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Cadernos de Estudos
NÚMERO 15 ISSN 1808-0758
DESENVOLVIMENTO SOCIAL EM DEBATE
A VIABILIDADE DE SE ERRADICAR A POBREZA:
UMA ANÁLISE CONCEITUAL E METODOLÓGICA
Juan Carlos Feres
Pablo Villatoro
Brasília, 2013
A viabilidade de se erradicar a pobreza:
uma análise conceitual e metodológica
JUAN CARLOS FERES
PABLO VILLATORO
Presidenta da República Federativa do Brasil
Dilma Rousseff
Ministra do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Tereza Campello
Secretário Executivo Interino
Marcelo Cardona
Secretário de Avaliação e Gestão da Informação
Paulo de Martino Jannuzzi
Secretário Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
Arnoldo Anacleto de Campos
Secretário Nacional de Renda de Cidadania
Luis Henrique da Silva de Paiva
Secretária Nacional de Assistência Social
Denise Colin
Secretário Extraordinário de Superação da Extrema Pobreza
Tiago Falcão
Expediente: Esta é uma publicação técnica da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação.
SECRETÁRIO DE AVALIAÇÃO E GESTÃO DA INFORMAÇÃO: Paulo de Martino Jannuzzi;
DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE AVALIAÇÃO: Alexandro Rodrigues Pinto; DIRETOR
DO DEPARTAMENTO DE MONITORAMENTO: Marconi Fernandes de Sousa; DIRETOR
DO DEPARTAMENTO DE GESTÃO DA INFORMAÇÃO: Caio Nakashima; DIRETORA DO
DEPARTAMENTO DE FORMAÇÃO E DISSEMINAÇÃO: Patricia Augusta Ferreira Vilas Boas.
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
NÚMERO 15 ISSN 1808-0758
A viabilidade de se erradicar a pobreza:
uma análise conceitual e metodológica
JUAN CARLOS FERES
PABLO VILLATORO
© Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Esta é uma publicação técnica da Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação.
Este documento corresponde à tradução do texto La viabilidad de erradicar la pobreza: Un examen conceptual y metodológico,
publicado pela CEPAL, e elaborado por Juan Carlos Feres e Pablo Villatoro, no marco do Convênio entre o Minis-
tério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, o Instituto
de Pesquisa Econômica Aplicada e a Comissão para América Latina e Caribe, no âmbito do Plano de Superação da
Extrema Pobreza - Brasil.
Tiragem: 8.000 exemplares
Coordenação Editorial: Kátia Ozório
Equipe de apoio Coordenação Geral de Publicações Técnicas: Tatiane Dias, Romário de Roma Silva,
Victor Gomes de Lima, Jonathan Fernandes, Valéria Brito e Roberta Cortizo.
Diagramação: Tarcísio Pinto
Bibliotecária: Tatiane Dias
Impressão: Gráfica Brasil
Tradução: Arabera Traduções
Revisão: Joana Nemoto , Paula Montagner e Paulo Jannuzzi
Outubro de 2013
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
SECRETARIA DE AVALIAÇÃO E GESTÃO DA INFORMAÇÃO
Esplanada dos Ministérios Bloco A, 3º andar, Sala 340
CEP: 70.054-906 Brasília DF – Telefones (61) 3433-1501
http://www.mds.gov.br
Central de Relacionamento do MDS: 0800-707-2003
Solicite exemplares desta publicação pelo e-mail: sagi.dfd@mds.gov.br
Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate. – N. 15 (2013)- .
Brasília, DF : Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome;
Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, 2005- .
88 p. ; 28 cm.
ISSN 1808-0758
1. Desenvolvimento social, Brasil. 2. Políticas públicas, Brasil. 3. Erradicação da
pobreza, análise conceitual, análise metodológica, América Latina. I. Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria de Avaliação e Gestão
da Informação. II. Feres, Juan Carlos. III. Villatoro, Pablo.
CDU 304(81)
CDD 330.981
APRESENTAÇÃO
Diversos estudos e pesquisas, elaborados por universidades, centros de pesquisas e
organismos internacionais tem apontado avanços sociais significativos no Brasil ao
longo dos últimos vinte anos e, particularmante, desde 2003.
Em que pesem os avanços em múltiplas dimensões sociais - educação, saúde,
trabalho, desigualdade e pobreza- o Censo Demográfico realizado pelo IBGE em
2010 apontou a existência de pouco mais de 16 milhões em situação de extrema
pobreza no Brasil, metade no campo, outra parte nas cidades, especialmente nas
grandes e metrópoles.
Reconhecendo a necessidade de enfrentar esse passivo social, o Governo Brasileiro,
com a coordenação do MDS e participação de mais de dez ministérios, estruturou
em 2011 o Plano Brasil Sem Miséria, articulando ações e programas em frentes de
Garantia de Renda, Acesso a Serviços e Inclusão Produtiva.
Desde então, diversas iniciativas nesses três eixos vêm sendo implementadas no país,
produzindo mudanças em vários aspectos da realidade social brasileira que precisam
ser acompanhados e avaliados.
E é nesse momento oportuno de medir os avanços e avaliar a estratégia adotada
que este estudo sobre aspectos conceituais e metodológicos sobre a pobreza vem a
público na nossa série Cadernos de Estudos.
Fruto do acordo de cooperação técnica com a Cepal, IBGE e IPEA, firmado logo no
início do Plano, este trabalho traz importante contribuição instrumental ao MDS,
gestores de programas sociais, pesquisadores da temática, jornalistas e sociedade
em geral, ao discutir os diferentes conceitos e indicadores de pobreza usados
internacionalmente, a partir de ampla revisão bibliográfica na America Latina,
Estados Unidos e Europa.
Como demonstram os autores, dois renomados especialistas na temática, com
contribuições reconhecidas no Brasil e exterior, pobreza pode ser tratada conceitual
e metodologicamente segundo diversas perspectivas. Pobreza como insuficiência de
consumo de alimentos e serviços, como não disponibilidade de renda monetária,
como dificuldade ou não acesso a bens e serviços tidos como essenciais, como
uma combinação de privações a direitos sociais e oportunidades são algumas das
perspectivas conceituais discutidas no texto.
Ademais da adoção por uma ou outra abordagem conceitual sobre o fenômeno da
pobreza e da medida associada para seu dimensionamento, os autores discutem as
dificuldades metodológicas inerentes à computação dos indicadores, decorrentes
das dificuldades do levantamento das informações sobre rendimentos e de outras
dimensões de condições de vida nas pesquisas amostrais. A complexidade da coleta
de dados em contextos de grande mobilidade populacional, a natureza transversal ou
longitudinal da pesquisa, as recusas e não-respostas aos questionários, a subdeclaração
de fontes de rendimentos, a volatilidade da renda introduzem vieses que podem
afetar de forma significativa as estimativas de pobreza e extrema pobreza, sub ou
sobre-dimensionando o fenômeno.
São reveladores desse quadro complexo, como bem o demonstram os autores ao
longo do texto, a diversidade de pontos de vista e a riqueza das discussões travadas
na comunidade acadêmica internacional e nos círculos governamentais sobre a
magnitude da pobreza, sobre os arquétipos de pobreza (pobreza transitória, pobreza
crônica, pobreza recorrente, etc) e sobre a efetividade dos Sistemas de Proteção Social
e programas de transferência de renda na mitigação das situações de vulnerabilidade
social encontrados.
Neste sentido, o texto sugere que não há uma abordagem ou medida necessariamente
melhor, mais válida ou consensualmente reconhecida como mais legítima para
dimensionar ou fenômeno ou avaliar a meta de ações ou planos de superação da
pobreza. As abordagens conceituais e metodológicas são complementares, cada uma
com seus aspectos meritórios e também suas lacunas e limitações. Naturalmente,
cada modo de definir e medir a pobreza depende das soluções de políticas e programas
específicas, mais abrangentes ou mais específicas.
Os autores trazem, pois, reflexões importantes para aprofundar o entendimento e
debate público no Brasil sobre a complexidade do dimensionamento da pobreza e
da avaliação dos efeitos das ações e programas desencadeados para sua superação.
Considerando a diversidade de pesquisas sociais, registros administrativos, cadastros
públicos e dados de acompanhamento de programas disponíveis, bem como a
existência de extensa comunidade de pesquisadores e especialistas na temática no
Brasil, este debate tende a se reproduzir de forma intensa no país.
Esta publicação certamente se presta a qualificar essa discussão, revelando a
complexidade intrínseca dos conceitos e técnicas envolvidas.
Boa leitura!
