraperiféricas, con sus países vecinos, en el marco de
nuevos programas de cooperación territorial, con el objetivo de crear nuevos
espacios de estabilidad, seguridad y prosperidad en distintas áreas del planeta.
La Gran Vecindad de la ultraperiferia debía ser un proyecto ambicioso,
que permitiera poner en marcha toda una serie de actuaciones tendentes a
reforzar los vínculos institucionales, económicos, sociales y culturales con los
países vecinos, permitiendo a estas regiones posicionarse como plataforma de
intercambio de conocimientos, de transferencia tecnológica y de investigación
en sus respectivas zonas.
La estrategia diseñada por las instituciones europeas, en especial la
Comisión Europea, en favor de la ultraperiferia es plenamente consciente de
esta necesidad construyéndose tradicionalmente en torno a tres ejes, de los
cuales uno es la Gran Vecindad, a saber:
•
La mejora de la accesibilidad,
•
El aumento de la competitividad y
•
La mejora de la inserción regional (Gran Vecindad).
A estos tres ejes tradicionales, la Comisión Europea ha incorporado
recientemente, dos nuevos ejes (Comisión Europea, 2012):
•
El refuerzo de la dimensión social del desarrollo de las RUP y
•
La integración de las medidas relativas al cambio climático de
manera horizontal.
19
LA ACTUALIZACIÓN DEL MARCO NORMATIVO EUROPEO ESPECÍFICO PARA LA ULTRAPERIFERIA
Si bien la importancia de este eje de la estrategia europea en favor de
estas regiones es vital, por razones obvias, la idea brillante de la Gran Vecindad
está aún en proceso de construcción. La experiencia arroja como resultado
que, a pesar de los esfuerzos realizados por todas las partes implicadas, no se
ha logrado desplegar en este ámbito un marco normativo adaptado de forma
conveniente y coherente, hasta el punto de que las propias RUP han afirmado
que “la estrategia resulta ineficaz ya que el volumen de esfuerzo que hay que
desplegar es enorme en comparación con los resultados que se consiguen”
(Conferencia de Presidentes de las Regiones Ultraperiféricas, 2010).
Paradójicamente, esto sitúa a las RUP en una situación de desigualdad
respecto a otras regiones europeas continentales, también situadas en
las fronteras exteriores de la UE, pero que se benefician de instrumentos
específicos, sencillos y eficaces, para su cooperación con terceros países.
De este modo, el refuerzo de la inserción regional en sus respectivos
espacios de pertenencia geográfica, constituye una evidencia y un constante
desafío.
Para finalizar esta presentación general de la importancia de la situación
geográfica de la ultraperiferia se han de poner sobre la mesa dos importantes
reflexiones en torno a las implicaciones de la cercanía geográfica con otras
zonas regionales no europeas. En primer lugar, que cercanía geográfica no
siempre implica una mayor proximidad. Se ha de tener en cuenta la variable
conectividad, ya que cercanía y conectividad no siempre van de la mano,
sirva como ejemplo a este respecto, la realidad de Canarias donde, a pesar
de las escasas cien millas que la separan de la costa occidental africana, las
comunicaciones aéreas y marítimas entre ambas orillas continúan siendo
muy deficitarias.
En segundo lugar, la cercanía geográfica no define por sí sola la
posición geoestratégica de las RUP. Las regiones ultraperiféricas han sufrido
el fenómeno migratorio intensamente en sus dos vertientes, como tierra de
emigración y como tierra de inmigración; ambos fenómenos han contribuido
decisivamente a definir su identidad y a reforzar su proyección exterior.
Acudiendo de nuevo al ejemplo de Canarias, mantiene fuertes vínculos con
Latinoamérica, especialmente con Venezuela, Cuba, Argentina o Uruguay, en
los que existen importantes comunidades de emigrantes canarios que han
mantenido vivas las tradiciones y la cultura canaria.
La presencia de emigrantes canarios en esos países contribuye a
proyectar los valores europeos en distintas áreas del mundo. A la inversa, los
flujos migratorios que llegan a las RUP desde otras zonas las han convertido
20
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
en exponentes de multiculturalidad. La convivencia en espacios tan reducidos
de una amplia variedad de culturas, religiones, lenguas y tradiciones, las
convierte en laboratorios de la diversidad, perfectos para la aplicación de
políticas tendentes a favorecer la integración y la tolerancia.
Por todo lo anterior, es absolutamente necesaria una política europea
para las RUP que parta del reconocimiento específico de su situación
geográfica y permita la conformación de un marco normativo específico que
les permita ser una oportunidad para ellas mismas, para Europa y para sus
zonas de influencia.
2. El cambio de paradigma propugnado por la Comisión
Europea
La estrategia europea se ha diseñado tradicionalmente partiendo de la lejanía
de las RUP respecto al continente europeo, centrando sus esfuerzos en
articular todo un sistema de programas específicos y compensaciones a las
desventajas que ello supone.
Sin embargo, en los últimos años, y fundamentalmente a partir del
año 2008 (Comisión Europea, 2008), se ha tendido a completar ese enfoque
con una aproximación en positivo, un cambio de paradigma que caracteriza
a las regiones ultraperiféricas no sólo por su lejanía de Europa, sino por su
cercanía a terceros países.
Este cambio de paradigma es planteado por la Comisión Europea en su
comunicación de 2008 “Las regiones ultraperiféricas: una ventaja para Europa”,
a la luz de múltiples y diversas aportaciones de las RUP, de sus EE.MM., de
los actores socio económicos, del mundo académico, investigador, e incluso de
otras instituciones Europeas, con motivo de un amplio debate lanzado por ella
misma para renovar y profundizar la estrategia diseñada en 2004 y acometer
los grandes desafíos a los que estas regiones deben de hacer frente.
A tal efecto, la Comisión identificaba en 2007 (Comisión Europea,
2007) una serie de ámbitos especialmente sensibles1 sobre los que pedía una
reflexión en profundidad para identificar su repercusión en estas regiones
y poder, eventualmente, proseguir el esfuerzo de adaptación de las políticas
europeas y de apoyo específicas siempre que sea necesario.
1 Los ámbitos identificados son: el reto del cambio climático, el reto de la evolución demográfica
y los flujos migratorios, la agricultura en las regiones ultraperiféricas y el papel de las RUP en la
política marítima de la UE.
21
LA ACTUALIZACIÓN DEL MARCO NORMATIVO EUROPEO ESPECÍFICO PARA LA ULTRAPERIFERIA
Todos ellos tienen una clara relación con la situación geográfica de
estas regiones, siendo alguno especialmente sensible para ciertas regiones,
como Canarias, concretamente el reto de la evolución demográfica y los flujos
migratorios.
Las propias regiones, en la contribución conjunta que hicieron a esta
reflexión (Conferencia de Presidentes de las Regiones Ultraperiféricas, 2007),
manifestaron que “existe manifiestamente una correlación entre los ejes
estratégicos definidos en la comunicación de la Comisión de 2004 y las cuatro
temáticas declinadas en la de 2007 (...) que se integran en las estrategias a
llevar a cabo de cara a las preocupaciones relacionadas con la accesibilidad,
la competitividad y la cooperación.”
El debate lanzado por la Comisión, supuso un importante jalón en
la profundización del diálogo y de la asociación entre la UE, los Estados
miembros y las RUP.
El cambio de paradigma propuesto finalmente por la Comisión, se
traduce esencialmente en un cambio de enfoque en cuanto a la evolución de la
estrategia europea para las RUP, en el que se privilegia la valorización de las
potencialidades de las RUP, a partir de la identificación e impulso de sus puntos
fuertes, como factor para impulsar su desarrollo. En definitiva, capitalizar
las riquezas y oportunidades que ofrecen estas regiones precisamente por su
situación geográfica.
Según la propia Comisión, este cambio de enfoque se podrá aplicar
haciendo uso óptimo de todos los instrumentos y políticas europeas existentes,
profundizando los conocimientos sobre la ultraperiferia y reforzando la
cooperación.
De este modo, a partir de entonces se pone énfasis en las RUP como
“regiones oportunidad”, fronteras activas de Europa y territorios de influencia
europea en zonas no europeas. Ello supone un enorme potencial para las
propias regiones, para los países de su entorno y para el conjunto de la UE.
Las RUP son regiones europeas que comparten plenamente los objetivos que
se ha fijado la UE, y los principios que propugna. Todas han avanzado hacia
la convergencia con la Unión, aplicando instrumentos proporcionados por las
adaptaciones de las políticas europeas para tratar de alcanzar los estándares
europeos.
Este nuevo enfoque ha de permitirles convertirse en verdaderos
laboratorios de ideas donde los retos y fenómenos identificados puedan
analizarse, delimitarse y modelizarse, desarrollando experiencias relevantes,
no sólo para su zona geográfica, sino también para el resto de la Unión.
22
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
La propia Comisión reconoce en su comunicación de 2008 que las
regiones ultraperiféricas “confieren una dimensión especial a la acción
exterior de la Unión y participan en el desarrollo de una verdadera política
de gran vecindad, a través de sus vínculos geográficos, culturales e históricos
con otros países y otros pueblos, especialmente en África y en el continente
americano”, pudiendo “desempeñar un papel de socios privilegiados con sus
terceros países vecinos” en determinados ámbitos2.
En definitiva, las RUP son, y pueden ser aún más, una ventaja para
Europa, en la medida en que las políticas europeas incluyan las adaptaciones,
modulaciones y compensaciones necesarias para que sean capaces de
desplegar todo su potencial.
3. La renovación de la estrategia europea en favor de las
regiones ultraperiféricas
A partir del año 2009, la UE acometió un arduo ejercicio, la negociación
del nuevo marco financiero para el periodo 2014-2020 y la definición de las
nuevas políticas sectoriales europeas, en un contexto marcado por la crisis
económica, social y financiera y por duras restricciones presupuestarias.
Lógicamente, en el marco de este ejercicio se incluía también la
renovación de la estrategia europea en favor de las RUP, cuyos primeros
pasos se habían dado en 2007 y 2008, tal y como se ha expuesto.
En este contexto, las regiones desplegaron todos sus esfuerzos para
alcanzar el mejor encaje posible en el nuevo marco post 2013, de manera que
se consolidara y reforzara su tratamiento diferenciado en el seno de la UE, en
tanto que regiones ultraperiféricas.
3.1 La contribución de las RUP
El mejor ejemplo de lo anterior es la adopción por parte de la Conferencia
de Presidentes de las RUP, el 14 de octubre de 2009, de su Memorándum
conjunto “Las RUP en el Horizonte 2020”, a través del cual reafirman la
importancia de un enfoque diferenciado en la aplicación de las políticas
2 Para profundizar a este respecto ver apartado 4.1 “Avanzadilla de la Unión Europea en el
mundo” del documento de la COMISIÓN EUROPEA, Comunicación n.º 642 final, de 8 de abril de
2008, de la Comunicación de la Comisión, Las regiones ultraperiféricas: una ventaja para Europa.
23
LA ACTUALIZACIÓN DEL MARCO NORMATIVO EUROPEO ESPECÍFICO PARA LA ULTRAPERIFERIA
europeas relativas a las RUP sobre la base jurídica específica recogida en
derecho primario, actualmente contemplada en el artículo 349 TFUE.
Las regiones hacen balance de la acción de la UE y concluyen que, a
pesar de que las excepciones adoptadas en favor de la ultraperiferia han tenido
globalmente resultados satisfactorios (por ejemplo en materia de fiscalidad,
ayudas estatales de finalidad regional o agricultura), persisten numerosos
ámbitos en los que surgen, cada vez con mayor frecuencia, contradicciones
o impactos asimétricos en el momento de la aplicación del marco jurídico
ordinario.
Consideran asimismo, que cualquier estrategia de desarrollo diseñada
por las instituciones europeas debe basarse en el acervo jurídico e institucional
propio de la ultraperiferia, refrendado en derecho primario, y debe tener
como objetivo a largo plazo ofrecer a los ciudadanos de las RUP las mismas
oportunidades que el resto de ciudadanos europeos. Subyace la idea que la
realidad territorial debe prevalecer sobre la norma europea, permitiendo una
integración de estas regiones que tenga en cuenta el carácter evolutivo de los
retos globales y locales propios de cada una de ellas.
En este sentido afirman que, en el caso de las RUP, la respuesta a
los nuevos desafíos no puede limitarse a desarrollar el objetivo de cohesión
territorial, sino que es también necesario que las políticas europeas integren
una lógica de coherencia territorial.
Como no podía ser de otra manera, reivindican la puesta en valor de su
situación geográfica aseverando que aportan un valor añadido único a la Unión
Europea, no sólo por su presencia en tres océanos y otros tantos continentes,
sino también por la plusvalía que representa la existencia de comunidades de
emigrantes y de los vínculos históricos, culturales y lingüísticos establecidos
con sus vecinos a lo largo de los siglos. En este sentido, consideran que están
llamadas a servir de catalizador de un desarrollo regional mutuo sostenible, y
de vínculo de los valores y las potencialidades de la Unión en sus respectivos
entornos geográficos.
Más concretamente, al analizar el mencionado Plan de Acción para la
Gran Vecindad, propuesto por la Comisión Europea en 2004, plantean que,
si bien mostró audacia imaginando un marco para favorecer su integración
regional, persisten muchas dificultades en la concreción del mismo, al
tratarse de un marco evolutivo complejo que abarca numerosos ámbitos
(entre los cuales, además de la cooperación territorial y el transporte, la
política comercial y la inmigración) y que debe integrar, tanto instrumentos
financieros como medidas reglamentarias.
24
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
En conclusión, a través de este documento, las regiones ultraperiféricas
plantean a sus propuestas y pistas de reflexión concretas sobre la renovación
de la estrategia europea.
3.2 El marco europeo de referencia
En 2010, la Comisión Europea, con el aval del Consejo Europeo, fija la piedra
angular sobre la que ha de sustentarse la reforma en curso, la “Estrategia
Europa 2020” (Comisión Europea, 2010b).
La estrategia tiene en cuenta, simultáneamente, los impactos
económicos y sociales derivados de la crisis en la que está inmersa la UE y la
necesidad urgente de un desarrollo compartido, sostenible y respetuoso con
el medioambiente.
A la luz de las desventajas, y precisando los nuevos retos a afrontar, la
Estrategia Europa 2020 agrupa las principales orientaciones de la UE en ese
marco temporal en torno a tres prioridades que se refuerzan entre sí:
1.
Crecimiento inteligente, entendido como el desarrollo de una
economía basada en el conocimiento y la innovación.
2.
Crecimiento sostenible, entendido como la promoción de una
economía que haga un uso más eficaz de los recursos, que sea más
verde y competitiva, y
3.
Crecimiento integrador, como fomento de una economía con alto
nivel de empleo que tenga cohesión social y territorial.
Estas tres prioridades se declinan a través de siete iniciativas
emblemáticas que han de catalizar los avances de cada una de ellas y que
deben materializarse a nivel europeo y nacional:
Para el crecimiento inteligente:
•
Unión por la innovación; cuyo fin es mejorar las condiciones
generales y el acceso a la financiación para investigación e
innovación, así como garantizar que las ideas innovadoras puedan
convertirse en productos y servicios que generen crecimiento y
empleo.
•
Agenda digital para Europa; cuyo fin es acelerar el despliegue
de internet de alta velocidad y beneficiarse de un mercado único
digital para las familias y las empresas.
25
LA ACTUALIZACIÓN DEL MARCO NORMATIVO EUROPEO ESPECÍFICO PARA LA ULTRAPERIFERIA
•
Juventud en movimiento; cuyo objetivo es mejorar los resultados
de los sistemas educativos y facilitar la entrada de los jóvenes en el
mercado de trabajo.
Para el crecimiento sostenible:
•
Una Europa que utilice eficazmente los recursos; que pretende
ayudar a desligar crecimiento económico y utilización de recursos,
apoyar el cambio hacia una economía con bajas emisiones de car-
bono, incrementar el uso de fuentes de energía renovables, mo-
dernizar el sector del transporte y promover la eficacia energética.
•
Una política industrial para la era de la mundialización; cuyo
objetivo es mejorar el entorno empresarial (especialmente para
la PYME) y apoyar el desarrollo de una base industrial fuerte y
sostenible, capaz de competir a nivel mundial.
Para el crecimiento integrador:
•
Agenda de nuevas cualificaciones y empleos; que persigue
modernizar los mercados laborales y potenciar la autonomía de
las personas mediante el desarrollo de capacidades a lo largo de
su vida con el fin de aumentar la participación laboral y adecuar
mejor la oferta y la demanda de trabajo, en particular mediante la
movilidad laboral.
•
Plataforma europea contra la pobreza; cuyo fin es garantizar
la cohesión social y territorial de tal forma que, los beneficios
del crecimiento y del empleo, sean ampliamente compartidos y
las personas que sufren pobreza y exclusión social pueden vivir
dignamente y tomar parte activa en la sociedad.
Asimismo, se obliga anualmente a los Estados miembros a publicar
dos informes, que han de estar plenamente integrados en el procedimiento
presupuestario estatal, en los que se expliquen las medidas adoptadas para
alcanzar los objetivos nacionales de esta estrategia. Se trata de los “programas
de estabilidad o convergencia”, que se presentan antes de la aprobación anual
de los presupuestos nacionales, y los “programas nacionales de reforma”,
que se han de presentar simultáneamente a los anteriores y han de contener
elementos suficientes para verificar los progresos realizados en la consecución
de los objetivos nacionales de la estrategia.
26
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
Las RUP acogieron favorablemente la nueva estrategia Europa
2020 compartiendo globalmente las prioridades esenciales identificadas
en la misma, al considerar que sus orientaciones generales se asemejaban,
considerablemente, a las contenidas en su Memorándum conjunto de
2009. Sin embargo, plantearon la necesidad de que ésta tuviera en cuenta
sus especificidades y de que se desarrollara mediante políticas adaptadas
a la realidad de la ultraperiferia, dotándose de los medios e instrumentos
apropiados que garantizaran la igualdad de oportunidades de los ciudadanos
de las RUP en relación al resto de la UE (Conferencia de Presidentes de las
Regiones Ultraperiféricas, 2010).
En paralelo a la adopción de la estrategia Europa 2020, la Comisión
lanzó múltiples consultas sobre el futuro de sus políticas europeas y sus
principales instrumentos, al objeto de recabar puntos de vista y propuestas de
los diferentes actores implicados en su aplicación para conformar su posición
respecto a la renovación de las mismas.
Las RUP participaron activamente en este proceso de diagnóstico y
presentación de propuestas concretas identificando aquellas consultas que
revestían un especial interés para la ultraperiferia y elaborando contribuciones
conjuntas (por ejemplo, respecto a la política de cohesión, los transportes, la
política marítima, el mercado interior, la I+D, la cooperación territorial o el
presupuesto de la UE, entre otros).
A lo anterior se suman las declaraciones anuales adoptadas por la
Conferencias de Presidentes de las RUP, en las que se analiza el contexto
mundial y europeo y se formulan propuestas y solicitudes concretas
que coadyuven a la consecución de objetivos y finalidades concretas, y
el Memorándum conjunto de las RUP y sus tres Estados Miembros de
pertenencia, de 20103, que contiene, precisamente, orientaciones políticas
sobre una futura estrategia europea renovada hacia las RUP.
En este Memorándum, a la idea de valorización de las potencialidades
muy presente en el del 2009, se adiciona la de coherencia y equilibrio,
planteando que cualquier estrategia europea renovada hacia la ultraperiferia
debe basarse, necesariamente, en un triple equilibrio:
1.
Equilibrio entre potencialidades y limitaciones, que obliga al
mantenimiento de los mecanismos de compensación de los efectos
3 Memorándum de España, Francia Portugal y las regiones ultraperiféricas, de 7 de mayo de 2010,
Una visión renovada de la estrategia europea hacia la ultraperiferia.
27
LA ACTUALIZACIÓN DEL MARCO NORMATIVO EUROPEO ESPECÍFICO PARA LA ULTRAPERIFERIA
de las limitaciones permanentes, además de identificar y reforzar
las potencialidades y ventajas comparativas.
2.
Equilibrio entre los aspectos interno y externo de las políticas
europeas, que combine la pertenencia al gran mercado interior con
la inserción en un entorno geográfico propio, y evite incoherencias, y
3.
Equilibrio entre la adaptación de las políticas europeas generales
y el establecimiento de instrumentos sectoriales específicos,
favoreciendo, cuando las circunstancias lo requieran, soluciones
“a medida”.
En definitiva, desde el año 2007, en el que la Comisión inició su reflexión
para renovar la estrategia europea a favor de sus regiones ultraperiféricas,
éstas presentaron 24 contribuciones conjuntas, dos memorándum conjuntos
y siete declaraciones finales de la Conferencia de Presidentes; además de
haber mantenido encuentros directos con diferentes Comisarios y de haber
trasladado un importante número de cartas con propuestas, aportaciones
y solicitudes concretas, todo lo cual constituía una base técnica sólida y un
claro posicionamiento político en aras a garantizar un encaje adecuado en el
marco de la nueva Unión Europea.
Por su parte, la propia Comisión, con el propósito de adaptar la
estrategia europea de las RUP a la estrategia Europa 2020, promovió una serie
de estudios específicos: Estudio sobre Migración y Tendencias Demográficas
en las RUP, Informe sobre las RUP y el Mercado Único: la Influencia de la UE
en el Mundo (realizado por antiguo Comisario Pedro Solbes y que dedica todo
un capítulo precisamente, a la implementación de la Estrategia 2020 en estas
regiones) y el Estudio Factores de Crecimiento en las RUP.
Con todos estos antecedentes la Comisión disponía de suficientes
mimbres como para proceder a la ansiada renovación de la estrategia.
3.3 La estrategia renovada
En el año 2012, de acuerdo con las conclusiones del Consejo de Asuntos
Generales de la Unión de 14 de junio de 2010, cristalizó el proceso de reforma
en la Comunicación “Las regiones ultraperiféricas de la Unión Europea: hacia
una asociación en pos de un crecimiento inteligente, sostenible e integrador”
(Comisión Europea, 2012).
28
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
Con carácter general, la estrategia renovada planteada por la Comisión
se orienta a dos objetivos principales: la inserción adaptada de las RUP en la
consecución de los objetivos de la estrategia Europa 2020, garantizando la
debida toma en consideración de sus especificidades, y la consecución de una
integración completa de estas regiones en el mercado único y en sus entornos
geográficos respectivos.
Para ello se proponen una serie de principios concretos sobre los que
construir la asociación, a saber:
•
ayudar a las RUP a aprovechar todas las oportunidades de
crecimiento inteligente, sostenible e integrador a partir de sus
ventajas y su potencial endógeno
•
velar por que los marcos políticos europeos contribuyan a reducir
los obstáculos específicos que impiden la plena integración de las
RUP en el mercado único, y
•
reconocer en mayor medida que las RUP constituyen una baza
común y que es necesario tener en cuenta sus especificidades y
limitaciones.
La estrategia se estructura a partir del reconocimiento de la existencia
de dos dimensiones específicas en las políticas europeas, una interna y otra
externa, lo que responde a la importancia de la dimensión externa de estas
políticas para las regiones ultraperiféricas.
A la vista de la misma es positivo que se mantenga el reconocimiento
de las singularidades de la ultraperiferia como justificativas de la existencia
de una estrategia específica y la necesidad de garantizar marcos políticos
europeos que contribuyan a la reducción de los obstáculos específicos para la
integración completa de estas regiones en el mercado único. Sin embargo, la
estrategia adolece de propuestas concretas, tangibles.
Es vaga y eminentemente descriptiva. Además, si bien recoge algunas
de las demandas reiteradas de las RUP durante los años anteriores, es muy
llamativa la ausencia total de propuestas de marcos sectoriales específicos, de
hecho se intuye una huída de los mismos en favor de adaptaciones puntuales
de las reglas de la UE.
Es este espíritu, por ejemplo, el que asume la Comisión a la hora de
afrontar el encaje de las RUP en las iniciativas de la Estrategia 2020, al plantear
la estrategia como una solución al engarce de las RUP en la consecución de
los objetivos de aquélla y no como una adaptación de la misma a la realidad
de estas regiones.
29
LA ACTUALIZACIÓN DEL MARCO NORMATIVO EUROPEO ESPECÍFICO PARA LA ULTRAPERIFERIA
Todo ello deja traslucir una cierta debilidad de la Comisión en la
formulación de la estrategia, con una manifiesta tendencia a la baja en sus
compromisos.
No obstante lo anterior, dado el contexto político y económico financiero,
marcado por una clara escasez de recursos públicos, el mantenimiento de la
estrategia es un logro en sí mismo.
4. La implementación de la Estrategia Europa 2020
en las RUP
Con motivo de la renovación de la estrategia, la Comisión Europea invitó “a las
regiones ultraperiféricas a elaborar, junto con su Estado miembro respectivo,
un plan de acción con objetivos y etapas, que establezca de qué manera se
pretende poner en práctica la agenda de Europa 2020, teniendo en cuenta su
situación individual y los diferentes instrumentos disponibles establecidos en
la presente Comunicación” (Comisión Europea, 2012).
Respondiendo a la invitación de la Comisión, las RUP presentaron,
el pasado 25 de junio de 2013, su Plan de Acción, entendiéndolo como el
instrumento en el que se ha de sustentar la implementación de la Estrategia
Europa 2020 en dichas regiones.
Se trata de un documento estructurado en una introducción común y
ocho capítulos territoriales, uno por cada RUP, desarrollado autónomamente
por cada una de ellas ya que la identificación y el diseño de sus estrategias de
desarrollo y crecimiento, son ejercicios que se han de desarrollar, lógicamente,
de manera autónoma.
En general, comparten la visión de ser una estrategia de desarrollo
regional a medio y largo plazo, necesariamente dinámica y evolutiva, centrada
en las necesidades territoriales identificando así, una senda de crecimiento
innovador, sostenible e inteligente, en torno a una serie de prioridades
concretas, a cuya disposición se ponen una serie de instrumentos.
Si bien, lógicamente ha de ser coherente con la futura programación y
con sus instrumentos, se trata de un ejercicio distinto de la misma, de vocación
mucho más amplia, siendo aquélla solo una de las múltiples herramientas
para alcanzar los objetivos identificados en ésta.
La plena consecución de la misma dependerá, no sólo de la
implementación de las medidas puestas a disposición de la estrategia, sino
también del acompañamiento del Estado y de la imprescindible flexibilización
30
movilidad y gran vecindad en las regiones ultraperiféricas de la unión europea
en la adaptación de las políticas e instrumentos europeos en congruencia
con la realidad ultraperiférica, facilitando la adopción de los instrumentos
sectoriales adecuados y la asignación de los correspondientes recursos.
Queda así expuesto el marco normativo europeo a través del que se
desarrolla la estrategia de la UE en favor de las regiones ultraperiféricas y a
partir del cual se procede a la modulación, adaptación e incluso derogación
de las normas europeas, sobre la base jurídica proporcionada por el artículo
349 TFUE.
5. Algunas reflexiones de las RUP ligadas a la movilidad
Son múltiples los aspectos ligados a la movilidad que preocupan a las
regiones ultraperiféricas. Dichas preocupaciones derivan, precisamente, del
desequilibrio existente en esta materia, en comparación con el resto de los
territorios europeos.
La fractura territorial con Europa, su alejamiento del continente, en
definitiva, su carácter extra europeo, inciden de lleno en el ámbito de la
movilidad de estas regiones, entendido en un sentido amplio, no sólo en el de
la movilidad de personas, sino en el más amplio de la conectividad de estas
regiones (redes de transporte, de comunicación, de intercambio de datos,
etc.).
Precisamente por ello, la conectividad, no solo es una de las
reivindicaciones tradicionales de estas regiones, sino que constituye uno de
los ejes tradicionales de la estrategia europea en favor de estas regiones.
A este respecto cabe adelantar que, si bien las RUP comparten un
mensaje común y sólido respecto a su conectividad, desarrollado a lo largo de
los años y concretado en una serie de propuestas y posicionamientos concretos,
no ocurre lo mismo en lo que respecta a la movilidad de las personas, ámbito
en el que estas regiones han construido pocos planteamientos comunes.
Sin duda, la diferencia de marco jurídico de referencia en este contexto
(puesto que sólo Azores, Canarias y Madeira forman parte del espacio
Schengen) y la diferencia geográfica del entorno de inserción regional, han
impedido una evolución cohesionada y compartida de un mensaje común a
trasladar, previamente identificado.
A pesar de ellos, las RUP han conseguido identificar algunos ámbitos
en los que sí ha sido posible consensuar una posición común, por ejemplo, el
tema de los flujos migratorios.
31
LA ACTUALIZACIÓN DEL MARCO NORMATIVO EUROPEO ESPECÍFICO PARA LA ULTRAPERIFERIA
La identificación por parte de la mencionada comunicación de la
Comisión Europea de 2007 del reto de la evolución demográfica y los flujos
migratorios, como uno de los que podría ser especialmente sensibles para
estas regiones, obligó a las RUP a enfrentarse por primera vez a analizar
conjuntamente esta cuestión para determinar si, efectivamente, suponía un
reto compartido, si era susceptible de una visión común.
Tras un diagnóstico individual en cada una de las regiones y su puesta
en común, las RUP concluyen4 en que, si bien se encuentran en una situación
diferenciada en relación a la evolución demográfica y de flujos migratorios, la
cuestión de la presión migratoria en las fronteras de las RUP es una realidad
convergente, dado el nivel de vida de las mismas en comparación con el de
sus vecinos.
Es decir, consideran que la situación económica y social de estas
regiones tiene un efecto llamada para los habitantes de los países situados en
su misma zona geográfica.
Por otro lado, consideran que la evolución demográfica en las RUP y
los flujos migratorios pueden llegar a acarrear una incidencia negativa en la
competitividad de estas regiones, en la medida en que los mercados domésticos
regionales no estén capacitados para satisfacer la necesaria oferta laboral o la
demanda de equipamientos colectivos y de servicio público, entre otros, a la
que han de hacer frente. A ello se suma que el envejecimiento de la población
registrado en algunas RUP podría llegar a provocar una ralentización de las
economías regionales.
A mayor abundamiento apuntan, que los flujos migratorios no
controlados, fundamentalmente en el caso de los menores extranjeros no
acompañados (en adelante MENA), pueden tener como consecuencia un grave
endeudamiento de las cargas de los gobiernos y de los consejos regionales,
cambiando así las orientaciones presupuestarias previstas inicialmente.
A este respecto apuntan como solución idónea para impedir el flujo
de inmigrantes en algunas RUP, una cooperación basada en el codesarrollo
que exige la participación de las instituciones europeas, especialmente de la
Comisión.
Para reforzar este diagnóstico y las conclusiones a las que llegan, se
incorporan importantes mensajes políticos a este respecto en la Declaración
4 Estas conclusiones se recogen en la Contribución, de 8 de abril de 2008, de las regiones
ultraperiféricas de la Unión Europea en el marco de la consulta de la Comisión Europea sobre
la Comunicación de 12 de septiembre de 2007 (Conferencia de Presidentes de las Regiones
Ultraperiféricas, 2008).
32
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
final de la XIV Conferencia de Presidentes de las RUP, adoptada el 27 de
octubre de 2008, en concreto se:
“Demanda que la política de cooperación con terceros países constituya
un instrumento de desarrollo de los mismos como único medio efectivo
de luchar contra el drama humanitario de la inmigración irregular.
Solicita el mantenimiento de las medidas contra el tráfico ilegal de
personas.
Demanda asimismo el apoyo de las instituciones europeas y de los
Estados miembros para que la acogida de los menores inmigrantes no
acompañados no sea responsabilidad única de las regiones.”
De este modo, el tema de los flujos migratorios irrumpe en la reflexión
común de las RUP para hacerse hueco en el escenario de intereses compartidos.
Tal es así, que pueden encontrarse numerosas referencias a esta
problemática en su Memorándum conjunto de 2009, vinculándola
especialmente con su inserción regional5 en sus respectivas zonas geográficas.
A este respecto las RUP apuntan que, en tanto que fronteras exteriores
de la UE en sus respectivas zonas, se convierten en punto de llegada y tránsito
de las rutas migratorias hacia Europa, por ello, instan a que se compatibilicen
controles adecuados en fronteras con medidas que permitan el desplazamiento
de las personas.
Abundando en la idea esbozada en su contribución conjunta de 2008,
apuestan por el refuerzo de la cooperación con los países de origen y tránsito
de los flujos migratorios como eje fundamental de la política europea de
inmigración, considerando que pueden desempeñar un papel esencial
en la aplicación de programas de refuerzo de las instituciones y de buena
gobernanza.
Otra de sus posicionamientos claros es el de que la política europea de
inmigración debe velar por un reparto equitativo de las responsabilidades
que entraña la acogida y la gestión de los flujos migratorios clandestinos ya
que las regiones fronterizas, en general, y las RUP en especial, no pueden
soportar una mayor responsabilidad por el simple hecho de ser la frontera
europea en África, en el Caribe o en el Océano Índico. A modo de ejemplo
proporcionaban dos, el de Guayana, obligada a cubrir con sus propios
5 Apartado C “Favorecer la inserción regional”, del capítulo II “Por un nuevo modelo de desarrollo,
de competitividad y de cohesión”.
33
LA ACTUALIZACIÓN DEL MARCO NORMATIVO EUROPEO ESPECÍFICO PARA LA ULTRAPERIFERIA
recursos las necesidades derivadas de la llegada masiva de inmigrantes
irregulares y el de Canarias que hubo de hacer frente al trágico fenómeno
de la llegada de menores no acompañados, haciéndose responsable de la
tutela, alojamiento y escolarización de los niños hasta su mayoría de edad.
Solicitaban, en conclusión, que el futuro Programa de Estocolmo garantizara
un reparto equitativo de las responsabilidades y cargas entre los diferentes
niveles de decisión (regional, nacional y europeo), postulándose para que se
utilizara la situación y la experiencia de las RUP como caso piloto, tanto las
que forman parte del espacio Schengen como las que no.
La Unión Europea escuchó finalmente las solicitudes de las RUP
respecto a los MENA (lideradas por Canarias en este caso dado, el volumen
de este fenómeno en la región), con motivo de la adopción Programa de
Estocolmo (Consejo Europeo, 2010), adoptado por el Consejo europeo el 10
de diciembre de 2009, a través del cual se establece un plan de trabajo de la
Unión Europea, con una serie de de prioridades concretas, respecto al espacio
de libertad, seguridad y justicia para el período 2010-2014.
En dicho documento, se dedica por primera vez, un apartado
específico a los menores no acompañados6 en el que se reconoce su especial
vulnerabilidad y, por tanto, la necesidad de dedicarle una atención especial y
respuestas específicas, mediante una respuesta global de la UE que combine
medidas de prevención, protección y asistencia al retorno, y el interés superior
del menor. Así, el Consejo, invitaba a la Comisión a presentar un Plan de
Acción “sobre menores no acompañados, que refuerza y complementa a los
instrumentos legislativos y financieros correspondientes y combina medidas
dirigidas a la prevención, la protección y la asistencia al retorno. El plan de
acción debería destacar la necesidad de cooperación con los países de origen,
incluida la cooperación para facilitar la repatriación de menores, así como
para impedir ulteriores salidas. El plan de acción debería también estudiar
las medidas prácticas para facilitar el retorno del elevado número de menores
no acompañados que no requieren protección internacional, al tiempo que
se reconoce que para muchos el interés superior es su reagrupación con sus
familias y su desarrollo en su propio entorno social y cultural.”
Como colofón del proceso, la Comisión Europea adoptó el 6 de mayo de
2010, su Comunicación sobre el “Plan de Acción para mejorar la protección de
los menores no acompañados (2010-2014)” (Comisión Europea, 2010a), cuyo
6 Apartado 6.1 Menores no acompañados, Capítulo 6 “Una Europa de responsabilidad, solidaridad
y colaboración en los ámbitos de migración y asilo”, del Programa de Estocolmo.
34
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
objetivo final era crear un enfoque común europeo para garantizar que las
autoridades competentes tomen una decisión sobre el futuro de cada menor no
acompañado tan pronto como sea posible, preferentemente en un periodo de seis
meses. Prioritariamente, los Estados miembros han de localizar a las familias
de los menores no acompañados y hacer un seguimiento pormenorizado de su
reintegración en su sociedad de origen. No obstante, siempre que se considere
la mejor opción para los intereses del niño, los Estados miembros deberán
hallar soluciones alternativas, incluida la concesión del estatuto de protección
internacional o el reasentamiento en la UE.
Además del ejemplo relativo a la inmigración, se puede identificar un
ejemplo más reciente en el que las RUP han logrado identificar y defender
una posición conjunta defensiva, en el marco de la renovación del programa
europeo Erasmus.
Las regiones han detectado trabas a la participación de sus jóvenes en
este programa derivadas, precisamente, de su situación geográfica. La gran
lejanía y el aislamiento de estas regiones respecto de sus respectivos Estados
miembros y de la Unión en general, impide a los jóvenes de las mismas que
pueden beneficiarse de las acciones de movilidad financiadas por la UE, en
igualdad de oportunidades que el resto de jóvenes europeos del continente.
A partir de este diagnóstico, han apostado porque, sobre la base del
artículo 349 TFUE, se adopten medidas de fomento de la movilidad para que
dichas acciones sean accesibles en igualdad de condiciones para todos los
jóvenes, independientemente de su lugar de residencia.
De hecho esta solicitud se recogió expresamente, en uno de los informes
solicitados por la Comisión Europea, mencionados con anterioridad, para
la renovación de la estrategia, más concretamente, en el elaborado por el
antiguo Comisario europeo, el señor Solbes. En él se pedía un refuerzo de
“las políticas de movilidad de los jóvenes y de los estudiantes universitarios
completando la financiación del programa Erasmus de tal modo que se asuman
los costes adicionales que conlleva el desplazamiento de los estudiantes entre
su RUP de origen y la capital de su Estado miembro y, para los estudiantes de
los otros Estados miembros que desean proseguir su Erasmus en uno de los
establecimientos de enseñanza superior de las RUP, entre la capital del Estado
miembro concernido y la RUP. Para crear las condiciones favorables a los
proyectos de movilidad de los estudiantes de las RUP en estadios más avanzados
de la formación, fomentar y apoyar, a nivel nacional, la enseñanza de las lenguas
y los intercambios a edades más precoces” (Informe al miembro de la Comisión
Europea Michel Barnier, presentado por Pedro Solbes Mira, 2011, p.55).
35
LA ACTUALIZACIÓN DEL MARCO NORMATIVO EUROPEO ESPECÍFICO PARA LA ULTRAPERIFERIA
Las RUP, en plena fase de negociación europea de la propuesta
legislativa, emplean sus esfuerzos en una adaptación del programa que
permitiera reflejar su realidad y paliara las dificultades de participación
identificadas. Para ello, además de transmitir este mensaje directamente a la
Comisión, en el marco de diversos encuentros entre el Comité de Seguimiento
de la Conferencia de Presidentes de las RUP y miembros de la Comisión
Europea, movilizaron el apoyo de los europarlamentarios provenientes de
estas regiones para que presentaran una batería de enmiendas a la propuesta
legislativa.
Si bien, las enmiendas no fueron retenidas (al encontrar una posición
de rechazo frontal por parte del ponente del informe, que consideraba que
las RUP ya participaban como cualquier otra región europea, sin que fuera
necesario prever medidas específicas para la participación de las mismas) y no
se alcanzó el resultado esperado, muestra un claro avance en la identificación
y defensa de mensajes comunes en el ámbito de la movilidad de los ciudadanos
de la ultraperiferia que, presumible y deseablemente, permitirá profundizar
la cooperación en este ámbito en los próximos años.
6. Una mención especial al nuevo eje social de la estrategia
renovada
Una de las grandes novedades en la estrategia renovada en favor de la
ultraperiferia, ha sido la incorporación por parte de la Comisión, de dos ejes
nuevos a los tres tradicionales mencionados con anterioridad, concretamente,
el refuerzo de la dimensión social del desarrollo de las RUP y la integración de
la lucha contra el cambio climático en todas las políticas pertinentes.
Respecto a la incorporación del primero de ellos, las RUP se han
congratulado de la misma ya que entienden que, de manera implícita, supone
el reconocimiento a la especial gravedad de la situación social y económica
que sufren las mismas, abriéndose eventualmente la puerta a la adopción de
medidas destinadas a la creación de empleo, a la mejora de la educación o a la
integración social, entre otras, que respondan a las necesidades perentorias
de estas regiones en el actual contexto social y económico.
Dicha incorporación, sin embargo, no ha dotado al nuevo eje de
contenido a través de propuestas o acciones concretas, limitándose,
exclusivamente, a la remisión a los programas generales de financiación de
la UE, sin que se hayan previsto modulaciones o excepciones concretas en
36
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
las correspondientes propuestas legislativas, a favor de las RUP, tal como
permite la base jurídica del artículo 349 TFUE. Mientras éstas no lleguen, nos
encontramos ante una declaración de intenciones, importante pero pendiente
de ser implementada.
Existe un consenso general entre las RUP en la necesidad de implantar
adecuadamente, y lo antes posible, este eje, sin embargo, los problemas
inherentes a la financiación necesaria para ello (ya que parece claro que será
necesaria una asignación específica de fondos) han hecho que el impulso de
esta prioridad por parte de ellas haya sido desigual.
En todo caso, el desarrollo de este nuevo eje social de las RUP, abre
nuevas opciones, probablemente también en el ámbito de la movilidad, aún
por explorar. Habrá que estar a la consolidada cooperación política y técnica
de las mismas en los próximos años para constatar por dónde avanzan sus
prioridades y sus posicionamientos.
37
BIBLIOGRAFÍA
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sostenible e integrador, Comunicación n.º 287 final, de 20 de junio de 2012.
CONFERENCIA DE PRESIDENTES DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS
(1999), Nuestras diferencias se asemejan…nos asemejan, Memorándum
conjunto de las Regiones Ultraperiféricas, de 5 de marzo de 1999.
CONFERENCIA DE PRESIDENTES DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS
(2008), Contribución, de 8 de abril de 2008, de las regiones ultraperiféricas
de la Unión Europea en el marco de la consulta de la Comisión Europea so-
bre la Comunicación de 12 de septiembre de 2007.
CONFERENCIA DE PRESIDENTES DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS
(2010), Contribución de las Regiones Ultraperiféricas, de 15 de enero de
2010, a la consulta pública lanzada por el Documento de trabajo de la Co-
misión “Consulta sobre la futura estrategia “UE 2020”, (COM (2009) 647
final, de 24 de noviembre de 2009).
38
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
CONSEJO EUROPEO (2010), Programa de Estocolmo - Una Europa abierta
y segura que sirva y proteja al ciudadano, 2010/C 115/01.
Informe presentado por Pedro Solbes Mira al miembro de la Comisión
Europea Michel Barnier (2011), Las Regiones Ultraperiféricas en el Mercado
Único: La Proyección de la Unión Europea en el mundo, Bruselas 12 octubre
2011.
Memorándum de España, Francia Portugal y las regiones ultraperiféricas, de
7 de mayo de 2010, “Una visión renovada de la estrategia europea hacia la
ultraperiferia”.
39
CAPÍTULO 2
ENFOQUE SOCIO-HISTÓRICO DE LAS MIGRACIONES
DE LA REUNIÓN
Michel WATIN
Elianne WOLFF
Universidad de La Reunion
Como señala Temporal (2007, p. 127), las migraciones reunionesas tienen de
particular que “se asemejan a la vez a la migración interna y a la migración
internacional”. Los intercambios entre La Reunión, Departamento francés de
Ultramar, y la Francia continental, que conforman los flujos más importantes,
se corresponden “desde el punto de vista jurídico a las migraciones internas”;
pero estas migraciones también tienen “muchas características en común con
la migración internacional” por la distancia geográfica entre el territorio de
salida y el de llegada, que implica un viaje largo y costoso7, la alteración de los
vínculos con el lugar de origen, las dificultades de integración en el territorio
de acogida (ibíd., p. 127).
Esta situación particular complica la medición de las migraciones.
En primer lugar porque, en el caso de las movilidades “intra-francesas”, los
movimientos de población sólo se registran en el censo. En segundo lugar, en lo
que respecta a las expatriaciones, porque Francia no dispone en la actualidad
de un sistema de medición y por tanto no puede valorar con precisión el
número de compatriotas que viven fuera de las fronteras nacionales. Este es
evidentemente el caso de los reunioneses expatriados en el extranjero, cuyo
número se desconoce a día de hoy.
Sin embargo, existen datos. La principal fuente la constituye el trabajo
del Instituto Nacional de Estadística y Estudios Económicos (INSEE), cuyos
análisis recientes se mencionan aquí y se citan en la bibliografía. Por otra
parte, el informe de síntesis propuesto por el INED (Instituto Nacional de
Estudios Demográficos) y la European Union Regional Policy, titulado
“Las tendencias demográficas y migratorias en las regiones ultraperiféricas”
7 Aún si el coste del vuelo Reunión-Metrópoli disminuye en relación al salario mínimo: un vuelo
Reunión-París costaba 1660 EUR en 1985 frente a 665 EUR en 2010, una diferencia de 60%
(http://presse.kelkoo.fr, 23 de junio de 2011); al mismo tiempo, el salario mínimo bruto por hora
en la Reunión pasa de 25,54 FRF (3,89 EUR) en 1985 a 9,04 EUR en 2012 (http://france-inflation.
com/smic.php).
40
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
(INED, 2012), es también una fuente importante, tanto por la recopilación
de datos que aporta como por la perspectiva comparativa y prospectiva
que presenta. Por último, desde el punto de vista local, otras instituciones
(el Estado francés, la Región Reunión y el Consejo General de La Reunión),
responsables de ayudar a la movilidad de los reunioneses, acumulan datos
que, desafortunadamente, están fragmentados y dispersos. Se utilizarán aquí
algunas de estas cifras, recogidas en un seminario que organizamos en la
Universidad de La Reunión en noviembre de 20118.
El enfoque socio-histórico de las migraciones reunionesas que se
propone tendrá en cuenta los datos estadísticos generales aquí recogidos
para situar estos procesos de movilidad en su contexto. Abordaremos
sucesivamente la relación entre migraciones y constitución de la sociedad
reunionesa, las políticas de emigración de la segunda mitad del siglo XX,
la comunidad invisible de los reunioneses que emigraron a la Francia
metropolitana, la situación demográfica de la isla cincuenta años después del
comienzo de las políticas de emigración y, por último, las nuevas migraciones
reunionesas y su posible impacto en la sociedad local.
1. La migración es parte constitutiva de la historia de La
Reunión
Desde su origen hasta nuestros días, la sociedad reunionesa
históricamente se ha conformado por las sucesivas oleadas de migrantes,
libres o forzados, que llegaron desde 1665 con el fin de asentarse en esta isla
del Océano Índico, por entonces libre de ocupación humana.
La primera ola de inmigración hacia Borbón, antiguo nombre de
La Reunión, parte de Madagascar cuando algunos colonos europeos,
acompañados de malgaches, desembarcan en la isla. Desarrollan una
economía de subsistencia hasta que la Compañía Francesa de las Indias
Orientales (1667-1767) decide, “en el nombre del Rey”, explotar los recursos
de la isla. Este es el comienzo de una inmigración de poblamiento de colonos
europeos, a veces acompañados de familias malgaches. La explotación de las
riquezas de la colonia lleva a la Compañía a importar a Borbón contingentes
cada vez más numerosos de esclavos, primero de Madagascar, desde 1717,
8 Seminario “Movilidades, Migraciones y Diásporas”, el 9 y 10 de noviembre de 2011, Observatorio
de las Sociedades del Océano Índico, Universidad de La Reunión.
41
ENFOQUE SOCIO-HISTÓRICO DE LAS MIGRACIONES DE LA REUNIÓN
de África a partir de 1754 y de India después de 1762. Se estima en 130.000
el número de personas que fueron a trabajar a Borbón a la fuerza. En 1848,
los 62.000 esclavos liberados fueron reemplazados casi inmediatamente
por trabajadores de India para compensar la falta de mano de obra rural
tras la abolición de la esclavitud: en total, después de los africanos, más
de 110.000 indios desembarcan en la isla entre 1860 y 1882. Entretanto,
han llegado los miembros de la aristocracia blanca francesa, obligados
a abandonar la metrópolis a raíz de la Revolución Francesa, que compran
tierras y desarrollan el cultivo de la caña de azúcar, introduciendo en Borbón
el sistema de plantación.
A partir de mediados del siglo XIX y de forma más masiva con el cambio
de siglo, llegan los asiáticos, principalmente chinos cantoneses, que organizan
el comercio minorista. Les siguen, en el primer tercio del siglo XX, los indios
musulmanes, que se apresuran a invertir en el comercio de textiles y madera.
Tras el paso en 1946 de La Reunión a la categoría de Departamento
de Ultramar (DOM), franceses llegados de la metrópoli –al principio
funcionarios– comienzan a establecerse en La Reunión. Más recientemente,
los que emigran a la islas son mayoteses, en su mayoría musulmanes,
provenientes de Mayotte, la otra isla francesa en el Océano Índico,
geográficamente vinculada al archipiélago de las Comoras 9.
GRÁFICO 1
Evolución de la población de La Reunión
(A partir de los censos de “tipo moderno”) (En miles de habitantes)
FUENTE: INSEE, 2010.
9 Si bien las migraciones de los siglos XVII, XVIII y XIX son conocidas y descritas por los historiadores,
sin embargo, las de la segunda mitad del siglo XX están aún poco estudiadas.
274,40
349,30
416,50
476,70 515,80
597,80
706,00
782,00
833,50
1954 19671961 1974 1982 1990 1999 2006 2010
42
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
Pero aunque muchos llegan a la isla, pocos la abandonan. Y, hasta
principios del siglo XX, emigran sólo los miembros de las familias de la
élite colonial que viajan por negocios o estudios y algunos reunioneses más
modestos que, con la esperanza de encontrar una mejor vida, parten para
instalarse en la isla vecina de Madagascar. En junio de 1897, el gobernador
Joseph Galliéni traslada oficialmente doce familias de La Reunión a la región
de Mananjary10. Estas iniciativas continúan hasta mediados del siglo XX y
son precursoras de las políticas públicas en materia de migración.
2. Las políticas públicas de emigración
Al acabar la colonización (1946), la isla está exangüe y la mayoría de la
población vive en una profunda pobreza. Inspirados en la acción de Joseph
Galliéni, los poderes públicos deciden organizar la migración, primero hacia
Madagascar y luego a la Francia metropolitana: es el inicio de una política
pública que dará lugar a una sucesión de diferentes dispositivos, todos con el
objetivo común de hacer salir de la isla a una parte significativa de la población
a fin de reducir la presión demográfica considerada crítica en relación a los
recursos del departamento.
2.1 La Sakay
La emigración “espontánea” hacia Madagascar incentiva la creación de una
sociedad estatal destinada a organizar un “asentamiento criollo” en la “Isla
Grande”11. Esto dio inicio a la operación de la Sakay, nombre de un valle
10 Es así que, en 1926, se estableció una pequeña colonia reunionesa en Antsalaka en las laderas
de la Montagne d’Ambre, al sur de Diego Suárez, ahora Antsiranana. En 1941 hay diecinueve
familias, cuatro de ellas propietarias de 434 hectáreas de un total de 600, el resto “lleva, en
chozas miserables, la forma de vida de los indígenas”. Hacia 1950, la población reunionesa de
Madagascar es de 18.243 personas de las cuales 8.562 nacieron en la Reunión (Isnard, 1953).
11 Se trata de la Oficina de Estudios para el Desarrollo de la Producción Agrícola en los Territorios
de Ultramar (BDPA, abril de 1950), encargada “de estudiar en los territorios de ultramar y en
primer lugar en Madagascar, las cuestiones relativas al aprovechamiento del suelo no explotado
recurriendo al asentamiento permanente de agricultores inmigrantes y sus familias” y de
emprender “junto con las autoridades locales, todas las investigaciones relacionadas con dicha
misión” (Gobernador General Vuillaume “la BDPA”, Nouvelle revue française d’outre mer n°10,
octubre 1944, p. 467). El cometido de la oficina se extenderá luego a todo el ultramar francés.
De la misma manera, se desarrollaron acciones similares en los otros DOM (Departamentos de
Ultramar): en 1953, la Oficina para las personas inmigrantes en Guayana (BIPIG, 1950) organiza
el emplazamiento de antillanos en Guayana (Milia, 1997).
43
ENFOQUE SOCIO-HISTÓRICO DE LAS MIGRACIONES DE LA REUNIÓN
situado al oeste de Antananarivo donde se instala un primer contingente
de diecisiete familias reunionesas en noviembre de 195212. Durante el
momento álgido del asentamiento, se instala a más de doscientas familias en
la Sakay, unos 2000 migrantes. Si bien la operación continúa después de la
independencia de Madagascar (1960), no puede sobrevivir a la “primavera
malgache” de mayo de 1972, cuando el gobierno de la “Isla Grande” exige
la desaparición de este enclave extranjero. Finalmente, las últimas familias
fueron evacuadas en 1977 (De Palmas, 2004).
2.2 El Bumidom
Después de los “sin tierra”, el gobierno se interesa por los “sin empleo” y los
“sin formación”. En 1963, Michel Debré13 crea la Oficina para el Desarrollo de
las Migraciones en los Departamentos de Ultramar, o Bumidom, que concierne
a los cuatro departamentos franceses de ultramar. Este organismo público,
respaldado en La Reunión por CNARM14, recibe la misión de “contribuir a
la solución de los problemas demográficos relativos a los departamentos de
ultramar” (artículo 3 de la Ley de 26 de abril, 1963) y puede, en este contexto,
poner en práctica “las misiones de formación profesional y de colocación de
mano de obra”, facilitar “los emplazamientos de carácter familiar”, velar por
“la información de los futuros migrantes”, asegurar “la selección profesional”,
organizar “el desplazamiento y la acogida de migrantes” hacia la metrópoli.
La administración local se dispone igualmente a “responder a las necesidades
de la Francia metropolitana en empleos domésticos y poco cualificados en
la función pública (PTT - Correos, Telégrafos y Teléfonos-, hospitales...)
12 Se trata de campesinos sin tierra, de los “Petits-Blancs” pobres a los que Babet, entonces
diputado de La Reunión, ofrece emplazamiento permanente como agricultores en Madagascar.
Babet, convencido de que la emigración constituye “el único camino de salvación contra la
sobrepoblación”, cree que este proyecto “tiene la ventaja de ser beneficioso para todas las
partes: La Reunión se descongestionará y los inmigrantes reunioneses obtendrán una mejor forma
de vida. Madagascar verá sus tierras sin cultivar más florecientes que nunca, el Estado, con el
programa de sus fondos de inversión, verá la influencia francesa desarrollarse a un coste mínimo.
En resumen, se debe intentar por ser necesariamente concluyente” (presentación del proyecto al
comité directivo del Fondo de Inversión para los DOM (FIDOM) el 12 de junio de 1950).
13 El antiguo Primer Ministro de Charles de Gaulle, entonces diputado de La Reunión.
14 El Comité de Acogida y Acción para los reunioneses en Movilidad (CNARM) es una asociación
“Ley de 1901”, fundada en 1965 por Michel Debré para “favorecer la inserción profesional de
los jóvenes reunioneses a través de la migración a la metrópoli y al extranjero”, para fortalecer la
acción del Bumidom.
44
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
y a reducir el riesgo de malestar social que podría suscitar el cierre de las
fábricas de azúcar, el movimiento de descolonización y la reivindicación de
autonomía” (Bertile, 1996).
De 1963 a 1981, el Bumidom se hizo cargo, total o parcialmente, de la
migración de 37.473 reunioneses ya sea por la colocación directa en puestos
de trabajo (14.145 personas), la colocación de jóvenes en centros de formación
profesional en la metrópoli (11.509 personas) o la reunificación familiar
(11.816 individuos de los cuales 9.385 eran niños)15. En el mismo período,
5.255 jóvenes adicionales se beneficiaron, después de su servicio militar en
la metrópoli, de las acciones de inserción del Bumidom 16. Esta política de
emigración masiva suscitó asimismo una migración espontánea estimada en
15.384 personas entre 1965 y 1981 (Bertile, 2006).
2.3 La Agencia Nacional para la inserción y promoción
de los Trabajadores de ultramar (ANT)
Si de lo que se trata es de dar respuesta a la sobrepoblación de las antiguas
colonias y, por tanto, de organizar la salida de los migrantes, ninguna
disposición del Bumidom prevé el mantenimiento de contacto con el país de
origen, pese a las promesas hechas a los migrantes; la cuestión del posible
regreso se pasa por alto. A raíz de esta situación que se hace difícil tanto para
los reunioneses que emigraron como para las familias que permanecieron
en el lugar de origen, el Estado francés pone fin al Bumidom a finales de
1981 y lo sustituye en 1982 por la Agencia Nacional para la inserción y la
promoción de los Trabajadores de ultramar (ANT). Esta nueva sociedad
estatal, a cargo de la Secretaría de Estado de Ultramar, tiene la misión de
“acompañar la formación e inserción profesional mediante la movilidad hacia
la metrópoli y la Europa continental de personas originarias y residentes de
los departamentos de ultramar” y “promover el desarrollo de las relaciones
culturales y sociales entre el Ultramar y la metrópoli”.
15 Entre ellos, los “hijos de la Creuse”: de 1963 a 1982, 1630 niños reunioneses son arrancados
de sus familias y enviados, en su mayoría, a la Creuse y Lozère con la esperanza de revitalizar,
con el tiempo, los departamentos franceses despoblados por el éxodo rural. El escándalo no
estalló hasta 20 años más tarde, cuando Jean-Jacques Martial, un reunionés exiliado en 1966,
presentó una denuncia el 30 de enero de 2002, por “sustracción y secuestro de un menor, redada
y deportación”.
16 IEDOM La Reunión, noviembre de 1994, p. 43.
45
ENFOQUE SOCIO-HISTÓRICO DE LAS MIGRACIONES DE LA REUNIÓN
Se trata en esta ocasión de conseguir la integración global (alojamiento,
inserción profesional y social) de los migrantes en la metrópoli, de mantener
el vínculo con el departamento de origen a través de una subvención de viaje
y de contemplar, en su caso, un posible reasentamiento en el país de origen.
Este dispositivo supone un cambio en la política migratoria que contemplaba
únicamente la implantación definitiva y sin retorno del migrante. Al principio se
reduce el número de migrantes asistidos significativamente (540 en 1983), pero
esta cifra evoluciona de nuevo al alza, situándose entre 1.500 y 2.000 salidas
anuales. Al mismo tiempo, se observa una migración espontánea, de corte más
familiar (en su mayoría mujeres y niños), que sumado a la asistida por la ANT
concierne a más de 100.000 personas desde 1982 hasta 1999 (Rochoux, 2011).
2.4 La fusión del CNARM y la ANT
En 1986 el Comité nacional de acogida y acciones para los reunioneses
en movilidad (CNARM) se une a la ANT para constituir una “ventanilla
única” y convertirse en el servicio de movilidad del Consejo General, que
le subvenciona un 80%. El CNARM debe “apoyar a los candidatos en su
proyecto de incorporación a un puesto de trabajo o de búsqueda de empleo
mediante medidas adaptadas a cada caso” ayudando a los “solicitantes de
empleo con contrato o los que lo buscan” y favoreciendo “la reagrupación de
las familias (cónyuge, hijos) de las personas en situación de empleo asistidas
por la asociación”.
Entre 2005 y 2007, 17.500 personas se beneficiaron de los dispositivos
de la ANT o del CNARM y llegaron a la Francia metropolitana para recibir
formación; de entre ellos unos 6.900 individuos (aproximadamente el 40%)
regresaron a su tierra (Fruteau, 2011).
2.5 Ladom
A raíz de los Estados Generales de Ultramar (2009), la Agencia de Ultramar para
la movilidad (Ladom) se convierte, en abril de 2010, en “el único operador de
movilidad del Estado”. Sus dos cometidos principales son “la formación e in-
serción profesional de los jóvenes de ultramar” y “el apoyo a la continuidad te-
rritorial para facilitar la movilidad de las poblaciones de ultramar”. Se trata de
“atenuar los límites de la oferta local de formación”, de “reducir la distancia geo-
46
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
gráfica” y de “abrirse a otras realidades” subvencionando proyectos de movilidad
individuales a través de diversas medidas17. En 2011, Ladom ayudó a 2.300 per-
sonas en movilidad, la mitad de ellas para estancias cortas fuera de La Reunión.
Desde los años 60, todos los operadores, del BDPA al Ladom, pasando
por el Bumidom y la ANT, ponen en práctica una política pública que persigue
el mismo objetivo: hacer salir de la isla a un número significativo de personas
con el fin de reducir una presión demográfica que se considera problemática.
Los dispositivos se han dirigido a diferentes tipos de destinatarios: campesinos
sin tierra, mano de obra poco formada y desempleada a la que también se
promete mejores condiciones de vida, jóvenes en formación profesional y
superior a los que se ofrece formación “en el ultramar” y nuevas experiencias.
Desde 1950 hasta hoy, se pasa gradualmente de una gestión cuantitativa
a una gestión cualitativa de la migración. Las primeras políticas trataron una
masa de migrantes más o menos voluntarios, con el objetivo de un asentamiento
definitivo en el lugar de acogida; no se contempló el mantenimiento del
vínculo con el lugar de origen ni el viaje de regreso. Los dispositivos más
recientes examinan los proyectos de movilidad individuales y actúan caso
por caso; también financian la reunificación familiar y prevén el retorno
de los migrantes, bajo determinadas condiciones. Los brutales métodos del
Bumidom se sustituyen por campañas de comunicación que promueven
la salida y ensalzan la experiencia enriquecedora del desplazamiento y del
encuentro con otras sociedades y otras culturas.
3. Los reunioneses en la Francia metropolitana
Los distintos dispositivos implementados dentro del marco de una política
pública de emigración se han centrado esencialmente en las salidas hacia la
Francia metropolitana. Con el Bumidom, la población de origen reunionés
aumentó significativamente en el Hexágono (Francia continental): mientras
que en 1954 había 3.180 nativos18 de La Reunión (de 20.660 nativos de los
DOM), eran 16.550 reunioneses en 1968, 48.500 originarios en 1974, de
los cuales 34.490 eran nativos y 109.440 originarios en 1982, de los cuales
75.720 eran nativos.
17 Las principales medidas se refieren a la “continuidad territorial” y los pasaportes “movilidad-
estudio” y “movilidad formación-profesional”.
18 Considerando a los reunioneses en Francia metropolitana, el INSEE llama “originarios” (de La
Reunión) a todas las personas nacidas en la Reunión – los “nativos” – y los hijos de padre y/o
madre nacidos en La Reunión.
47
ENFOQUE SOCIO-HISTÓRICO DE LAS MIGRACIONES DE LA REUNIÓN
Estos migrantes, ciudadanos franceses por completo pero franceses
completamente aparte, “comparten las dificultades de empleo, de formación,
de vivienda de los trabajadores extranjeros y, de forma más amplia, de las
clases desfavorecidas” (Bertile y Lorraine, 1996, p. 20); se enfrentan por
añadidura, y a menudo por primera vez, a un racismo explícito. Por otra
parte, y con el pretexto de favorecer “la integración del criollo en el seno
de la comunidad nacional”, se dispersó geográficamente a los reunioneses
por el territorio metropolitano19. Dispersos y poco organizados, tratando
sobre todo de integrarse, están prácticamente ausentes en el espacio público
hexagonal (Gailland, 2005). Constituyen, en palabras de Bertile y Lorraine
(1996), una “comunidad invisible”, a diferencia de los antillanos, de los que
una gran parte de los 33.142 asistidos por el Bumidom se concentra en Ile de
France donde forman una minoría visible.
De hecho, hasta finales de los años 90, los intentos de agrupar a
los reunioneses de Francia fueron en vano. La comunidad reunionesa de
la metrópoli no está representada de forma unitaria por las asociaciones
políticas, religiosas o culturales, no plantea reivindicación étnica o de
identidad alguna y sólo mantiene contactos limitados (viajes, teléfono) con
el lugar de origen. El Bumidom no contempla el regreso al lugar de origen,
el coste de los viajes individuales es prohibitivo; “la irreversible separación
física y psicológica de la tierra natal conduce a un desencanto” (ibíd, 1996,
p. 54) con respecto a la migración y a la esperanza que suscita. Por lo tanto,
al margen de las experiencias y de la integración logradas por algunos, el
exilio en que se ha convertido la migración es cada vez más insoportable para
muchos reunioneses instalados en la metrópoli.
Aunque el flujo migratorio disminuye un poco con los dispositivos
individualizados de movilidad, el número de reunioneses en la metrópoli
sigue creciendo. En el año 1990 había 149.090 originarios, de los cuales
91.430 nativos. En 1999, cuando en la Reunión viven 706.000 personas, se
censa 164.900 reunioneses en el Hexágono (RGP, 1999; Temporal, 2007;
p. 149); las personas originarias de La Reunión en metrópoli representan
en este momento el 23% de la población insular reunionesa. En 2006,
el INSEE indica que 105.205 nativos de La Reunión residen en la Francia
metropolitana (INSEE, 2010, p. 63), pero no suministra información sobre
los “originarios”.
19 Véase el mapa del INSEE, según el Censo General de la Población 2006 (INSEE TER 2008-2009).
48
movilidad y gran vecindad en las regiones ultraperiféricas de la unión europea
GRÁFICO 2
Los Reunioneses en la Francia metropolitana
FUENTE: INSEE.
ILUSTRACIÓN 1
Emplazamiento de los reunioneses en la Francia metropolitana
FUENTE: INSEE, RGP E INSEE, TER, 2010
Nativos
Originarios
1954
3.180
1968
16.550
1982
34.490
48.500
1990
91.430
149.090
1999
94.585
164.900
2006
105.205
Haute
Normandie
Nord Pas
de Calais
Picardie
Lorraine
Alsace
Franche
Comté
Champagne
Ardenne
Bourgogne
Rhône-Alpes
Auvergne
Centre
Limousin
Basse
Normandie
Bretagne Pays de
la Loire
Poitou
Charentes
Île de
France
Aquitaine
Midi Pyrénées Languedoc
Roussillon
Provence Alpes
Côte d´Azur
Corse
B
erg
asse
man
rma
ard
Alsac
31.240
10.410
49
ENFOQUE SOCIO-HISTÓRICO DE LAS MIGRACIONES DE LA REUNIÓN
Si la migración ha dado lugar a una “expansión demográfica
consecuente” (Bertile y Lorraine, 1996) de reunioneses en la metrópoli20,
también ha tenido un impacto sobre la demografía insular.