Paulo Jannuzzi
Secretário de Avaliação e Gestão da Informação
SUMÁRIO
RESUMO 9
I. INTRODUÇÃO 10
II. SIGNIFICADO E ALCANCE DA NOÇÃO DE “ERRADICAÇÃO DA POBREZA”11
III. A CAPACIDADE DE DIFERENTES ENFOQUES PARA MEDIR A
ERRADICAÇÃO DA POBREZA 17
A. Abordagem da pobreza absoluta 18
1. A experiência do Banco Mundial 18
2. A experiência dos Estados Unidos 22
B. Abordagem da pobreza relativa 25
1. A experiência da União Europeia 26
C. Pobreza multidimensional 30
1. O método bidimensional na América Latina 32
2. O índice de pobreza multidimensional PNUD/OPHI 34
3. O indicador multidimensional de pobreza/exclusão
da União Europeia 38
D. Abordagens dinâmicas da pobreza 40
1. Enfoque de componentes 41
2. Enfoque de episódios de pobreza 43
3. Evidência empírica sobre a pobreza no tempo e
algumas implicações 45
IV. ASPECTOS METODOLÓGICOS 50
A. Erros conceituais de medição 50
B. Erros de estimativa: subcobertura e sem resposta 53
C. Erros de resposta 59
1. O problema da sub-declaração 63
V. CONSIDERAÇÃO FINAIS 69
Bibliografia 72
Série Estudos estatísticos e prospectivos: números publicados 88
ÍNDICE DE QUADROS
QUADRO 1 30 PAÍSES: EVOLUÇÃO DA POBREZA MEDIDA ATRAVÉS DO
INDICADOR DE US$ 1.25 PPA DO BANCO MUNDIAL, 1986-2009 21
QUADRO 2 INDICADORES PRIMÁRIOS DE POBREZA NO PORTFÓLIO DE
LAEKEN, VERSÃO 2006 27
QUADRO 3 UNIÃO EUROPEIA (32 PAÍSES): EVOLUÇÃO DA TAXA DE BAIXA
RENDA, 2000-2009 30
QUADRO 4 TIPOLOGIA DA POBREZA BASEADA NO FOCO BIDIMENSIONAL 33
QUADRO 5 TIPOLOGIA DA POBREZA BASEADA NO ÍNDICE DE POBREZA
MULTIDIMENSIONAL DO MÉXICO 34
QUADRO 6 DIMENSÕES, INDICADORES, PONTOS DE CORTE E PESOS NO
ÍNDICE DE POBREZA MULTIDIMENSIONAL PNUD/OPHI 35
QUADRO 7 AMÉRICA LATINA E EUROPA ORIENTAL (17 PAÍSES):
PREVALÊNCIA DA POBREZA SEGUNDO O ÍNDICE DE
POBREZA MULTIDIMENSIONAL. (IPM) PNUD/OPHI E
OUTROS INDICADORES, 2001-2006 36
QUADRO 8 UNIÃO EUROPEIA (14 PAÍSES): PERFIS DE POBREZA NO
TEMPO POR PAÍSES 46
QUADRO 9 17 PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: PERSISTÊNCIA DA POBREZA
EM DIFERENTES ESTUDOS LONGITUDINAIS 46
QUADRO 10 TAXAS DE ATRITO EM DIFERENTES ESTUDOS
LONGITUDINAIS 55
QUADRO 11 DIFERENTES TIPOS DE NÃO RESPOSTA, CAUSAS E
ESTRATÉGIAS DE ENFRENTAMENTO 56
QUADRO 12 ITÁLIA: ÍNDICE DE CONFIABILIDADE DE HEISE PARA
INDICADORES MONETÁRIOS E NÃO MONETÁRIOS DE
CONDIÇÕES DE VIDA,1995-1998-2000 62
QUADRO 13 ESTADOS UNIDOS: TAXAS DO RELATÓRIO DAS
TRANSFERÊNCIAS PÚBLICAS EM DIFERENTES PESQUISAS EM
LARES NOS ESTADOS UNIDOS, 1967-2007 65
QUADRO 14 ESTADOS UNIDOS: TAXAS DO RELATÓRIO DE PARTICIPAÇÃO
NOS PROGRAMAS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, PESQUISA NOS
LARES 1967-2007 66
QUADRO 15 CHILE: RELATÓRIO DE TRANSFERÊNCIAS ASSISTENCIAIS NA
PESQUISA CASEN, 2003-2009 66
QUADRO 16 CHILE: RELATÓRIO DE DIFERENTES FLUXOS DE RENDA NA
PESQUISA CASEN E CONTAS NACIONAIS, 2003-2009 67
ÍNDICE DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 EVOLUÇÃO DA POBREZA NOS ESTADOS UNIDOS, 1964-2009 23
GRÁFICO 2 UNIÃO EUROPEIA (27 PAÍSES): TAXA DE RENDA BAIXA (60% DA
MÉDIA DE RENDA) E COEFICIENTE GINI, 2003-2008 28
GRÁFICO 3 UNIÃO EUROPEIA (32 PAÍSES): TAXA DE RENDA BAIXA
SEGUNDO OS VALORES ILUSTRATIVOS DA LINHA DE
POBREZA, 2000-2009 29
GRÁFICO 4 MÉXICO: POBREZA MULTIDIMENSIONAL E
VULNERABILIDADE, 2008 37
GRÁFICO 5 UNIÃO EUROPEIA (31 PAÍSES): ÍNDICE MULTIDIMENSIONAL
DE RISCO DE POBREZA EM 2010 40
GRÁFICO 6 17 PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: INCIDÊNCIA DA POBREZA
PERSISTENTE NA POBREZA TOTAL, POR QUANTIDADE DE
RODADAS E COBERTURA TEMPORAL DOS ESTUDOS 48
9
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
RESUMO
Como consequência dos avanços nos últimos anos na redução da pobreza, os governos
de alguns países da América Latina tomaram como objetivo erradicar a pobreza em
um futuro próximo e definido temporalmente. Por esta razão, neste trabalho, realiza-
-se uma análise do significado e da viabilidade da meta de erradicação da pobreza,
à luz da experiência internacional e dos diferentes focos conceituais vigentes sobre
um fenômeno complexo e multifatorial, considerando a aptidão das metodologias
em voga, para dar conta desta “supressão” estatística dos pobres. Isso é um marco de
uma realidade dinâmica, em que se conjugam esforços institucionais e comporta-
mentos pessoais que podem dificultar a constatação empírica da meta de erradicação
da pobreza.
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
10
I. INTRODUÇÃO
Como resultado dos avanços na redução da pobreza dos últimos anos, os governos
de alguns países da América Latina definiram como objetivo pragmático erradicar a
pobreza em um futuro próximo e temporalmente datado. No Brasil, através do Plano
“Brasil sem Miséria”, o governo se comprometeu a erradicar a extrema pobreza em
2004, a qual afetava, em 2010, 8,5% da população (16,3 milhões de pessoas1). Por sua
vez, no Chile, o governo assumiu o compromisso de superar a pobreza extrema no
ano de 20142, condição que em 2009 afetava 3,7% da população (634.328 pessoas)3.
Isso nos leva a refletir sobre o significado e o alcance do conceito de “erradicação”
da pobreza. Isso inclui a discussão de sua viabilidade, levando em consideração as
diferentes abordagens conceituais vigentes sobre um fenômeno complexo e multidi-
mensional, e considerando a aptidão das metodologias conhecidas para dar conta desta
“eliminação” estatística dos pobres. Tudo isso no marco de uma realidade dinâmica,
em que se conjugam esforços institucionais e comportamentos pessoais que podem
dificultar a constatação empírica de que este objetivo foi alcançado.
Neste documento pretendemos revisar alguns aspectos vinculados às diferentes facetas
desta problemática, com o objetivo de contribuir com uma reflexão que, longe de
inibir os esforços conduzidos para superar a pobreza, aporte as referências necessárias
para uma avaliação adequada de seus resultados, em especial quando se alcançar o
momento em que parecia ser possível visualizar um certo “final” do caminho.
Este documento organiza-se da seguinte forma: primeiramente serão desenvolvidas
algumas reflexões gerais com relação ao significado e o alcance da meta de erradicação
da pobreza. A seguir será examinada a capacidade para a verificação dessa meta nas
diferentes abordagens vigentes para a medição da pobreza, a partir do estudo de expe-
riências internacionais recentes. Logo depois, serão apresentadas e discutidas algumas
das dificuldades metodológicas para a verificação empírica da meta de erradicação
com base no enfoque monetário, medida de verificação escolhida pelos governos do
Chile e do Brasil. Por último, serão apresentadas as considerações finais, derivadas
da revisão efetuada.
1 Estimativa preliminar do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à
Fome, com base no Censo Demográfico
de 2010. Esta estimativa poderá ser cor-
rigida para baixo, com base nos dados
da Amostra do Censo Demográfico, que
pesquisou aproximadamente 11% dos
domicílios brasileiros em 2010, variando
de 5% a 50% o número de domicílios
pesquisados em cada município, de-
pendendo do tamanho da população
em cada município. O questionário da
Amostra utilizou um módulo mais com-
pleto para medir a renda dos domicílios
do que o questionário simplificado do
Censo Demográfico.
2 PIÑERA, Sebastián (2010).
3 Estimativa do MIDEPLAN (2010). Estas
estimativas diferem das realizadas pela
CEPAL, entidade que estimou uma taxa
de indigência em 3,6% em 2009.
11
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
II. SIGNIFICADO E ALCANCE DA NOÇÃO
DE “ERRADICAÇÃO DA POBREZA”
Desde o início da década de 1990, as Nações Unidas e as outras agências de coope-
ração internacional, assim como os diferentes governos de países em via de desen-
volvimento, expressaram sua convicção de que a pobreza pode ser erradicada. Esta
convicção foi expressa na assinatura de diferentes compromissos internacionais que
tendem à erradicação da pobreza (por exemplo, a Reunião de Cúpula do Milênio) e
na formulação, nesses países, de estratégias ou planos orientados para que o propósito
de erradicação seja alcançado.
Em termos normativos, a meta de erradicação da pobreza está ancorada na abordagem
dos direitos humanos. Isso pode ser verificado em diferentes instrumentos assinados
pelos países no marco das Nações Unidas, como a Declaração Universal de Direitos
Humanos (1948), o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
(1966), a Reunião de Cúpula Mundial de Desenvolvimento Social (1995) e a Reunião
de Cúpula do Desenvolvimento do Milênio (2000). A partir deste enfoque, os pobres
são titulares de direitos que devem ser garantidos pelos estados, e a erradicação da
pobreza é essencial para o respeito da dignidade humana de todas as pessoas.
Apesar da relevância da meta de erradicação da pobreza, o significado e alcance desta
noção tem sido muito pouco analisados. Uma primeira pergunta se refere à erradicação
de qual pobreza. Isso porque não há uma definição universalmente aceita de pobreza,
e inclusive dentro de cada país, cada pesquisador utiliza definições diferentes. Assim,
por exemplo, alguns entendem a pobreza como insatisfação das necessidades bási-
cas, enquanto outros a definem como a privação de um padrão de vida socialmente
aceitável. Também se afirmou que a pobreza é a falta de capacidades para alcançar
desempenho básico, ou o não ter acesso a direitos. De qual destas “pobrezas” estamos
falando quando discutimos erradicação da pobreza?
A relatividade do significado da pobreza tem consequências sobre a viabilidade do que
se interprete como a sua erradicação. Isso pode ser visto no caso hipotético de um país
que consegue com que todos os seus habitantes satisfaçam as necessidades essenciais
como se alimentar, se vestir, etc. Neste caso, podem cobrar maior visibilidade os aspectos
vinculados à privação relativa, o que pode levar a opinião pública a considerar que a
pobreza não tenha sido eliminada. A pobreza é uma construção historicamente deter-
minada, que significa que os padrões sobre o que é a pobreza variarão com o tempo, e
implica inclusive que uma verificação dessa meta, fundada em conteúdos claramente
definidos e medidos, pode não ser facilmente aceita pela opinião pública.
Por sua vez, na atualidade, há um consenso de que a pobreza é multidimensional.
Entretanto, a prática habitual foi a definição de metas de erradicação baseadas ex-
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
12
clusivamente em linhas monetárias, o que tem sido justificado por problemas de
disponibilidade de informação e principalmente pelas dificuldades para entrar-se em
um consenso sobre uma medida multidimensional. Embora estas explicações sejam
compreensíveis, a constatação empírica da meta com base em uma medida de renda
monetária corre o risco de ser questionada, pela visibilidade persistente de outros
aspectos da privação que não tenham sido alterados mediante a entrega de transfe-
rências públicas; por exemplo, as pessoas podem contar com rendimentos monetários
superiores aos definidos na linha da pobreza, mas continuar experimentando graves
privações em seu acesso aos serviços básicos.