4. Migraciones y sociedad insular
De 1954 a 1982, la diferencia entre las salidas y entradas se incrementó
progresivamente “hasta alcanzar un saldo migratorio máximo de -33 500
personas entre 1974 y 1982” (Temporal, 2007, p. 128). A partir de 1981, con
el cambio de la política de emigración y el estancamiento de la dinámica
de migración espontánea, el número de salidas cae. Al mismo tiempo, el
número de llegadas a la isla “no para de aumentar debido a la introducción
de la departamentalización y a la necesidad de mano de obra cualificada”. El
saldo migratorio se vuelve ligeramente positivo entre 1982 y 1990 (+2.900) y
después se acentúa entre 1990 y 1999 hasta llegar a una cifra (+16.300) jamás
alcanzada desde la departamentalización (Temporal, 2007, p. 129).
GRÁFICO 3
Saldo migratorio intercensal 1961-2006
FUENTE: Temporal, 2007.
Entre 2001 y 2006, el saldo neto migratorio entre entradas y salidas se
equilibra (35.720 entrantes /35.170 salientes). Los emigrantes son sobre todo
jóvenes que van a estudiar o a buscar un primer empleo: son 11.000 salientes
20 Entre una quinta y una séptima parte de la población vive en la isla en función de que se tengan
en cuenta los originarios o solamente los nativos.
-7.951 -11.719
-33.500
2.900
16.300
550
1961-1967 1967-1974 1974-1982 1982-1990 1990-1999 2001-2006
50
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
de 18 a 24 años para 3.300 entrantes del mismo grupo de edad. En general,
los entrantes (35.720) son mayores que los salientes (60% tienen entre 25 y
59 años) y por lo tanto representan individuos activos21.
Estos movimientos de entradas y salidas, cuyo saldo se ha convertido
en insignificante22, apenas han contribuido al aumento de la población de
La Reunión, pero sí han modificado un tanto su estructura. Se observa en
particular el déficit, en La Reunión, de hombres jóvenes, la presencia de hasta
un 10% de la población (79.000 en 2006 frente a 65.000 en 1999) de nativos23
de la Metrópoli, una inmigración femenina proveniente principalmente de
Madagascar y Mauricio y, después de una ola de llegadas bastante considerable
de mayoteses, la tendencia a la salida de los más jóvenes (15-34 años, -1.200
en 2006), quienes, a partir de 1999 “han abandonado La Reunión bien para
regresar a Mayotte, bien para ir a la Metrópoli” (INSEE e INED, 2010).
4.1 ¿Cuántos reunioneses hay en el extranjero?
La migración reunionesa resulta muy difícil de cuantificar puesto que el
Censo General de Población (RGP) sólo mide los movimientos de poblaciones
sobre el territorio nacional. Como destaca Berthomière (2012), la evaluación
precisa de los movimientos migratorios de Francia hacia el extranjero presenta
muchas dificultades, aun cuando los servicios del Ministerio de Asuntos
Exteriores y Europeos disponen desde hace poco de un censo aproximado
con la introducción del registro de franceses establecidos fuera de Francia24.
Si bien el censo permite ver la evolución de la población francesa inscrita por
regiones de establecimiento, no dice nada sobre el lugar de nacimiento de
estos migrantes. Es por tanto difícil, si no imposible, seguir con precisión la
trayectoria de los reunioneses que salen del territorio nacional y conocer el
número de aquellos que se instalan en nuevos territorios de migración.
21 Economie de La Réunion, mayo de 2010, Dossier “Migrations: l’impact démographique et
économique ”, n.º 136, INSEE, INED.
22 INED (2012), véase nota anterior.
23 Se trata de personas que nacieron en Francia metropolitana; esta categoría incluye por lo tanto
los “metropolitanos” y los reunioneses nacidos en Francia de un padre y/o madre reunionés.
24 El millón y medio de franceses en el extranjero también constituye un electorado que no debe
ignorarse, más aún ahora que por primera vez han sido llamados a elegir a sus diputados en la
Asamblea Nacional. Antes de la invalidación de su elección, la diputada de la circunscripción de
América del Norte fue una reunionesa.
51
ENFOQUE SOCIO-HISTÓRICO DE LAS MIGRACIONES DE LA REUNIÓN
Se sabe sin embargo que algunos países atraen especialmente a los
reunioneses. De esta manera van a Quebec, desde la firma de acuerdos entre
la Región Reunión y las autoridades quebequenses para llevar a cabo allí
los estudios, pero se desconoce cuántos de ellos se han instalado25 allí. De
entre los países de la UE, Bélgica atrae particularmente a los reunioneses
puesto que pueden realizar sus estudios allí, especialmente en los sectores
sanitarios, que son de mucho más difícil acceso en Francia al estar sujetos
a pruebas de selectividad. Por último, Australia, que es el territorio más
cercano al este de La Reunión (la ciudad de Perth está más cerca en avión que
París), resulta muy atractiva para los jóvenes reunioneses: gracias al estatus
de estudiante, encuentran allí la oportunidad de aprender inglés. Se sabe que
estas movilidades para la formación conllevan migraciones voluntarias, pero
no existen cifras al respecto.
4.2 Los extranjeros en la Reunión
El porcentaje de los inmigrantes en La Reunión (1,7% en 2006, 2% en 2010)
es muy inferior al de la Metrópoli (8%). Las 32.300 personas nacidas en
el extranjero representan el 4% de la población de la isla. Sin embargo, la
mayoría de ellos son de nacionalidad francesa (15.900 de Madagascar, 4.800
de Mauricio, 2.100 de Comoras), y sólo 13.200 personas pueden calificarse
como inmigrantes, de nacionalidad extranjera, de los cuales 5.300 son
malgaches, 3.200 mauricianos y 1.200 comoranos (INSEE, 2012).
Las características (nivel de estudios y tasa de actividad) de esta
población inmigrante (más femenina, con un 60% de mujeres) se asemejan
a los estándares locales. Si el nivel de educación es en general equivalente al
de los reunioneses, los extranjeros entre 25 y 65 años tienen una educación
de nivel superior al promedio reunionés y ocupan con mayor frecuencia
los trabajos cualificados. También se observa el predominio de las parejas
mixtas, mujeres extranjeras que se casan con un reunionés, lo que parece
constituir un factor de integración (INSEE, 2012).
25 Se sabe que 1.073 reunioneses fueron a estudiar a Quebec entre 2004 y 2011. El Consejo
General proporciona la ayuda a la movilidad (viaje + subsidio mensual de 700 EUR/mes). De los
19 que se fueron para formarse en 2004, 16 estudiantes se graduaron y 11 de ellos se quedaron
en Quebec; en 2007 se alcanza el pico de salidas con 268 personas. (Cifras Consejo General La
Reunión – Seminario “Movilidades”, Universidad de La Reunión, 2011).
52
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
GRÁFICO 4
Los extranjeros en La Reunión
FUENTE: INSEE, 2012.
Por último, se observa una tasa muy baja de migración irregular que
representa menos del 0,5% de la población de La Reunión (Temporal, 2007),
debido a la insularidad, el aislamiento y un acceso casi exclusivo por vía aérea.
4.3 La migración “de retorno”
Según el Censo General de Población de 2006, la gran mayoría de los
habitantes de La Reunión son nativos de la isla (85%). El 15% restante reúne
nativos de la Metrópoli, franceses de otras partes y extranjeros.
Los residentes de La Reunión nacidos en la Francia hexagonal
(continental) representan el 10% de la población. De entre ellos, una cuarta parte
tiene un vínculo con La Reunión, siendo nativo al menos uno de sus padres. Por
lo general, se trata de personas de retorno, demostrando su presencia un efecto
retroactivo de la emigración de reunioneses que partieron en gran número hacia
la Metrópoli desde los años 70, los años del Bumidom26. Si bien una parte de los
retornos atañe a los reunioneses que vienen a jubilarse en la isla, los trabajadores
26 En una encuesta reciente, el INSEE cuenta, entre los 25.000 recién llegados de la metrópoli
durante los últimos cinco años, 10.000 “reunioneses de retorno”, nativos de la isla que han
migrado. Se desconoce, entre los 15.000 restantes, cuál es la proporción de metropolitanos y de
reunioneses nacidos en Francia (Economie de La Réunion, mayo de 2010, Dossier “Migrations:
l’impact démographique et économique”, n.º 136, INSEE, INED, p. 14).
Madagascar Mauricio
5.300
15.900
4.800
3.200
Comoras
2.100
1.200
Magreb
400
India / China
400
Doble nacionalidad
Extranjeros
53
ENFOQUE SOCIO-HISTÓRICO DE LAS MIGRACIONES DE LA REUNIÓN
en activo de 25 a 39 años que regresan tienen una titulación superior al conjunto
de nativos de la isla del mismo grupo de edad (34% de titulados superiores
frente a un 14%). Su tasa de empleo es más alta que la tasa de empleo de los
nativos (64% de los reunioneses de retorno de 20 a 59 años están en situación de
empleo frente al 56% de los nativos de la isla), pero esta tasa es inferior a la que
tendría que ser dado su nivel de estudios. En general, los reunioneses de retorno
en edad de trabajar ocupan una posición muy favorable en el mercado laboral.
Esta situación puede cambiar para las nuevas generaciones de migrantes, si
tenemos en cuenta la reciente afluencia de jóvenes graduados en educación
secundaria que salen a formarse fuera de la isla y para los que la experiencia de
la migración ya no tiene nada en común con la experimentada por sus mayores.
Los metropolitanos residentes en Reunion, localmente llamados los Zorey,
representan alrededor del 7 al 8% de la población.
5. Una nueva forma de entender la emigración
La emigración, más bien impuesta durante la aplicación de los primeros
dispositivos de ayuda pública para la movilidad, se ha vivido como un exilio
más o menos soportable, un desarraigo doloroso, una doble ausencia de aquel
que es “ni de aquí ni de allí” (Sayad, 1999).
A finales del siglo XX, la visión de la migración se transforma
radicalmente.
Desde un punto de vista sociológico, esta nueva forma de entender
la migración es parte del cambio social que activa a la sociedad reunionesa
a partir de los años 80: surge una clase media que valora la movilidad,
promueve las experiencias fuera de la isla y dispone de medios financieros
para viajar y pagar la educación superior de sus hijos (Wolff y Watin, 2010).
Desde un punto de vista político, el cambio de actitud respecto a
la migración refleja la apertura de líneas presupuestarias27 dedicadas a
subvencionar la movilidad: financiación de viajes (ida y vuelta anual durante
la formación), ayudas para la instalación inicial, desplazamiento de uno de
los padres acompañando a un joven en el momento de su instalación, etc.
Desde el punto de vista de las comunicaciones, esta nueva visión está
relacionada con las nuevas condiciones de desplazamiento con el desarrollo
27 Así, por ejemplo, en 2010: el Consejo General ha invertido 23 millones de euros, 8 millones de
euros para la Región Reunión.
54
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
del transporte aéreo28 en los años 70 y una evolución espectacular de las tele-
comunicaciones; asistimos a la generalización del teléfono en el hogar primero
y después a la explosión de la telefonía móvil29. Y, a partir de 2000, con el des-
pliegue y la democratización de las Tecnologías de la Información y la Comu-
nicación (TIC), que reducen significativamente el precio de las telecomunica-
ciones30 y proporcionan una conexión casi constante entre la isla y el mundo.
Las TIC incluyen a La Reunión en la sociedad del flujo generalizado y
permiten a los migrantes seguir en contacto con la familia y la isla de manera
fácil, rápida y económica; abren nuevas perspectivas a los migrantes que,
aún si se enfrentan a una salida que se puede vivir como una separación
dolorosa, parten con la certeza de seguir conectados casi continuamente con
la isla, considerándose, una vez instalados fuera de la isla, a la vez “aquí”
y “allí”. Por tanto, es necesario entender las migraciones contemporáneas
como fenómenos de “copresencia” que obligan a repensar la relación con el
territorio y a considerar una nueva imagen del migrante, a partir de ahora
“migrante conectado” (Diminescu, 2005).
Un indicio tangible de este cambio es la aparición en el espacio público
de los términos diaspora (diáspora) y diasporé (sujeto de la diáspora) para
designar a los reunioneses que viven fuera de la isla. Hasta ahora, de hecho,
casi no se usaban estas palabras que no tienen traducción al criollo. ¡Los
reunioneses en la Metrópoli se consideraban franceses y no podían verse
como “diasporés” en su propio país! Es la élite intelectual en movilidad y a
veces en puestos de alto nivel en la Metrópoli quien reivindica el término,
al organizar, en marzo de 2006, en la Escuela Nacional de Ingenieros y
Caminos de París, un coloquio titulado “Miradas cruzadas de los reunioneses
de la diáspora: 1946-2006”. Para estos jóvenes graduados “orgullosos de sus
raíces y conscientes de su valor”, “que han elegido la migración”, se trata de
mostrar, a pesar de las dificultades, “una migración positiva mejorada, llena
de esperanza y promoción social”. Se declaran “reunioneses de la diáspora”
28 El primer vuelo de un avión de reacción (Boeing 707) fue en 1967. El avión de gran capacidad,
el Boeing 747, aterriza por primera vez en el aeropuerto R. Garros en 1976. Desde esa fecha, el
tráfico aumenta de manera espectacular y el coste del viaje, en comparación con el nivel de vida,
disminuye, haciendo los desplazamientos más rápidos, más frecuentes y más baratos.
29 Había 20.968 abonados a domicilio en 1978 mientras que el 88% de los hogares estaba
equipado en 1999. Ese mismo año, la tasa de equipos de telefonía móvil era superior al 88%
(INSEE, IPSOS-OI).
30 La democratización de los ordenadores personales y de la conexión a Internet en el hogar
es notable: en menos de 10 años el 70% de los hogares de la Reunión ha sido equipado con
ordenadores y el 50% de los hogares está conectado a Internet (INSEE, IPSOS-OI).
55
ENFOQUE SOCIO-HISTÓRICO DE LAS MIGRACIONES DE LA REUNIÓN
y quieren “participar en el desarrollo de su región, proporcionando sus
conocimientos y alentando a las instituciones locales a hacer uso de su
experiencia” (Adres 2002; Amarres, 2006).
El sitio web reunionnaisdumonde.com, creado en 2005 a raíz de una
iniciativa privada, amplificará este movimiento y dará visibilidad a la diáspora
a nivel local, permitiendo constituirse y asociarse fuera de las fronteras de la
isla. Este sitio web ocupa actualmente una posición central en el espacio de
la e-diáspora31 que permite hoy en día a la comunidad migrante reunionesa
organizarse, conocerse y darse a conocer (Simonin, Watin, Wolff, 2012).
ILUSTRACIÓN 2
Los migrantes reunioneses en el espacio público local
FUENTE: Le Quotidien de La Réunion, 9 de septiembre de 2013.
31 Para Dana Diminescu (2005), una comunidad migrante se organiza y actúa fuera de línea y
en línea a través de diversos medios digitales, sobre todo en la red; sus prácticas son las de una
comunidad en la que las interacciones se ven aumentadas por los intercambios digitales.
56
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
Se prevé que esta diáspora emergente y su forma de organización
digital innovadora se conviertan en la punta de lanza de la “nueva” migración
reunionesa, siempre orientada hacia la Metrópoli, pero cada vez más abierta
a la migración internacional, como lo demuestra el intercambio entre los
expatriados en el sitio reunionnaisdumonde.com y en las numerosas redes
sociales.
ILUSTRACIÓN 3
La e-diaspora reunionesa
FUENTE: E. Wolff, M. Watin, e-diaspora.fr, 2010
(ver e-Diaspora Atlas-Reunionese: < http://maps.e-diasporas.fr/index.php?focus=section§ion=42>)
57
ENFOQUE SOCIO-HISTÓRICO DE LAS MIGRACIONES DE LA REUNIÓN
6. ¿La fuga de cerebros?
La movilidad de los jóvenes, y en particular aquellos que han completado la
educación secundaria, constituye uno de los hechos que marcan la migración
reunionesa contemporánea: la valorización de la movilidad, la certidumbre
de mantener el contacto con la isla, una voluntad de formarse en ultramar,
la perspectiva de encontrar un primer empleo a la altura de la formación y
el deseo de experimentar otras sociedades y otras culturas empujan más y
más a los jóvenes reunioneses a salir de la isla al finalizar los estudios de
secundaria.
La ampliación de la clase media, la valorización de la movilidad,
la situación económica que se deteriora, las facilidades que ofrecen las
TIC, pero también las ayudas públicas que proporcionan a las familias el
complemento necesario para financiar la salida de sus hijos, hacen que el
fenómeno, que concernía hasta hace muy poco únicamente a los hijos de
clase media alta acostumbrados a salir de la isla después del bachillerato,
esté aumentando. Está empezando a medirse y las tendencias parecen
confirmar este proceso.
Así, de los 9.241 jóvenes que obtuvieron el título de bachiller en 2011,
1.450 (15,7%) fueron a estudiar a la Francia metropolitana y 60 al extranjero;
e incluso antes de comenzar sus pruebas de bachillerato en 2013 (10.571
inscritos), más de 1.000 personas habían manifestado su deseo de salir.
Por otra parte, un estudio reciente publicado por el INSEE (junio de 2013)
indica que seis de cada diez jóvenes expresaron su deseo de marcharse a la
Francia metropolitana para proseguir sus estudios o para buscar empleo.
Esta inclinación a salir va en aumento (18% más en 2012 que en 2007)
y parece estar correlacionada con el crecimiento del desempleo de 15-34
años, que ha incrementado en 6,5 puntos en el mismo período. Bachilleres
y estudiantes son los que están más motivados para marcharse, ya que tres
cuartas partes de ellos están dispuestos a aceptar una oferta en la metrópoli,
mientras que las personas más alejadas del mercado laboral son las que
tienen menos movilidad. Esta propensión a la movilidad también parece
afectar a los colegiales, de entre los cuales, con 15 años, el 70% dice estar
dispuesto a migrar (INSEE, 2013, p. 3). La voluntad de salir parece firme,
pero es evidente que aún está por ver si este deseo llega a materializarse.
58
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
GRÁFICO 5
La salida de bachilleres
FUENTE: INSEE.
Aparte de las salidas para buscar empleo, la migración de estudiantes
representa actualmente una fracción nada desdeñable de la juventud
reunionesa, de la cual más del 60% de un grupo de edad obtiene el
bachillerato32, y este fenómeno plantea la cuestión de la fuga de cerebros.
Una idea preconcebida postula que la inmigración merma el desarrollo de los
países de salida, y más aún cuando esta migración concierne a individuos con
alto potencial, tanto si se forman localmente o como si se van para formarse.
Esta fuga de cerebros (brain drain), sin embargo, puede servir en gran medida
al país de salida. Para ello sería necesario que se favoreciese la circulación
de migrantes cualificados, que fuera posible la circulación de conocimientos,
experiencias, competencias y que los expatriados que deseen regresar a la
isla pudiesen ocupar puestos que requieren un alto nivel de formación y
experiencia. Aún hace falta conocer y localizar a estos migrantes. Este brain
gain, considerando que “el expatriado cualificado ya no es un desertor, sino
un agente avanzado” (Le Bayon, 2010, p. 76), puede ocurrir si la comunidad
migrante está organizada y dispone de herramientas de comunicación que
permiten el desarrollo de una red de expatriados. Este es el camino hacia el
que parece dirigirse la diáspora reunionesa, desarrollando su red diaspórica
alrededor de sitios pioneros, hasta ahora poco conocidos y sobre todo poco
32 Para los DOM en su conjunto, la proporción de bachilleres de una generación supone
actualmente del 56,2% (60,3% en la Reunión) frente al 64,3% en Francia metropolitana (2009,
Academia de la Reunión).
1.120
8.242
9.241
1.450
2008 2011
Bachilleres titulados en
la Reunión
De los cuales, bachilleres
que continúan sus
estudios fuera de la
Reunión
59
ENFOQUE SOCIO-HISTÓRICO DE LAS MIGRACIONES DE LA REUNIÓN
apoyados por los poderes públicos. Basándose precisamente en las iniciativas
privadas como la de reunionnaisdumonde.com la Región Reunión podría
estructurar ventajosamente las redes de expatriados, considerados como
puntas de lanza para el desarrollo económico local.
Esta cuestión de la fuga de cerebros también plantea la del futuro de
la enseñanza superior en La Reunión que, en última instancia, podría verse
limitada a una formación de nivel intermedio, dirigida a los estudiantes
que no quieren o no pueden salir. La Universidad de La Reunión podría
convertirse en una simple escuela universitaria y, desde el punto de vista
de la investigación, centrarse sólo en los campos donde ya destaca, como la
vulcanología, la climatología, la biodiversidad o la creolística.
El retorno de los “nuevos migrantes”
Todavía no disponemos de datos sobre el retorno de los migrantes que se
marcharon para formarse durante los últimos años. ¿Volverán a la isla
después de terminar sus estudios? ¿Volverán después de unos años tras
acumular experiencia profesional? ¿Cursarán una carrera fuera de La
Reunión? Cualquiera que sea la proporción de los que vuelven y el momento
de su retorno, surgirá la cuestión de la inserción profesional.
Hasta el momento, los titulados superiores contando con una
experiencia de movilidad podían esperar encontrar empleo en la isla, si
bien esta búsqueda podía ser menos fácil de lo esperado. Armados con
una formación a menudo de alto nivel, habiendo a veces desempeñado un
primer trabajo fuera de La Reunión, compiten directamente con los que se
quedaron y se formaron en la isla y quienes, para acceder a un puesto de
trabajo, recurrirán a sus redes locales, pacientemente construidas durante
sus estudios y prácticas.
Pero las cosas pueden cambiar con las salidas masivas observadas en
los últimos años. Para aquellos que se han marchado recientemente y que
al regresar a la isla no encuentren un trabajo acorde con su formación y sus
expectativas, el golpe puede ser duro. Y la movilidad, alentada e inscrita en
un proyecto individual que ha exigido sacrificios financieros a las familias
así como dificultades psicológicas (ruptura con el territorio, la familia, los
amigos, la cultura), podría llegar a ser una inversión a pérdida. Se podría
exacerbar el resentimiento contra los franceses metropolitanos; puesto que
se supone que están mejor formados, más experimentados y que recurrirán a
sus redes de cooptación en la contratación, se les acusa de acaparar los puestos
60
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
de responsabilidad. Esto es lo que ya se traduce en consignas como “donn
Créol travay” (“da trabajo a los criollos”) o “nou lé pa plis, nou lé pa moins”
(“no somos más, no somos menos”) recurrentes en los momentos de tensión
en el terreno laboral. En este contexto, la lucha por los puestos de trabajo, que
hasta ahora se centraba en la tensión entre “reunionés” / “no reunionés”33,
corre el riesgo de extenderse y de enfrentar también a los reunioneses que se
formaron y se quedaron en la isla con los que eligieron la movilidad.
Una situación sin precedentes que podría constituir una amenaza
adicional a una sociedad ya muy frágil.
33 Estas expresiones, “reunioneses” o “no reunioneses” se refieren a definiciones actualmente
muy discutidas y que son objeto de una misión parlamentaria confiada a un diputado de La
Reunión en 2013.
61
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63
CAPÍTULO 3
REFLEXIÓN SOBRE EL DESAFÍO DEMOGRÁFICO
Y MIGRATORIO EN GUADALUPE EN TORNO A LA
ESTRATEGIA EUROPA 2020
Lauwencia COURRENT
Universidad de las Antillas-Guayana
1. Introducción
Frente a los retos de la globalización, la Unión Europea ha puesto en marcha
la elaboración de estrategias de acción decenales con el fin de convertirse en
“la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo”. En
el Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000, los dirigentes acordaron
una metodología y un conjunto de objetivos a alcanzar, que se revisaron en el
Consejo Europeo de marzo de 200534, articulando la denominada Estrategia
de Lisboa en torno a dos objetivos: el crecimiento y el empleo. En 2010 los
Estados miembros y la Comisión Europea se decantaron por un nuevo plan
con objetivos más realistas, a la luz de los resultados poco concluyentes del
anterior, de las repercusiones de la reciente crisis económica de 2008 y de las
evoluciones normativas introducidas con la entrada en vigor del Tratado de
Lisboa en 2009. La Estrategia Europa 202035 para el crecimiento se basa en
tres grandes prioridades36, complementadas por cinco objetivos que deben
alcanzarse de aquí al año 2020, en materia de empleo, innovación, educación,
inclusión social y energía.
Si bien cada Estado miembro ha transmitido su posición nacional, la
lógica de asociación que sustenta la aplicación de esta nueva estrategia ha
34 En julio de 2003, el informe Sapir, encargado por el Presidente de la Comisión Europea marca
el comienzo de duras críticas; en noviembre de 2004, un grupo de trabajo sobre la Estrategia de
Lisboa, presidido por el neerlandés Wim Kok, presenta un informe muy crítico citando resultados
decepcionantes y una dispersión demasiado grande de los objetivos.
35 Comisión Europea, la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e
integrador [COM (2010) 2020 de 3 de marzo de 2010].
36 El desarrollo económico basado en el conocimiento y la innovación; la promoción de una
economía más eficiente en el uso más ecológico y más competitivo de los recursos; la orientación
hacia una economía con alto nivel de empleo favoreciendo la cohesión económica, social y
territorial.
64
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
llevado a las diversos socios interesados, y con mayor motivo a las regiones
ultraperiféricas de la UE, a formular sus opiniones: en la XV Conferencia
de Presidentes de las RUP celebrada en octubre de 2009 en Las Palmas de
Gran Canaria, los Presidentes definieron su postura en un Memorándum
conjunto. En este Memorándum se valida la importancia de las prioridades
de la Estrategia Europa 2020, argumentándose, al mismo tiempo, que “en
este mundo nuevo que ha hecho emerger la crisis financiera, económica y
social, la cohesión social cuyo equilibrio ha sido ya amenazado debe continuar
siendo la base de todas las políticas a desarrollar”37.
En relación con nuestro tema de estudio, esta posición invita a
cuestionarse acerca de los principales parámetros del desafío ultraperiférico,
“la evolución demográfica y el impacto de los flujos migratorios”, y en menor
medida, a preguntarse: ¿qué características específicas de Guadalupe son,
en este asunto, susceptibles de iniciar una reflexión en torno a la Estrategia
Europa 2020?
2. Análisis: cohesión social y cooperación
La Región de Guadalupe publicó, en junio de 2013, su Proyecto de plan
de acción Guadalupe 202038 enumerando sus prioridades estratégicas de
desarrollo. Entre los cuatro desafíos principales, se presta especial atención
a la cohesión social y la cooperación39. Si la cohesión social se evoca como un
imperativo mayor, la cooperación es una solución que requiere una mayor
movilización puesto que trasciende al conjunto de los desafíos. En relación
con las cuestiones demográficas y migratorias, la primera posibilita un
enfoque “estático”, que define la situación en el territorio, mientras que la
segunda permite un enfoque “dinámico”, complementario y que abre la vía
a soluciones.
37 Memorando conjunto, las RUP en el horizonte 2020, Las Palmas de Gran Canaria, 14 de octubre
de 2009, p.15.
38 En un comunicado de prensa de 13 de junio de 2013, la región invitó a los interlocutores
sociales y económicos a dar su opinión para completarlo.
39 Desafío n° 3: un crecimiento inclusivo que permita tener en cuenta al ser humano en su
totalidad; Desafío n° 4: una integración regional que permita cooperar con los países vecinos en
una multitud de campos.
65
REFLEXIÓN SOBRE EL DESAFÍO DEMOCRÁTICO Y MIGRATORIO EN GUADALUPE EN TORNO A LA ESTRATEGIA EUROPA 2020
2.1 La noción de cohesión social
Aunque esta noción se utiliza de forma recurrente, parece que las
dimensiones que la componen complican su utilización. A grandes rasgos,
la cohesión social sugiere una masa de individuos que se caracteriza
por la creencia en valores comunes, la reducción de la fractura social, la
participación en la vida asociativa, etc. En la literatura científica se han
propuesto diferentes estructuraciones del concepto, algunas de las cuales se
resumen en un interesante compendio de Paul Bernard (Bernard, 1999).
El autor organiza seis dimensiones binarias en torno a tres esferas de
actividad (económica, política y sociocultural), y completa la tipología con
una diferenciación entre las relaciones de carácter “formal” (participación
social básica que en principio debe estar al alcance de todos) y las de carácter
“sustancial” (compromiso mucho más sostenido en el funcionamiento de la
vida de la sociedad). Ejemplo: “En la esfera de la actividad sociocultural, el
reconocimiento obliga simplemente a tolerar las diferencias, mientras que
la pertenencia corresponde a un compromiso en la construcción de una
comunidad, a valores compartidos” (tabla 1).
TABLA 1
Tipología de las dimensiones de la cohesión social
Esferas de
Actividad
Carácter de la relación
Formal Sustancial
Económica
Política
Sociocultural
Inserción-Exclusión
Legitimidad-Ilegitimidad
Reconocimiento-Rechazo
Igualdad-Desigualdad
Participación-Pasividad
Pertenencia-Aislamiento
FUENTE: Bernard, 1999, p.56.
Esta tipología ofrece diversas aportaciones analíticas para aprehender
empíricamente la cohesión social y, de este modo, las referencias dentro de
una noción compleja. En lo que respecta a la cohesión social en Guadalupe
y a las características en las que se sustenta una reflexión sobre la evolución
demográfica y el impacto de los flujos migratorios en un determinado
territorio, puede darse preferencia a las dimensiones políticas y socioculturales
– estando las tres dimensiones estrechamente vinculadas.
66
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
Por lo tanto, a través de las esferas políticas y socioculturales se
expondrán las relaciones de carácter formal y sustancial, que determinan la
sociedad guadalupense ante la inmigración.
2.2 La noción de cooperación
Ante el reto de la inmigración, la cooperación puede verse como una solución
a explorar. Pero la variedad de definiciones de un país a otro obliga a
establecer unos criterios concretos para poder utilizarla. Si la consideramos
territorialmente a través de los enfoques de Francia y de la Unión Europea, es
posible identificar cuatro tipos de cooperación: descentralizada, interregional,
regional y transfronteriza (tabla 2).
TABLA 2
Tipología de cooperaciones en la que participan las autoridades regionales
Cooperación Características
Descentralizada
En Francia: las asociaciones que las colectividades territoriales o sus
agrupaciones pueden desarrollar con las administraciones locales
extranjeras, de conformidad con las obligaciones internacionales de
Francia40, exclusivamente en sus áreas de competencia41. La cooperación
descentralizada es más flexible que la cooperación interregional (la
administración extranjera puede no ser del mismo nivel estructural) y de
mayor alcance que la cooperación transfronteriza (puesto que la frontera
común no es una condición). Con la UE, la cooperación descentralizada
en materia de desarrollo, introducida por el IV Convenio de Lomé en
1989 y definida por el Consejo en 199842, es menos restrictiva para los
socios (administraciones locales, organizaciones no gubernamentales, la
Comunidad Europea, etc.).
Interregional
Asociación entre las instituciones regionales. Intercambio de experiencias y
buenas prácticas a menudo circunscritas a sectores específicos y limitadas
en el tiempo. No implica necesariamente una vecindad geográfica (como
la cooperación transfronteriza) y se limita a las regiones y entidades
regionales en el extranjero.
40 Artículo L.1115-1 del Código General de las Colectividades Territoriales.
41 Convenio marco de Madrid del Consejo de Europa de 21 de mayo de 1980.
42 Reglamento (CE) n.º 1659/98 del Consejo de 17 de julio de 1998.
67
REFLEXIÓN SOBRE EL DESAFÍO DEMOCRÁTICO Y MIGRATORIO EN GUADALUPE EN TORNO A LA ESTRATEGIA EUROPA 2020
Regional
Asociación entre países de una misma zona geográfica (por ejemplo,
el Caribe). A menudo concretada por las organizaciones regionales
agrupando recursos humanos y financieros. Por “regional” se entiende
“espacio geográfico circundante”. Implica tanto a los Estados como a
las entidades regionales a diferentes niveles. Difiere de la cooperación
transfronteriza: un socio no puede tener frontera compartida directa con
otro, pero sí puede pertenecer al mismo “espacio regional” (por ejemplo,
Venezuela y Dominica en la ACS43).
Transfronteriza
Asociación de vecindad entre las administraciones regionales y locales
situadas a ambos lados de una frontera internacional marítima o terrestre
común. Concierne a todo tipo de sector y de actor. A menudo de
carácter permanente. Forma particular de cooperación descentralizada
que permite a colectividades territoriales francesas y extranjeras y sus
agrupaciones crear, en todas las fronteras francesas, una agrupación local
de cooperación transfronteriza llamada distrito europeo44.
FUENTE: CRPM, 2009; Fabry, 2005; Consejo Regional de Guadalupe; http://europa.eu.
La apertura a cualquier tipo de cooperación con las autoridades
regionales supone un doble marco, nacional y europeo, siendo cada uno
portador de estrategias. Pero si bien Francia y la UE pueden diferir en sus
líneas de acción, la relación de “cooperación/inmigración” tiene en ambos
casos una connotación de seguridad que lleva a la distinción entre país con
riesgo migratorio/país con no riesgo migratorio, importante para comprender
las herramientas empleadas en el caso de Guadalupe.
3. La sociedad guadalupense frente a la inmigración
“Con respecto a los flujos migratorios... el enfoque no pue
de
ser el mismo para Guadalupe que para una región continental de
Europa... la llegada a nuestro territorio de flujos migratorios no
controlados y no regulados constituye una amenaza para la cohesión
económica y social”45.
43 Association of Caribbean States.
44 Artículo L.1115-4-1 del Código General de las Colectividades Territoriales. A nivel comunitario,
el reglamento (CE) n.º 1082/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio 2006 creó
un instrumento: la Agrupación Europea de Cooperación Territorial (AECT), formada por Estados
miembros, las administraciones regionales y locales, y/u organismos de derecho público.