A erradicação da pobreza também pode ser considerada desde uma perspectiva dinâ-
mica, que têm impactos conceituais e metodológicos. Os estudos longitudinais evi-
denciaram uma variabilidade muito maior nas entradas e saídas da pobreza monetária
do que sugere a comparação de medições estáticas. Uma fotografia da pobreza pela
renda expõe o risco de identificar como pobres os indivíduos que conjunturalmente
possuem uma renda baixa, apesar de não ter um padrão de vida precário (como por
exemplo, pessoas que perderam transitoriamente seu trabalho) e também pode classi-
ficar como não pobres aqueles que eventualmente não possuem uma renda baixa, mas
que tem um padrão de vida baixo. Por sua vez, a medição da pobreza intertemporal
tem o risco de superestimar as entradas e saídas da pobreza, sobretudo se se baseia
numa renda corrente. Assim, para avaliar se a meta foi alcançada, será importante tomar
decisões sobre se serão comparadas duas fotos em dois momentos do tempo; ou se
será utilizada somente a fotografia final e/ou se utilizarão indicadores da dinâmica da
pobreza. E se ficar decidido o uso simultaneo de critérios transversais e longitudinais,
a pergunta é sobre a comparação dos resultados obtidos a partir de cada uma dessas
aproximações da realidade.
A dinâmica da pobreza pode incidir na viabilidade de reduzir a pobreza a zero não
somente pelas flutuações na renda, mas também pela persistência de um grupo de
população na pobreza, inclusive nos “bons tempos” econômicos. Já foi dito que a
pobreza “crônica” provêm de um déficit estrutural de capital (físico, humano, social,
etc.), enquanto a pobreza transitória resulta de choques que excedem as capacidades
de enfrentamento das famílias, ou de flutuações na renda que não refletem adequa-
damente o padrão de vida. No entanto os estudos longitudinais mostraram que os
pobres crônicos são uma minoria dentro da população que foi pobre em algum mo-
mento. É plausível que esta fração de população não seja tão exígua; por exemplo, um
estudo baseado no Painel de Dinâmica de Rendimentos (PSID) nos Estados Unidos
descobriu que 35% dos indivíduos que viveram um episódio de pobreza foram pobres
em pelo menos 5 dos 10 anos subesequentes a esse episódio. (STEVENS, 1999).
Apesar da noção de pobreza crônica ter sido amplamente usada nos estudos sobre a
privação, não se refletiu em profundidade sobre seu significado e implicações para
um objetivo de erradicação da pobreza. Aqui estamos diante de um conceito prove-
13
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
niente do âmbito da saúde. Neste campo, uma doença crônica é de longa duração e
sua cura não está prevista, o que indica que as doenças crônicas podem ser tratadas,
mas em geral não podem ser curadas. Estas patologias podem ter longos períodos de
latência, e por isso são diferenciadas das doenças recorrentes, onde os pacientes so-
frem várias recaídas. Além disso, os sintomas das doenças crônicas podem ser menos
severos que os das agudas1. Assim, na saúde, a condição de cronicidade se caracteriza
em três aspectos relacionados: 1) permanência no tempo, 2) modo de apresentação
dos sintomas (severidade, recorrência e latência) e 3) probabilidade de remissão. Por
sua vez, no âmbito da pobreza, a cronicidade é definida e medida em termos da re-
corrência dos episódios de pobreza, ou como uma média intertemporal de ingressos,
como aproximação ao padrão de vida permanente.
Se são aceitos os critérios prevalentes na saúde, a caracterização da pobreza persistente
como crônica é incompleta. As diferenças entre uma e outra abordagem são eviden-
tes: por exemplo, habitualmente se assume que a persistência da pobreza, por seus
efeitos acumulativos, é pior para o bem-estar, o que não está claro na saúde, onde
os sintomas de uma doença crônica poderiam ser menos arriscados que os de uma
condição aguda. Na medição da pobreza não se adota a ideia de longos períodos de
latência, o que seria equivalente a dizer que poderiam existir domicílios com renda
persistente superior à linha da pobreza, mas que também poderiam ser pobres crô-
nicos. Além disso, a aplicação no campo da pobreza da ideia de não remissão resulta
na implausibilidade de comprovação empírica da erradicação da pobreza. Em todo
caso, não há necessidade de que as noções de cronicidade empregadas em campos
disciplinares diferentes sejam equivalentes. Ainda assim, não está claro o que se ganha
com a caracterização da pobreza persistente como crônica, considerando, além disso,
que este último conceito possui conotações potencialmente estigmatizantes2.
A constatação da persistência da pobreza teve lugar habitualmente em contextos onde
as transferências públicas garantem uma fração muito limitada da linha da pobreza
monetária, deixando o resto para o mercado. Cabe perguntar o que aconteceria se
um estado se propõe a erradicar a extrema pobreza, procurando entregar a todos os
pobres uma transferência equivalente ao hiáto de pobreza individual. No contexto
da comprovação da meta, seria possível verificar um “resíduo estatístico”, cujas fontes
seriam a pobreza friccional e o erro de medição.
A pobreza friccional é a falta de “acoplagem instantânea” da oferta e da demanda de
transferências, explicadas por falhas institucionais e/ou por condutas individuais. Estes
problemas de ajuste podem se decompor em: 1) exclusão por não-cobertura: pobres não
captados nos levantamentos de dados ou comunidades excluídas por não contar com
a infraestrutura para a entrega de transferências, 2) exclusão por falhas na seleção; pobres
identificados como não pobres na comprovação de meios, 3) assimetrias de informação;
pobres que não sabem que podem postular e/ou podem acessar a transferência3, 4)
refratariedade em participar; pobres que rejeitam a transferência pelos custos associados
1 Para diferentes conceitos de doença
crônica, veja, por exemplo: Autoridade de
Saúde da Ilha de Vancouver (http://www.
viha.ca/phc_cdm/cdm/what_is_chronic_
disease.htm) e CMCD da Universidade
de Michigan, http://cmcd.sph.umich.edu/
what-is-chronic-disease.html
2 A RAE (Real Academia Espanhola) define
crônica como uma condição patológica,
(pathos é um vocábulo grego, πάθος, cuja
acepção mais frequente é o sofrimento
humano), doença ou vício que persiste
no tempo.
3 O primeiro caso é prévio à comprovação
dos meios, o segundo é posterior.
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
14
à recepção do benefício4, 5) impossibilidade de acesso às transferências para pobres com
dificuldades especiais (por exemplo, com impedimentos funcionais e/ou cognitivos
severos), 6) mudanças demográficas nas famílias, não detectadas pelo sistema de as-
sistência social e 7) contração nas rendas provenientes de outras fontes (por exemplo,
rendimentos do trabalho).
Estes problemas de ajuste podem ocorrer durante todo o tempo compreendido entre
a medição de linha base (LB) e a medição final (MF); assim, uma família poderia não
ser pobre em LB, mas por uma contração de seus rendimentos do trabalho , poderia
cair abaixo da linha de pobreza entre LB e MF. No caso de que esta família não seja
identificada e selecionada pelo sistema de assistência social antes da MF, será pobre na
MF. Os problemas de adequação associados às falhas da seleção e às dificuldades derivadas
das reduções na renda de outras fontes poderiam ser suprimidos pelo “decreto”, se o Es-
tado entregasse uma transferência universal equivalente ao valor da linha de pobreza
extrema. Em todo caso, este último mecanismo não suprime os erros de cobertura
(a identificação dos pobres pode continuar sendo imperfeita) e também não elimina
todas as restrições pelo lado da demanda. Por sua vez, em contextos caracterizados
pelo uso pouco transparente dos recursos e pela baixa qualidade dos sistemas de
monitoramento, há riscos de duplicações e fraude que poderiam repercutir em que
algum segmento dos mais pobres não acesse as transferências.
O erro de medição é a segunda fonte do resíduo estatístico que pode afetar a compro-
vação da erradicação da pobreza. Aqui o valor observado na LB e na MF difere do
valor real; se na MF um domicílio não pobre é identificado como pobre, a pobreza
não será igual a zero. Por sua vez, se na MF um domicílio pobre for identificado
como não pobre, a pobreza estatística será igual a zero, mas a pobreza verdadeira terá
um valor positivo. As fontes principais do erro de medição da renda foram bastante
descritas na literatura. Entre essas estão a falta de resposta (única ou parcial), o erro
da resposta (geralmente expresso na subdeclaração de renda) e as flutuações nos
rendimentos que não refletem adequadamente o nível de vida. As duas primeiras
fontes de erro tendem a um valor positivo da pobreza em uma medição transversal.
A terceira fonte não influirá no valor observado de pobreza na MF se a transferência
de renda for ao menos equivalente à linha da pobreza extrema e se não há desajuste
de oferta-demanda (i.e., se não há pobreza friccional).
A opção de fornecer uma renda mínima que garanta a superação da linha da pobreza
e a escolha da métrica monetária para avaliar a meta podem se fundamentar com base
em uma abordagem processual de justiça distribuitiva, centrada em disponibilizar os
meios de vida (renda) que garantam aos indivíduos/domicílios se situarem acima da
linha da pobreza, independentemente do que estes fazem efetivamente com estes
recursos. Em outras palavras, a noção de pobreza que está por trás desta abordagem
se define pelo acesso a um bem primário (a renda) e não em função dos resultados
do bem-estar. Um problema desta abordagem que passa por cima das diferenças
4 Por estigma, por não querer assumir
o custo de oportunidade vinculado às
contraprestações que requerem alguns
programas ou pelos custos de transação
das transferências.
15
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
individuais na conversão de uma dotação equivalente de transferências públicas para
necessidades similares. Nesta lógica, ainda quando se alcance a meta de redução da
extrema pobreza a um valor zero em um ponto do tempo, este valor não será garantia
de erradicação. Isso acontece pelas “diferencias de agencia”: consideraremos o caso
de um adulto idoso que vive sozinho e que tem dificuldades para se locomover e
alguma patologia severa de saúde mental (por exemplo, desorientação total). É muito
provável que esse adulto idoso não possa cobrar a transferência, ou se o fizer (o que
determinará que já não é pobre do ponto de vista do indicador de medição), não pode
usá-la para satisfazer suas necessidades básicas ou para alcançar necessidades mínimas
como se alimentar, se vestir, etc.
Assim, neste último caso, se estiver a frente de uma espécie de “resíduo conceitual”,
dependerá da abordagem de bem-estar que está por trás da medição. Não somente as
noções de capacidades e necessidades servem para ilustrar este ponto, mas também um
conceito centrado na privação de um padrão de vida social completamente aceitável.
Já em 1962, Peter Townsend advertia, retrucando a quem afirmava com base em um
indicador fundado na noção de subsistência que a Grã-Bretanha tinha conseguido
erradicar a pobreza, sobre a exclusão de um modo de vida aceitável de populações
sem-teto, as pessoas que vivem nos albergues temporários e nas residências coletivas,
os deficientes, os ciganos, os domicílios chefiados por mulheres, etc., e propunha
a necessidade de um exame mais cuidadoso desta população de “pobres residuais”,
situada na periferia do estado de bem-estar.