45 Hilaire Brudey, Consejero Regional de Guadalupe, Conferencia sobre el futuro de la estrategia
europea para las RUP, Bruselas, 14 de mayo de 2008.
68
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
3.1 Panorama demográfico y migratorio
El archipiélago de Guadalupe tiene la particularidad de estar en un entorno
marcado por el desarrollo desigual, favoreciendo su atractivo para los
caribeños debido a su estatus de departamento francés y a los beneficios
económicos y sociales que le corresponden (legislación social, nivel de salario,
etc.) – sin olvidarse del estatus de región ultraperiférica que le confiere el
papel involuntario de puerta de entrada a la Unión Europea.
En este contexto, observamos que las numerosas salidas de
nativos hacia la Francia continental, así como el particular interés por las
profesiones en la función pública que hay en el archipiélago, han creado
una configuración que favorece el desarrollo de flujos migratorios hacia
Guadalupe “de trabajadores –temporeros o permanentes– de otros países
del Caribe (aportando) un complemento de mano de obra en la agricultura,
la construcción y los servicios domésticos y comerciales” (Audebert, 2007,
p.170). Aunque estos flujos provienen principalmente de Haití, Dominica y la
República Dominicana, la mayoría son haitianos.
Esta tendencia no es un fenómeno reciente. Si bien el terremoto de
Haití en 2010 llevó a la suspensión de las medidas de alejamiento para sus
ciudadanos por un período indefinido (Cointat et al., 2011) y a un aumento en
el flujo hacia el archipiélago, Haití es el principal país de procedencia de los
solicitantes de asilo en Guadalupe desde hace ya muchos años. Los primeros
movimientos migratorios tuvieron lugar a principios del siglo XIX con la
Revolución de 1802, seguidos de otra ola a principios del siglo XX, que tuvo
la particularidad de aportar una élite intelectual a Guadalupe. El giro decisivo
que iniciará la situación actual ocurrirá en los años 1970 y 1980. En este
momento los productores guadalupenses buscaban mano de obra extranjera
para contrarrestar un movimiento de huelga desencadenada por los cortadores
de caña locales: así, en 1974, Guadalupe tenía aproximadamente un 30% de
haitianos en el porcentaje total de inmigrantes. Más tarde, a finales de los años
1980, a raíz de la inestabilidad política en Haití, los flujos aumentaron (40% de
haitianos en el porcentaje total de inmigrantes en 1990), y a esto se sumó una
clara sedentarización, debido especialmente al fenómeno de la feminización
de la inmigración en su conjunto: de una inmigración haitiana por motivos de
trabajo en 1974 (con una tasa del 43% de mujeres haitianas), el archipiélago
de Guadalupe tuvo que afrontar una inmigración haitiana de tipo familiar en
1999 (49% de mujeres haitianas). Los años que siguen confirman la tendencia
al alza, hasta tal punto que la menor variación en la tasa de solicitudes de
69
REFLEXIÓN SOBRE EL DESAFÍO DEMOCRÁTICO Y MIGRATORIO EN GUADALUPE EN TORNO A LA ESTRATEGIA EUROPA 2020
asilo haitianas produce un impacto considerable en el porcentaje de todas las
solicitudes de asilo en los Departamentos Franceses de América (DFA)46.
TABLA 3
Población por nacionalidad, 1 de enero 2009 (número y porcentaje)
Guadalupe47 (a 1 de enero 2009)
Hombres Mujeres Juntos %
Francés 180.219 202.938 384.158 95,7
Francés de nacimiento 178.190 200.447 378.637 94,3
Francés por adquisición 2.030 3.491 5.521 1,4
Extranjeros48 7.455 9.941 17.396 4,3
Haitianos 5.195 6.117 11.428 2,8
Dominiqueses (Dominica) 1.193 2.077 3.270 0,8
Dominicanos (Rep. Dominicana) 250 458 708 0,2
Belgas 180 166 346 0,1
Otros extranjeros de la Unión Europea 214 303 517 0,1
Otros extranjeros de América 148 337 485 0,1
Otros 277 365 642 0,2
Total 187.675 213.879 401.554 100,0
FUENTE: INSEE
46 En 2005, el fuerte aumento de la solicitud de asilo haitiana en Guadalupe situó los DOM como
tercer espacio regional de acogida de solicitantes de asilo (9,9% del total) en Francia. En 2006,
se produjo una aceleración en el descenso de las solicitudes de asilo en Francia, en gran parte
debido a la caída de la solicitud de asilo haitiana: los DOM bajan a la quinta posición (de hecho, en
Guadalupe los solicitantes de asilo de Haití habían disminuido de 3941 en 2005 a 461 en 2006).
47 Estas cifras no incluyen a las islas de San Martín y de San Bartolomé, que desde 2007 están
administrativamente separadas del departamento de Guadalupe, al dejar de ser consideradas
como municipios de Guadalupe al convertirse en Colectividades de ultramar de la República
Francesa. Con respecto a la Unión Europea, San Martín ha conservado su estatuto de Región
Ultraperiférica, mientras que San Bartolomé abandonó su estatuto de RUP para acogerse al
estatuto de País y Territorio de Ultramar (PTOM) desde el 1 de enero de 2012.
48 Según el INSEE, un extranjero es una persona que reside en Francia sin tener la nacionalidad
francesa. Un extranjero no es necesariamente inmigrante puesto que podría haber nacido en
Francia. A diferencia de la condición de inmigrante, la condición de extranjero puede no durar
toda la vida (en caso de adquisición de la nacionalidad francesa).
70
movilidad y gran vecindad en las regiones ultraperiféricas de la unión europea
En 2005, todo el territorio francés registra 4.953 primeras solicitudes
de asilo procedentes de Haití, de las cuales 3.799 conciernen a los DFA (92%
en Guadalupe, 4,5% en Guayana y 3,5% en Martinica). Esta alta tasa de
solicitudes, así como la ubicación geográfica del archipiélago de Guadalupe,
llevó a la Oficina Francesa de Protección de los Refugiados y Apátridas
(OFPRA) a enviar misiones de investigación a la zona; sin embargo, después
de haber constatado la importancia y la continuidad del flujo haitiano, se
estableció una oficina permanente en Guadalupe, en Basse-Terre49. La puesta
en marcha de esta oficina, el fortalecimiento de las medidas de control sobre
el acceso costero y la introducción en Dominica de visados de entrada para
los nacionales haitianos llevó a una disminución significativa en la tasa de
solicitudes procedentes de Haití en 2007, 2008 y 2009. A pesar de ello, los
haitianos constituyen hasta hoy la gran mayoría de los solicitantes de asilo en
Guadalupe50.
Sin embargo, la inmigración irregular sigue siendo la mayor
preocupación: es lo que alimenta el miedo y la tensión social. En Guadalupe,
el sistema de estimación de inmigrantes irregulares se basa principalmente
en los solicitantes de asilo rechazados, y en el número de extranjeros a los
que se deniega la entrada en la frontera, tan numerosos como los sujetos a un
procedimiento de expulsión o devolución en la frontera.
TABLA 4
Número de medidas de alejamientos en frontera realizados en Guadalupe
2002 2003 2004 2005 2006 2007 Evolución
2007/2006
Evolución
2007/2002
Medidas de
Alejamientos 686 1.053 1.083 1.253 1.964 1.826 -7% + 166,1%
FUENTE: Secretaría General de la Comisión Interministerial de Control de la Inmigración.
49 Una oficina descentralizada y permanente responsable de todo el procedimiento de tramitación
de las solicitudes de asilo de cualquier nacionalidad presentadas en los tres DFA. El objetivo es
reducir el tiempo medio de tramitación de 120 a 60 días, y atender de forma sistemática las
solicitudes de asilo.
50 Desde 2007, Martinica se enfrenta a un aumento de la solicitud de asilo haitiana. En 2012,
el 80% de las solicitudes presentadas en los DFA eran de haitianos: el 99% de las primeras
solicitudes en Martinica, el 86% en Guadalupe y el 75% en Guayana.
71
REFLEXIÓN SOBRE EL DESAFÍO DEMOCRÁTICO Y MIGRATORIO EN GUADALUPE EN TORNO A LA ESTRATEGIA EUROPA 2020
En 2007, el Ministerio de Ultramar estimó la población en situación
irregular en Guadalupe en un intervalo que oscila entre 10.000 y 20.000
inmigrantes ilegales, de una población total de 447.000 habitantes. Hay que
tener en cuenta que la variación en la tasa de medidas de alejamientos es
más un indicador de los dispositivos introducidos (cantidad y calidad) que la
evolución positiva o negativa de la inmigración irregular.
Huelga decir que esta fuerte presencia haitiana y, en menor medida
dominicana y dominiquesa, plantean el debate de la alteridad: el desempleo y
la precariedad que favorece la estigmatización de las comunidades extranjeras
instaladas en un territorio.
3.2 Retrato de un clima social bajo tensión
La crisis económica y financiera internacional de 2008 provocó una fuerte
caída de la actividad mundial –endurecimiento de condiciones de financiación
de empresas y hogares, aumento de precios de materias primas y aumento
de los precios al consumo, etc. (Redoulès, 2009)– que finalmente alcanza al
departamento de Guadalupe. Ya enfrentada a un coste adicional de la vida
objeto de arduos debates desde hace cierto tiempo, esta exacerbación por la
crisis global llevará a una crisis social gigantesca de febrero a marzo de 2009,
considerada histórica51, que se caracteriza por las huelgas y movilizaciones a
menudo violentas. Paralizada la actividad social y económica, los movimientos
de los sindicatos interpelan al gobierno francés que introduce, desde el final
la crisis, los Estados Generales de Ultramar, con el objetivo de discutir los
puntos principales de las reivindicaciones de los ciudadanos de ultramar.
Si este movimiento social tuvo el mérito de poner de relieve las
cuestiones clave que afectaban al buen funcionamiento de la vida económica y
social de los DOM, también tuvo consecuencias devastadoras, provocando una
recesión en 2009 (Iedom, 2010, p.7-9): “el número de solicitantes de empleo
aumentó en un 11,8% ... un nivel jamás alcanzado durante la década ... el
consumo de los hogares, principal motor de un crecimiento tradicionalmente
impulsado por la demanda, se redujo drásticamente ... el indicador del
clima empresarial alcanzó su nivel más bajo histórico a finales del primer
trimestre de 2009 ... la caída de la inversión afecta a todos los sectores ... los
51 Este movimiento social se inició en Guadalupe y se extendió a otros DOM: Martinica, Guayana
y Reunión.
72
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
intercambios comerciales … se contrajeron fuertemente y llegaron a un nivel
históricamente bajo en la última década ... la actividad turística, debilitada
por la crisis internacional y el conflicto social ocurrido en temporada alta,
se redujo drásticamente en 2009 ... varias estructuras hoteleras cerraron
durante la huelga y durante algunos meses después.”
Este contexto de crisis, que parece remitir en 2010 y 2011, recuperará
indicadores decepcionantes al final del primer trimestre de 2012 (Iedom,
2013, pp.11-13): “La economía guadalupense, todavía frágil y sin aliento, no
ha podido consolidar en 2012 la recuperación emprendida desde la crisis de
2009. La reactivación, a falta de reforzarse, sigue siendo demasiado modesta
para reducir el desempleo que se mantiene a niveles elevados (22,9%) ...
La economía de Guadalupe presenta, desde el segundo trimestre de 2012,
signos de una desaceleración que podría prolongarse, en el contexto de
estancamiento del crecimiento francés esperado y de persistentes tensiones
en la zona euro. El consumo de los hogares, auténtico motor del crecimiento,
carece de consistencia y es todavía difícil decir si los consumidores retomarán
el gasto en este entorno marcado por el aumento del desempleo.”
Semejante coyuntura suele causar un deterioro en el mercado laboral
y las condiciones de vida, y la búsqueda de “responsables” en el periódico a
menudo conduce a la estigmatización de los inmigrantes y sus descendientes,
“una situación de inferioridad social y política del grupo estigmatizado, el
alejamiento o la retirada del mismo de los espacios de competencia“ (Rea
et al., 2008, p.60). Por consiguiente, se observa que las relaciones formales
y sustanciales que determinan los aspectos socioculturales y políticos de
la noción de cohesión social se ven perturbados por el bloqueo provocado
por el “proceso de integración estructural (mercado de trabajo, estancia,
participación social política), social (relaciones sociales étnicamente diversas)
y cultural (aculturación) de los inmigrantes” y por el “proceso de identificación
(sentimiento de pertenencia nacional y/o étnico), particularmente en el
espacio público de los inmigrantes nacionalizados y que plantean cuestiones
de igualdad o discriminación” (Rea et al., 2008, p.86).
En Guadalupe, los acontecimientos que datan de 2004/2005 ya
tuvieron la oportunidad de demostrar que estos dos procesos de integración
e identificación pueden verse obstaculizados de manera significativa,
perturbando la cohesión social, especialmente en sus aspectos políticos y
socioculturales.
El gran atractivo de Guadalupe para los caribeños no es un hecho que
los autóctonos del archipiélago acepten bien. Los haitianos en particular
73
REFLEXIÓN SOBRE EL DESAFÍO DEMOCRÁTICO Y MIGRATORIO EN GUADALUPE EN TORNO A LA ESTRATEGIA EUROPA 2020
son objeto de un desprecio singular en la sociedad guadalupense, por
razones bastante complejas de las que no se tratará aquí (Courrent, 2008).
Progresivamente, la mayoría de la población desarrolló miedos (invasión,
rivalidades en el mercado de trabajo, inseguridad, etc.) que personalidades
carismáticas de los medios de comunicación regionales aprovecharon para
reforzar su notoriedad e imponerse legítimamente en el escenario político,
a base de comentarios racistas, xenófobos y discriminatorios – incluso en
algunos casos llamando a la violencia. Estos temores alcanzaron su punto
culminante cuando estas personalidades (un presentador de televisión y
un locutor de radio) lograron atraer la atención del público, convertido en
un electorado fiel y rentable, de manera que estos individuos decidieron
respectivamente constituir un partido político. Aunque este fenómeno tomó
forma en los años 1990, fue en 2005, año en el que las cifras mostraron una
fuerte llegada de haitianos, cuando el clima social se alteró considerablemente.
A pesar de la ausencia de competencias descentralizadas en materia
de inmigración, los presidentes del Consejo Regional y del Consejo General
celebraron su Congreso de los representantes electos departamentales y
regionales52, de 15 de abril de 2005, sobre “la problemática de la inmigración
en Guadalupe”, que desembocó en una politización regional de la cuestión
sin precedentes, que se concretó en la aprobación de cuatro resoluciones
dirigidas al gobierno:
•
Resolución N.º 1 relativa a la inmigración irregular: adoptar
todas las medidas necesarias para asegurar las costas a fin de
frenar la llegada masiva de inmigrantes irregulares en Guadalupe;
aumentar de manera consecuente los recursos asignados a los
distintos servicios del Estado (construcción de un nuevo centro de
retención administrativa y un centro de acogida para solicitantes
de asilo, creación de nuevos puestos de investigadores, apertura de
una oficina permanente de la OFPRA en Guadalupe).
•
Resolución N.º 2 relativa a los ciudadanos y la acción local:
implementar los convenios necesarios que permitan a los
inmigrantes que lo deseen beneficiarse del estatus de trabajadores
de temporada con derechos: acogida, seguimiento, formación,
seguridad, integración o asistencia para el retorno.
52 Previsto por la Ley N.º 2000-1207 de Orientación para Ultramar (los diputados y senadores que
no son miembros de una de estas asambleas participan a título consultivo; las deliberaciones no
tienen fuerza ejecutiva).
74
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
•
Resolución N.º 3 relativa a la cooperación y el codesarrollo:
aumentar la ayuda al desarrollo a los países más pobres de la zona
Caribe y solicitar la cancelación de la deuda externa de los países
menos desarrollados del Caribe (especialmente Haití).
•
Resolución N.º4 relativa a la integración y la cohesión social:
crear una “comisión de integración” compuesta por representantes
electos, expertos, intelectuales, representantes de las asociaciones
de ciudadanos extranjeros y miembros bien informados de la
sociedad civil, responsable de formular propuestas concretas.
Si bien la mayoría de las medidas no se han aplicado, estos
acontecimientos han demostrado claramente que la inmigración puede
convertirse en un factor importante en una sociedad que lucha para mantener
un nivel mínimo de cohesión social: la Prefectura de Guadalupe –agente que
representa al Estado francés con competencia exclusiva sobre el asunto de la
inmigración– también decidió reunir en sesión a puerta cerrada en junio de
2005 a los principales agentes institucionales del territorio (los presidentes
del Consejo Regional y del Consejo General, el Procurador General de la
República, parlamentarios de Guadalupe, autoridades militares y civiles).
En términos de proyección, la creciente precariedad de los hogares
guadalupenses (desempleo, viviendas insalubres, concentración de las
poblaciones desfavorecidas, analfabetismo), la proliferación de actos de
incivilidad y de violencia que ponen al departamento de Guadalupe en el puesto
número uno en el ranking nacional, y las perspectivas poco tranquilizadoras
de la economía de Guadalupe, pueden hacer resurgir en cualquier momento
el sentimiento anti-inmigrante en proporciones similares a las de 2005. La
inmigración sigue siendo un tema muy sensible en una sociedad guadalupense
ya enardecida a raíz del histórico movimiento social de 2009.
4. Los dispositivos de cooperación en la zona Caribe y la
movilidad
“... La cooperación con el Caribe ... es importante distinguir
claramente entre las estrategias tanto de la Unión Europea, de
Francia, como de los DFA a fin de encontrar un camino intermedio
que maximice tanto las acciones como los resultados”
(Nabajoth, 2002, p.148)
75
REFLEXIÓN SOBRE EL DESAFÍO DEMOCRÁTICO Y MIGRATORIO EN GUADALUPE EN TORNO A LA ESTRATEGIA EUROPA 2020
4.1 El enfoque estatocéntrico de la acción guadalupense
En las relaciones internacionales, la competencia exclusiva del
Estado francés atribuye al Prefecto, depositario de la autoridad estatal en el
departamento y la región de ultramar (DOM-ROM) de Guadalupe, el papel
principal en la coordinación de las acciones exteriores de Francia en la zona.
Sin embargo, las colectividades territoriales de ultramar jurídicamente53
tienen posibilidades de acción en la cooperación exterior francesa.
TABLA 5
Principales agentes de la competencia internacional en Guadalupe
Actores Funciones
El Prefecto
Representante del Estado. Promueve y coordina las iniciativas
de acción exterior; garantiza la legalidad de las acciones
emprendidas por las administraciones locales; organiza reuniones
informativas y de reflexión sobre la política de Francia en la zona.
Jefes de representaciones
diplomáticas y consulares
Ayudan a la comunidad francesa en el extranjero. Recopilan
información comercial y estimulan las relaciones económicas;
misión informativa en muchos ámbitos: político, cultural,
técnico, etc.
Embajadores, delegados
de la cooperación regional
Asumen plenos poderes del Estado en el país en el que se
encuentren. Facilitan la coordinación de las acciones del Estado
y de las colectividades territoriales realizadas en virtud de la
cooperación regional; desarrollan las acciones internacionales de
las colectividades territoriales.
Los ejecutivos de las
colectividades territoriales
Los presidentes de los consejos general y regional de Guadalupe
disponen de: poder de propuesta para la negociación de
acuerdos; poder de negociación y de firma de declaraciones
de intenciones o acuerdos entre el gobierno francés y uno o
más Estados terceros. Pueden: representar a Francia en los
organismos regionales y adherirse a los mismos; destinar a
sus agentes a misiones diplomáticas; coordinar las políticas de
cooperación regional; consultar a sus asambleas deliberantes.
FUENTE: Circular del Primer Ministro del 10 de mayo de 1985; circular del
Ministro de Relaciones Exteriores de marzo de 2012.
53 Especialmente desde la Ley N.º 2000-1207 de 13 de diciembre de 2000 de orientación para
Ultramar (LOOM).
76
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
Este dispositivo, bajo los auspicios del Estado, permite más
participación de las colectividades territoriales que el ejercicio de una
auténtica competencia (Nabajoth, 2002). Esta observación se plasmó en
2009, cuando los Estados generales de ultramar pusieron de manifiesto la
falta de visibilidad de los DOM-ROM y de las colectividades de ultramar en
su entorno regional y el insuficiente aprovechamiento de sus competencias.
Tal como dispone la ley de Orientación para los Territorios de Ultramar,
de 13 de diciembre de 2000, las competencias atribuidas a las colectividades
territoriales de ultramar conciernen a la cooperación regional54. En
Guadalupe, esta competencia, bajo la supervisión del Prefecto, se extiende
a todos los países del Caribe y a los vecinos de Guayana. Este dispositivo de
cooperación no está exento de dificultades prácticas: el binomio acción de
la colectividad/acción desde la colectividad podría enfrentar una estrategia
territorial con una estrategia estatal. Pero, al estar la acción regional limitada
a asuntos como el medio ambiente, la cultura y la economía, la cuestión
migratoria, gestionada íntegramente por el Estado, no se contempla – puesto
que encaja en la categoría “cooperación llevada a cabo desde”.
De acuerdo con el énfasis en materia de seguridad atribuido al sector
de la migración, el Estado ha creado diferentes instrumentos de cooperación,
según el país tercero en cuestión, en el seno de su estrategia de cooperación
en materia de aduanas, seguridad y defensa:
•
La gestión concertada de los flujos migratorios (acuerdo
de readmisión, de circulación, de codesarrollo,
cooperación policial)55: se firmó un acuerdo de readmisión
y de circulación el 9 de marzo de 2006 con la isla de Dominica
y el 23 de abril de 2005 con la isla de Santa Lucía para facilitar
la readmisión de los inmigrantes irregulares en su territorio
ofreciendo, como compensación, una exención de visado para sus
nacionales que permanezcan menos de 15 días (hasta un máximo de
180 días/año) en los departamentos franceses de América (DFA).
Las negociaciones emprendidas con Haití para dicho acuerdo son
objeto de intensas disputas por parte de las asociaciones francesas,
latinoamericanas y caribeñas. Se sugirió la gestión concertada
54 Título V: “De la acción internacional de Guadalupe, Guayana, Martinica y Reunión en su
entorno regional”.
55 Sobre todo países con riesgo migratorio.
77
REFLEXIÓN SOBRE EL DESAFÍO DEMOCRÁTICO Y MIGRATORIO EN GUADALUPE EN TORNO A LA ESTRATEGIA EUROPA 2020
de los flujos migratorios en Antigua, Bahamas, Barbados, Belice,
Granada, San Cristóbal y Nieves y San Vicente. El 7 de octubre
de 2010, se firmó en San Martín un acuerdo de cooperación en
materia policial con los Países Bajos para una mayor eficacia en
la lucha contra el tráfico transfronterizo (creación de patrullas
conjuntas).
•
La ordenación del régimen de visados aplicable en
ultramar (turismo, viajes de negocio)56: Las órdenes de 14
de diciembre de 2009 eliminaron el requisito de visados de corta
duración para los nacionales de unos cuarenta países exentos
de la obligación de visado en el espacio Schengen; para todos
los extranjeros titulares de un permiso de residencia expedido
por una prefectura o un Estado Schengen; para todo el personal
diplomático, consular y de organizaciones internacionales titulares
de una tarjeta especial expedida por el Ministerio francés de Asuntos
Exteriores; para los pasajeros de cruceros en escala provistos de
permisos de estancia expedidos por una serie de países de fuera
de la UE; para los titulares de un visado de larga estancia expedido
por un Estado Schengen para la duración de un tránsito con el fin
de llegar al Estado que expidió el visado (Solbes, 2011, p.23).
La falta de implicación visible de las colectividades territoriales de
ultramar se puso de manifiesto en un informe en 2006 (Othily et al., 2006),
lo que sugiere un mejor uso de sus competencias en materia de cooperación
regional y el correspondiente aumento de fondos para optimizar el tratamiento
de la cuestión migratoria en su entorno, especialmente mediante la promoción
del codesarrollo. Aunque, la competencia en el ámbito de la inmigración no es
descentralizada, hay dispositivos que facultan su aplicación:
-
el poder de propuesta de compromisos internacionales en materia
de cooperación regional entre el Estado francés y los Estados de la
zona;
-
la concesión por parte del Estado, dentro de sus ámbitos de
competencia, al presidente del consejo regional, del poder de
negociar y firmar acuerdos con los Estados o territorios vecinos u
organismos regionales;
56 Esencialmente países con no riesgo migratorio.
78
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
-
la solicitud de autorización por parte del consejo regional, dentro
de sus ámbitos de competencia, a las autoridades estatales para
que su presidente negocie acuerdos con los Estados o territorios
u organismos regionales, de conformidad con las obligaciones
internacionales de Francia;
-
la participación del presidente del consejo regional en la delegación
francesa que negocia los acuerdos internacionales pactados
y firmados por el Estado, y que conciernen a los ámbitos de
competencia del Estado y de la Región;
-
la instancia de concertación de las políticas de cooperación regional
en la zona de las Antillas-Guayana, integrada por el Estado, los
consejos regionales y generales de Guadalupe, Guayana y Martinica,
con el objetivo de coordinar las políticas de los ejecutivos locales y
el Estado diseminando, a la vez, información relativa a las acciones
emprendidas en la zona.
Pero si la cooperación regional tal y como está configurada por el
gobierno francés en Guadalupe plantea dudas sobre la cuestión migratoria,
las oportunidades que ofrece la Unión Europea pueden, en gran medida,
neutralizar el problema.
4.2 El enfoque europeo: una vertiente sobre la que
profundizar más
La línea de acción estratégica puesta en marcha en la región del Caribe
por la UE persigue una estrecha cooperación en la seguridad, la democracia
y principalmente el desarrollo económico de estos países. En la actualidad,
la relación UE-Caribe se rige por tres acuerdos principales: el Acuerdo de
Cotonú (2000), el Acuerdo de Asociación Económica Estratégica UE-
CARIFORUM para el comercio (2008), la Asociación Estratégica Común
Caribe-UE (2012); asimismo está marcada por las reuniones especializadas
en materia de drogas y migración.
En esta misma línea, el objetivo Cooperación territorial europea,
establecido para la Política de cohesión regional 2007-2013, se articula en
tres ámbitos de cooperación (transnacional, transfronterizo, interregional)
permitiendo a las regiones de los Estados miembros a asumir el planteamiento
adoptado por la UE con terceros países, y con más motivo, la participación de
79
REFLEXIÓN SOBRE EL DESAFÍO DEMOCRÁTICO Y MIGRATORIO EN GUADALUPE EN TORNO A LA ESTRATEGIA EUROPA 2020
las regiones francesas de ultramar en las zonas “Caribe”, “Océano Índico” y
“Amazonas”.
Aprobado por la Comisión Europea en marzo de 2008, el Programa
Operativo INTERREG IV Caribe activa la cooperación regional entre, por un
lado, Guadalupe, San Martín, San Bartolomé, Martinica, Guayana y, por el
otro, los países y territorios de la zona del litoral del Mar Caribe. El objetivo es
favorecer el intercambio de buenas prácticas, de conocimiento y el desarrollo
de redes de partes interesadas para abordar cuestiones comunes, tales
como el empleo, el espíritu empresarial, el desarrollo de las empresas. Un
75% de su presupuesto proviene del Fondo Europeo de Desarrollo Regional
(FEDER) y un 25% de las regiones de Guadalupe, Martinica, Guayana, las
colectividades de ultramar San Bartolomé y San Martín, el Estado francés y la
autofinanciación privada.
Pero si el desarrollo económico constituye la pieza fundamental
de la cooperación regional, también ha de considerarse la relevancia de la
inmigración.
Teniendo en cuenta el hecho de que las regiones francesas de
ultramar ahora son elegibles para las acciones de cooperación transnacional
y transfronteriza (Doligé, 2009), la política desarrollada por la UE y sus
vecinos para responder a los desafíos democráticos, económicos y migratorios
a través de la cooperación transfronteriza debe también examinarse.
Esta Política Europea de Vecindad (PEV) permite a la UE, desde 2004,
reforzar sus relaciones bilaterales con los países a lo largo de sus fronteras:
partiendo del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA)57 se
han elaborado planes de acción bilaterales conjuntos que contemplen la
reforma política y económica firmados por un período de 3 a 5 años, con
el objetivo de reducir el riesgo de inestabilidad en las fronteras de la UE
con la ampliación a nuevos Estados miembros (diferencias en el desarrollo
económico, conflictos armados). Una dimensión en materia de seguridad
que corrobora el entrelazamiento que se constata entre la Política Exterior
y de Seguridad Común (PESC) y la Política Europea de Vecindad (PEV), y
justifica que el reto de la migración sea abordado tanto por la asociación
política y económica, como por la cogestión de los flujos migratorios con
los países vecinos de tránsito y salida. A la luz de las medidas comúnmente
adoptadas (modernización de la guardia de fronteras, refuerzo del control
de las fronteras comunes) la PEV se presenta como una vía de cooperación
57 Instrumento único jurídico y financiero introducido en 2007.
80
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
transfronteriza que puede hacer frente al desafío de la migración en el marco
de la cooperación regional.
La PEV se ha aplicado a la ultraperiferia bajo el nombre Política
Europea de Gran Vecindad (PEGV)58. Consciente de la importancia de la
cooperación de las regiones ultraperiféricas con sus vecinos para superar sus
dificultades (accesibilidad, competitividad, integración en sus respectivos
espacios geográficos), la Comisión Europea ha propuesto un Plan de
Acción en favor de la Gran Vecindad (PAGV) basándose, por un lado, en
los intercambios comerciales y las medidas aduaneras y, por otro, en la
cooperación transnacional y transfronteriza. Sin embargo, si bien este plan
ofrece oportunidades para la cooperación transfronteriza con los países
vecinos las RUP que presentan riesgo migratorio, parece que la situación
ultraperiférica con respecto a esta cuestión se ha desatendido (CRPM, 2009) y
no ha ido más allá de la teoría. Con una sola excepción: sólo las Islas Canarias
son capaces de participar en la cooperación transfronteriza en el marco del
IEVA, debido a que se las ha reconocido, después de negociaciones con la
Comisión en 2006, como fronteras marítimas exteriores de la UE y por lo
tanto fachada atlántica de la PEV.
¿Podría la RUP de Guadalupe tener un tratamiento similar? Hay tres
factores que deben tenerse en cuenta en esta reflexión:
1.
la falta de descentralización de la competencia en materia de
inmigración; en Francia, esta cuestión no se concentra en los
territorios, lo que explica por qué el Estado francés es el agente de la
cooperación en este asunto en la zona Caribe. En las Islas Canarias,
sin embargo, la competencia estatutaria sobre la integración de los
inmigrantes fortalece la legitimidad de la intervención autonómica.
2.
A diferencia de las Islas Canarias, las regiones francesas de
ultramar no están incluidas en el espacio de libre circulación,
puesto que el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de
19 de junio de 1990 sólo se aplica en el territorio europeo de la
República Francesa.
3.
Por último, las observaciones anteriores pueden dificultar la
concesión de la denominación “fronteras marítimas exteriores de
la UE”, y todavía más de “fachada caribeña de la PEV.”
58 Comisión Europea, Estrechar la asociación con las regiones ultraperiféricas [COM (2004) 343
final de 26 de mayo de 2004].
81
REFLEXIÓN SOBRE EL DESAFÍO DEMOCRÁTICO Y MIGRATORIO EN GUADALUPE EN TORNO A LA ESTRATEGIA EUROPA 2020
Sin embargo, la elevación de la inmigración a la categoría de desafío
ultraperiférico59, junto al estatus de RUP en sí, abre el debate sobre una
adaptación del IEVA para, por un lado, compensar el poco aprovechamiento
que el Estado francés hace de las competencias regionales en el marco de
la cooperación en la zona Caribe y, por otro, implicar más a las autoridades
territoriales en un ámbito que afecta inevitablemente a la cohesión social,
como se ha demostrado anteriormente.
5. Conclusión
Fortalecer la cooperación regional e insistir especialmente en la
cooperación transfronteriza en el marco europeo: estos son los ejemplos de
caminos a explorar con el fin de prevenir el riesgo de fracturas (entre indígenas
y no indígenas) en la sociedad guadalupense que perjudican la cohesión social
del territorio y de favorecer la adaptación a los nuevos desafíos políticos y
económicos inherentes a la Estrategia Europa 2020. Todos los elementos
parecen exigir una mayor integración regional de Guadalupe en su entorno
geográfico. En efecto, el fortalecimiento de las relaciones con terceros países
de la zona Caribe permitiría que se planteara la construcción de una política
global con respecto a la circulación de personas, y que se impulsara una
ordenación de la PEGV específica para esta zona.
La puesta en marcha de esta estrategia podría, desde este momento,
consistir en:
•
Fomentar una dinámica de proyectos “migración y
desarrollo” (INED, 2012): proyectos bilaterales de codesarrollo
para reducir la pobreza, similares a los establecidos en el marco
de la PEV y, en paralelo, estimular una auténtica cogestión de los
flujos migratorios (circulación de mano de obra para responder
al envejecimiento previsto de la población de los DFA en los años
venideros).
•
Estimular la integración regional a través de una mejor
concentración de los instrumentos financieros existentes
de la UE (Solbes, 2011): la agrupación del FED y el FEDER, a través
59 Comisión Europea, Estrategia para las regiones ultraperiféricas, logros y perspectivas, [COM
(2007) 507 de 12 de septiembre de 2007].
82
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
de un instrumento único, para superar las barreras administrativas
detectadas. A este respecto, el ejemplo del IEVA es interesante.