Desta forma, diferentes conceitos levam a aproximações metodológicas com aptidões
diferentes para capturar as variadas expressões da pobreza, que conduzirão a distintas
interpretações sobre o alcance da meta de erradicação. O problema se complica ainda
mais pela impossibilidade de se emitir um juízo convincente com relação à superio-
ridade intrínseca de uma perspectiva particular sobre a pobreza (SUAREZ, 2009).
Entretando, algumas abordagens parecem mais úteis que outras em determinados
contextos. Por exemplo, na América Latina, se usa uma noção de privação de neces-
sidades (enfoque absoluto), enquanto na Europa Ocidental se emprega a abordagem
da pobreza relativa (estar em um padrão de vida aceitável socialmente). Isto significa
que, o conceito de pobreza deve prover uma descrição do problema pertinente ao
contexto. Deve capturar as expressões fundamentais da pobreza e permitir uma ação
política viável. Por sua vez, a definição e justificativa do conceito de pobreza com
maior clareza, identificando suas vantagens e limitações, facilitará a medição e ajudará
na legitimação pública de um juízo de erradicação.
Entretanto, fica pendente a discussão do significado de erradicar. Etimologicamente,
refere-se à ação de “arrancar pela raíz”, o qual não somente possui conotação com
uma ação a ser efetuada a curto prazo (é urgente), mas também alude a extirpar as
causas de algo. Por sua vez, o verbo extirparé quase sinônimo de “arrancar pela raiz”,
é ainda mais preciso, significa acabar com algo de modo que cesse sua existência.
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
16
Na área da saúde, a extirpação ocorre através de uma operação cirúrgica orientada
a tirar um órgão ou uma formação patológica. Fica claro portanto que o verbo erradicar
é sumamente exigente. Por sua parte, o uso do verbo superar tem como significado
“deixar a pobreza para trás”. Como é possível perceber, possui uma carga conotativa
menor que o termo erradicar e permite maiores graus de liberdade na interpretação,
já que não exige automaticamente um valor zero. O verbo reduzir, por sua vez não
significa reduzir a zero a pobreza.
Na área da saúde, a erradicabilidade de uma doença depende das características
biológicas do micro-organismo causante e dos meios para combatê-lo. Existem três
indicadores para determinar a viabilidade de erradicação de um micro-organismo: 1)
disponibilidade de uma estratégia de intervenção capaz de interromper a transmissão do
microorganismo, 2) meios de diagnóstico com sensibilidade para detectar níveis de
infecção que possam conduzir à transmissão da doença e 3) a inexistência de reservatórios
não humanos: os micro-organismos não se multiplicam no ambiente. Isso significa que
uma doença está erradicada quando não existirem as condições para a sua transmis-
são. Para a pobreza, isso implica que sua erradicação somente pode ocorrer quando
se tiver informação de que as suas probabilidades de reprodução sejam virtualmente
inexistentes. Assim, uma foto da pobreza zero em um momento do tempo não é
garantia de erradicação. A principal garantia se encontraria em uma política que
elimine as causas da pobreza, ou que interrompa definitivamente suas dinâmicas
de produção e reprodução. E isso novamente remete à noção de pobreza, que pode
ser erradicada. Por exemplo, se partimos do conceito baseado na “insuficiência de
recursos”, a entrega de um valor mínimo para a subsistência, que seja permanente
no tempo, não será suficiente para a erradicação da pobreza, já que isso não alteraria
a capacidade de autogeração de renda5.
Por último, deve-se levar em consideração as relações entre fixação ex-ante diante de
um indicador de meta de erradicação de pobreza e a seleção de políticas para alcan-
çar a meta. Isso tem a ver com os incentivos que os tomadores de decisão terão para
selecionar políticas e procedimentos de medição que maximizem o impacto sobre o
indicador de meta. A utilização exclusiva de linhas monetárias leva ao risco de produzir
estratégias desbalanceadas, orientadas à supressão estatística de um dos sintomas da
pobreza e não das causas da privação.
5 Em termos de diagnóstico, uma estra-
tégia baseada exclusivamente na entrega
de uma renda mínima assume implicita-
mente a impossibilidade de incrementar a
capacidade de geração de renda autôno-
ma (se transformando neste aspecto em
um parâmetro), e identificada como da
pobreza no não cumprimento do direito a
uma renda mínima ou básica, por fora do
mercado. Por isso a partir deste enfoque,
a intervenção deve ser efetuada através
de uma transferência permanente. O
problema é que a pobreza, entendida
como insuficiência de recursos, poderia
se fazer latente (ou crônica), no sentido
descrito no campo da saúde.
17
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
III. A CAPACIDADE DE DIFERENTES
ENFOQUES PARA MEDIR A ERRADICAÇÃO
DA POBREZA
“Poverty, like beauty, lies in the eye of the beholder.”
(Molly Orshansky, 1965)
Diferentes conceitos de pobreza conduzem a diferentes abordagens para a sua medição.
A pobreza pode se quantificar a partir de abordagens/métodos diretos ou indiretos,
univariados ou multivariados, absolutos ou relativos. Por sua vez, a pobreza pode ser
analisada em um ponto do tempo, através de entrevistas transversais ou em sua dinâ-
mica, por meio de pesquisas longitudinais. Esses diferentes enfoques e instrumentos
têm “aptidões” diferentes para constatar resultados de erradicação da pobreza, e estão
expostos a diferentes problemas conceituais e metodológicos.
A pobreza, não obstante sua proximidade com noções como a qualidade da vida ou
de bem-estar, foi principalmente estudada em seus aspectos materiais, usualmente
relacionados com conceitos como o “nível ou padrão de vida”, as “necessidades” ou
a “insuficiência de recursos”, sendo os indicadores mais empregados: a satisfação
de certas necessidades, o consumo de bens ou o rendimento disponível. A escolha
dessas variáveis se explica por sua pertinência com relação ao conceito de bem-estar
utilizado e pelas restrições da informação que provem das pesquisas mais comuns
(FERES e MANCERO, 2001b).
Na perspectiva das necessidades, importa a privação dos bens materiais requeridos
para funcionar minimamente como um membro da sociedade, com o qual se limita a
atenção de uma lista pré-determinada de artigos específicos. Por outro lado, no termo
“padrão de vida”, também considera o bem estar privado de um modo de vida social-
mente aceitável, com o qual o interesse se dirige aos recursos que permitem às pessoas
participar deste estilo de vida. A pobreza também pode ser vista como insuficiência
de recursos para adquirir o que uma pessoa necessita. A partir desta perspectiva, a
satisfação de necessidades não basta para abandonar a pobreza, pois pode não ter sido
atendida mediante recursos autogerados (FERES e MANCERO, 2001b).
Ao mesmo tempo, a pobreza pode ser analisada em três expressões fundamentais:
alcance, profundidade e dinâmica. A noção de alcance alude às diferentes dimensões nas
quais pode se manifestar a pobreza (por exemplo, aspectos monetários, de capital
humano, sociopolíticos e psicossociais). Por sua vez, a profundidade alude à distância
que os pobres estão em relação à linha de pobreza, e a dinâmica inclui a duração de
um estado de pobreza e os movimentos de entrada e saída desta situação (CENTRO
PARA A INVESTIGAÇÃO DA POBREZA CRÔNICA, 2009).
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
18
A. ABORDAGEM DA POBREZA ABSOLUTA
Neste enfoque, reflete-se a existência de um “núcleo irredutível”, independente do
nível de renda de algum grupo de referência, e formado por uma necessidade cuja
insatisfação representa uma privação em qualquer contexto. Assim, em um país onde
todos possuem a mesma renda, mas onde estes recursos não bastam para que as pessoas
se alimentem, dificilmente se poderá dizer que não há pobreza. (FERES e MANCE-
RO, 2001b). A característica de “absoluto” não significa nem invariabilidade temporal
ou cultural nem concentração única em alimentos e nutrição. É um enfoque para
julgar a privação em termos absolutos em lugar de critérios relativos (SEN, 1985a).
A pobreza absoluta é medida tradicionalmente através de métodos diretos e indiretos.
No primeiro caso, são identificados como pobres aqueles que não satisfazem suas
necessidades básicas, enquanto no segundo, mais utilizado nos países em desenvolvi-
mento, consideram-se pobres as pessoas que não contam com os recursos suficientes
para satisfazer suas necessidades. Um exemplo de enfoque direto é o método das
necessidades básicas insatisfeitas (NBI), amplamente utilizado na região nas décadas
de 1980 e 1990. Por sua vez, o método indireto tornou dominante o estabelecimento
do custo de satisfação destas necessidades, o que implica uso da métrica monetária9.
O método indireto caracteriza-se por utilizar “linhas de pobreza”, as quais estabelecem
a renda ou gasto mínimo que permite manter um nível de vida adequado, segundo
certos padrões. Assim, considera-se pobres aquelas pessoas com uma renda menor
que a linha da pobreza. Neste enfoque, utiliza-se a renda (ou o consumo) como uma
aproximação do nível de vida das pessoas e emprega-se uma cesta básica de consumo
composta por diversos bens e serviços, onde a linha da pobreza é o gasto necessário
para adquirir essa cesta básica. Habitulamente, subdivide-se a cesta em dois grupos
de bens, “alimentícios” e “outros”, onde para os primeiros se considera uma cesta
que cumpra os requerimentos nutricionais básicos (FERES e MANCERO, 2001b)
1. A experiência do Banco Mundial
O Banco Mundial vem utilizando nas últimas décadas um padrão internacional para
avaliar a pobreza absoluta nos países em desenvolvimento na métrica monetária. Esta
medida foi construída com base nas linhas nacionais de pobreza dos países com os
menores níveis de renda por habitante no planeta, e por isso estaria “ancorada no
significado da pobreza nos países mais pobres do mundo” (CHEN e RAVALLION,
2008). Este padrão é conhecido como a medida de 1 US$ PPA10 por dia e é o indicador
oficialmente adotado pela Reunião de Cúpula do Milênio (2000) para o monitora-
mento da meta de reduzir à metade a extrema pobreza até 2015.
A origem do indicador de 1 US$ PPA/dia se encontra na necessidade de comparação
da incidência da pobreza nos países em desenvolvimento com base em um padrão
comum, devido às diferenças no poder de compra das linhas nacionais de pobreza. O
9 O “método direto” é uma conceituali-
zação diferente do método de linhas de
pobreza, pois concebe a pobreza como
necessidade. Relaciona o bem-estar
com o consumo efetivo e não com o
consumo potencial (FERES e MANCERO,
2001a, 2001b).
10 Paridade de Poder Aquisitivo.
19
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
Banco optou por um padrão conservador, com base no argumento de que dificilmente
a população identificada como pobre com base nos padrões dos países de rendas me-
nores seria não-pobre nas nações com ingressos mais elevados. Por sua vez, preferiu-se
usar a taxa PPA no lugar do câmbio monetário, já que este último poderia subestimar
a renda de quem vive nos países mais pobres e subestimar a pobreza. Considerando
que as economias em desenvolvimento pagam salários mais baixos que as conduzem
a menores preços para bens não comercializados internacionalmente, uma unidade
de moeda local terá maior poder de compra em âmbito nacional do que na economia
global. (CHEN e RAVALLION, 2008).