•
Desarrollar una política global de transporte aéreo y
marítimo en la zona: ir más allá de una gestión caso por caso
(privilegiada hasta ahora) para, por un lado, facilitar la libre
circulación de personas – aliviando el coste individual excesivo
generado por el bajo número de usuarios (Solbes, 2011) – y por
otro lado, simplificar el control de los desplazamientos en la zona.
Este esbozo de análisis propone una base de reflexión para abordar la
situación de la RUP de Guadalupe (incluso de todas las RUP francesas de la
zona Caribe), en torno a la temática de demografía y migración, pero también
refuerza la necesidad ya reconocida por expertos de mejorar y consolidar la
integración regional, tanto por mecanismos nacionales como por los de la
Unión Europea.
83
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85
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Legislación/Circulares
Loi n°2000-1207 du 13 décembre 2000 d’orientation pour l’outre-mer
(LOOM).
Circulaire n°2063/SG du 10 mai 1985 du Premier ministre, relative aux
relations internationales de la France et à l’action extérieure des régions et
départements d’outre-mer.
Circulaire de mars 2012 du Ministre des affaires étrangères et du Ministre
en charge de l’outre-mer, sur les compétences exercées par les collectivités
territoriales d’outre-mer en matière internationale.
Sitios Internet
www.diplomatie.gouv.fr
www.insee.fr
www.cr-guadeloupe.fr
http://europa.eu
www.touteleurope.eu
87
CAPÍTULO 4
DINÁMICA DEMOGRÁFICA Y EDUCATIVA
DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS PORTUGUESAS,
2001-2011
Gilberta Margarida de Medeiros Pavão ROCHA
Universidad de Azores
El objetivo de este artículo es presentar las principales características
demográficas de los dos archipiélagos portugueses que pertenecen a las
regiones ultraperiféricas de la UE – las Azores y Madeira – para subrayar
la importancia de los movimientos naturales y migratorios en su dinámica
de población más reciente. Esto se vuelve particularmente relevante en un
contexto de crisis económica que ha provocado un aumento en la emigración
y una disminución en la inmigración desde 2008, sobre todo durante los dos
últimos años, es decir, desde 2011. Este fenómeno pone en duda el futuro
equilibrio demográfico y la posibilidad de cumplir con los objetivos fijados
para la Agenda 2020, particularmente en términos de educación, uno de los
aspectos sobre los que nos detendremos, especialmente con respecto a la
realidad de las Azores.
Los datos estadísticos oficiales disponibles, a partir de los cuales
hemos realizado este estudio, no permiten profundizar en algunas variables
como nos gustaría, sobre todo en términos de movilidad, un fenómeno que,
además, ha experimentado cambios bastante rápidos.
En lo relativo al movimiento natural de la población, hemos tomado
como indicadores la Tasa Global de Fecundidad (TGF) entre 2001 y 2012,
y la Esperanza de Vida al Nacer (E0) para el período 2000-2002 y 2007-
2009. La información sobre el movimiento migratorio, en cambio, es mucho
menos completa y fiable, tanto en términos de inmigración como – y sobre
todo – en lo referente a la emigración. En el primer caso, trabajamos con los
datos de los Serviços de Estrangeiros e Fronteiras (Servicios de Extranjería y
Fronteras: SEF) y el Instituto Nacional de Estatística (Instituto Nacional de
Estadística: INE) para definir no sólo la evolución de esta población (stock),
sino también su estructura por edad y país de origen. En el segundo, los datos
son los del INE, del Serviço Regional de Estatística dos Açores (Servicio
Regional de Estadística de las Azores: SREA), de la Direção Regional de
Estatística da Madeira (Dirección Regional de Estadísticas de Madeira:
88
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
DREM) y de las Direcciones Regionales de las Comunidades de Azores y
Madeira que disponen de datos sobre la evolución de los flujos y los países de
acogida. Los datos del INE también proporcionan una base a nuestro breve
análisis sobre educación, a partir del Censo de 2011 y la Encuesta de Empleo,
respectivamente, con respecto a los niveles de escolarización de la población
y la tasa de abandono escolar temprano.
También cabe destacar que tenemos un conocimiento más exhaustivo
de la situación de las Azores, puesto que se han realizado otras investigaciones
al respecto, recogidas en el Centro de Estudios Sociales de la Universidad de
las Azores, lo que no siempre ha sido posible en el caso de Madeira. Para
un equilibrio metodológico entre las dos regiones, hemos optado, para
determinados aspectos, por justificaciones diacrónica y sincrónicamente más
completas. Por otra parte, la diversidad de sus características geográficas,
económicas y sociales lo exigían. Aunque nuestro enfoque es regional,
incluyendo comparaciones con el país en su conjunto, se abordará también
el papel que desempeña una isla en la evolución y la estructura demográfica,
ya que es fundamental para comprender la realidad del archipiélago,
especialmente en el caso de las Azores.
1. La evolución demográfica
El establecimiento de los regímenes democrático en 1974 y autónomo en
1976, ha jugado un papel esencial en los cambios sociales que han tenido lugar
desde entonces en estas regiones insulares. Incluso si estos se produjeron con
retraso en comparación con los del conjunto del país, también enfrentado a
una modernidad tardía, se trata de hechos fundamentales para la comprensión
de las dinámicas demográficas y sociales más recientes.
En este contexto, estamos asistiendo desde los años 1980 a una
disminución significativa de las tasas de natalidad y de mortalidad y,
sobre todo, a una corriente de emigración, cuyos efectos demográficos son
mutuamente contradictorios. Los dos primeros factores contribuyen al
envejecimiento de la población, en la base y en la cúspide de la pirámide,
respectivamente. Mientras que la emigración, cuando se reduce, puede
disminuir estos efectos, al estar también asociada con un aumento de la
población en su conjunto, particularmente de la población adulta.
Sin embargo, el reciente aumento en los niveles de desempleo, especial-
mente entre los más jóvenes y cualificados, puede provocar nuevos flujos de
89
DINÁMICA DEMOGRÁFICA Y EDUCATIVA DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS PORTUGUESAS, 2001-2011
salida, de una intensidad de momento impredecible, y que aún no se observan
en los datos estadísticos existentes. Hay que señalar, en primer lugar, que es a
los más jóvenes y más cualificados de la población a los que las sociedades de
acogida modernas necesitan más y no, como en el pasado –en particular, en los
años sesenta y setenta del siglo XX –a los menos cualificados que, durante dé-
cadas, caracterizaron la emigración típica proveniente de las Azores y Madeira.
La mejora de las condiciones de vida ha desempeñado un papel clave
en la reducción de la emigración. Dicho esto, los cambios económicos,
sociales, políticos y tecnológicos que han tenido lugar en los países de acogida
también han contribuido a esta situación, dado que han restado importancia
a una población con menos recursos en términos de educación y cultura. La
reactivación de los flujos de emigración puede, por tanto, suponer una solución
para la población más joven y cualificada, pero sus efectos demográficos
a medio y largo plazo son preocupantes porque contribuyen, de manera
directa, a un desequilibrio de la población en edad de trabajar (Rocha, 2010,
2008). Los efectos a corto plazo, especialmente la reducción del desempleo,
son circunstanciales y no constituyen una solución, a nuestro juicio, para
las necesidades de desarrollo económico de las regiones. Las consecuencias
positivas en términos financieros, que generalmente se expresan en la
perspectiva teórica migratoria desde un punto de vista económico que hace
hincapié en los envíos de fondos por parte de los emigrantes (King, 2010), no
están claras cuando se trata de las capas más jóvenes y más cualificadas de la
población. Esto es lo contrario de lo que sucede en otros grupos, que también
tienen en cuenta la preparación del retorno y el apoyo a la familia que queda
atrás a la hora de tomar la decisión de irse. Esta es una tendencia que, además,
no debería concebirse fuera del contexto de gran movilidad que caracteriza
a las sociedades contemporáneas más desarrolladas, con un arraigo y un
sentimiento de pertenencia menos intenso entre la población con respecto
al lugar de origen. En lo que se refiere a la inmigración, sus efectos van en la
dirección opuesta a los de la emigración, es decir, son positivos en términos
demográficos. Sin embargo, debido al reciente aumento del desempleo, en
un futuro próximo podríamos presenciar no sólo una disminución de la
inmigración, que ya está empezando a sentirse, sino también un retorno más
o menos intenso de los inmigrantes a sus países de origen, especialmente de
aquellos que provienen de Brasil –la mayoría con cualificaciones de grado
medio –dado que este país está experimentando un fuerte crecimiento
económico, convirtiéndose, al contrario de lo que ocurría antes, en un destino
atractivo para la emigración portuguesa.
90
movilidad y gran vecindad en las regiones ultraperiféricas de la unión europea
En lo que respecta a las Azores, esta temática se puede complementar
con estudios realizados principalmente por el CES-UA sobre los perfiles de
los inmigrantes. De hecho, tienen un perfil bastante diversificado. Por lo
general son jóvenes, más cualificados que el resto de la población residente,
por lo que se considera positiva su contribución, tanto desde una perspectiva
demográfica como económica, por no hablar de los aspectos culturales (Rocha
et al., 2011).
Azores y Madeira son dos archipiélagos portugueses que, juntos,
representan casi el 5% de la población portuguesa, cada uno alrededor del
2,5%, es decir, un volumen de población de en torno a 250.000 habitantes.
Esta similitud no se extiende a otras características, particularmente la
ubicación en el Atlántico, el territorio y la dispersión geográfica. De hecho, el
primer archipiélago está casi a medio camino entre el continente americano
y el europeo, consta de nueve islas de varios tamaños, separadas en algunos
casos por distancias considerables. El segundo está mucho más cerca de los
continentes europeo y africano, cuenta con sólo dos islas, cerca una de la otra,
aunque sus dimensiones son muy diferentes.
Las disparidades en las dimensiones y las características del territorio
y de la ubicación geográfica, así como las diferentes dinámicas de los
movimientos naturales y migratorios (Rocha, 2008; Rocha y Ferreira,
2008) han llevado a que, durante el último año de censo (2011) las islas,
especialmente las Azores, tengan volúmenes de población muy diferentes
(gráfico 2) e incluso densidades de población distintas (gráfico 3). Además,
a lo largo del siglo XX se produjo, en las Azores, una concentración de
población en las islas de São Miguel y Terceira, mientras que las otras islas,
especialmente Graciosa, São Jorge, Pico y Flores, perdieron más de la mitad
de su población (Rocha, 2008).
91
DINÁMICA DEMOGRÁFICA Y EDUCATIVA DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS PORTUGUESAS, 2001-2011
TABLA 1
Evolución de la población residente en Portugal, por regiones, 1991, 2001 y 2011
1991 2001 2011 %1991-2001 % 2001-2011
Portugal 9.867147 10.356.117 10.562.178 5,0 2,0
Continente 9.375.926 9.869.343 10.047.621 5,3 1,8
Norte 3.472.715 3.687.293 3.689.682 6,2 0,1
Centro 2.258.768 2.348.397 2.327.755 4,0 -0,9
Lisboa 2.520.708 2.661.850 2.821.876 5,6 6,0
Alentejo 782.331 776.585 757.302 -0,7 -2,5
Algarve 341.404 395.218 451.006 15,8 14,1
Azores 237.795 241.763 246.772 1,7 2,1
Madeira 253.426 245.011 267.785 -3,3 9,3
FUENTE: INE, Censo 1991, 2001, 2011
GRÁFICO 1
Superficie total de las Azores y Madeira, por isla (km2)
FUENTE: SREA; DREM
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
Santa María
São Miguel
Terceira
Graciosa
São Jorge
Pico
Faial
Flores
Corvo
AÇORES
Madeira
Porto Santo
MADEIRA
92
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
GRÁFICO 2
Población residente en las Azores y Madeira, por isla, 2011
FUENTE: INE, Censo de Población, 2011
GRÁFICO 3
Densidad de población bruta en las Azores y Madeira, por isla, 2011
FUENTE: INE, Censo 2011; SREA; DREM
Santa María
São Miguel
Terceira
Graciosa
São Jorge
Pico
Faial
Flores
Corvo
AÇORES
Madeira
Porto Santo
MADEIRA
250
200
150
100
50
0
300
350
400
Santa María
Terceira
São Miguel
Graciosa
São Jorge
Pico
Faial
Flores
Corvo
AÇORES
Madeira
Porto Santo
MADEIRA
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
300.000
93
DINÁMICA DEMOGRÁFICA Y EDUCATIVA DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS PORTUGUESAS, 2001-2011
La dinámica demográfica global general, durante décadas, ha sido
más o menos similar en ambas regiones, consistiendo en altos niveles de
natalidad y mortalidad en relación con el contexto nacional, lo que las ha
situado entre las regiones más jóvenes de Portugal. Esta situación persiste
aún, especialmente en las Azores, aunque ya se han sentido los efectos de
la modernidad, ciertamente de manera tardía, con la disminución de estas
variables y, por tanto, el envejecimiento de la población (Oliveira, 1997,
2004; Rocha, 2012a).
GRÁFICO 4
Estructura de la población por edad en Portugal y en las Azores y Madeira, 2011 (%)
FUENTE: INE, Censo 2011
65+25-640-14
40
30
20
10
0
50
60
Portugal Açores Madeira
15-24
94
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
GRÁFICO 5
Población por grupo de edad (0-14, 65+) de las Azores y Madeira, por isla, 2011 (%)
FUENTE: INE, Censo de 2011
Si observamos la evolución más reciente de la estructura por edades,
comprobamos que incluye niveles de envejecimiento inferiores con respecto
al conjunto global del país, ya sea en la cúspide o en la base de la pirámide
poblacional, lo que es todavía más evidente en las Azores, la región más
joven de Portugal. Sin embargo, la situación con respecto a la estructura por
edades, así como el volumen de la población, es muy distinta en cada isla. Si,
en conjunto, cada región tiene un número de jóvenes superior al de personas
mayores, en las Azores esto sólo ocurre en cuatro de las nueve islas: Santa
Maria, São Miguel, Terceira y Faial. La diferencia es significativa únicamente
en São Miguel, la isla más grande y con la densidad de población más alta:
engloba a más de la mitad de la población del archipiélago, por lo que es
determinante en las cifras globales, posicionando a las Azores como la región
más joven de Portugal.
Continuando con la tendencia que empezaba a vislumbrarse a
mediados de los años ochenta del siglo XX, las Azores y Madeira son, hoy en
día, regiones con bajas tasas de natalidad. A pesar de la relativa juventud de
su población, el número de hijos por mujer se mantiene aún por debajo del
umbral de la renovación generacional.
0-14 65+
Terceira
Graciosa
São Jorge
Pico
Faial
Flores
Corvo
AÇORES
Santa María
Madeira
Porto Santo
MADEIRA
25
20
15
10
5
0
95
DINÁMICA DEMOGRÁFICA Y EDUCATIVA DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS PORTUGUESAS, 2001-2011
En las Azores, 1991 es el último año en el que se registraron cifras
ligeramente por encima del umbral (2,1), con 2,15 hijos por mujer. Ese mismo
año el país en su conjunto ya contaba con una cifra inferior a este límite, en
este caso 1,57. Madeira presentaba en aquel momento cifras cercanas a las
de la totalidad del país (1,65), registrando ya un aumento en la edad media al
nacimiento del primer hijo, que caracteriza a la modernidad contemporánea
(Rocha, 2012a).
Cabe señalar que la evolución reciente de la natalidad en Madeira
es inferior, desde 2008, a la registrada para todo Portugal, uno de los
países con población más envejecida de la UE. Esta tendencia se ha
intensificado de manera significativa en los últimos dos años, para los que
los datos cuantitativos son especialmente bajos: 1,24 y 1,08 en 2011 y 2012,
respectivamente. Durante estos años, el ritmo de disminución también ha
sido elevado en el país y en las Azores, lo que debemos relacionar con las
dificultades económicas y sociales a las que se enfrenta el país, en particular
el aumento del desempleo en las capas más jóvenes de la población.
GRÁFICO 6
Tasa global de fecundidad en Portugal, en las Azores y Madeira, 2001-2012
FUENTE: INE, Estadísticas Demográficas
Como se muestra en la tabla 2, Azores y Madeira registran niveles de
mortalidad muy altos en relación al contexto portugués y no han logrado
AÇORES MADEIRA PORTUGAL
1,8
1,7
1,6
1,5
1,4
1,3
1,2
1,1
1
96
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
seguir el ritmo de aumento de la esperanza de vida media, siendo la diferencia
entre el principio y el final de la última década relativamente estable. En
efecto, durante el período 2007-2009, las Azores y en particular Madeira,
tienen una esperanza de vida al nacer por debajo del que presenta el país en
su conjunto en el período 2000-2002.
TABLA 2
Esperanza de vida al nacer en Portugal, en las Azores y en Madeira 2000-2002 y 2007-2009
2000-2002 2007-2009
Portugal Azores Madeira Portugal Azores Madeira
Total 76,71 73,1 72,6 78,88 75,65 74,75
Hombres 73,24 69,59 67,92 75,8 72,44 70,37
Mujeres 80,01 76,75 76,74 81,8 78,87 78,65
FUENTE: INE, Estadísticas Demográficas
Las regiones insulares portuguesas –algo que ya había ocurrido en
el país y en otras regiones occidentales– han completado su proceso de
transición demográfica de movimiento natural, el cual en los últimos años ya
no es más responsable del crecimiento de la población. Será pues la movilidad
la que planteará los nuevos desafíos a los que las dinámicas demográficas de
estas regiones tendrán que enfrentarse.
La emigración ha sido una constante que sólo ha sufrido cambios
significativos durante los últimos decenios de los años noventa, al dar paso
a una inmigración durante la primera década de este siglo (Rocha, 2012a;
Rocha y Mendes, 2012; Rocha, 2010; Rocha y Ferreira, 2008). Sin embargo,
estas dos regiones se distinguen con respecto a los países de destino, que son
diferentes a aquellos que predominan en el territorio continental portugués,
lo que ha influido en la intensidad y periodicidad de sus flujos. Hoy en día,
especialmente a partir de 2011, como en todo el país, la movilidad ha cambiado
de nuevo, con una disminución de la inmigración y un recrudecimiento de la
emigración.
Si analizamos la evolución del número de extranjeros en posesión de
un estatuto legal de permanencia, que es el caso de la mayor parte de los
inmigrantes, vemos que las cifras en las Azores se encuentran entre unos
2.500 y poco más de 4.500 individuos durante la primera década de este
97
DINÁMICA DEMOGRÁFICA Y EDUCATIVA DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS PORTUGUESAS, 2001-2011
siglo, mientras que la isla de Madeira, que al inicio de este período tiene una
situación similar, con cerca de 2.000 inmigrantes, al final muestra alrededor
de 3.000 inmigrantes más. Si la tendencia inicialmente es similar y con
unos datos cuantitativos bastante cercanos, el incremento observado hacia
mediados de la década pasada es muy distinto, llegando Madeira a los casi
7.000 inmigrantes en 2007. El declive que se constata desde esa fecha es
inferior al de las Azores.
La entrada de extranjeros y específicamente la atracción de inmigrantes
con inserción en el mercado laboral, que cobró relevancia a comienzos de
siglo, ha aportado profundos cambios en la composición de la población
extranjera en las Azores. Hasta mediados de la década, había un predominio
de norteamericanos debido a la existencia de una Base Militar de dicho país
en la isla de Terceira y a una emigración secular de la población de las Azores a
los Estados Unidos y, más tarde, a Canadá, con retorno definitivo o temporal.
Sin embargo, han sido reemplazados en importancia cuantitativa por los
europeos, los africanos y, más tarde, por inmigrantes de América Central y
del Sur, y de Asia, principalmente brasileños en el primer caso y chinos en el
segundo. Los europeos, en cambio, son bastante heterogéneos con respecto
a las motivos de entrada y sus características sociales y demográficas:
algunos, de Europa Occidental y del Norte, de mayor edad, no buscan ejercer
una profesión, mientras que otros, que vienen del Este, especialmente los
ucranianos, tienen motivos similares a los de otros países, ya que emigran
en busca de mejores condiciones económicas mediante la inserción en el
mercado laboral (Rocha et al., 2011).
98
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
GRÁFICO 7
Evolución del número de extranjeros con estatuto legal de residencia en las Azores y Madeira,
2001-2012
FUENTE: SEF
GRÁFICO 8
Evolución del número de extranjeros con estatuto legal de residencia en las Azores, según
región de origen, entre 2000 y 2012
FUENTE: SEF
7.000
8.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
MADEIRAAÇORES
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
EUROPA ÁFRICA AMÉRICA DEL NORTE AMÉRICA CENTRAL Y DEL SUR ASIA Y OCEANÍA
99
DINÁMICA DEMOGRÁFICA Y EDUCATIVA DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS PORTUGUESAS, 2001-2011
En Madeira no se produjeron cambios similares, ya que los europeos
predominaban en este período, así como los que procedían de América Central
y América del Sur. Cabe señalar que Madeira tiene una emigración antigua
y persistente hacia algunos países en esta región, sobre todo Venezuela. Las
relaciones con algunos países europeos, como Inglaterra, son igualmente
importantes, no sólo a nivel de turismo sino también de comercio.
GRÁFICO 9
Evolución del número de extranjeros con estatuto legal de residencia en Madeira, según región
de origen, 2000-2012
FUENTE: SEF
Se pueden observar las motivaciones, los orígenes, la periodicidad y el
tiempo de permanencia de los flujos migratorios en la estructura por edades
de la población extranjera residente en los territorios, que se presentan en los
gráficos 10 y 11, para las Azores y Madeira, respectivamente.
En lo que respecta a las Azores, hay, en un primer momento, una
entrada predominante de hombres, de jóvenes adultos. En 2011 la población
extranjera ya tiene más edad, con un mayor equilibrio entre los géneros,
lo que se debe a un cambio en los flujos, pero también a la permanencia
y reagrupación familiar (Rocha et al., 2010). En Madeira, en cambio, la
evolución es diferente, ya que se observa un rejuvenecimiento con más
presencia femenina.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
EUROPA ÁFRICA AMÉRICA DEL NORTE AMÉRICA CENTRAL Y DEL SUR ASIA Y OCEANÍA
100
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
GRÁFICO 10
Pirámide de edad de la población extranjera en las Azores, 2001 y 2011
FUENTE: INE, Censo 2011
GRÁFICO 11
Pirámide de edad de la población extranjera en Madeira, 2001 y 2011
FUENTE: INE, Censo 2011
GRÁFICO 10
Pirámide de edad de la población extranjera en las Azores, 2001 y 2011
FUENTE: INE, Censo 2011
GRÁFICO 11
Pirámide de edad de la población extranjera en Madeira, 2001 y 2011
FUENTE: INE, Censo 2011
HOMBRES MUJERES
HOMBRES MUJERES
2011 2001
101
DINÁMICA DEMOGRÁFICA Y EDUCATIVA DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS PORTUGUESAS, 2001-2011
Estas dos regiones insulares, que siempre se han caracterizado por
intensas olas de migración, son diferentes en lo que respecta a sus destinos.
Las Azores establecen un vínculo con el norte del continente americano desde
mediados del siglo XIX, mientras que Brasil se convierte en un destino cada
vez menos deseado (Rocha, 2008). En Madeira se da prioridad a Europa,
América Central y América del Sur, y África, a Sudáfrica en particular.
Según la información disponible, comprobamos que los flujos de salida
de la población de las Azores al extranjero son bastante inferiores durante el
período comprendido entre 2001 y 2011. Siendo la cifra más alta una cantidad
inferior a 500 individuos en 2005, su disminución se mantiene generalmente
constante hasta 2011, cuando se registra una cifra por debajo de los 50
emigrantes. Hay que señalar, sin embargo, que la información es bastante
incompleta. Sabemos, por ejemplo, que desde el año 2000, las salidas hacia
Canadá no están incluidas, aunque se trata de un destino tradicional para la
gente del archipiélago desde mediados del siglo XX.
GRÁFICO 12
Evolución del número de emigrantes de las Azores 2001-2011
FUENTE: Gobierno Regional de las Azores (Direção Regional das Comunidades)
En efecto, se trata de flujos reducidos, sobre todo si se comparan con
los observados en los años sesenta y setenta, concretamente durante el período
comprendido entre 1965 y 1975, cuando hay años en que el número de emi-
grantes supera los 12 000 residentes (Rocha y Mendes, 2012; Rocha, 2008).
La situación actual cuantificable no debe, sin embargo, ignorar la posibilidad,
600
500
400
300
200
100
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
102
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
aunque se habla sin tener datos registrados, de un incremento significativo de
salidas hacia el extranjero, al igual que sucede en el Portugal continental. Asi-
mismo, se nota un cambio en los destinos: los Estados Unidos y Canadá se han
visto superados por las Bermudas, una emigración menos familiar y temporal.
No ha sido posible obtener información reciente sobre la emigración
de Madeira, tanto en lo que se refiere a flujos como a destinos. En el gráfico
14, se presenta la estimación del número de salidas como la base para el saldo
migratorio. Las cifras indican salidas persistentes, en cantidades elevadas,
incluso al principio del período, que se acentúan a partir de la mitad de la
década pasada, alcanzando, en este caso, valores muy cercanos a los conocidos
sobre la emigración de las Azores en los años sesenta y setenta del siglo pasado.
A pesar de la poca fiabilidad de los datos, se sabe que, en el caso de
Madeira, los destinos de Jersey y Guernsey se consolidaron entre 1985 y
2009, aunque con cierta variabilidad, y que la importancia de países como
Francia y Suiza disminuyó. Se trata sin embargo de destinos de emigración
temporal, dado que la de carácter definitivo se ha vuelto bastante residual en
los últimos años.
GRÁFICO 13
Evolución de los emigrantes de las Azores, según país de destino, 1990-2010 (%)
FUENTE: Gobierno Regional de las Azores (Direção Regional das Comunidades)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
BERMUDAS Y OTROSCANADÁESTADOS UNIDOS
103
DINÁMICA DEMOGRÁFICA Y EDUCATIVA DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS PORTUGUESAS, 2001-2011
GRÁFICO 14
El saldo migratorio de Madeira, 2000-2011
FUENTE: DREM
En conclusión, el análisis de la dinámica demográfica reciente sugiere
un crecimiento de la población entre 2001 y 2011. Esto sucede por la entrada
de población y un movimiento natural positivo, aunque cada vez más bajo,
debido a la estabilización en una baja tasa de natalidad y a la posibilidad de
un descenso acentuado de la mortalidad, si este se equipara con la tendencia y
los niveles registrados para la totalidad del país y la mayoría de sus regiones.
La movilidad, motivo de algunas modificaciones recientes, también puede
sufrir cambios –con un aumento de la emigración y una disminución de la
inmigración– en el contexto de crisis económica en el que actualmente se
encuentra el país y la región.
2. Educación
En esta sección, intentaremos examinar brevemente los aspectos que
consideramos de mayor importancia para el futuro de las dos regiones insulares
y, como miembros de la UE, particularmente en relación con el cumplimiento
2.000
500
-1.000
-1.500
-2.000
1.500
1.000
500
02001 2002 20032 004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
104
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
de los objetivos de la Agenda 2020, bien sea en lo que respecta al abandono
escolar temprano, bien al aumento de la población con una educación superior.
Como muestra el gráfico 15, la mayoría de la población portuguesa tiene
niveles de educación relativamente bajos, alcanzando la educación primaria,
si bien desde 2011 la escolarización obligatoria se ha extendido a la educación
secundaria, y desde los años ochenta del siglo pasado, al primer ciclo de la
educación secundaria. Aquellos que han completado la educación secundaria
son mucho menos numerosos, alcanzando valores globales de alrededor del
15%. Podemos ver que las regiones insulares, especialmente las Azores, tienen
una situación más grave, y hay que señalar la escasa representación de los que
poseen cualificaciones, particularmente a nivel universitario.
GRÁFICO 15
Población en Portugal y en las Azores y Madeira según nivel de estudios, 2011 (%)
FUENTE: INE, Censo 2011
En cuanto a la educación, uno de los objetivos de la Agenda 2020 es
reducir el abandono escolar temprano que debería alcanzar el 10% para esa
fecha. Si se observa la evolución entre 2001 y 2012, a pesar de las mejoras en
los últimos años, parece difícil poder alcanzar este objetivo, especialmente en
las regiones insulares y en particular en las Azores. Si bien la mejora ha sido
significativa en los últimos años, no nos parece posible mantener un ritmo
de disminución tan marcado como el de las dos últimas mediciones. Por
otra parte, la fuente de la información ha cambiado, lo que parece explicar
algunos cambios. A pesar de las diferencias ocasionadas por los cambios en la
recopilación de datos, será muy difícil lograr que el conjunto de aquellos que
abandonan el sistema escolar disminuya en 10, 20 o 25 puntos porcentuales.
Sin nivel
educativo Preescolar 1º ciclo 2º ciclo 3º ciclo Secundaria Postsecundaria Superior
35
30
25
20
10
15
5
0
Portugal Azores Madeira
105
DINÁMICA DEMOGRÁFICA Y EDUCATIVA DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS PORTUGUESAS, 2001-2011
GRÁFICO 16
Tasa de abandono escolar en Portugal, en las Azores y Madeira, 2001-2012 (%)
FUENTE: INE, Inquérito ao Emprego.
GRÁFICO 17
Población con educación superior en Portugal y en las Azores y Madeira, según grupos de edad
25-29, 30-34 y 35-39 en 2011 (%)
FUENTE: INE, Censo 2011.
AÇORES MADEIRA PORTUGAL
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
70
60
50
40
30
20
10
0
25-6430-3425-29
20
15
10
5
0
25
30
35
40
Portugal Açores Madeira
106
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
Otro objetivo de la Agenda 2020, a nivel de educación, es que el 40%
de la población entre 30 y 34 años haya completado la educación superior.
Debido a que los titulados en educación superior en 2011 tenían entre 25 y
40 años, en grupos de cinco años, el objetivo, aun refiriéndose una situación
menos grave que la del abandono escolar, parece también difícil de alcanzar,
sobre todo en el caso de las Azores. A pesar de las mejoras entre estas tres
generaciones, sobre todo si se compara a los que en el momento del censo
tienen entre 35 y 40 años con aquellos que tienen menos de 10 años de
diferencia, la distancia es de 8 puntos porcentuales para todo el país y de cerca
de 5 puntos porcentuales para las Azores y Madeira. En otras palabras, si se
mantiene esta tasa de crecimiento, no será compatible con el cumplimiento
de este objetivo europeo en ninguna de las regiones insulares, aunque sí
podría serlo para la totalidad de Portugal.
En este contexto, y dada la situación especialmente grave de las
Azores, examinaremos ahora, de manera breve, la evolución de la población
estudiantil que cursa educación superior en la Universidad de las Azores.
A lo largo de la última década, las cifras van desde poco más de 3.000 a
4.000, pasando de 3.725 estudiantes en el año escolar 2000/2001 a 4.040 en
2010/2011. Después de un ligero descenso durante los primeros cinco años
de este siglo, la situación se invierte y comprobamos una tasa de crecimiento
que, aun no siendo muy fuerte, es mayor que la disminución de los años
anteriores.
La tendencia anterior no puede disociarse del nivel de titulación y
el tipo de ciclo de estudios. En efecto, con respecto a las licenciaturas, los
bachilleratos y la formación complementaria, ya presente desde los comienzos
de la Universidad de las Azores en 1976, y que determinó en gran medida
su actividad durante las primeras décadas, casi hasta el inicio de este siglo,
su descenso es constante, a pesar de un ligero cambio entre 2009/2010 y
2010/2011. Son sobre todo los cursos de máster y los cursos de especialización,
particularmente los primeros, los que hacen que el número de estudiantes de
la Universidad de las Azores se estabilice hacia mediados de la década, con
un aumento significativo a partir del año escolar 2006/2007, con cifras que
se triplican en 2008/2009. Los Cursos de Especialización Tecnológica (CET),
que no pertenecen al sistema universitario, son más variables, así como los
doctorados, que siguen teniendo una importancia residual.
107
DINÁMICA DEMOGRÁFICA Y EDUCATIVA DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS PORTUGUESAS, 2001-2011
GRÁFICO 18
Evolución de los alumnos matriculados en la Universidad de las Azores entre 2000/2001 y
2010/2011
FUENTE: MEC, Inquérito ao Registo de Alunos Inscritos e Diplomados do Ensino Superior, 2012.
GRÁFICO 19
Evolución de los alumnos matriculados en la Universidad de las Azores, según el ciclo de
estudios 2000/2001 - 2010/2011
FUENTE: MEC, Inquérito ao Registo de Alunos Inscritos e Diplomados do Ensino Superior, 2012.
3.000
3.500
4.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11
3.000
3.500
4.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
2000/01 2001/02 2002/03 2003/04 2004/05 2005/06 2006/07 2007/08 2008/09 2009/10 2010/11
Cursos de Especialización
Tecnológica
Doctorado Cursos de Bachillerato, de Licenciatura
y de Especialización
Master
108
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
La mayoría de los estudiantes tienen entre 20 y 24 años, más de la
mitad tienen menos de 24 años y casi el 73% son menores de 30 años. En
otras palabras, la Universidad de las Azores se compone en su mayoría de
estudiantes que desarrollan su formación a continuación de la educación
secundaria, a la edad ideal. Sin embargo, no podemos pasar por alto la
importancia relativa de los demás, en particular los jóvenes adultos, es decir,
los incluidos en los grupos de edad de entre 25 y 40 años.
GRÁFICO 20
Estudiantes de la Universidad de las Azores, por grupo de edad, en los años 2006/2007 y
2009/2010 (%)
FUENTE: Universidad de Azores.