O primeiro relatório oficial em que o Banco Mundial empregou este indicador foi
o Relatório Global de Desenvolvimento, de 1990. Para os anos 2000-2001, o Banco
utilizou uma linha de US$1,08 PPA, e em 2004 estimou que 1 em cada 5 habitantes
dos países em desenvolvimento eram pobres. Em 2005, o Banco realizou um exercício
de atualização dos valores PPA, no qual procurou corrigir os problemas observados
nas medições anteriores. Entre estes, cabe mencionar o detalhe das pesquisas de preço
utilizadas para estimar os valores de PPA e a falta de padrões claros na seleção e valo-
rização dos bens comparados internacionalmente11 (CHEN e RAVALLION, 2008).
A revisão de valores de PPA de 2005 e o uso de novos padrões para seleção de produtos
serviram para atualizar a linha internacional da pobreza para um valor de US$1,25
PPA diário, representando a média de linhas de pobreza nacionais utilizada em 15
países de renda/consumo per capita mais baixas do mundo (Malawi, Mali, Etiópia,
Serra Leoa, Níger, Uganda, Gâmbia, Ruanda, Guiné Bissau, Tanzânia, Tajiquistão,
Moçambique, Chade, Nepal e Gana). Com base neste novo limiar, foi estimada a
incidência da pobreza nos países em desenvolvimento até 2005 e modificadas as es-
timativas de anos anteriores, retrocedendo até 1981 (CHEN e RAVALLION, 2008).
O indicador de US$1 PPA tem recebido várias críticas no contexto da discussão so-
bre o avanço da meta do Milênio de se reduzir para metade a pobreza extrema. Por
exemplo, Reddy e Pogge (2002, 2005) sugerem que estimativas do Banco levaram
muitos a concluir que o mundo está no caminho certo para alcançar os Objetivos
do Milênio, e que as políticas promovidas pelo Banco têm sido bem-sucedidas. No
entanto, de acordo com Reddy e Pogge há razões para acreditar que a abordagem
do Banco Mundial pode ter subestimado a incidência da pobreza e concluído, sem
justificativa adequada, que a pobreza tenha caido acentuadamente. Na verdade, as
críticas da metodologia empregada pelo Banco podem ser agrupadas em três áreas
afins: a pobreza, o impacto do uso dos PPA e a limitação dos dados provenientes das
pesquisas.
A primeira crítica é que o limiar de pobreza definido pelo Banco é arbitrário, pois não
estaria ancorado em uma especificação de requisitos reais dos seres humanos reais.
11 O Programa de Comparação Inter-
nacional (PCI) se iniciou em 1968 com
valores PPA baseados em estimativas
gerais dos preços disponíveis somente
para 10 países, e que, antes de 2005, as
medidas de pobreza foram construídas
segundo a Rodada 1993 do PCI. Ao mes-
mo tempo, a falta de padrões claros para
a seleção de bens é um problema devido
à gradiente econômica na qualidade dos
bens consumidos; assim a confusão entre
diferenças de qualidade e diferenças de
preços pode levar a subestimar o custo
de vida nos países mais pobres (CHEN e
RAVALLION, 2008).
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
20
Esse procedimento contrastaria com o procedimento utilizado em muitos países
em desenvolvimento, onde a pobreza é definida em termos de custo de satisfazer as
necessidades básicas, que viria de uma base consistente para identificação dos recur-
sos suficientes para satisfazê-las e determinar assim a linha da pobreza (REDDY e
POGGE, 2002, 2005). Pogge (2003) sugere que um método confiável para o acompa-
nhamento do primeiro objetivo do milênio deveria se basear em uma sólida descrição
das necessidades humanas e em uma cesta muito menor de itens de consumo.
Como resposta, no entanto, Ravallion (2002, 2008) reconhece que o índice de pre-
ços subjacente à medição da pobreza deveria refletir as diferenças com relação a um
nível fixo de bem-estar para todos os países. Indica que as variações existentes nos
preços relativos e a grande diversidade na forma com que as pessoas atendem suas
necessidades calóricas e nutricionais em diferentes partes do mundo, fazem com que
a construção de um consenso sobre o que deve ser incluído em uma única cesta de
bens seja inviável. Este autor acrescenta que essas dificuldades foram precisamente as
que o fizeram chegar aos índices de preços utilizados para definir os valores de PPA.
Uma segunda crítica refere-se à inadequação do limiar de 1US$ PPA, pois seria muito
baixo para medir a pobreza nos países em desenvolvimento com maiores níveis de renda
(POGGE, 2003). Ravallion (2008) afirma que o indicador desenvolvido pelo Banco foi
desenhado para identificar pessoas que seriam pobres em qualquer contexto, acrescentando
que a medição da pobreza nos países em desenvolvimento deve ser feita com as linhas
de pobreza nacionais. Por sua vez, Deaton (2010) sugere que as linhas utilizadas pelos
países em desenvolvimento são uma aproximação razoável da pobreza absoluta, porque
elas não se diferem substancialmente segundo os padrões de vida nos países. Em todo
caso, ele propõe a média dos limiares utilizados por todos os países em desenvolvimento
e não apenas nos países mais pobres, mas ponderados pelo tamanho da população pobre.
Outra crítica tem a ver com a representatividade dos PPA. Estes valores são médias
nacionais, o que significa que as ponderações definidas para os diferentes bens po-
deriam não ser apropriadas para os mais pobres, uma vez que não refletiriam plena-
mente o custo comparativo dos bens consumidos normalmente por estes (GRUPO
DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, 2006). Por sua vez,
usando uma média nacional, ignora-se as diferenças no custo de vida entre as áreas
urbanas e rurais, uma situação que pode agravar os problemas de representação das
áreas urbanas e rurais em alguns levantamentos de preços utilizados no PCI 2005
(GRUPO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, 2006). Da
mesma forma, Reddy e Pogge (2005) têm criticado o procedimento do Banco, pois
os resultados dependem do ano base utilizado para os PPA, e há o problema de que
os diferentes países nos diversos anos ponderam os preços dos bens da cesta básica
de modo diferente.
Assim, a discussão sobre a medida da pobreza do Banco Mundial, no contexto da
avaliação da meta de reduzir para metade a pobreza extrema levantada pela Reunião de
21
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
Cúpula do Milênio, destaca a necessidade de construir e difundir o mais amplamente
possível um relato pedagógico que explicite e justifique os conceitos e premissas12 uti-
lizadas e as decisões tomadas em diferentes fases do processo de medição da pobreza.
Isso pode ser particularmente relevante quando os números forem empregados para
avaliar e comunicar o sucesso de uma política de erradicação.
QUADRO 1
30 PAÍSES: AVALIAÇÃO DA POBREZA MEDIDA ATRAVÉS DO INDICADOR
DE US$ 1.25 PPA DO BANCO MUNDIAL, 1986-2009ª
(Valores em porcentagens de população)
País 86-
89
90-
93
94-
96 97-99 2000 2001 2002 2003 2004 2005-
2009
Croácia 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
R. Tcheca 0,0 0,0 0,0
Hungria 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Eslovênia 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Bósnia 0,0 0,2 0,0
Eslováquia 0,0 0,0 0,3
Letônia 0,0 0,0 0,4 0,0 0,0 0,0
Uruguai 0,0 0,7 0,7 0,8 0,3 0,0 0,0 0,0
Estônia 0,0 0,8 0,3 0,1 0,6 0,5 0,5 0,0 0,0
Bielo-Rússia 0,0 0,0 0,0 0,9 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0
Polônia 0,0 4,2 1,4 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0
Lituânia 0,0 3,5 0,0 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,0
Bulgária 0,0 0,0 2,0 0,3 2,6 0,0 1,0
Macedônia 0,0 2,9 0,6 0,5 0,3
Ucrânia 1,8 0,0 1,9 2,0 0,5 0,1
Jordânia 0,0 2,8 1,5 1,2 0,4
Malásia 1,9 1,6 2,1 0,5 0,5 0,0
Rússia 0,5 2,8 3,5 2,3 0,9 0,3 0,0
Jamaica 4,0 3,8 1,7 1,3 0,4 0,2
România 0,0 0,0 5,0 1,7 3,7 2,7 2,9 0,5
Chile 10,5 4,4 2,6 0,7 1,0 1,1 0,8
Cazaquistão 0,0 4,2 5,0 0,5 5,2 3,1 0,2
Argentina 0,0 0,1 1,6 1,8 9,9 8,4 0,9
Tailândia 17,2 5,5 1,9 1,5 1,4 0,7 0,4 10,8
Costa Rica 10,4 7,9 7,1 4,0 4,4 3,5 5,6 0,7
Venezuela 2,9 2,6 14,7 14,0 18,4 3,5
México 7,7 19,1 21,2 19,2 11,9 9,1 6,9 3,4
Brasil 14,6 13,0 11,4 11,2 11,0 9,8 10,4 11,7 3,8
Quirguistão 0,0 18,6 31,8 34,0 21,8 1,9
Uzbequistão 0,0 0,0 32,1 42,3 46,3
Fonte: elaboração própria, baseado no site http://data.worldbank.org/topic/poverty.
ªNo caso dos países com 2 ou mais medições por período, informa-se a taxa de pobreza correspondente ao último ano disponível por período.
Com relação à viabilidade de verificação da erradicação da pobreza, a experiência do
Banco Mundial mostra que uma linha de pobreza muito baixa protege do resíduo
estatístico, já que, entre 1986 e 2009, vários países - particularmente alguns da Europa
Oriental - apresentam taxas de pobreza persistentemente iguais a zero. Entretando,
a constatação de um valor de pobreza zero em um ponto do tempo, incluindo uma
linha de pobreza muito baixa, não garante a supressão da pobreza, pelo efeito das
crises econômicas. Assim mostram os casos da Argentina em 2002 e de alguns países
da Europa Oriental e da Ásia Central na década de 1990 (veja o quadro 1).
4 Por exemplo, Székely e outros (2000)
afirmam que confiar nos indicadores
oficiais de pobreza nos países da Améri-
ca Latina, que costumam se basear em
métricas monetárias e que não diferen-
ciam pela composição demográfica dos
domicílios, implica assumir, entre outras
coisas, que a linha da pobreza reflete o
que significa a pobreza nestes contextos,
que a renda corrente é um indicador
apropriado do padrão de vida e que todos
os indivíduos dentro de um domicílio
possuem as mesmas necessidades.