Aunque la tendencia creciente a cursar educación superior y la
disminución en el nivel de licenciaturas puede estar parcialmente justificada
por el descenso de la natalidad, la totalidad de la información disponible es
preocupante en lo que respecta a alcanzar los objetivos establecidos en la
Agenda 2020 en las Azores.
<20 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50+
35
30
25
20
15
10
5
0
40
109
DINÁMICA DEMOGRÁFICA Y EDUCATIVA DE LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS PORTUGUESAS, 2001-2011
3. Conclusión
Las regiones insulares portuguesas, por sus pequeñas dimensiones y su
lejanía del continente, presentan características específicas en sus tendencias
demográficas, especialmente en relación con la movilidad. Teniendo
tradicionalmente niveles de emigración altos, si bien esto es también una
característica estructural del conjunto de la sociedad portuguesa, allí la
inmigración ocurrió más tarde. Este retraso se ha evidenciado a su vez en
la evolución del movimiento natural y todavía está presente en los niveles
de mortalidad más altos, tanto en las Azores como en Madeira, y en una
natalidad aún más intensa en el primero de estos archipiélagos, lo que explica
que su estructura por edades sea más joven.
Los destinos de emigración son muy diferentes, como consecuencia
de procesos históricos específicos que no pueden disociarse de las ubicaciones
geográficas y de las bases productivas. En un contexto de crisis económica,
la recuperación de las altas tasas de migración de la mitad del siglo pasado
está relacionada con el atractivo de los países de acogida tradicionales y
las características de la población dispuesta a buscar en el extranjero las
condiciones de vida que no puede encontrar en las islas. La distancia geográfica
en relación con otras regiones, y por tanto no tener vecinos en los alrededores,
especialmente en el caso de las Azores, hace que estos países sean los destinos
más probables. Las nuevas configuraciones de la movilidad internacional,
que favorecen a la población más cualificada, podrían tener consecuencias
aún más graves en el futuro. Por razones similares, la capacidad de las Azores
y Madeira para atraer población tiende a disminuir, lo que afecta el equilibrio
demográfico, sobre todo cuando el movimiento natural se encuentra en un
estado de estancamiento o declive.
A estas limitaciones hay que añadir otras, como el bajo nivel de estudios
de los habitantes de las Azores y de Madeira, que los hace insuficientemente
cualificados para integrarse en un mundo globalizado y altamente competitivo
y para encontrar una inserción europea en los países con altos niveles de
educación; con respecto a este punto, los objetivos fijados no pueden aun
cumplirse. También las migraciones, especialmente la emigración, pueden
perjudicar la integración y el ascenso social de las poblaciones de las Azores
y Madeira.
111
BIBLIOGRAFÍA
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global”, in Lucinda Fonseca (org.) Conferência Internacional-Aproximando
Mundos: Emigração, Imigração e Desenvolvimento em Espaços Insulares,
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112
movilidad y gran vecindad en las regiones ultraperiféricas de la unión europea
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Cultura, pp. 581-610.
113
CAPÍTULO 5
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA
REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
María Asunción ASÍN CABRERA
Dirk GODENAU
Universidad de La Laguna
1. El Enfoque Global de la Migración y la Movilidad (GAMM),
las Regiones Ultraperiféricas (RUP) y la Estrategia 2020
de la Unión Europea
1.1 La estrategia de movilidad de la Unión Europea: el
GAMM
En los últimos años, el impacto de los flujos migratorios en el ámbito
comunitario ha conducido al desarrollo de una política común de inmigración
global en el seno de la Unión Europea. El impulso de las acciones comunitarias
en este ámbito se ha llevado a cabo en cumplimiento del ejercicio de las
competencias atribuidas por los Tratados de la Unión.
El Tratado de Lisboa en vigor desde el 1 de diciembre de 2009 establece
que la Unión Europea dispone de una competencia compartida en el ámbito
de espacio de libertad, seguridad y justicia (artículo 4.2 letra j) del Tratado
de Funcionamiento de la Unión Europea). Las competencias de la Unión en
materia migratoria se enmarcan en este ámbito y éstas vienen concretadas en
el Capítulo 2 del Título V de la Tercera Parte del Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea (TFUE) referido a las Políticas sobre controles en las
fronteras, asilo e inmigración.
Al tratarse de una competencia compartida, ello significa que ésta
coexiste con la competencia que se reserva en los Tratados a los Estados
miembros y por consiguiente, que las competencias de la Unión Europea no
pueden ejercerse más allá de los límites previstos por los mismos. De este
modo, los Estados miembros conservan su competencia estatal para legislar
y adoptar actos jurídicamente vinculantes en materia migratoria y podrán
ejercerla en tanto en cuanto la Unión no haya ejercido la suya o en caso de
intervención, en la medida en que las normas comunitarias le permitan un
margen de apreciación. Así, por ejemplo, la competencia de la Unión en
114
movilidad y gran vecindad en las regiones ultraperiféricas de la unión europea
materia migratoria no afecta a la competencia de los Estados miembros
en materia de integración de los nacionales de terceros países que residan
legalmente en la U.E. y, tampoco, a la fijación del volumen de admisión en sus
territorios de “nacionales de terceros países procedentes de terceros países”
con el fin de buscar trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia (artículo
79.4 y 5 del TFUE).
Otro ámbito de competencias de especial importancia para el objeto del
presente estudio en cuanto incide de forma expresa en la acción exterior de la
Unión, es el previsto en el artículo en el artículo 79.3 del TFUE según el cual:
“La Unión podrá celebrar con terceros países acuerdos para la readmisión,
en sus países de origen o de procedencia, de nacionales de terceros países
que no cumplan o que hayan dejado de cumplir las condiciones de entrada,
presencia o residencia en el territorio de uno de los Estados miembros”. Esta
competencia, también, es compartida y por lo tanto no excluye la posibilidad
de celebración de acuerdos bilaterales de readmisión por parte de los Estados
miembros cuando la Unión no haya ejercido su competencia en relación con
un mismo tercer país. Sin embargo, el ejercicio de esta competencia por parte
de los Estados miembros no puede obstaculizar la ejecución de los acuerdos
internacionales concertados por la Unión y que afecten a la libre circulación
de los nacionales de terceros países.
Al amparo de estas competencias, la Unión Europea ha desarrollado
una intensa actividad encaminada al establecimiento de una política común
de migración. Un reflejo importante de ello son las iniciativas y actuaciones
llevadas a cabo en el marco del Enfoque Global de las cuestiones migratorias
que tiene su punto de partida en la Comunicación de la Comisión el 30 de
noviembre de 2005 en la cual ya se recogían una serie de medidas concretas
y prioritarias para hacer frente a los desafíos de la migración y que fueron la
base para debates ulteriores en el seno del Consejo Europeo sobre África y la
región del mediterráneo (Medidas prioritarias para responder a los retos de
la migración: Primera etapa del proceso de seguimiento de Hampton Court
COM (2005) 621 final de 30 de noviembre de 2005).
A partir de entonces, el Planteamiento Global sobre la política de la
migración de la Unión Europea ha sido objeto de varias Comunicaciones
específicas de la Comisión. De estas Comunicaciones, se deduce claramente
que el Planteamiento Global es un proceso en evolución y una muestra de
ello lo encontramos en el documento de la Comisión relativo al Enfoque
Global de la Migración y la Movilidad, conocido por la siglas inglesas
GAMM, elaborado en Bruselas con fecha de 18 de noviembre de 2011 (COM
(2011)743 final).
115
En este documento, se afirma expresamente que “en la actualidad
para responder a los nuevos retos que plantean las tendencias de migración
cambiante, la Unión Europea debe adaptar su marco político y en consecuencia
el Enfoque Global debe ser más estratégico y eficaz”. Para lograr este objetivo,
la movilidad de las personas y en particular de los nacionales de terceros
países “para atravesar las fronteras exteriores de la U.E. reviste una gran
importancia estratégica”.
La inclusión de la “Movilidad” dentro del Enfoque Global de la
Migración constituye, sin duda, una de las grandes novedades del mismo.
El término de “Movilidad” se trata de una noción mucho más amplia que
la de “Migración”, ya que es aplicable a una amplia gama de personas que
no tienen en sentido propio la consideración de personas migrantes. Así por
ejemplo, tal es el caso de visitantes de cortos periodos de duración, dentro de
los cuales cabe incluir a los turistas, estudiantes, investigadores, hombres de
negocios o familiares de visita. Respecto a estas personas, según se señala en
el documento, el desarrollo de una “política de visados para estancias de corta
duración es un instrumento esencial para la movilidad”.
El planteamiento global tiene un carácter pluridimensional y se basa
en cuatro pilares de igual importancia: 1) la organización y facilitación de la
migración legal y la movilidad; 2) la prevención y reducción de la migración
irregular y la trata de seres humanos; 3) la promoción de la protección
internacional y la potenciación de la dimensión exterior de la política de asilo
y 4) la maximización de la repercusión en el desarrollo de la migración y la
movilidad.
El desarrollo de estos cuatro pilares requiere que el nuevo Enfoque
Global de la Migración y la movilidad se integre en el “marco general de la
Política Exterior de la Unión Europea”, incluida la cooperación al desarrollo.
Dentro de este marco, los diálogos y la cooperación sobre migración y
movilidad entre los Estados miembros de la Unión Europea y terceros países
de diferentes entornos regionales, son una acción prioritaria. El impulso
de la cooperación con terceros países no solo está dirigido a luchar contra
la inmigración ilegal, sino también a favorecer el desarrollo de los terceros
países en cuestión. En este sentido “la Unión Europea ayuda a los terceros
países en la gestión de los flujos migratorios y apoya la aportación de recursos
a los inmigrantes y a sus países de origen”.
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
116
movilidad y gran vecindad en las regiones ultraperiféricas de la unión europea
1.2 El GAMM y la Estrategia Europa 2020 y su incidencia
en las RUP
La Estrategia Europa 2020 ha desarrollado el crecimiento integrador como un
objetivo prioritario con respecto al contexto de crisis económica, financiera y
demográfica que atraviesa Europa. En este contexto, los nuevos parámetros
de la migración económica legal y la movilidad establecidos en el GAMM
pretenden “contribuir a la vitalidad y a la competitividad de la Unión Europea”,
caracterizada por un mercado laboral cada vez más internacional “para la
mano de obra altamente cualificada y donde existe una fuerte competencia
para atraer a los mejores”. Para el logro de este objetivo, la política europea
en materia migratoria debe ocuparse en mayor medida de la adecuación entre
los solicitantes de empleo y los puestos vacantes, y permitir a los trabajadores
migrantes un acceso más flexible al empleo. Ello supone, de un lado, otorgar
una mayor prioridad a las tareas de reconocimiento de cualificaciones
profesionales y de otro, la promoción de la integración de los migrantes en el
mercado laboral. A través de ello, como se señala expresamente en el Enfoque
Global de la Migración y Movilidad, se busca garantizar una mano de obra
“adaptable” con las cualificaciones necesarias que pueda afrontar con éxito
la evolución de los cambios demográficos y económicos”. Dentro de esta
prioridad estratégica, la educación y la formación desempeñan un papel de
suma importancia para “la satisfactoria integración de los migrantes en la
sociedad y en el mercado de trabajo”.
Como se ha subrayado en el Memorándum para una estrategia renovada
en favor de la ultraperiferia (2010), la adopción en el año 2004 de una estrategia
integrada y articulada alrededor de tres ejes clave: 1) la reducción del déficit de
accesibilidad y otras limitaciones específicas, 2) la mejora de la competitividad
y 3) la inserción regional, supuso un giro importante en la definición y en la
aplicación de los instrumentos específicos hasta, entonces, propuestos por la
Comisión Europea respecto a la Ultraperiferia. “Si los nuevos retos y desafíos
globales que se presentan en el horizonte 2020 tienen repercusiones a nivel de
la UE, sus efectos son más intensos y complejos en las RUP”.
En el contexto de los actuales desafíos sociales de la Unión Europea, las
RUP son particularmente sensibles a los desafíos demográficos y se enfrentan
a retos únicos en el seno de la Unión Europea. A pesar de su diversidad,
las trayectorias demográficas y los contextos migratorios pesan de manera
importante sobre sus territorios e infraestructuras sanitarias, de educación,
de formación y alojamiento.
117
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
Con la finalidad de afrontar estos problemas, se han propuesto
determinadas acciones dentro de las cuales la mejora de la movilidad de los
ciudadanos de las RUP y la puesta en marcha de programas de formación
específica que sean adecuados a la demanda del mercado de trabajo a nivel
local, tales como el desarrollo de las cuestiones vinculadas a la logística, a las
telecomunicaciones, a la economía verde, a la salud o a los servicios de cuidados
de personas, que faciliten el acceso al empleo ocupan un lugar destacado.
En relación a las primeras, cabe mencionar, en particular, el refuerzo de las
políticas de movilidad de los jóvenes y estudiantes universitarios dentro del
espacio europeo, a través de la cofinanciación de los programas de educación
y formación Erasmus y el fomento, a su vez, de otros programas que faciliten
la movilidad de estudiantes de y hacia terceros países, “con el fin de facilitar
su integración en el mercado laboral”.
Los incrementos de flujos migratorios, especialmente, irregulares, son
también (o han sido) una nota característica de algunas RUP. A este particular,
no puede olvidarse que la proximidad geográfica de estas regiones a las zonas
del Caribe, América y África las convierte en las fronteras exteriores de la
Unión Europea en sus respectivas zonas, lo que hace de ellas también el
punto de llegada y tránsito en las rutas migratorias hacia Europa.
Como hemos señalado anteriormente, uno de los ejes importantes de la
política comunitaria en materia migratoria y que constituye el segundo pilar
del Enfoque Global de la Migración y la Movilidad (GAMM) es la prevención
y reducción de la migración irregular. A este respecto, tal como se afirma en el
Memorándum de las RUP en el Horizonte 2020 (2009), la política europea de
inmigración actual “debe compatibilizar un adecuado control de las fronteras
exteriores con medidas que permitan el desplazamiento de las personas. Las
diferencias en los niveles de desarrollo en las zonas en las que están situadas las
RUP y su vocación de crear espacios avanzados de cooperación con las mismas,
hacen particularmente importante la búsqueda de dicho equilibrio”. Para ello,
el impulso del diálogo y la cooperación sobre migración y movilidad entre las
RUP y los Terceros países de sus entornos regionales, son una acción priorita-
ria y es aquí donde la política comunitaria de flexibilización de la concesión de
visados de corta duración juega un papel esencial para facilitar la movilidad
de las personas y facilitar intercambios en materia de turismo o de viajes de
negocios.
Respecto al refuerzo de la cooperación internacional concertada
con los países de origen y tránsito en materia de flujos migratorios llevada
a cabo, en particular por los Estados miembros de los cuales dependen
118
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
políticamente las RUP (Francia, España y Portugal), no cabe duda que la
celebración de Tratados bilaterales con terceros países vecinos (Estados
ACP) ha sido determinante en la prevención de la inmigración ilegal. Sin
embargo, aunque la lucha contra la inmigración irregular continua siendo
un aspecto clave en el Enfoque Global de la Migración de la Unión Europea,
no menos importante es el papel que las RUP pueden, también, desempeñar
en el crecimiento de sus respectivas zonas geográficas. No solo, a través
de la aplicación de programas de refuerzo de las instituciones y de buena
gobernanza (transmisión de valores de democracia, paz y respeto de los
derechos humanos), sino mediante la puesta en marcha de cooperaciones
económicas, sociales y culturales que pueden facilitar la gestión de los flujos
migratorios.
A este particular, la iniciativa de la Gran Vecindad debe tener en
cuenta esta dimensión y encontrar la manera de integrar mejor la inmigración
en el marco de los diferentes instrumentos financieros comunitarios, en
especial el FEDER, el FED y el Instrumento Financiero de Cooperación al
Desarrollo (IFCD).
Una vez analizado el marco de la movilidad de personas en el contexto
europeo y de las RUP, en los siguientes apartados nos centraremos en el caso
del archipiélago canario.
2. Situación demográfica y movilidad en Canarias
La movilidad migratoria de la población, tanto la externa como la interna,
se relaciona con la situación demográfica por un doble sentido. Por un lado,
el crecimiento, estructura y distribución de la población son, entre otros
factores, resultado de los flujos migratorios, ya que estos modifican los
efectivos a través de la composición de sus flujos (edad, sexo, destino). A
su vez, también son resultado de la situación demográfica general, porque
se observa una estrecha relación entre la edad y la probabilidad migratoria,
siendo especialmente la población de entre 20 y 34 años la más propensa a
la movilidad. En este primer apartado se analizará primero, y de forma muy
sucinta, la situación demográfica de Canarias y posteriormente el patrón
migratorio. Finalmente se profundizará en las migraciones exteriores, al
tener éstas especial relevancia en el pasado canario reciente.
119
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
2.1 La situación demográfica de Canarias
La caracterización de la demografía de un lugar debe tener en cuenta tanto los
procesos como los resultados demográficos. Los primeros hacen referencia
a los flujos (nacimientos, defunciones, migraciones) que suman o restan
población; los segundos son resultado de la combinación de natalidad,
mortalidad y migraciones, y se plasman en el tamaño, crecimiento, estructura
y distribución de la población resultante. En este sentido, la situación
demográfica de Canarias se resume en los siguientes atributos.
El Archipiélago cuenta a principios de 2012 con 2.114.215 habitantes.
Esta población es resultado de una senda expansiva de crecimiento hasta
2008, principalmente impulsada por la inmigración extranjera durante la
bonanza económica anterior. Durante el período 1994-2008, la población
residente en Canarias se amplió en 457 mil residentes. A partir de 2008 se
observa una reducción de este ritmo expansivo debido a la incidencia de la
crisis económica en la inmigración, pero sin que esta adversidad económica se
haya convertido en una contracción poblacional. De hecho, entre 2008 y 2012
la población creció en 94 mil personas adicionales. Con todo, Canarias fue en
el período 1999-2012 la RUP con mayor tasa de crecimiento (2,2% anual; la
media de las RUP fue del 1,5%) e incrementó su cuota en la población total de
las RUP (4.546.354 habitantes en 2012) al 46,5% (gráfico 1).
GRÁFICO 1
Poblaciones de las RUP en 1999 y 2012
FUENTE: EUROSTAT.
Canarias
(ES)
1.000.000
2.000.000
0
Guadeloupe
(FR)
Martinique
(FR)
Guyane
(FR)
Réunion
(FR)
Açores
(PT)
Madeira
(FR)
2.500.000
1.500.000
500.000
1999 2012
120
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
GRÁFICO 2
Evolución pasada y proyectada de la población de Canarias
FUENTE: INE. Estimaciones intercensales 1981-2011, proyecciones 2012-2022
GRÁFICO 3
Evolución de las tasas brutas de natalidad y mortalidad en Canarias entre 1975 y 2011 (‰)
FUENTE: INE, Movimiento Natural de la Población.
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2009
2011
2007
2013
2015
2017
2019
2021
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2003
2001
2005
2007
2009
2011
25
20
15
10
5
0
Natalidad Mortalidad
121
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
El origen de este crecimiento de la población es casi exclusivamente el
saldo migratorio exterior, es decir, la inmigración neta, porque la aportación
del movimiento natural al crecimiento de la población es cada vez menor,
debido a la baja fecundidad, inferior a la media española y comunitaria, y
unas tasas brutas de mortalidad ya muy bajas que no se reducirán más en
el contexto de envejecimiento demográfico (gráfico 3). Como resultado de
la transición demográfica, el saldo natural (nacimientos-defunciones) se ha
debilitado extraordinariamente y es probable que en el futuro incluso pase a
valores negativos.
GRÁFICO 4
Población de Canarias en 2011 según edad, sexo y nacionalidad
FUENTE: INE, Censo de Población y Viviendas 2011.
La reducción de la natalidad en el contexto de la transición demográ-
fica implica la progresiva transformación de la estructura por edad de la po-
blación. En el caso de España y Canarias, la correspondiente pirámide por
sexo y edad (ver gráfico 4) se caracteriza por crecientes niveles de envejeci-
miento, aunque en niveles todavía claramente inferiores a los habituales en
el norte de la Unión Europea. Otra característica particular de la estructu-
ra poblacional española y canaria es la amplitud de las generaciones d122el
boom de la natalidad que tuvo lugar en los años 1955-1975 del siglo XX. Estas
101
91
81
71
61
51
41
31
21
11
1
Hombre - Español Hombre - Extranjero Mujer - Española Mujer - Extranjera
25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 05.000 10.000 15.000 20.000 25.000
HOMBRES MUJERES
122
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
generaciones, ahora en edades de entre 40 y 60 años, se empezarán a retirar
del mercado de trabajo a partir de la segunda década del siglo XXI y provo-
carán un ascenso acelerado del índice de dependencia. La contribución de la
inmigración, en vez de compensar esta “anomalía” estructural, ha consistido
en buena medida en ampliarla, porque refuerza especialmente los efectivos
nacidos entre 1970 y 1985. A su vez, este aporte de la inmigración apenas dis-
torsiona el equilibrio entre sexos, debido al elevado grado de feminización de
la población inmigrante. Los indicadores estructurales de la población (ver
tabla 1) revelan que todavía no ha culminado el proceso de sustitución de
la dependencia-juventud por dependencia-vejez, es decir, que la reducción
del peso de las poblaciones menores de 15 años compensa los incrementos
el incremento en el peso de los que tienen 65 o más años. Este proceso de
compensación se agotará en los próximos años, lo que provocará el rápido
crecimiento del índice general de dependencia. Téngase en cuenta también
que las implicaciones de la dependencia demográfica en términos de costes
no son iguales entre jóvenes y mayores, porque el coste por individuo de la
educación de los menores suele ser inferior al coste por persona mayor de
edad en la atención sociosanitaria.
Con un tamaño demográfico ligeramente superior a los 2,1 millones
de habitantes y una extensión geográfica de aproximadamente 7.500 km2, la
densidad demográfica de Canarias es elevada en comparación con la media
española: 284 habitantes por km2. No obstante, en el contexto del continente
europeo estas densidades no se pueden considerar excepcionalmente elevadas.
Por ejemplo, los Países Bajos se acercan a los 500 habitantes por km2, y si
nos referimos a un Estado insular como Malta, sus 1.319 habitantes por km2
están muy por encima de la región canaria. Procede esta advertencia a tenor
de los discursos políticos que resaltan la “superpoblación” de Canarias y la
superación de una capacidad de carga, según estos discursos, supuestamente
más baja en los espacios insulares.
La distribución territorial de los 2,1 millones de habitantes entre las
siete islas es marcadamente desigual. Las islas centrales de Gran Canaria
y Tenerife concentran más del 80% de la población, seguido por las islas
orientales de Lanzarote y Fuerteventura, y finalmente las islas occidentales de
La Gomera, La Palma y El Hierro. A su vez, en el interior de las islas el patrón
poblamiento se puede caracterizar como costero y cada vez más urbano. Las
islas más pobladas, Gran Canaria y Tenerife, están densificando sus anillos
costeros urbanos, impulsando la conectividad viaria entre las principales
aglomeraciones de población (tabla 2).
123
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
TABLA 1
Indicadores demográficos relacionados con la estructura por edades de la población de
Canarias en 1991 y 2010 (%)
Indicadores demográficos 1991 2010
Índice de vejez 9,5 13,0
Índice de envejecimiento 42,7 84,3
Índice de senectud 7,7 9,9
Índice de infancia 22,3 15,4
Índice de juventud 28,6 19,4
Índice de dependencia 46,7 39,7
Índice de dependencia de los jóvenes 32,7 21,5
Índice de dependencia de los mayores 14,0 18,2
Índice de vejez: porcentaje de población de 65 y más años sobre la población total.
Índice de envejecimiento: porcentaje de población de 65 y más años sobre la población de 0 a
14 años.
Índice de senectud: porcentaje de población de 85 y más años sobre la población de 65 y más
años.
Índice de infancia: porcentaje de población de 0 a 14 años sobre la población total.
Índice de juventud: porcentaje de población de 15 a 29 años sobre la población total.
Índice de dependencia: porcentaje de población de 0 a 14 años y de 65 y más años sobre la
población de 15 a 64 años.
Índice de dependencia de los jóvenes: porcentaje de población de 0 a 14 años sobre la población
de 15 a 64 años.
Índice de dependencia de los mayores: porcentaje de población de 65 y más años sobre la
población de 15 a 64 años.
FUENTE: INE, Censo de Población de 1991 y Estimaciones de la Población Actual de España (ePOBa).
Incide en este desarrollo también la concentración de los núcleos
turísticos en las zonas soleadas cercanas al mar. Consecuencia de esta tendencia
es la creación y expansión de nuevas zonas urbanas alejadas del poblamiento
histórico. En estos tres grupos de islas (centrales, menores orientales,
menores occidentales), las intensidades inmigratorias de los últimos dos
decenios también han sido muy diferentes. Son las islas de Fuerteventura y
124
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
Lanzarote las que han contado con mayor intensidad inmigratoria, derivada
del crecimiento turístico y de la construcción, seguido por Gran Canaria y
Tenerife donde la inmigración ha ampliado especialmente las poblaciones del
sur de estas islas, y finalmente las islas menores occidentales, con menor peso
de las actividades turísticas y menor peso de las aglomeraciones urbanas.
TABLA 2
Densidades demográficas de Canarias según islas en 2011
Isla Superficie Población Densidad
Lanzarote 845,94 138.200 163,4
Fuerteventura 1.659,74 102.941 62,0
Gran Canaria 1.560,10 846.085 542,3
Tenerife 2.034,38 879.333 432,2
La Gomera 369,76 21.680 58,6
La Palma 708,32 83.690 118,2
El Hierro 268,71 10.726 39,9
CANARIAS 7.446,95 2.082.655 279,7
Pro memoriam: Malta 1.319 hab./km2; Países Bajos 495 hab./km2
FUENTE: INE. Censo de Población y Viviendas 2011.
Las perspectivas del crecimiento demográfico durante lo que resta de la
década parecen ser de un aumento muy moderado o incluso de estancamiento
(ver gráfico 2). Las proyecciones de corto plazo del INE para el período 2012-
2022 indican un crecimiento inferior al 0,2% anual. Como suele ocurrir con
las proyecciones demográficas regionales, los supuestos sobre la evolución
futura de los saldos migratorios es clave en la estimación de la evolución
de pequeños sistemas abiertos como el canario. Los saldos asumidos por el
modelo regional del INE para Canarias son positivos, pero extremadamente
bajos (entre 1.500 y 3.000 inmigrantes netos anuales). Si se tiene en cuenta
que la Estadística de Variaciones Residenciales correspondiente al año 2012
arroja un saldo de 12 mil personas, muy superior al supuesto por el INE, es
probable que el escenario proyectado sea un suelo inferior del crecimiento
demográfico de Canarias durante los próximos 10 años.
125
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
2.2 Patrón migratorio de Canarias
En comparación con las restantes RUP, la movilidad migratoria en Canarias
se puede considerar elevada, tanto en su vertiente exterior como en la
interior. A su vez, la fragmentación archipielágica del territorio canario obliga
a diferenciar entre las migraciones entre islas y las intrainsulares.
Los saldos migratorios exteriores han sido positivos durante las últimas
décadas, con especial intensidad de la inmigración neta durante los años
de bonanza económica 2000-2007 y con una participación creciente de la
inmigración extranjera no comunitaria (gráfico 5). A raíz de la crisis económica,
estos saldos se han reducido rápidamente, pero todavía se sitúan en niveles
superiores a los registrados a mitad de los años noventa del siglo XX. En estos
movimientos exteriores el peso principal corresponde a población extranjera,
siendo el aporte de los nacionales (españoles) muy limitado.
GRÁFICO 5
Saldos migratorios exteriores de Canarias según nacionalidad, 1998 a 2012
FUENTE: INE, Estadística de Variaciones Residenciales.
La participación de los orígenes europeos en la inmigración extranjera
es elevada (tabla 3), con predominio de nacionalidades comunitarias (que
disfrutan de condiciones de libre movilidad) y el crecimiento reciente los
flujos procedentes de Europa del Este (especialmente Rusia). A su vez, la
Españoles Extranjeros
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
20.000
15.000
10.000
5.000
0
25.000
30.000
35.000
40.000
126
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
inmigración europea está segmentada en una parte inactiva (migraciones
de jubilados) y otra laboral (vinculada habitualmente al turismo y el sector
inmobiliario).
Entre los orígenes no comunitarios (gráfico 6) destacan los países
latinoamericanos, con una parte de cadenas migratorias históricas (Vene-
zuela, Cuba) y otra de nueva inmigración (como es el caso de Ecuador y
Colombia). La inmigración africana es en buena medida marroquí (Goden-
au y León, 2012), seguido por otros países del África Occidental. Entre las
procedencias asiáticas destaca China. Los efectos de la crisis a través de
retornos y migraciones hacia otros países son especialmente visibles en el
colectivo latinoamericano (ver gráfico 7 sobre bajas padronales). Conviene
advertir que en una amplia proporción de las emigraciones al extranjero, la
Estadística de Variaciones Residenciales no es capaz de detectar el destino,
porque muchas personas abandonan el territorio español sin causar baja
en los registros, lo que lleva a una baja por caducidad en la que no consta
el destino.
TABLA 3
Población residente extranjera en Canarias según nacionalidad, 2000 y 2011
Nacionalidad 2000 2011
Tasa de
crecimiento
anual (%)
% de la población
extranjera en
2000
% de la
población
extranjera en
2011
Europea 47.647 181.677 12,9 61,7 59,2
Africana 7.382 31.967 14,3 9,6 10,4
Americana 15.412 77.295 15,8 20,0 25,2
Asiática 6.589 15.930 8,4 8,5 5,2
Otras 166 140 -1,5 0,2 0,0
Total 77.196 307.009 13,4 100,0 100,0
FUENTE: INE. Padrón Continuo.
127
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
GRÁFICO 6
Altas desde el extranjero según continente de procedencia y año
FUENTE: INE. Estadística de Variaciones Residenciales
También se debe advertir que durante sus años de estancia en España,
una parte importante, pero muy variable según país de origen, ha adquirido
la nacionalidad española. Por consiguiente, en la emigración de españoles
al extranjero hay una creciente proporción de personas que no nacieron en
España.
Las migraciones entre Canarias y el resto del territorio español pasaron
por un momento de auge en la segunda mitad de los años noventa para luego
convertirse en saldos negativos, principalmente por la vuelta de trabajadores
originarios de la Península al continente europeo (gráfico 8). La crisis frenó
estas salidas netas y en fechas más recientes incluso se ha vuelto a un saldo
positivo. Es probable que una parte amplia de estas llegadas correspondan
a retornos de canarios. Durante los primeros años de la crisis adquieren
también mayor peso las salidas de extranjeros al resto del territorio español,
pero a partir de 2011 estas salidas se reducen.
20.000
15.000
10.000
5.000
0
25.000
30.000
35.000
40.000
45.000
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Unión Europea (27) Resto de Europa África América Asia Oceanía No consta
128
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
GRÁFICO 7
Bajas hacia el extranjero según continente de destino y año
FUENTE: INE. Estadística de Variaciones Residenciales
GRÁFICO 8
Saldos migratorios exteriores de Canarias ante el resto de España según nacionalidad
FUENTE: INE. Estadística de Variaciones Residenciales.
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
-2.000
-4.000
-2.000
0
Españoles Extranjeros
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
4.000
2.000
0
6.000
8.000
10.000
12.000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Unión Europea (27) Resto de Europa África América Asia Oceanía Bajas por caducidad No consta
129
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
Las migraciones interiores en el archipiélago canario se concentran
en las migraciones intrainsulares, siendo las interinsulares muchos menos
frecuentes. En el año 2011, el 82% de las migraciones interiores de Canarias
fueron intrainsulares. A lo largo de los años se ha intensificado la movilidad
migratoria en el Archipiélago (ver gráfico 9), pero básicamente a través de
cambios de residencia dentro de la misma isla. La crisis interrumpe esta
tendencia y reduce la frecuencia de las migraciones interiores. La importancia
de la diferencia entre las migraciones inter e intrainsulares estriba en
el efecto de la insularidad en la configuración territorial de los mercados
locales de trabajo: las islas son mercados locales de trabajo “naturales”
(Godenau y Arteaga, 2003), al limitar la posibilidad de la movilidad diaria
entre lugar de residencia y trabajo si ambos lugares se encuentran en islas
distintas. En consecuencia, las migraciones entre islas se limitan en gran
medida a razones laborales, siendo escasas las migraciones entre islas por
motivos meramente residenciales (mejorar la vivienda manteniendo el lugar
de trabajo).
GRÁFICO 9
Tasas de migraciones interiores en Canarias entre 1988 y 2011 (en tanto por mil habitantes)
FUENTE: INE, Estadística de Variaciones Residenciales.
40
35
30
25
20
10
5
0
1988
1990
1991
1992
1993
1995
1997
1994
1996
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
1989
15
130
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
La destrucción de empleo durante la crisis económica ha sido desigual
en las distintas islas. Son las zonas de una anterior expansión rápida del
empleo (construcción, turismo) las que recibieron un impacto inicial más
contundente en los años 2008 y 2009. En cambio, las zonas de especialización
turísticas son también las que tienen mejores perspectivas de reducción de
la destrucción de empleo, con los correspondientes efectos en los saldos
migratorios. En este sentido, los mercados locales de mayor expansión
demográfica durante el crecimiento económico anterior sufren una reducción
contundente de los saldos migratorios a principios de la crisis, pero también
son las que cuentan con mejores perspectivas de recuperación temprana si se
les compara con el resto del territorio canario.