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
22
2. A experiência dos Estados Unidos
“We fought a war on poverty and poverty won”
(Ronald Reagan, 1988)
A “Guerra contra a Pobreza”, iniciativa que formou parte de um conjunto de políticas
conhecida como “A Grande Sociedade”13, foi declarada oficialmente pelo presidente
Lyndon Johnson em janeiro de 1964. O propósito explícito desta política foi a erra-
dicação da pobreza nos Estados Unidos. Dizem que o presidente Johnson rejeitou a
sugestão de que a iniciativa de combate à pobreza tivesse uma meta menos ambiciosa,
porque isso diminuiria seu atrativo retórico14 e legislativo (GROSSMAN, 2007). Isso
deve ser interpretado no contexto do forte conflito social existente nos EUA durante
a década de 1960, associado aos movimentos pelos direitos civis e à guerra do Vietnã15.
Conceitualmente, a Guerra contra a Pobreza se baseou em uma combinação entre
as noções de eficiência, capital humano e a “cultura da pobreza” (BRAUER, 1982).
Em um contexto onde a preocupação era um núcleo persistente de pobreza circun-
dado por uma sociedade afluente, planejou-se uma intervenção sobre as causas da
pobreza, mediante uma estratégia de promoção da autossuficiência econômica, para
“converter” os pobres em pessoas capazes de sucesso no mercado de trabalho e assim
impedir a reprodução da pobreza (HALLORAN, 1968; COX, 1975; EDELMAN,
2006; GROSSMAN, 2007). A Guerra contra a Pobreza foi dirigida pela Departamento
de Oportunidades Econômicas (OEO), e considerou a implementação (e também o
fortalecimento) de uma ampla gama de programas sociais direcionados ao emprego,
educação, desenvolvimento comunitário, assistência e proteção social16.
A envergadura do esforço desenvolvido fez necessário destinar mais recursos à me-
dição da pobreza, que se somou à vontade do presidente Johnson de disponibilizar
um padrão conservador, para que a meta fosse alcançada (GROSSMAN, 2007).
Mollie Orshansky construiu em 1963 o indicador que, com revisões, permanece até
hoje como medida oficial da pobreza nos EUA. Esta pesquisadora definiu a pobreza
a partir de requerimentos nutricionais mínimos. Em 1965, Orshansky publicou o
artigo “Contando os Pobres: Outro olhar do perfil da pobreza”, onde fez uso de uma
versão mais refinada de suas linhas de pobreza originais, incluindo índices ajustados
pelo tamanho da família, do sexo do chefe do domicílio, a quantidade de menores
de 18 anos e a área de residência. Este documento constituiu uma reação diante da
publicação, em 1964, de uma estimativa de pobreza por parte do Conselho de Asses-
sores Econômicos (CEA), que fez uso de um índice não ajustado pelo tamanho das
famílias, o que derivou na subestimação da pobreza infantil e na sobreestimação da
pobreza entre os idosos (FISHER, 2000).
Em 1965, a OEO adotou oficialmente os índices de Orshansky, indicando que estes
proporcionavam as bases para avaliar o avanço na meta de erradicação. Assim o indi-
13 A Grande Sociedade tece como obje-
tivos principais a igualdade de oportuni-
dades, a melhora da qualidade de vida, a
não discriminação racial e a erradicação
da pobreza, entre outros. Entre algumas
das iniciativas que foram implementadas
foram: a assistência saúde para os adultos
idosos e para os pobres (Medicare e Me-
dicaid, respectivamente), os programas
massivos de habitação e a lei de direito
ao voto que permitiu o voto aos afro-
-americanos.
14 O dramatismo e a urgência conotados
pela metáfora bélica é um argumento
poderoso para obter o apoio dos legisla-
dores e dos cidadãos; além disso, quem
poderiam ser os inimigos desta guerra?
(GROSSMAN, 2007).
15 Um estudo recente descobriu que o
gasto social federal na época da Guerra
contra a Pobreza foi associado à redução
nos distúrbios da rua. Para mais detalhes,
ver Gillezeau (2010).
16 Entre outros, Job Corps, o Programa
de Ação Comunitária, os Programas
de Educação Básica para Adultos, os
Programas de Crédito Rural, os Progra-
mas para os Trabalhadores Imigrantes,
o Programa de Experiência Laboral, o
Programa de Voluntários em Serviço
à América, o Programa de Cupões de
Alimentos (Food Stamps) e o Programa
de Educação Pré-escolar (Head Start)
(HALLORAN, 1968). Manteve-se o antigo
Programa de Assistência às Famílias com
Crianças Dependentes (AFDC) e em 1965
e 1967 se realizaram emendas na lei de
segurança social, que permitiram aumen-
tar de forma significativa os benefícios e
cobertura dos programas da Guerra à
Pobreza. No último ano do governo de
Johnson, deu-se início à implementação
de alguns experimentos do Imposto
Negativo de Renda.
23
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
cador foi pensado considerando a medição da renda liquida (depois de cobrados os
impostos); mas em sua aplicação se considerou mais a renda bruta (antes de cobrados
os impostos). Em abril de 1965, foram fixadas as linhas de pobreza rural em 70% das
linhas de pobreza urbana, e se atualizaram as linhas com base nas mudanças anuais
de preços no custo do “plan de economía alimentaria”. Nesse ano, alguns analistas da
SSA (Departamento de Seguridade Social) expressaram sua preocupação com relação
às modalidades de ajuste das linhas de pobreza diante do aumento do padrão de vida
da população em geral. Em 1968, a SSA tratou de aumentar as linhas de pobreza mas
o Escritório de Orçamento do governo americano se opôs criando um Comitê para a
Revisão das Linhas de Pobreza. Em 1969, este Comitê decidiu que a linha de pobreza
deveria ser indexada aos Índice de Preços ao Consumidor no lugar do custo do Plano
de Requerimentos Nutricionais Mínimos, e que as linhas de pobreza rurais deviam
se fixar em 85% das linhas urbanas.
GRÁFICO 1
EVOLUÇÃO DA POBREZA NOS ESTADOS UNIDOS, 1964-2009
(Valores em porcentagens de populaçãoa)
Fonte: elaboração própria, baseado no site: http://www.census.gov/hhes/www/poverty/data/historical/hstpov2.xls.
a Valores informados sem decimais (arredondados).
O sucesso da “Guerra contra a Pobreza” tem sido objeto de debate considerável.
Vista por meio do indicador oficial, a primeira parte desta guerra foi o período mais
bem-sucedido na redução da pobreza nos Estados Unidos nas últimas cinco décadas.
Entre 1964 e 1968 (último ano da administração Johnson), o índice de pobreza de-
cresceu 6,2 pontos percentuais (de 19% em 1964 para 12,8% em 1968), o equivalente
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
24
a uma queda de 33%, a um ritmo de redução de 1,55 pontos percentuais por ano. No
entanto, a incidência não foi reduzida a zero e evoluiu de uma forma muito menos
favorável na segunda fase desta iniciativa (Nixon17 e Ford).
Mais importante foi o aumento da cobertura do sistema de bem-estar. Por exemplo:
nos programas TANF18 foi observado um aumento de cerca de 5 a 11 milhões de
beneficiários entre 1968 e 1976, e um crescimento de 8 a 18 milhões de beneficiários,
entre 1970 e 1976, do número de cupons de alimentação19. Esses fatos levaram críticas
pela carga fiscal pesada e pela alegada criação de desincentivos ao trabalho20 (ANDER-
SON, 1978; MURRAY, 1984). Assim, parte do sucesso da campanha presidencial de
Reagan é explicada pelo questionamento duro à intitucionalidade da Guerra contra a
Pobreza. A administração Reagan foi considerada por Germany (2004) como aquela
que substituiu a erradicação da pobreza por meio da redução do sistema de bem-estar.
No entanto, medidas mais enérgicas nesse sentido ocorreram no governo Clinton21.
Na última administração também foi promulgada a PRWORA22, que instituciona-
lizou as políticas de “Workfare”, que integram o bem-estar e as condicionalidade de
trabalho (SOMMERS e BLOCK, 2005).
Com relação à medição da pobreza, em 1981 foram aprovadas algumas modificações
para o indicador oficial, tais como a eliminação dos índices separados para as famílias
rurais e para as famílias chefiadas por mulheres. Em 1990, um Comitê do Congresso
solicitou uma avaliação aprofundada da medida de pobreza oficial, e em 1992, o Co-
mitê Nacional de Estatística nomeou um Grupo de Especialistas para desenvolver o
estudo, cujos resultados foram publicados em 1995. As principais recomendações desse
grupo foram a utilização de um indicador com várias linhas de pobreza que deveriam
representar um valor para alimentação, vestuário, habitação, e outro montante para
outras necessidades. Estes índices teriam que ser atualizados anualmente e ajustados
para dar conta das necessidades dos diferentes tipos de famílias. O Grupo de Espe-
cialistas também recomendou a quantificação de transferências em espécie recebidas
pelas famílias bem como a dedução de impostos e gastos em bens não incluídos na
medição tradicional (CITRO e MICHAEL, 1995).
Em geral, as recomendações do Grupo de Especialistas foram incorporadas para se
medir a pobreza nos EUA. Para Blank (2008), isso criou uma situação em que o in-
dicador oficial é insensível a vários programas federais mais eficientes, o que ajudou
a fortalecer o pensamento crítico sobre a política social nos EUA. Este problema
se originaria na definição de recursos baseada na renda em dinheiro, que não seria
apropriada em um contexto caracterizado por um aumento dos benefícios em espécie
concedidos pelo governo federal23.Com relação a isso, Short e outros (1999) testaram
medidas de pobreza com base nas recomendações do Grupo de Especialistas, e con-
cluiram que a inclusão de transferências em espécie reduz a pobreza e que o aumento da
pobreza pode ser substancial quando se leva em consideração os gastos de saúde e de se
manter o emprego, mas que isto depende do método utilizado para avaliar esses gastos.
17 A guerra contra a pobreza não gozava
da simpatia de Nixon, mas ele optou por
mantê-la para não perder o apoio da
opinião pública. Durante seu governo
foi ampliado substancialmente o Food
Stamp, foi aprovada uma suplementação
de renda para pessoas com deficiência,
foi dada maior responsabilidade aos go-
vernos estaduais e locais, o que terminou
com a OEO. Enquanto isso, na adminis-
tração Carter, tentou-se estabelecer um
Programa de Melhoria de Emprego e de
Renda (PBJI), que integrou o imposto de
renda negativo para as pessoas capazes
de trabalhar com uma garantia de renda
para a população dependente, e que
considerava sanções contra aqueles que
se recusaram a trabalhar. O PBJI não foi
aprovado pelo Congresso (DANZIGER,
1999).
18 TANF: Assistência Temporal às Famílias
em Necessidade.
19 Ver: http://aspe.hhs.gov/hsp/indica-
tors08/apa.shtml#ftanf2
20 Esta crítica foi interpretada no marco
de uma “tese de perversidade” sobres-
crita pelos teóricos conservadores que
apontam que as políticas anti-pobreza
incentivam a dependência e exacerbam
os problemas sociais que buscam reme-
diar (HIRSCHMAN, 1991; SOMMERS E
BLOCK, 2005).
21 Entre 1994 e 2001, os beneficiários
da AFCD/TANF e Vales Refeições, so-
mados, caíram de 41,7 milhões para 23
milhões. Ver: http://aspe.hhs.gov/hsp/
indicators08/apa.shtml#ftanf2
22 Lei de Responsabilidade Pessoal e de
Oportunidades Trabalhistas.
23 Na década de 70 cresceram fortemente
os benefícios da habitação, e na década
de 1980, o Congresso aprovou a redução
da carga de impostos para as famílias
mais pobres e a expansão dos recursos
entregues ao sistema público de saúde.
Entretanto, nenhuma destas reformas
teve efeito na taxa de pobreza oficial nos
EUA, a qual, desde o início da década de
1970, foi mantida relativamente estável,
com flutuações associadas aos ciclos
econômicos.
25
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
Fonte: CGEP/DESAN/SESAN/MDS, 2010. Elaboração própria.
A desconsideração das transferências em espécie não é a única dificuldade que enfrenta a
medida de pobreza utilizada nos EUA. Outros problemas têm a ver com a forma como
a cesta básica é construída e com a elaboração da cesta de bens não alimentares. Com
relação à primeira, Orshansky utilizou uma cesta que minimizava o custo de nutrientes,
mas essa opção não leva em conta as preferências da população. Assim, uma cesta pura-
mente normativa de custo mínimo poderia não ser pertinente para a construção da linha
de pobreza. Ao mesmo tempo, para a determinação dos requerimentos de satisfação das
necessidades não alimentares não é considerada uma base normativa semelhante à que
está disponível para os aspectos nutricionais, e a utilização dos padrões observados de gasto
é inconsistente com o critério legal utilizado no campo nutricional (FERES e MANCE-
RO, 2001b). A medida oficial da pobreza nos EUA também tem sido criticada por não
refletir as alterações nos padrões sociais (WILSON, 1991), e propõe-se que a mensuração
da pobreza deve ser relativa e conceituar a pobreza como exclusão social (Brady, 2003).
B. ABORDAGEM DA POBREZA RELATIVA
“The concept of subsistence tends, with the passing of time, to become devalued, like money”
(Peter Townsend, 1962)
Esta abordagem é parte de uma forte crítica da medição da pobreza com base em
padrões absolutos, já que esta última perspectiva se basearia em uma noção estreita e
estática de subsistência e/ou eficiência física/nutricional, que não só omite algumas
necessidades sociais fundamentais24, mas que também ignora que as necessidades
surgem e se modificam no contexto das sociedades as quais pertencem os indivíduos.
A partir dessa lógica, não seria viável construir uma lista de necessidades aplicáveis em
todos os tempos e lugares, independentemente da estrutura e recursos na sociedade
(TOWNSEND, 1962, 1979, 1985).
Para os autores que trabalham a partir do ponto de vista da pobreza relativa, uma
consequência da medição da pobreza baseada na noção de subsistência tem sido a
subestimação da pobreza nos países desenvolvidos, que teria levado, por exemplo, a
conclusão errônea nas décadas passadas de que a pobreza teria sido quase erradicada
na Grã-Bretanha e fortemente reduzida nos Estados Unidos. Com relação aos países
em desenvolvimento, criticou-se o enfoque absoluto para a justificativa implícita de
políticas minimalistas, centralizadas na manutenção dos níveis básicos de subsistência
(TOWNSEND, 1962, 1979, 1985).
Consequentemente, neste enfoque propõe-se abandonar as medidas de pobreza
absoluta, e utilizar uma perspectiva relativa que se refere às condições objetivas25 de
privação que afetam pessoas em comparação com os outros membros da sociedade.
Indivíduos ou famílias em situação de pobreza quando não têm os recursos para
participar das atividades diárias em sua sociedade, estão excluídos do estilo de vida
socialmente desejável (TOWNSEND, 1962, 1979).
24 Um exemplo de um bem relevante em
termos sociais e de pouca importância
nutricional é o chá em alguns países
como a Grã-Bretanha. O mesmo pode ser
dito do mate na Argentina, no Paraguai
e no Uruguai.
25 A noção de privação relativa tem sido
muito utilizada para fazer referência aos
sentimentos de privação relativos aos
outros. Townsend (1962) exclui o aspec-
to subjetivo porque as crenças sociais
poderiam “obscurecer” as situações de
privação. Assim, não é que alguém seja
pobre relativo porque “se compara” com
outros negativamente.
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
26
1. A experiência da União Europeia
As políticas da União Europeia se baseiam em um modelo de solidariedade e redução
dos deficits de bem-estar, onde se busca um avanço integrado de todos os países para
padrões sociais consensuados politicamente. Estas políticas têm sido acompanhadas
com dispositivos legais supranacionais, que provocam exigilibilidade dos compro-
missos com os estados nacionais, e com sistemas de monitoramento com indicadores
aplicáveis aos diferentes estados que integram a Comunidade Européia.
O Conselho de Niza (2000), através da Agenda Social Europeia, estabeleceu como
meta a erradicação da pobreza na União Europeia. O Conselho decidiu fazer uso de um
“método de coordenação aberto”, que considerou: a) objetivos comuns de redução da
pobreza e a exclusão social; b) a preparação dos Planos Nacionais de Inclusão Social e
c) a adoção de indicadores comuns para monitorar o avanço na luta contra a pobreza.
Em 2001, o Conselho de Laeken26 selecionou 18 indicadores nas áreas de renda,
educação e saúde, para o acompanhamento da Agenda Social Europeia. O sistema
foi concebido para a medição dos resultados de inclusão. Considerou-se a premissa
de que a exclusão social ilustra melhor que a pobreza monetária a natureza multidi-
mensional dos mecanismos através dos quais os indivíduos são privados de integração
social. Também se assumiu um conceito de pobreza relativa, já que esta foi entendida
como carência dos recursos para cumprir com os padrões de participação social. Por
sua vez, chegou-se a conclusão de que a pobreza e a exclusão não são equivalentes.
As pessoas podem ser pobres sem estar excluídas e vice-versa (ATKINSON, 1998;
ATKINSON et. al, 2005).
Os indicadores de Laeken foram selecionados com base nos princípios metodológicos
aplicados na seleção individual e na avaliação do portfólio completo. Com relação à
seleção de indicadores individuais, estes deveriam: a) captar a essência do problema
e ter uma interpretação normativa clara e aceita; b) ser vigorosos e validados estatís-
ticamente; c) ser sensíveis às intervenções de política mas não ser sujeitos da mani-
pulação; d) ser comparáveis entre os estados-membros e de acordo com os padrões
internacionais; e) ser oportunos e suscetíveis de revisão e f) não impor uma carga
muito pesada aos estados e cidadãos (Atkinson et.al, 2005). A fonte de dados inicial
dos indicadores era o Painel de Domicílio, da Comunidade Europeia (ECHP, em
sua sigla em inglês)27, a cargo da Eurostat28. A partir de 2004 começou-se a empregar
a Pesquisa sobre Renda e Condições de Vida da União Europeia (EU-SILC, em sua
sigla em inglês29).
26 O Conselho da Europa de dezembro de
2001 realizou-se no Castelo de Laeken
(Bruxelas). A partir dali os indicadores
de coesão social da União Europeia
foram conhecidos como os indicadores
de Laeken.
27 European Community Household
Panel.
28 Escritório Estatístico das Comunidades
Europeias.
29 EU Statistics on Income and Living
Conditions.
27
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
QUADRO 2
INDICADORES PRIMÁRIOS DE POBREZA NO PORTFÓLIO DE LAEKEN,
VERSÃO 2006
Indicador Definição Notas
Taxa de baixa
renda
Porcentagem da
população com renda
abaixo de 60% da média
de renda.
As rendas são estimadas mediante a
escala de equivalência modificada da
OCDE (1998), onde a renda total
de um domicílio se divide por seu
“tamanho equivalente”, para levar
em consideração o tamanho e a
composição do domicílio.
Valores ilustrativos
da taxa de baixa
renda
Valor do índice de
pobreza no padrão de
poder aquisitivo, euro e
moedas nacionais.
Estima-se para dois domicílios,
tipo: a) domicílios unipessoais e b)
domicílios com 2 adultos e 2 crianças.
Persistência da
baixa renda
Porcentagem da
população com renda
menor que 60% da renda
média por períodos
estendidos de tempo.
Inclui as pessoas com renda abaixo
da linha de risco da pobreza por pelo
menos 2 ou 3 anos.
Hiato da baixa
renda
Diferença entre a renda
média dos pobres e o
índice de 60% da renda
média.
Mede quanto estão distantes as rendas
das pessoas no risco de pobreza das
que estão na linha da pobreza.
Fonte: Elaboração própria, baseado em Villatoro e Rivera (2007).
Monitorar a erradicação da pobreza e a exclusão social na União Europeia se realiza
através de vários indicadores (veja no quadro 2); o indicador principal é a taxa de baixa
renda, ou a porcentagem da população cuja renda se situa abaixo dos 60% da média de
renda no país onde se efetua a medição. Este indicador contêm seu próprio método de
atualização, onde a linha muda de lugar de acordo com a média de renda, refletindo
as mudanças do poder aquisitivo. Wolff, Montaigne e Rojas (2010) apontam que,
desde 2007, a medição da renda se efetua seguindo as recomendações do Grupo de
Canberra, computando-se dois agregados principais: o ingresso bruto total (GI) e a
renda total disponível para os domicílios (DI), os quais se definem da seguinte forma:
GI = EI + SEI + PP + CTR + OI
DI = GI – CTP
Onde:
EI = renda dos salários (em dinheiro e em espécie)
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
28
SEI = renda autônoma (excluindo os bens produzidos para o próprio consumo)
PP= pensões recebidas por planos privados
CTR= transferências e benefícios sociais
OI = outras fontes de renda (rendas de capital, transferências de outros domicílios, etc.)
CTP= transferências relizadadas (por exemplo: impostos de renda, contribuições
com a segurança social, transferência para outros domicílios).
Uma das críticas ao indicador de baixa renda é a arbitrariedade com a que se escolhe
a fração de renda para localizar a linha da pobreza, que parece “não se relacionar
com nenhum critério estrito de privação” (FERES e MANCERO, 2001b). Walker e
Wigfield (2003) apontam que a aproximação utilizada na Europa foi mais conduzida
por interesses pragmáticos do que pelo propósito de aprofundar o debate sobre o sig-
nificado da exclusão social. Na mesma linha, Atkinson e outros (1005, p. 3) afirmam
que “não tratamos de proporcionar uma revisão cuidadosa dos termos de exclusão
ou inclusão social. Na mesma linha do nosso objetivo pragmático de contribuir com
o processo de tomada de decisão, aceitamos o uso dos termos à mão para uma ampla
gama de preocupações relevantes na construção da agenda social europeia”.