3. Canarias, movilidad en una región fronteriza
Canarias saltó a los titulares de los medios de comunicación internacionales
en 2006, debido a la “crisis de los cayucos” que trajo durante ese año a más de
treinta mil africanos a las costas canarias a través de la migración marítima
irregular. Este suceso refleja, por un lado, la posición de Canarias en las rutas
internacionales de la migración irregular y, por otro, el proceso de bordering
en una región europea fronteriza con África Occidental (Godenau, 2012).
Cabe advertir que en términos generales la cercanía de las costas africanas
no ha llevado a una elevada proporción de los inmigrantes africanos en la
población extranjera residente en Canarias. Más de la mitad de ésta procede
de la Unión Europea, seguida por las procedencias americanas. Sólo el 10% es
de nacionalidad africana y, dentro de este grupo de aproximadamente 30 mil
personas, la mitad es de Marruecos y no del denominado África “subsahariana”.
Además, la inmigración marítima irregular procedente de África se
inició mucho antes de 2006, porque ya a mitad de los años noventa del siglo XX
se registraban llegadas esporádicas de pequeñas embarcaciones de madera,
las “pateras”, desde las costas marroquíes (ver gráfico 10). Esta inmigración
no recibió apenas atención mediática y gran parte de estos migrantes se
quedó a vivir en Canarias, obteniendo la regularidad documental en una de
las posteriores regularizaciones extraordinarias del Estado español. En este
sentido, la narrativa de la transitoriedad de estas migraciones, destacada
para Malta por Falzon (2012), es una construcción social que no siempre se
corresponde con la realidad.
131
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
GRÁFICO 10
Inmigrantes llegados a Canarias a través de lugares no legalmente habilitados
entre 1994 y 2012
FUENTE: Delegación del Gobierno en Canarias
Es la activación temporal de llegadas masivas procedentes de lugares
más hacia el sur de la costa occidental africana (desde Mauritania, Senegal),
en embarcaciones mayores (los “cayucos”), lo que provocó una reacción
contundente de las autoridades españolas y europeas, creando en 2006 el
Centro de Coordinación Regional de Canarias, liderado por la Guardia Civil y
participado por la agencia europea FRONTEX. Esta reacción se puede describir
como estrategia de disuasión multinivel (Godenau y López-Sala, 2013), no
sólo porque se emplearon más medios para interceptar las embarcaciones
sino, especialmente, porque se produjo una reorientación de la política
exterior migratoria española hacia países del África Subsahariana, de interés
prioritario y específicos para el Gobierno estatal que trajo consigo un impulso
de la cooperación bilateral internacional con importantes repercusiones en
la prevención, control y lucha contra la inmigración irregular procedente del
continente africano.
Este giro de la acción exterior española se contempla expresamente por
primera vez, en el primer Plan de Acción para África Subsahariana, aprobado
por el Gobierno español en el año 2006 (Plan África), el cual vino a marcar
un antes y un después en la política migratoria desarrollada por España, con
países del continente Africano. Ello se evidencia fundamentalmente en las
líneas de actuación desarrolladas en el plano bilateral y que se concretan en
25.000
30.000
35.000
20.000
15.000
5.000
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
10.000
132
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
132
la celebración de los Acuerdos marco de cooperación migratoria o de “nueva
generación” (Asín Cabrera, 2008).
Desde un enfoque integral, global y equilibrado y desde la consideración
del fenómeno inmigratorio como una oportunidad de desarrollo tanto para
los países receptores como para los emisores de los flujos migratorios, los
Acuerdos marco de cooperación se inscriben en el marco de la política
desarrollada actualmente por la Unión Europea con terceros países.
A diferencia de los acuerdos suscritos por España sobre la readmisión
de personas en situación irregular en sentido propio, los acuerdos marco de
cooperación, parten de la consideración de la gestión de la inmigración como
una responsabilidad que debe ser compartida entre los países de origen,
tránsito y destino de emigrantes y no pierden de vista los vínculos positivos
y las sinergias que existen entre las políticas de emigración y desarrollo. Por
consiguiente, la readmisión deja de ser “una herramienta aislada de la gestión
de los flujos migratorios”, aunque ciertamente no la excluye y continúa
teniendo un peso fundamental.
Los Acuerdos sobre readmisión en sentido propio, así como las
cláusulas insertas sobre esta cuestión en los Acuerdos marco de cooperación
concluidos con Estados africanos, conllevan la obligación de habilitar
medios de control para regular eficazmente los flujos migratorios que
se dirigen a España y a Europa, y el establecimiento de mecanismos para
garantizar que los inmigrantes en situación irregular que vayan a ser objeto
de readmisión, sean efectivamente readmitidos en su país de origen o, en
el caso de apátridas o nacionales de terceros países, en el país de tránsito
a través del cual accedieron a territorio español. A modo de compensación,
los terceros Estados piden una mejor integración de sus nacionales en
los Estados miembros europeos, la supresión de visados, la facilidad de
obtención de visados para determinadas categorías de personas o cuotas de
contratación de trabajadores de larga duración o temporal. En efecto, este
es un factor clave de las políticas sobre readmisión de nacionales de terceros
países llevadas a cabo por la Unión Europea y por el Estado español, ya que,
como ha manifestado la Comisión Europea, el éxito de la aplicación de estos
Acuerdos depende del efecto palanca de otras políticas complementarias
que intervienen como medios de persuasión. Y es que sin la apuesta por una
cooperación al desarrollo en todas las etapas y a todos los niveles con los
Estados de origen o tránsito, difícilmente los Acuerdos y las cláusulas sobre
readmisión cumplirán con el principal objetivo trazado en los mismos, a
saber la lucha contra la inmigración irregular.
133
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
Países Africanos con los que España tiene suscritos convenios
bilaterales en materia de readmisión en sentido propio (fechas
anteriores a la elaboración del Plan África)
•
El Acuerdo de 13 de febrero de 1992 entre el Reino de España y el
Reino de Marruecos relativo a la circulación de personas, el tránsito
y la readmisión de extranjeros entrados ilegalmente (B.O.E. n.º 100
de 25/4/1992 y Corrección de Erratas, B.O.E. n.º 130, de 30/5/1992).
•
El Protocolo entre el Gobierno de España y el Gobierno de la
República Argelina Democrática y Popular sobre circulación de
personas, hecho en Argel el 31 de julio de 2002 (B.O.E. n.º 37 de
12/2/2004).
•
El Acuerdo entre el Reino de España y la República de Guinea-
Bissau en materia de inmigración, hecho en Madrid el 7 de febrero
de 2003 (B.O.E. n.º 74 de 27/3/2003).
•
El Acuerdo entre el Reino de España y la República Islámica de
Mauritania en materia de inmigración, hecho en Madrid el 1 de julio
de 2003 (B.O.E. n.º 185 de 4/8/2003).
Países Africanos con los que España tiene suscritos acuerdos
bilaterales marco de cooperación en materia de inmigración
(fechas posteriores a la elaboración del Plan África)
•
Aplicación provisional del Acuerdo Marco de cooperación en materia
de inmigración entre el Reino de España y la República de Gambia,
hecho “ad referéndum” en Banjul el 9 de octubre de 2006 (B.O.E.
n.º 310 de 28/12/2006)
•
Aplicación provisional del Acuerdo Marco de cooperación en
materia de inmigración entre el Reino de España y la República de
Guinea, hecho “ad referéndum” en Conakry el 9 de octubre de 2006
(B.O.E. n.º 26, de 30/1/2007 y corrección de erratas, B.O.E. n.º 80,
de 3/4/2007)
•
Aplicación provisional del Acuerdo Marco de cooperación en
materia de inmigración entre el Reino de España y la República de
Mali, hecho en Madrid el 23 de enero de 2007 (B.O.E. n.º 35, de
4/6/2008)
134
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
•
Acuerdo marco de cooperación en materia de inmigración entre
el Reino de España y la República de Cabo Verde, hecho “ad
referéndum” en Madrid el 20 de marzo de 2007 (B.O.E. n.º 39, de
14/2/2008)
•
Aplicación provisional del Acuerdo Marco de cooperación en
materia de inmigración entre el Reino de España y la República de
Níger, hecho en Niamey el 10 de mayo de 2008 (B.O.E. n.º 160, de
3/7/2008)
•
Aplicación provisional del Acuerdo de Cooperación en materia de
inmigración entre el Reino de España y la República de Guinea
Bissau, hecho “ad referéndum” en Bissau el 27 de enero de 2008
y Canje de Notas de fechas 11 de julio y 29 de septiembre de
2008, efectuando rectificaciones (B.O.E. n.º 134, de 3/06/2009 y
corrección de errores B.O.E. n.º 36, de 10/02/2010).
El caso de Senegal
El Estado español no ha concluido con Senegal ningún Acuerdo
formal específico y de “nueva generación”, en materia de cooperación
inmigratoria. Sin embargo, las relaciones desarrolladas entre estos dos
Estados han sido muy intensas y activas. Los mecanismos utilizados
para impulsar la cooperación bilateral en materia migratoria, han
sido fundamentalmente, los Memorandos de Entendimiento y las
Declaraciones de Intenciones, dos instrumentos menos formales y
solemnes que los acuerdos o tratados internacionales pero, con una
importante proyección y aplicación en la práctica.
Los primeros memorandos datan del año 2006, siendo el primero, el
Memorando de Entendimiento de 24 de agosto de 2006, concertado
con el objetivo de frenar la emigración irregular con destino a las costas
canarias.
Paralelamente al fenómeno de la inmigración irregular de personas
mayores de edad, un colectivo de inmigrantes que ha adquirido un
significativo protagonismo en Canarias, es el integrado por menores
inmigrantes extranjeros sin referentes familiares o “no acompañados”. Este
135
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
grupo de personas extranjeras extracomunitarias, con edades comprendidas
entre los 14 y 17 años, desprovistos de documentación y mayoritariamente
originarios de Marruecos y de Países africanos subsaharianos, por su doble
condición de “menores e inmigrantes”, introduce una variable de extranjería
compleja, no exenta de contradicciones, de difícil gestión por parte de las
distintas autoridades e instituciones españolas competentes que tienen una
relación directa en su tratamiento jurídico-protector y que suscita múltiples
disfunciones en la práctica. En estos supuestos, “a la nota de extranjería se
yuxtapone la de la minoría de edad”, interactuando en su tratamiento jurídico
una doble regulación normativa: De un lado, la legislación sobre protección
jurídica del menor, y de otro, las normas de Derecho de extranjería.
La presencia de un importante número de menores no acompañados en
el territorio de la Comunidad Autónoma de Canarias, especialmente a partir
del año 2006, trajo consigo un desbordamiento de las previsiones y recursos
disponibles en los Servicios de Protección de Menores para su acogimiento
residencial en los centros de menores de extranjeros especialmente
habilitados para los mismos. Ello supuso una creciente acumulación de
estas personas en los Dispositivos de Atención de Emergencia para Menores
Extranjeros no Acompañados (DEAMENAC) y en los Centros de Acogida de
Menores Extranjeros (CAME) pertenecientes a la red de acogida de menores
de los Cabildos insulares cuya ocupación en determinados momentos estuvo
muy por encima de la capacidad previamente establecida (López-Reillo,
2011).
En consonancia con los objetivos y principales líneas de actuación
establecidas en el Plan de Acción sobre los menores no acompañados
(2010-2014), promovido por el Estado español bajo su Presidencia en
la Unión Europea y adoptado por la Comisión el 6 de mayo de 2010, la
normativa española actual de extranjería parte de la adopción de un enfoque
primordialmente centrado en la prevención de la migración en origen de este
colectivo de inmigrantes y en la búsqueda de soluciones duraderas, dentro de
las cuales, el retorno asistido y la reintegración del menor en el país de origen
constituyen una opción prioritaria por parte del legislador español.
A estos efectos, una de las principales medidas potenciadas, ha sido la
promoción por el Estado español de la celebración de Acuerdos bilaterales
con los países de origen que contemplen, integradamente, la prevención
de la inmigración irregular, la protección y el retorno de los menores no
acompañados (Asín Cabrera, 2012).
136
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
136
Países Africanos con los que España tiene suscritos acuerdos
bilaterales de cooperación en materia de menores no
acompañados
•
Acuerdo entre la República de Senegal y el Reino de España sobre
cooperación en el ámbito de la prevención de la emigración de
menores de edad senegaleses no acompañados, su protección,
repatriación y reinserción, hecho “ad referéndum” en Dakar el 5 de
diciembre de 2006 (BOE n.º 173, de 18/07/ 2008).
•
Acuerdo entre el Reino de España y el Reino de Marruecos sobre
la cooperación en materia de prevención de la emigración ilegal de
menores no acompañados, su protección y su retorno concertado,
hecho “ad referéndum” en Rabat el 6 de marzo de 2007 (B.O.E.
n.º 70, de 22/03/2013 y corrección de errores B.O.E. n.º 79, de
2/04/2013).
Como consecuencia de lo anterior, y de los efectos de la crisis económica,
la ruta atlántica de la migración irregular africana hacia la Unión Europea se
ha vuelto a reducir a la mínima expresión que había tenido anteriormente (ver
gráfico anterior). Nuevamente son las personas procedentes de Marruecos las
que dominan en las pateras o zódiacs que, de nuevo, llegan principalmente
a Lanzarote y Fuerteventura. En cambio, ahora ya no hay permisividad de
cara a la permanencia irregular en territorio español; salvo en muy contadas
ocasiones de no detección o concesión de asilo, estos migrantes son devueltos
al continente africano con rapidez.
También se observa que las aguas entre Canarias y África se han utilizado
como campo de ensayo de FRONTEX en el establecimiento de las fronteras
inteligentes (smart borders) dotadas de las últimas tecnologías de vigilancia
(aviones no tripulados, satélites). La transferencia de los conocimientos
y experiencias adquiridas en aguas canarias se dirige principalmente a la
gestión de las fronteras en el Mediterráneo. Conviene advertir que el “éxito”
en la impermeabilización de la frontera no descansa exclusivamente sobre
la tecnología y el esfuerzo de detección de migrantes. Más bien se puede
afirmar, aunque sea imposible de cuantificar, que son las medidas disuasorias
“invisibles” en el continente africano y los acuerdos de readmisión los que
han dado el mayor fruto en la lucha contra la inmigración irregular. En este
sentido, aparte de la narrativa de transitoriedad también hay otra narrativa
137
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
137
de control tecnológico que enfatiza en demasía la dimensión tecnológica en la
creación de efectos disuasorios.
Llama la atención el contraste entre los objetivos declarados de la Unión
Europea con respecto a la Gran Vecindad y el fomento de la movilidad en
las regiones ultraperiféricas, por un lado, y el carácter claramente restrictivo
que tiene la política de inmigración en la frontera de Canarias, por otro. En
este sentido, entre la retórica y la práctica se observa un abismo. En esta
práctica se combina la impermeabilización de la frontera ante el intento de
inmigración por parte de personas pobres con la permeabilización selectiva en
los flujos de determinadas categorías de personas (facilitación de expedición
de visados de corta duración o de estancia múltiple en los casos en los que
el solicitante sea personal directivo y hombres de negocios, investigadores o
científicos, profesores universitarios, artistas o intelectuales de reconocido
prestigio y deportistas profesionales de alto nivel), de bienes (se impulsa la
conectividad aérea y marítima directa) y capitales (Canarias como plataforma
de expansión empresarial hacia África).
Este contraste, observable en la práctica, es un claro reflejo de la
Estrategia Global Migratoria y de Movilidad (GAMM) desarrollada actualmente
por la Unión Europea. Una Estrategia, donde si bien, el refuerzo del diálogo
y la cooperación internacional (incluida la cooperación al desarrollo) entre
los Estados miembros y terceros países, localizados en diferentes entornos
regionales, son una acción prioritaria y un eje clave de su política exterior.
No obstante, el impulso de la cooperación internacional está esencialmente
guiada por una primacía del enfoque de seguridad que se manifiesta en el
compromiso adquirido por los Terceros Estados de cooperar activamente
con la Unión Europea en la gestión de los flujos migratorios mediante el
establecimiento de medidas destinadas a combatir la migración irregular,
como son la negociación de Acuerdos de readmisión.
Una manifestación de este enfoque, lo encontramos en la vinculación
existente entre la celebración de acuerdos bilaterales de facilitación de visados
de corta duración promovidos en el marco de las “Asociaciones de movilidad”
y la negociación simultánea de acuerdos de readmisión con la Unión Europea.
Una vinculación que como ha subrayado la Comisión Europea, reviste una
singular importancia al ofrecer oportunidades de movilidad laboral, al tiempo
que potencia la seguridad y se reducen los riesgos de los flujos migratorios
irregulares. Un ejemplo de ello, es el caso de Cabo Verde, país africano de
especial interés para Canarias, con el cual se negoció “una asociación de
movilidad” en el año 2008, y con el que la Unión Europea concluyó en el
138
movilidad y gran vecindad en las regiones ultraperiféricas de la unión europea
138
año 2012 un Acuerdo sobre la facilitación de la expedición de visados para
estancias de corta duración y más recientemente, un Acuerdo de readmisión,
con fecha de 19 de abril de 2013. Tras la negociación de una “Asociación de
movilidad” con Marruecos en el año 2013, es previsible que en un futuro se
alcancen acuerdos similares con este tercer país, vecino meridional de la
Unión Europea (Asín Cabrera, 2010).
La crisis económica ha hecho aún más patente la necesidad para las RUP
y en particular para Canarias, de una economía más diversificada e internacio-
nalizada (Resolución aprobada por el Parlamento de Canarias el 8 de mayo de
2013 sobre una acción integral de impulso a la internacionalización de la eco-
nomía canaria). No obstante, la integración regional de Canarias en su espacio
geográfico, próximo a terceros países africanos (todos ellos, salvo Marruecos,
Estados Partes del Acuerdo Asociación ACP-CEE firmado en Cotonú el 23 de
Junio de 2000), con el objetivo de ampliar el espacio natural de influencia so-
cioeconómica y cultural (incluidas las cuestiones relativas a la emigración), así
como el “aprovechamiento de su situación geoestratégica”, en términos de de-
sarrollo y de creación de empleo no es una tarea fácil de llevar a la práctica.
De acuerdo con Amigó Melchior y De Miguel Anasagasti (2010, p. 275),
varias son los impedimentos de tipo estructural, operativo, jurídico y financiero
que dificultan la puesta en marcha de la creación de un espacio de cooperación
reforzado de intercambios económicos, sociales y culturales, de bienes y servicios
y de movilidad de las personas. A pesar de los esfuerzos desplegados por las
partes implicadas, la experiencia de los programas de cooperación territorial
de las RUP, dentro de los cuales cabe destacar, el Programa de Cooperación
Transnacional (PCT) MAC, Azores- Madeira- Canarias 2007-2013, “demuestra
que éstos no están adaptados de forma conveniente y coherente a la realidad
de estas regiones y de sus socios en el marco de las políticas comunitarias. La
articulación de instrumentos tan diferentes como el FED y el FEDER, sumado a
las complicaciones previas que existen en estos espacios de cooperación (escasa
financiación por parte de terceros países, desigualdades socio-económicas,
escasa conectividad, etc.) dificulta muy seriamente la implementación de
proyectos conjuntos y estructurantes”.
Con el objetivo de hacer frente a estas dificultades, una cooperación más
efectiva con los países terceros vecinos, pasa necesariamente por el impulso del
diálogo entre las RUP y los Estados ACP, por una mayor coordinación entre
todos los actores implicados (Estados miembros, países terceros, Comisión Eu-
ropea y RUP) y una mejor articulación de los instrumentos financieros comuni-
tarios FED y FEDER. A este particular, debemos tener presente que el Acuerdo
139
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
139
de Asociación entre Estados de África, Caribe y Pacífico celebrado entre la Co-
munidad Europea y los Estados miembros y revisado en el año 2010 (Acuerdo
Cotonú), hace una mención expresa a las RUP al indicarse que en las condicio-
nes establecidas en el artículo 58, la cooperación también prestará apoyo a la
cooperación interregional e intra ACP en la que participen “las regiones ultra-
periféricas” (art.28.3). Este es un hecho que reviste una singular importancia
y que no hace sino enfatizar la relevancia que tiene el Diálogo con los Estados
ACP para alcanzar una voluntad política que conduzca a la puesta en marcha
de programas de cooperación que susciten su interés. Los interlocutores de las
RUP deben ser los Estados ACP y sus regiones con representación en Bruselas.
Además de ello, debemos señalar, que la Comunidad Autónoma
de Canarias ha promulgado una Ley de Cooperación internacional para el
Desarrollo (Ley 4/2009 de 24 de abril) y cuenta con un Plan Director (2010-
2013), en la cual “el codesarrollo, potenciando la vinculación positiva entre
inmigración y desarrollo a través de las competencias, capacidades y redes de
relaciones de los ciudadanos inmigrantes establecidos en nuestro país, como
factor clave para el desarrollo de sus países de origen”, aparece como una de
las prioridades sectoriales de la Ley (art. 6 letra j).
4. Efectos del cambio demográfico y estrategia 2020 en
Canarias
4.1 Principales efectos de los cambios demográficos en la
economía y sociedad
La Comisión Europea, en la evolución de la estrategia de desarrollo para
las RUP, ha incluido un esfuerzo investigador y político con respecto a
la importancia del proceso demográfico en los retos de desarrollo (véase
European Commission, 2012, p. 13 y ss.). Antes de que nuestro análisis se
adentre en los aspectos empíricos del caso canario en este ámbito, se resaltarán
algunas consideraciones generales sobre los canales de transmisión de los
cambios demográficos hacia los procesos económicos y sociales.
•
Las limitaciones del factor demográfico como causante de retos
de planificación. La situación demográfica es un estímulo que
desencadena ajustes en los procesos de planificación privada y
pública, pero es fácil sobrevalorar su peso relativo en el conjunto
de factores explicativos de los retos o problemas. Si se tiene en
140
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
140
cuenta la ecuación de impacto (Impacto = Población x Riqueza
x Tecnología), éste también se relaciona con el comportamiento
de la población en cuestión (intensidad de uso impulsado
por la mayor riqueza) y las externalidades que puede generar
(tecnología). Cambios en la situación demográfica pueden
desencadenar adaptaciones en los demás elementos de la ecuación
de impacto. Por ejemplo, la creciente urbanización y densidad de
la población hace más recomendable y viable la transición hacia
otros medios de transporte (tecnología). A su vez, la saturación
de las infraestructuras puede incentivar la modificación de
comportamientos (intensidad de uso).
•
Tipos de efectos demográficos. Las implicaciones económicas
y sociales de la demografía no se limitan a los efectos de una
determinada densidad, variable frecuentemente empleada en
el discurso público en Canarias sobre límites en la capacidad de
carga. Una visión más completa debe tener en cuenta los efectos
de crecimiento (relacionados con la velocidad de los procesos), los
efectos de estructura (la composición de la población, un ejemplo
es el envejecimiento), los efectos de distribución (reflejados en el
patrón territorial de asentamiento, muy disperso en Canarias; y
con los correspondientes costes de dispersión), y finalmente, los
efectos de densidad y tamaño (frecuentemente tratados, y casi
siempre erróneamente, como problemas de capacidad de carga).
Aunque son múltiples las facetas de la vida económica y social en las
que incide la demografía, son sólo algunas de éstas las que despiertan ma-
yor interés entre los planificadores públicos. Como es de esperar, entre estas
cuestiones destacan las relacionadas con los principales servicios públicos
(sanidad, educación, servicios sociales), las infraestructuras (vivienda, trans-
portes) y los recursos naturales y problemas medioambientales (energía,
agua, residuos). La medición estadística del impacto de los factores demográ-
ficos en cada uno de estas cuestiones es compleja y normalmente parcial, de-
bido a la escasez de información estadística específica. No obstante, se puede
llegar a algunas afirmaciones generales sobre el caso canario:
•
Sanidad. Los factores demográficos relacionados con el gasto
sanitario se centran en el cambio estructural (envejecimiento),
la dispersión del poblamiento (islas menores) y la velocidad del
141
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
141
cambio en las áreas más dinámicas. No obstante, gran parte
del incremento del gasto sanitario no tiene relación con la
demografía (más importantes son la tecnología médica y el gasto
farmacéutico). Los costes sanitarios de la inmigración, en general, y
de la inmigración marítima irregular, en particular, son de un peso
muy limitado en la expansión de los gastos sanitarios (Godenau
y Zapata, 2010). Dentro de los costes sanitarios asociados a la
inmigración, los más importantes están asociados a la población
comunitaria de edad avanzada.
•
Educación. El vínculo entre demografía y la demanda de servicios
educativos es directo en el caso de la escolarización obligatoria
(tasas de escolarización del 100%). En este sentido, la reducción
de la natalidad de la población canaria, la compensación parcial de
esta reducción por parte de la población inmigrante y los efectos
eco del boom de la natalidad de los años sesenta del siglo XX en
una recuperación temporal del número de nacimientos, marcan
la pauta en la base cuantitativa en esta demanda educativa. La
multiculturalidad en la composición de la población escolar añade
aspectos cualitativos de adaptación curricular de los servicios
educativos a la diversidad poblacional. La distribución territorial
(insularidad) diferencia áreas expansivas de otras donde se
cierran infraestructuras educativas por falta de demanda. En este
sentido, la redistribución territorial de la población está generando
reajustes de la oferta que implican costes adicionales.
•
Vivienda. El crecimiento demográfico, en combinación con la
reducción del tamaño medio del hogar, impulsa la demanda
de vivienda principal. Ello es más visible en las zonas de fuerte
expansión económica durante las últimas décadas (Fuerteventura,
Lanzarote, las zonas turísticas en el sur de Tenerife y Gran Canaria).
Se añade una demanda de viviendas como segundas residencias,
desplegada tanto por la población canaria y los extranjeros no
residentes. En Canarias no hay escasez de vivienda en términos
absolutos (más bien un considerable superávit de difícil colocación
en la situación actual de crisis), pero sí hay problemas en
términos de acceso a la vivienda (precio, morosidad hipotecaria,
desahucios). Una parte amplia de las nuevas viviendas contribuyen
a la dispersión del poblamiento y la intrusión en zonas rústicas
(permisividad urbanística de facto).
142
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
142
•
Recursos naturales y problemas medioambientales. Una población
creciente condiciona aumentos en el volumen de energía y agua que se
consume. Si además se intensifica el consumo per cápita, la demanda
de recursos hídricos y energéticos crece considerablemente. El caso
de Canarias confirma esta regularidad y añade matices insulares:
son destacables la situación en las islas con menor disponibilidad
de agua (desalación obligatoria) y las zonas de elevado crecimiento
de la actividad humana que sufren riesgos de sobrecarga en la red
eléctrica. A su vez, la alta densidad de las actividades humanas en
las zonas costeras genera externalidades ambientales, pero al mismo
tiempo permite la transición hacia otros sistemas de movilidad y
consumo más sostenibles (economías de aglomeración).
En los medios de comunicación de Canarias, e impulsado frecuente-
mente por los partidos políticos, se refleja un amplio debate sobre el tema
poblacional en Canarias. Se pueden detectar varios discursos estereotipados;
todos son reactivos, es decir, aparecen como reacción ante el elevado creci-
miento poblacional impulsado por la inmigración:
•
El discurso sobre la invasión. Está centrado en la apelación al temor
a la entrada masiva de personas desde el exterior, especialmente
del continente africano, que supuestamente contribuyen a alterar
el orden establecido y las condiciones de vida de los canarios.
Se relaciona con variables biomédicas (“traen enfermedades”),
económicas (“nos quitan el trabajo”), asistenciales (“son una
carga”) y culturales (“son distintos”, “son moros”). Se reclama
una lucha contra la inmigración irregular a través de una gestión
restrictiva de la frontera por razones de seguridad. Se añade en
la retórica política que se trata de un problema europeo y que, en
consecuencia, la Unión Europea debe actuar.
•
El discurso humanitario sobre la inmigración pobre. Prevalente
entre las ONG y defensores de los derechos humanos y sociales.
Argumenta que a los inmigrantes se les debe tratar como personas
con derechos, entre ellos el derecho de salir de su país de origen, y
que aportan diversidad y riqueza a la sociedad de acogida. Critica
la gestión restrictiva de las fronteras europeas ante África como
expresión de un orden económico internacional discriminatorio y
asimétrico.
143
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
•
El discurso sobre la capacidad de carga. Mientras que los dos dis-
cursos anteriores se observan en toda la Unión Europea y están di-
rectamente relacionados con la inmigración no comunitaria, este
discurso sobre la superpoblación es más específico de Canarias y
prevalece en determinados partidos políticos de corte nacionalista.
Este discurso destaca el “carácter limitado” de los espacios insulares
y su “fragilidad”. Argumenta que las actuales densidades demográfi-
cas ya son demasiado elevadas como para admitir una mayor pobla-
ción. Piden una “ley de residencia” que restrinja también la inmigra-
ción comunitaria. Se observa una correlación entre las dificultades
económicas y el uso de este discurso (función de chivo expiatorio).
A modo de conclusión resumimos el perfil general de los retos
demográficos de Canarias: a) muchas de las dificultades de planificación
se relacionan con la velocidad temporal y la concentración territorial
del crecimiento poblacional; b) la ordenación territorial es un potente
determinante del sistema de asentamiento y no se debe interpretar sólo como
variable dependiente; c) el envejecimiento demográfico sigue siendo una
tendencia estructural de importantes implicaciones también en las RUP; d) el
concepto de capacidad de carga es de escasa utilidad en el análisis de los retos
demo-económicos. Los principales problemas demo-económicos de Canarias
no tienen relación con el supuesto hecho de haber superado una supuesta
capacidad de carga.
4.2 Implementación de la Estrategia 2020 en Canarias
Europa 2020 es la estrategia de crecimiento de la UE para la segunda década
del siglo XXI y pone el énfasis en los niveles de empleo, la productividad
y la cohesión social. En este sentido, la estrategia Europa 2020 tiene los
siguientes objetivos principales:
•
La tasa de empleo de la población de entre 20 y 64 años debería
pasar del actual 69% a, como mínimo, el 75%.
•
Alcanzar el objetivo de invertir el 3% del PIB en I+D, en particular
mejorando las condiciones para la inversión en I+D por parte del
sector privado y desarrollando un nuevo indicador que haga un
seguimiento de la innovación.
144
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
•
Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20%
en comparación con los niveles de 1990, incrementar el porcentaje
de las energías renovables en nuestro consumo final de energía al
20% y aumentar un 20% la eficacia en el uso de la energía.
•
Reducir el porcentaje de abandono escolar al 10% desde el actual
15% e incrementar el porcentaje de personas de entre 30 y 34 años
con estudios superiores completos del 31% a, como mínimo, un 40%.
•
Reducir el número de europeos que viven por debajo del umbral
nacional de pobreza en un 25%, liberando de la pobreza a 20
millones de personas.
Esta estrategia para impulsar el crecimiento económico y la cohesión
social también se aplica en las RUP y surge la pregunta de si este tipo de
regiones tiene especiales dificultades para alcanzar estos objetivos. La
medición estadística de la distancia de las metas marcadas a través de los
datos disponibles en EUROSTAT arroja las siguientes conclusiones (tabla 4):
•
En varios de los indicadores, especialmente en los medioambien-
tales y en las regiones francesas, la disponibilidad de datos es in-
suficiente, por lo que la medición del punto de partida y avance
hacia los objetivos 2020 es imposible de medir con las estadísticas
oficiales.
•
Cuando se tienen datos, la situación parece caracterizarse por la
heterogeneidad: las RUP son muy diferentes entre sí, también en lo
que la estrategia 2020 se refiere. No obstante, las RUP comparten
problemas especialmente severos a la hora de poder alcanzar los
objetivos 2020 en un plazo tan corto de tiempo y especialmente en
el actual contexto de crisis económica internacional.
•
El perfil específico de Canarias en el conjunto de las RUP se resume
en: la gravedad del problema de desempleo que hizo retroceder la
tasa de empleo a partir de 2008; una intensidad similar a la media
española en el problema del abandono escolar y tasas de estudios
superiores algo inferiores; un marcada debilidad del sistema
I+D+i; una severa desigualdad social que está empeorando con la
crisis; y el estancamiento medioambiental en materia de energías
renovables y emisiones.
TABLA 4
Indicadores de la Estrategia Europa 2020 en las Regiones Ultraperiféricas (*)
(*) Nota: en las bases de datos de EUROSTAT no se dispone de datos para las RUP en los indicadores de emisión de gases invernadero y las energías renovables. Ello no implica necesariamente
que estos datos no se puedan obtener a escala local en las propias RUP)
FUENTE: Eurostat
REGIONES
Tasa de empleo, edad 20-64 Abandon escolar
temprano, edad 18-24
Población 30-34 con
educación superior Gasto I&D Riesgo de pobreza o
exclusión social
Nivel
Distancia
a
objetivo
Cambio Nivel
Distancia
a
objetivo
Nivel
Distancia
a
objetivo
Nivel
Distancia
a
objetivo
Nivel
Distancia
a
objetivo
%
Población
edad 20-64
%
Población
edad 20-64
Cambio en
porcentaje
%
Población
edad 18-24
%
Población
edad 18-24
%
Población
edad 30-34
%
Población
edad 30-34
%
de
PIB
%
de PIB
%
población
total
%
población
total
2010 2010-2020 2008-2010 2008-2010 2008/10-
2020 2008-2010 2008/10-
2020 2009 2009-
2020 2010 2010-2020
UE-27 68,5 6,5 2,0 14,0 4,0 32,0 8,0 2,0 1,0 24,0 4,0
España 62,5 11,5 1,8 31,0 16,0 40,0 4,0 1,4 1,6 25,5 3,0
Canarias 54,9 19,1 -5,3 32,0 17,0 31,0 13,0 0,6 2,4 35,0 13,0
Francia 68,8 6,2 1,4 12,0 3,0 43,0 7,0 2,3 0,7 19,3 3,0
Guadalupe 55,0 20,0 4,7 2,3 0,7
Martinica 56,2 18,8 2,3
Guayana 53,0 22,0 2,7
Reunión 50,0 25,0 4,9
Portugal 70,5 4,5 -3,0 32,0 22,0 22,0 18,0 1,6 1,4 25,3 2,0
Azores 69,5 5,5 3,7 49.0 39,0 0,8 2,2
Madeira 71,9 3,1 1,7 41,0 31,0 23,0 17,0 0,3 2,7
146
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
La contribución explicativa de los factores demográficos a la dinámica
de este perfil de Canarias es de difícil cuantificación, pero se pueden apuntar
algunas afirmaciones generales.
El avance en la tasa de empleo, contraída actualmente por la incidencia
del paro masivo, depende principalmente de la creación de empleo, porque su
denominador (la población de entre 20 y 64 años) es relativamente inelástica
a la baja. La crisis no ha llegado a provocar saldos migratorios negativos, es
decir, la población en edad de trabajar no se reduce sustancialmente a través
de la movilidad migratoria. Por consiguiente, si la anterior inmigración
laboral fue compatible con crecientes tasas de empleo e incluso fue la causa
principal del incremento de estas tasas, en la actualidad la relevancia de la
inmigración es mucho más limitada. El factor demográfico que tendrá mayor
repercusión en el medio plazo es la jubilación de las generaciones del boom
de la natalidad de los años 60 del siglo XX a partir de la segunda década
del siglo XXI, porque provocará la contracción de la población en edad de
trabajar, pero ello tendrá lugar después de 2020.
En el ámbito de la escolarización y los niveles educativos de la población,
la crisis ha contribuido a la reducción del abandono escolar temprano a través
de la destrucción de oportunidades de empleo. No obstante, los niveles de fra-
caso escolar en Canarias siguen siendo elevados, al igual que en el conjunto de
España. La reducción de la amplitud de las cohortes de escolares a través de
la reducción de la fecundidad podría liberar un potencial de mejora si con los
mismos recursos se atiende a un menor número de alumnos, pero las políticas
de austeridad pública aplicadas en España parecen invalidar esta hipótesis. Lo
mismo es aplicable a las enseñanzas universitarias, porque el incremento del
coste de acceso (matrícula) y la contracción del sistema de becas reducen el ac-
ceso a las universidades. Por ejemplo, la Universidad de La Laguna ha perdido
más de mil alumnos, más del 5% de su matrícula total, debido a estos efectos.
La desigualdad en la distribución personal de la renta, en general,
y la pobreza, en particular, son resultado de complejos procesos de
producción y distribución de las rentas. Sus determinantes, por lo tanto, no
son directamente demográficos, aunque puede haber algunas incidencias
indirectas. La crisis han impulsado al alza los ya por sí elevados niveles de
pobreza relativa en Canarias. Si durante la anterior bonanza económica los
colectivos desfavorecidos tenían correlación con la nacionalidad extranjera
(inmigrantes) y factores de exclusión (ej. drogadicciones), en la actualidad el
perfil de los pobres ha cambiado en poco tiempo hacia una mayor presencia
de familias jóvenes de nacionalidad española con todos sus miembros en
147
MOVILIDAD MIGRATORIA Y ESTRATEGIA 2020 EN LA REGIÓN ULTRAPERIFÉRICA DE CANARIAS
paro. En este sentido, el impacto de la crisis tiene un diferencial generacional
vinculado al mercado de trabajo: son las generaciones jóvenes que no
consiguen acceder al primer empleo y los trabajadores de más de 50 años
que no logran reinsertarse en el mercado los dos colectivos que mayor
preocupación social generan.
Con respecto al impacto demográfico en los recursos naturales y los
problemas medioambientales, la ampliación de la población residente y
transeúnte en territorio canario implica el crecimiento del consumo de
energía y agua. Además, crece el volumen de residuos. Contrarrestar estos
efectos tiene relación con la modificación del comportamiento de la población
(reducir el consumo per cápita a través del ahorro energético, el ahorro de
agua y el reciclaje de residuos) y con las tecnologías de producción y uso
de estos factores (energías alternativas, desalación de agua del mar). Estos
factores de modificación de la función de producción y uso de los recursos
parecen tener un alcance mucho mayor que las variables demográficas en
sí. No obstante, en el ámbito demográfico no sólo cuenta el volumen total
de población, también incide su distribución. En este sentido, Canarias
se enfrenta al reto de compatibilizar sus altas densidades demográficas
con la protección del medioambiente y, en este contexto, es relevante la
compactación y concentración de los ámbitos residenciales, en detrimento
del elevado grado de dispersión del actual patrón de poblamiento.
5. A modo de conclusión: Los principales retos
demográficos y migratorios de Canarias como Región
Ultraperiférica de la Unión Europea
Fue el rápido crecimiento de la población lo que llevó al Gobierno de Canarias a
solicitar a la Unión Europea el estudio de los retos demográficos y migratorios
en las RUP. Ahora, en plena crisis económica, este tema ha descendido en
la escala de prioridades políticas y sociales. La inmigración ha dejado de
ser noticia en los medios de comunicación y sólo en contadas ocasiones se
sigue recurriendo al chivo expiatorio de los extranjeros como causa de las
adversidades económicas y sociales. Afortunadamente, hasta la fecha son
escasos los brotes xenófobos y el ascenso de partidos de ultraderecha anti-
inmigración, tanto en España, en general, como en Canarias, en particular.
Estos vaivenes de la atención política y social a los asuntos demográficos
no implican que las implicaciones estructurales de la demografía en las
148
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
condiciones de vida de la población no sigan existiendo. En este sentido,
sigue vigente la pregunta de si existen y, en caso afirmativo, cuáles son los
retos demográficos de Canarias.
El principal reto demográfico de la Unión Europea, España y Canarias
es el progresivo envejecimiento demográfico, porque tendrá un impacto
sustancial en los sistemas de pensiones y los servicios sanitarios y asistenciales.
La intensidad de estas adaptaciones será mayor a partir de la segunda década
del siglo XXI, aunque algunos de los ajustes se pueden y deben plantear ex
ante (caso del sistema de pensiones).
Otro de los aspectos demoeconómicos a destacar son las consecuencias
del elevado grado de dispersión del poblamiento en un contexto de
fragmentación territorial y alta densidad. Compactar el poblamiento futuro
es uno de los retos de Canarias y el instrumento principal para ello es la
ordenación territorial y no la política demográfica.
El elevado crecimiento poblacional en algunos lugares del territorio
canario, habitualmente a raíz de la bonanza económica de las zonas
costeras, ha generado problemas de velocidades relativas: la planificación
de infraestructuras y servicios ha tenido dificultades por la rapidez de los
cambios, no tanto por problemas en las capacidades absolutas. La actual
crisis “congela” estos cambios y, por ende, ofrece la oportunidad para la
consolidación de infraestructuras y servicios, aunque sea en un contexto de
menores disponibilidades presupuestarias.
149
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153
CAPÍTULO 6
CONCLUSIONES
Dirk GODENAU
María Asunción ASÍN CABRERA
Universidad de La Laguna
1. Elementos comunes y diferenciales de las RUP en la
interacción entre población y economía
Las regiones ultraperiféricas analizadas –La Reunión, Guadalupe, Azores,
Madeira y Canarias– constituyen un conjunto de regiones insulares que
comparten algunos retos y características comunes, pero que también son muy
diferentes entre sí en muchos aspectos, tanto demográficos como económicos
y sociales. En todos los casos se trata de pequeños sistemas abiertos que
muestran una dinámica demográfica condicionada por los acontecimientos
económicos que marcan las coyunturas cíclicas de las economías nacionales
a las que pertenecen y la vecindad geopolítica en la que se desenvuelven. En
este sentido, las regiones ultraperiféricas de la Unión Europea cuentan con
el denominador común de una dinámica socioeconómica marcada por su
posición como regiones fronterizas comunitarias de pequeño tamaño y muy
alejadas del continente europeo. Se enfrentan a fenómenos de volatilidad
y vulnerabilidad que se manifiestan en sus perfiles diferenciados de retos
y oportunidades en el intento de alcanzar los objetivos de la Estrategia
2020 de la Unión Europea. A su vez, todas ellas cuentan con una historia
demográfica plagada por la alternancia de episodios de emigración e
inmigración, algo habitual en pequeños sistemas abiertos. Su carácter de
espacios insulares nodales, insertados en redes nacionales e internacionales
que transmiten estímulos a la economía productiva y que se manifiestan
en altibajos pronunciados en la demanda de trabajo, provoca movimientos
migratorios que reflejan la resiliencia obligada por su sensibilidad cíclica
como pequeños sistemas abiertos. Como consecuencia de lo anterior, las
regiones ultraperiféricas comparten rasgos y retos que las diferencian de los
territorios continentales.
No obstante, conviene advertir, más allá de estos elementos comunes,
que la heterogeneidad interna de este grupo de regiones europeas es pronun-
ciada. En el apartado demográfico, no todas ellas cuentan en el pasado reciente
154
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
con una pronunciada presión inmigratoria, algunas incluso siguen contando
con emigración neta y el correspondiente envejecimiento inducido de la es-
tructura poblacional. A su vez, y aunque todas están inmersas en la transición
demográfica hacia bajos niveles de natalidad y mortalidad, son pronunciadas
las diferencias en los niveles de fecundidad y esperanzas de vida, con las co-
rrespondientes consecuencias para el crecimiento natural de sus poblaciones.
Combinando las divergencias en los movimientos migratorios y la aportación
del saldo natural, las tasas de crecimiento de las poblaciones en las Regiones
Ultraperiféricas son muy desiguales. Mientras que algunas experimentan altos
ritmos de expansión, otras se caracterizan por el estancamiento. Estas diver-
gencias se repiten a escala interna de los archipiélagos, donde suelen ser am-
plias las diferencias entre las islas. Tanto Canarias como Azores son ejemplos
de esta diversificación interna de los espacios insulares.
En el apartado económico, las estructuras productivas de las Regiones
Ultraperiféricas también muestran un amplio abanico de situaciones.
No todas ellas tienen una clara vocación turística y, en el resto del sector
servicios, es muy variable el peso y las funciones del sector público. Esto sí, en
todos los casos tiene un valor estratégico fundamental la economía portuaria,
porque su inserción en el comercio internacional depende crucialmente de
las entradas y salidas marítimas. En el sector industrial se encuentra otro
elemento común: su participación es escasa en comparación con las economías
continentales a las que pertenecen. Y dentro de su tejido manufacturero poco
diversificado tienen un destacado protagonismo las industrias alimentarias.
En sus sistemas agroalimentarios se combinan productos alimentarios de
exportación con un abastecimiento del mercado local que tira más de la
importación que de la producción local.
Desde el punto de vista de la movilidad, también, se debe hacer
referencia a las diferencias existentes en el marco jurídico-institucional que
constituyen un obstáculo a la cooperación regional y a los intercambios entre
países y territorios vecinos. El artículo 349 del Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea (TFUE) referido al régimen especial de integración
de las RUP en la Unión Europea no contempla una mención específica a la
libre circulación de personas. Ello podría hacer creer que las disposiciones
relativas al Espacio de Libertad, de Seguridad y de Justicia se aplican de
pleno derecho. Sin embargo, ello no es así. El artículo 138 del Convenio
de Aplicación del Acuerdo de Schengen establece que sus disposiciones
únicamente son aplicables al territorio europeo de la República Francesa.
Por consiguiente, a diferencia de las regiones ultraperiféricas de España y
155
CONCLUSIONES
Portugal que sí pertenecen al Espacio de Schengen, las RUP francesas quedan
excluidas de su ámbito de aplicación. Debido a la ausencia de continuidad
geográfica con el Espacio de Schengen, las dificultades de los trámites para
obtener un visado de entrada para los nacionales de los terceros países
suponen un freno a la movilidad regional y un límite para los intercambios
culturales entre territorios cercanos.
El régimen especial de integración de las Regiones Ultraperiféricas en
la Unión Europea ha posibilitado la adopción por parte de las instituciones
comunitarias de medidas específicas muy diversas en las diferentes regiones.
Algunas de estas medidas son consecuencia de especialidades reconocidas
previamente en el plano jurídico interno estatal. El Régimen Económico y
Fiscal de Canarias es un ejemplo. La aplicabilidad de medidas específicas
en las RUP son claves para su desarrollo económico y social, en cuanto
condicionan estructuras de oportunidad que desembocan en el incentivo de
determinadas especializaciones económicas.
Por último, también en la dimensión sociocultural se observan amplias
diferencias entre las Regiones Ultraperiféricas. La posición geográfica
(embeddedness) y el devenir histórico (path dependency) han condicionado
la evolución de estructuras sociales y rasgos culturales diferentes. En este
sentido, estos espacios sociales comparten la marcada influencia europea en
su historia, combinada con una posición geográfica alejada del continente
europeo. La correspondiente superposición, mezcla y convivencia de culturas
diferentes genera estructuras sociales frecuentemente caracterizadas por
la desigualdad en el reparto del bienestar material y estratificaciones que,
en algunos casos, están asociadas a la pertenencia racial y cultural de los
segmentos poblacionales. Esta heterogeneidad parece más pronunciada en
las regiones francesas que en las portuguesas y española. En el ámbito de
la Estrategia 2020, estas diferencias son especialmente sensibles para los
objetivos educativos y laborales.
2. Los perfiles de los casos analizados
A continuación, y con el fin de retener las necesarias matizaciones de las
afirmaciones genéricas anteriores, se expondrán brevemente aspectos
sintéticos de cada una de las regiones analizadas durante el seminario
organizado por OBITen en septiembre de 2013. En cada caso se seguirá la
misma secuencia: situación demográfica y su explicación, situación económica
y avances en la Estrategia 2020 (ver cuadro sinóptico).
156
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
Cuadro sinóptico de la situación demo-económica de las RUP analizadas
Situación demográfica Situación socioeconómica Estrategia 2020
La Reunión
Crecimiento demográfico
elevado. Alta densidad
demográfica. Crecimiento
tanto por natalidad como
inmigración. Estructura
poblacional más joven.
Baja tasa de empleo (baja
tasa de actividad), muchos
jóvenes que no estudian ni
trabajan, alta productividad
aparente del trabajo.
Estudios superiores
medio. Abandono
educativo
relativamente
temprano. Alto
nivel de desarrollo
de las energías
renovables.
Guadalupe
Crecimiento demográfico
de intensidad media. Alta
densidad demográfica.
Emigración neta.
Envejecimiento medio.
Impacto emigración entre
jóvenes.
Baja tasa de empleo (alta
tasa de actividad), muchos
jóvenes que no estudian ni
trabajan, alta productividad
aparente del trabajo.
Estudios
superiores medio.
Prolongación
del esfuerzo de
estudio.
Azores
y Madeira
Bajo crecimiento
poblacional. Baja
intensidad inmigratoria
(emigración neta hasta
2001). Envejecimiento
medio. Alta densidad
demográfica de Madeira.
Altas tasas de empleo (alta
tasa de actividad), mayor
peso de las actividades
primarias (turismo en
Madeira), bajos niveles de
productividad aparente del
trabajo.
Bajo porcentaje
de estudios
superiores.
Abandono
educativo
relativamente
temprano. Alto
nivel de energías
renovables en
Azores.
Canarias
Alto crecimiento
poblacional. Alta
densidad demográfica.
Inmigración neta,
tanto comunitaria
como no comunitaria.
Fuerte impacto de la
crisis. Envejecimiento
demográfico por baja
natalidad y mortalidad.
Impacto contundente de
la crisis económica en
el mercado de trabajo.
Retroalimentación sobre el
crecimiento demográfico
(menos inmigración no
comunitaria). Baja tasa de
empleo (por elevado paro).
Alto nivel
educativo,
pero también
fracaso escolar
y abandono
temprano.
157
CONCLUSIONES
2.1 La Reunión
La dinámica demográfica de La Reunión se caracteriza por un crecimiento
relativamente elevado que se nutre tanto de la inmigración como de altos
niveles de natalidad. No obstante, las tasas de saldo migratorio son moderadas
y alejadas de las intensidades alcanzadas en Canarias. A finales del siglo XX
se produce un cambio de posición frente a la migración. Desde el punto de
vista sociológico, esta nueva percepción de la migración se inscribe en el
cambio social que experimenta la sociedad de La Reunión a partir de los años
80, tras la emergencia de una clase media que valoriza la movilidad y que
dispone de medios económicos y financieros para viajar y pagar los estudios
de enseñanza superior de los hijos. La movilidad de los jóvenes constituye uno
de los factores característicos de la migración de La Reunión contemporánea.
La valorización de la movilidad, la certeza de continuar los vínculos con
el país, la voluntad de formarse outre-mer, la perspectiva de encontrar
un primer empleo acorde a su formación y el deseo de experimentar otras
sociedades y culturas impulsan cada vez más a los jóvenes de La Reunión
a abandonar la isla tras la finalización de sus estudios secundarios. Como
consecuencia, la emigración selectiva de jóvenes cualificados supone un reto
para la acumulación de capital humano en la isla. Referido a la Estrategia
2020 y el perfil de La Reunión para alcanzar los distintos objetivos, destacan
unas tasas de empleo sumamente bajas y una proporción de la población
con titulaciones educativas superiores bajas en comparación con la media
europea, pero claramente superiores a las registradas en Azores y Madeira.
La intensidad del abandono escolar prematuro es reducida en comparación
con Canarias, Madeira y Azores. Con respecto a la energía, el desarrollo de las
energías renovables es significativo.
2.2 Guadalupe
Guadalupe comparte con La Reunión bajos niveles de abandono escolar y
una proporción medio-alta de población con estudios superiores. También
se refleja en su estructura demográfica la existencia de una sustancial
emigración de jóvenes cualificados al continente europeo. El crecimiento
demográfico de Guadalupe es relativamente elevado y se debe al empuje del
saldo natural más que al aporte migratorio. De hecho, durante la primera
década del siglo XXI predomina la emigración sobre la inmigración. Al igual
158
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
que en La Reunión, las tasas de empleo son bajas y muy alejadas de la media
europea; la razón principal de esta situación es el desempleo. El refuerzo
de la cooperación regional y la insistencia en la cooperación transfronteriza
en el marco europeo son caminos a explorar para prevenir, de un lado, los
riesgos de fracturas poblacionales en el seno de la sociedad de Guadalupe
que dificultan la cohesión social del territorio y, de otro, para favorecer
su adaptación a los nuevos retos políticos y económicos inherentes a la
Estrategia Europea 2020.
2.3 Azores y Madeira
Las regiones insulares portuguesas, por su pequeña dimensión y distancia
del continente europeo, presentan especificidades en sus tendencias
demográficas, sobre todo en relación a la movilidad. Son regiones con niveles
de emigración tradicionalmente altos y la inmigración es un fenómeno más
tardío que no ha provocado saltos migratorios elevados. Los destinos de
la migración son muy diversos y son consecuencia de procesos históricos
específicos que no podemos disociar de las localizaciones geográficas y de las
bases productivas. Mientras que la parte occidental de las Azores mantiene
vínculos migratorios más estrechos con EE.UU., las islas orientales están
más orientadas hacia el continente europeo. Las nuevas configuraciones de
la movilidad internacional, que privilegian a la población más cualificada,
podrán tener consecuencias graves en el futuro debido a la pérdida de
capital humano a través de la emigración selectiva. En años más recientes, la
capacidad de Azores y Madeira para atraer población tiende a disminuir. Ello
refuerza la tendencia al envejecimiento demográfico, especialmente cuando
el movimiento natural se encuentra estancado o en declive. Los bajos niveles
educativos de las poblaciones de Azores y Madeira las convierten en sub-
cualificadas para integrar un mundo globalizado y altamente competitivo, y
para una inserción europea con países que poseen altos niveles de educación.
En lo que se refiere a la posición relativa de Azores y Madeira en la Estrategia
2020, destaca que sus tasas de empleo son elevadas y similares a la media
comunitaria. No obstante, el abandono escolar en edades de 18 a 24 años es
pronunciado y triplica la media comunitaria, con el correspondiente efecto
en bajas proporciones de población adulta con titulaciones superiores. La
inversión en I+D+i está muy alejada del objetivo europeo, especialmente en
Madeira.
159
CONCLUSIONES
2.4 Canarias
En el caso de Canarias destaca la elevada intensidad del movimiento
inmigratorio entre los años 2000 y 2007, hecho compartido con el conjunto
de España. La inmigración marítima irregular no es la causa principal de
este crecimiento, porque gran parte de los inmigrantes no comunitarios
que pasaron temporalmente por situaciones de irregularidad jurídica-
administrativa entraron en Canarias por vía aérea y con visado de turista. La
dinámica demográfica expansiva se ve ralentizada a partir de 2008 debido al
impacto de la crisis económica en la reducción de la inmigración, el aumento
de la emigración y la reducción de la natalidad. A su vez, la adversidad
económica se manifiesta con especial contundencia en el mercado de
trabajo, con muy elevados niveles de desempleo y un severo revés en las
tasas de empleo. En este sentido, la crisis ha reducido con claridad las
posibilidades de alcanzar los objetivos laborales de la Estrategia 2020 y
la situación demográfica, en contra de algunos discursos políticos, no es
condicionante primordial de estas dificultades. En cambio, los principales
efectos demográficos en el desarrollo se centran en las consecuencias del
progresivo envejecimiento y la elevada dispersión territorial de la población.
También en los demás objetivos de la Estrategia 2020 se presentan
dificultades para alcanzarlos. El sistema I+D+i canario es sumamente
endeble y muy alejado del objetivo de llegar al 3% del PIB; las energías
renovables no logran despegar con claridad, a pesar del potencial que tiene
Canarias para su implantación; el abandono escolar se encuentra en niveles
altos; y la desigualdad en la distribución personal de la renta está creciendo
rápidamente durante los últimos años.
3. Perspectivas de investigación y colaboración
Es conveniente que los investigadores de las ciencias sociales y jurídicas
ubicados en las regiones ultraperiféricas desarrollen iniciativas de
investigación compartidas, con el fin de colmar las lagunas de información
en las estadísticas oficiales y facilitar una mayor profundidad en las
comparaciones entre estas regiones. Para acometer este objetivo, el apoyo
y la cooperación institucional en la organización de seminarios científicos
especializados y la puesta en marcha por las Universidades de Programas de
Educación y Formación Erasmus con la finalidad de favorecer la movilidad de
160
MOVILIDAD Y GRAN VECINDAD EN LAS REGIONES ULTRAPERIFÉRICAS DE LA UNIÓN EUROPEA
profesores y estudiantes entre las Regiones Ultraperiféricas, constituye una
pieza clave para el impulso de futuras acciones investigadoras.
Cabe destacar varias oportunidades de investigación en las que las
RUP pueden contribuir al avance del conocimiento científico:
•
Estudios de movilidad en regiones fronterizas. Las regiones
ultraperiféricas son parte de las fronteras exteriores de la UE. La
posición fronteriza ofrece oportunidades para estudiar fenómenos
de bordering e integración en el entorno geográfico. La movilidad
de las personas, y particularmente las migraciones internacionales,
cuentan con particularidades en las regiones ultraperiféricas que
las convierten en excelentes laboratorios para el estudio de estos
fenómenos. Su inserción comercial y cultural en la Vecindad de su
entorno geográfico permite el estudio del alcance y las limitaciones
de las iniciativas de cooperación transfronteriza entre la Unión
Europea y otros Países Terceros.
•
Estudios sobre las implicaciones de la insularidad. Casi la totalidad
de las regiones ultraperiféricas son islas y, por ende, son espacios
sociales en los que se puede estudiar con detalle el cruce entre el
status geográfico de isla con la pertenencia institucional a los Estados
y su inserción en una determinada Vecindad. En este contexto, sería
deseable una revisión crítica sobre los condicionantes y efectos
de la insularidad, con el fin de huir del argumentario mecanicista
sobre los costes del hecho insular y alcanzar mayor rigor científico
en los discursos dominados por la justificación y petición de ayudas
públicas. También es interés la profundización en la diferenciación
interna de los espacios sociales en archipiélagos.
•
Estudios sobre el comportamiento de pequeños sistemas sociales
abiertos. La mayor volatilidad demográfica y económica de las
sociedades insulares es una característica que comparten con
los pequeños sistemas abiertos en general. Por ende, se trata de
espacios que facilitan el estudio de las implicaciones del efecto
combinado de reducido tamaño y elevada apertura en las estrategias
de desarrollo regional. Este tipo de estudios tiene especial interés
para el afinamiento de la estrategia comunitaria para las regiones
ultraperiféricas y la adaptación de los instrumentos de fomento de
cohesión territorial de la Unión Europea a los espacios insulares.
161
CONCLUSIONES
•
Estudios jurídicos de derecho comparado sobre las legislaciones
aplicables en las Regiones Ultraperiféricas y en Terceros Estados
vecinos en materia de movilidad de personas, inversiones y
transacciones comerciales internacionales y, muy en particular
acerca del establecimiento y la aplicación de modos alternativos
de resolución de litigios y conflictos (ADR) entre empresas en las
regiones ultraperiféricas, los países y territorios de ultramar y los
terceros Estados próximos a sus espacios geográficos-regionales.
Este conocimiento jurídico permitiría abordar con mayor precisión
las dificultades legales que subyacen en la creación de espacios de
cooperación transfronteriza de intercambios económicos, sociales
y culturales, de bienes y servicios y de movilidad de personas y en
su caso, proponer otros mecanismos jurídicos que podrían llevarse
a la práctica a través de la cooperación bilateral internacional entre
los Estados implicados en cuestión y la propia Unión Europea.
163
SOBRE LOS AUTORES
María Asunción ASÍN CABRERA
María Asunción Asín se doctoró en la Universidad de La Laguna con una
tesis sobre Islas y Archipiélagos en las Comunidades Europeas. Estudio de
los Regímenes jurídicos especiales con particular consideración de Canarias,
publicada en el año 1988 por la Editorial Tecnos. Actualmente es Profesora
Titular de Derecho Internacional Privado de la Facultad de Derecho de la
Universidad de La Laguna y miembro del equipo científico del Observatorio
de la Inmigración en Tenerife (OBITen). Entre sus líneas investigadoras
referentes al Derecho de la Unión Europea cabe destacar las publicaciones
de diversos estudios sobre la naturaleza del régimen jurídico de Canarias en
la Comunidad Europea, el análisis jurídico-económico de las condiciones de
adhesión de Canarias en la Unión Europea o sobre la Constitución Europea y
el estatuto jurídico de las regiones ultraperiféricas.
Lauwencia COURRENT
Diplomada en Derecho por la Universidad de las Antillas y Guayana (campus
de Martinica) y Diplomada en el Master de Ciencias Políticas I y II por la
misma Universidad, tras la presentación de un trabajo de investigación de
fin de Master sobre “La inmigración haitiana en Guadalupe, entre racismo,
xenofobia y politización”. En la actualidad se encuentra realizando su tesis
doctoral en Ciencias Políticas, sobre “La problemática migratoria en la
ultraperiferia europea: Una ventana de oportunidad. Estudio de los casos de
Guadalupe y Canarias”, bajo la dirección de la Universidad de las Antillas y
Guayana (Campus de Guadalupe) y la codirección de la Universidad de La
Laguna. En 2008, se encargó de las investigaciones llevadas a cabo sobre las
Regiones Ultraperiféricas del Centro de análisis geopolítico e internacional de
la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de las Antillas
y de Guayana (campus de Guadalupe). En 2009, realizó una estancia de 3
meses en la Misión de Asuntos Europeos e Internacionales del Ministerio
164
del Interior, de ultramar y de las administraciones territoriales de París. En
2010, realizó una estancia investigadora de 5 meses en el Observatorio de
Inmigración de Tenerife (OBITen) sobre el tema de la inmigración en las
políticas públicas españolas.
Dirk GODENAU
Dirk Godenau se doctoró en la Universidad de Kiel (Alemania) con una tesis
sobre la interacción entre población y economía bajo condiciones de insularidad
en el año 1992. Actualmente es Profesor Titular del Departamento de Economía
Aplicada en la Universidad de La Laguna y Director Científico del Observatorio
de la Inmigración en Tenerife (OBITen). Dentro del campo de investigación de
la demografía y el mercado de trabajo, ha realizado estudios sobre los Mercados
Locales de Trabajo en Canarias, fue coordinador del proyecto de inmigración
irregular en Tenerife que realizó OBITen entre 2004 y 2007, y del proyecto
de investigación de OBITen sobre las actividades transnacionales en regiones
fronterizas, centrado en los marroquíes residentes en Canarias (2012). A su vez,
lideró el estudio del caso canario en el contexto del informe para la Comisión
Europea sobre “Las tendencias demográficas y migratorias en las regiones
ultraperiféricas”, coordinado por el INED (Paris) en 2011.
Carlos PORTUGUÉS CARRILLO
Carlos Portugués Carrillo es Licenciado en Derecho por la Universidad de
La Laguna (1987) y Titulado en Derecho Europeo por el Colegio de Europa
de Brujas en Bélgica (1989). Ha desarrollado su carrera profesional en
el ámbito de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de
Canarias donde ha desempeñado diversos puestos relacionados con el
régimen de integración de Canarias en la Unión Europea. Es autor de
diversos artículos y colaboraciones en revistas especializadas en el ámbito
del Derecho Comunitario y de la Hacienda Pública. Desde 2008 hasta fechas
recientes ocupó el cargo de Director General de Asuntos Económicos con
la Unión Europea siendo responsable de la gestión y apoyo a las relaciones
institucionales de la Comunidad Autónoma ante las instituciones europeas, así
como ante los órganos, organismos y demás entidades creados o constituidos
en el marco de la Unión Europea.
165
Gilberta ROCHA
Gilberta Margarida de Medeiros Pavão Nunes Rocha es Catedrática de Ciencias
Sociales en la Universidad de Azores. Fue directora del Departamento de
Historia, Filosofía y Ciencias Sociales entre 1988-1992 y 2005-2009. Desde
1992 es directora del Centro de Estudios Sociales de la Universidad de Azores
(CES-UA) y miembro del Consejo Científico de esta universidad. También
forma parte del Consejo Consultivo de la Asociación Portuguesa de Sociología
y preside el Consejo Consultivo de la Asociación Portuguesa de Demografia y
la Red Inter-Universitaria de Demografía (RID). Desde 2013 es representante
de la Región Autónoma de Azores en el Consejo Económico y Social de la
República de Portugal.
Michel WATIN
Diplomado en la Escuela de Estudios Superiores de Ciencias Sociales de
París (1982) y Doctor en Antropología Social y Cultural (1991), es Profesor
en Ciencias de la Información y de la Comunicación en la Universidad de
La Reunión. Desde 2008 dirige el Laboratorio de Investigación sobre los
Espacios Criollos – Francófonos ((LCF). Dentro de sus líneas de investigación,
además de la realización de una serie de trabajos referentes a la descripción
y análisis del espacio público físico y mediático de la isla de La Reunión,
cabe destacar de manera especial, las investigaciones actualmente llevadas
a cabo sobre los efectos de la generalización y de la democratización de las
Tecnologías de la Información y de la Comunicación en una sociedad de La
Reunión pluricultural y, en particular, en colaboración con Elianne Wolff,
sobre la emergencia de una diáspora de La Reunión que se manifiesta en el
espacio público local.
Julián ZAFRA DÍAZ
Licenciado en derecho por la Universidad Pontificia de Comillas y especia-
lizado en derecho público por la misma Universidad en el año 1999, se ha
especializado en derecho europeo tanto desde el punto de vista académico
como profesional. En el año 2001 obtuvo título de Master (DES) en Derecho
Comunitario en el Instituto de Estudios Europeos de la Universidad Libre de
166
Bruselas y en el año 2012 finalizó sus estudios de doctorado obteniendo el
Diploma de Estudios Avanzados (DEA) en derecho comunitario por la Univer-
sidad Nacional de Educación a Distancia (UNED). En el ámbito profesional
se ha dedicado a los asuntos europeos. Desde 1999 hasta 2002 trabajó en la
Delegación del Gobierno de Canarias en Bruselas. En el año 2005 adquirió su
condición de funcionario en el Cuerpo Superior de Administradores, Escala de
Administradores Generales del Gobierno de Canarias, ocupando desde el año
2007 hasta la actualidad, el puesto de Jefe de Servicios de Asuntos Europeos
en la Dirección General de Asuntos Económicos con la Unión Europea del Go-
bierno de Canarias. Durante este tiempo ha publicado varios artículos y ha co-
laborado en diversas publicaciones, todos ellos relacionados con las regiones
ultraperiféricas, y ha impartido diversos cursos en el área del derecho europeo.
El Observatorio de la Inmigración de Tenerife es una iniciativa conjunta del Cabildo de
Tenerife y la Universidad de La Laguna que surge con vocación de estructura permanente y
dinámica para avanzar en el conocimiento científico de los movimientos migratorios. OBITen
desarrolla su actividad a modo de centro de recopilación, producción y difusión de informa-
ción que facilita la opinión cualificada y favorece la toma de decisiones que redunden en una
mejor gestión del fenómeno inmigratorio y sus implicaciones.
http://www.obiten.net