GRÁFICO 2
UNIÃO EUROPEIA, 27 PAÍSES: TAXA DE BAIXA RENDA (60% DA MEDIDA DE RENDA)
E COEFICIENTE GINI A, 2003-2008
Fonte: Elaboração própria, baseado na Eurostat: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database.
ªO gráfico contem 124 observações. Coeficiente de correlação de Pearson = 0.913 (significativo a um nível de 01).
O indicador de baixa renda também foi questionado porque supõe considerar a po-
breza como um subconjunto de distribuição da renda (ver o gráfico 2). Com relação
29
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
a isso, Sen (1985a) indica que a pobreza e a desigualdade são fenômenos relacionados,
mas diferentes, já que se é contraída a renda de um país e parte da população deixa
de satisfazer suas necessidades alimentárias, isso não aumentará a pobreza relativa, se
é que a distribuição permanece constante.
Por sua vez, a visualização da pobreza como um epifenômeno da distribuição da
renda levou alguns especialistas a apontar que a pobreza relativa sempre existirá, o
que torna inviável a sua erradicação (UNWIN, 2007). Entretanto, outros apontaram
que é plausível uma distribuição da renda onde ninguém viva com menos da metade
da renda mediana (RAVALLION, 2010).
Em todo caso, Townsend (1979, 1985) indica que a pobreza relativa não é igual à pri-
vação com relação à distribuição da renda, já que nem sempre quem está entre 20%
ou 10% abaixo da distribuição serão pobres, e comenta que sob um certo patamar de
renda, a privação se intensifica ou se acelera desproporcionadamente. Uma vez que
os recursos caiam abaixo deste patamar, as pessoas deixam de participar das atividades
habituais da sociedade. A pobreza é mais que ter menos que os outros, e a renda baixa
não é suficiente para identificar as famílias pobres.
O indicador de baixa renda também foi questionado pela dificuldade que apresenta
para avaliar a efetividade das políticas (FERES e MANCERO, 2001b), que tem a ver
com a sua pouca sensibilidade diante das diferenças e mudanças no padrão de vida.
Com relação a isso, no gráfico 3, podemos ver que a taxa de baixa renda discrimina
pouco, segundo os padrões de vida prevalecentes nos diferentes países europeus. A
média da taxa de pobreza nos países com linha de pobreza mais baixa foi de 17,6%,
enquanto nos países com as linhas de pobreza mais elevadas, a pobreza chegou aos
12,9%. Por sua vez, a taxa de baixa renda variou pouco nos diferentes países da União
Europeia entre 2003 e 200930.
GRÁFICO 3
UNIÃO EUROPEIA 32 PAÍSES: TAXA DE RENDA BAIXA SEGUNDO OS VALORES
ILUSTRATIVOS DA LINHA DE POBREZAa, 2000-2009
(Valores médios e desvios padrão)
30 Estes problemas de sensibilidade tam-
bém foram corroborados em estudos
nacionais: durante a primeira metade
da década de 1990, A Suécia experi-
mentou um aumento sem procedentes
no desemprego, uma forte redução das
transferências estatais e um aumento da
imigração, mas a taxa de renda baixa não
se modifi cou na mesma medida (HANSEN
e WAHLBERG, 2004).
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
30
QUADRO 3
UNIÃO EUROPEIA (32 PAÍSES): EVOLUÇÃO DA TAXA DE BAIXA
RENDA, 2000-2009
(Porcentagem da população)
País 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Bélgica 15,4 14,3 14,8 14,7 15,2 14,7 14,6
Bulgária 14 15 14 18,4 22,0 21,4 21,8
R. Tcheca 8 a 10,4 9,9 9,6 9,0 8,6
Dinamarca 11,7 10,9 11,8 11,7 11,7 11,8 13,1
Alemanha 11 a 12,2 12,5 15,2 15,2 15,5
Estônia 18 20,2 18,3 18,3 19,4 19,5 19,7
Irlanda 20,5 20,9 19,7 18,5 17,2 15,5 15,1
Grécia 20,7 19,9 19,6 20,5 20,3 20,1 19,7
Espanha 19 19,9 19,7 19,9 19,7 19,6 19,5
França 12 13,5 13,0 13,2 13,1 12,7 12,9
Itália 19 a 19,1 18,9 19,6 19,9 18,7 18,4
Chipre 15 16,1 15,6 15,5 16,2 16,2
Letônia 16 b 19,2 23,1 21,2 25,6 25,7
Lituânia 17 20,5 20,0 19,1 20,0 20,6
Luxemburgo 11,9 12,7 13,7 14,1 13,5 13,4 14,9
Hungria 12 13,5 15,9 12,3 12,4 12,4
Malta 15 b 13,7 13,6 14,3 14,6 15,1
Holanda 12 10,7 9,7 10,2 10,5 11,1
Áustria 13,2 12,8 12,3 12,6 12,0 12,4 12,0
Polônia 16 a 20,5 19,1 17,3 16,9 17,1
Portugal 19 20,4 19,4 18,5 18,1 18,5 17,9
Romênia 17 18 : : 24,8 23,4 22,4
Eslovênia 10 12,2 11,6 11,5 12,3 11,3
Eslováquia 13,3 11,6 10,5 10,9 11,0
Finlândia 11 11,0 11,7 12,6 13,0 13,6 13,8
Suécia 11 c 11,3 9,5 12,3 10,5 12,2 13,3
Reino Unido 18 19,0 19,0 18,9 18,7 17,3
Islândia 10,0 9,7 9,6 10,1 10,1 10,2
Noruega 10,8 10,8 11,4 11,3 12,4 11,4 11,7
Suíça 16,2 15,1
Croácia 18 18 18 17 18 17,3 17,9
Turquia 26 26,5
Fonte: Extraído da Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/searchdatabase.
a Valor 2001
b Valor 2000
c Valor 2002
C. POBREZA MULTIDIMENSIONAL
Nos últimos anos, cobrou-se relevância na discussão acadêmica e, nas agendas políti-
cas, cobrou-se a necessidade de avançar para um enfoque mais amplo para a medição
da pobreza. Isso impulsionou novos marcos conceituais, como o enfoque de direitos
e a perspectiva de desenvolvimento humano. Propôs-se que a pobreza, mais do que
aludir um baixo padrão de vida, expressava-se na privação das capacidades31, no acesso
aos direitos básicos e na negação da cidadania.
A partir destes novos enfoques, podemos refletir que a medição da pobreza deve
considerar as dimensões não monetárias. As medidas baseadas exclusivamente na
renda corrente são aproximações à capacidade de consumo privado através do mer-
cado, e não captam o acesso aos bens públicos (educação, saúde, infraestrutura, etc.)
que faz com que a correlação renda-bem-estar se desfaça. Por exemplo, uma pessoa
poderia ter os meios para ter acesso à educação ou a água potável, mas estes serviços
poderiam não estar disponíveis.
31 Para Sen, as capacidades são as possibi-
lidades que as pessoas têm para alcançar
determinadas habilidades (por exemplo,
vestir-se, alimentar-se, de mudar, ser
socialmente aceito, etc.). A partir dessa
perspectiva, contar com as capacidades
para gerar renda, obter trabalho e
educação, etc., é mais importante que
ter recursos.
31
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
Os passos para identificar os pobres através de um indicador multidimensional são: a)
selecionar as dimensões, b) definir padrões mínimos para as dimensões e c) agregar
as dimensões em um índice. A determinação das dimensões e dos padrões mínimos
implicaria na especificação do conteúdo normativo do conceito por detrás da medição
(por exemplo, as garantias básicas de cidadania para que as pessoas possam participar
na vida social). A agregação requer a atribuição de pesos (ou de importância relativa)
para cada uma das dimensões.
É possível que não exista “uma solução” aplicável para todos os contextos para a
seleção de índices e dimensões32. Este problema é evidente no momento de aplicar
uma perspectiva de direitos, considerando que o significado dos direitos é ambíguo,
o que se vincula ao custo econômico de sua provisão. Este dilema não tem a ver com
a natureza dos direitos; uma sociedade poderia pretender garantir o direito a uma
renda mínima cidadã, e as dificuldades para definir a quantia desta renda poderiam
ser similares às apreciadas para definir algum patamar educacional desejável. Dadas
estas dificuldades, foi proposto alcançar acordos mediante o diálogo social33.
Assim, tanto a identificação das dimensões como a especificação de índices apre-
sentam suas complexidades. De qualquer forma, e sob a suposição de que estes dois
passos tenham sido dados, a discussão que segue é descobrir se é necessário produzir
algum índice multidimensional de pobreza ou se “índices de contagem” bastariam
para cada dimensão. Neste debate deve-se considerar a viabilidade de se produzir e
institucionalizar um indicador multidimensional da pobreza. Isso implica não somen-
te em analisar a qualidade técnica do índice e estabelecer quanto se melhora com a
identificação dos pobres, mas também a facilidade de se comunicar e de se justificar
os resultados de forma transparente.
Um dos dilemas para a agregação refere-se às relações existentes entre as dimensões.
Assim, por exemplo, será mais relevante estabelecer se as pessoas estão privadas ao
menos em uma dimensão (estratégia de união). Em troca, para outros interessará
se os indivíduos experimentam carências simultâneas em diferentes dimensões
(estratégia de intersecção). No índice de necessidades básicas insatisfeitas (NBI)
utilizado na América Latina a partir da década de 1980, a associação se efetuava
diferenciando entre os domicílios com ao menos uma necessidade insatisfeita e o
resto da população. Assim eram classificados como pobres quem possuía uma ne-
cessidade básica insatisfeita, mas que podia apresentar altos níveis de satisfação nas
necessidades restantes, o que significava que o método era insensível às quantidades
de privações. Estes problemas levaram ao domínio na região do método indireto,
baseado no custo de satisfação das necessidades básicas. Este último método, que
não necessariamente é unidimensional, já que é uma aproximação dos recursos no
domicílio para satisfazer diferentes necessidades, permite estabelecer a intensidade
e a gravidade da pobreza.
32 Outra dificuldade, tanto para os exercí-
cios “democráticos” como para os “tec-
nocráticos”, é a ausência de claridade so-
bre o que é uma dimensão. Por exemplo,
poderia se considerar como dimensões
das necessidades básicas insatisfeitas
a escolaridade do chefe do domicílio e
a assistência à escola básica dos filhos,
mas estas variáveis também poderiam ser
interpretadas como indicadores de uma
dimensão, que é o direito à educação.
Também se deve precisar se os aspectos
que se identificam como dimensões são
efetivamente dimensões da pobreza (seja
esta absoluta ou relativa).t
33 Esta é a posição de Sen (1985b), que
advoga pela definição de uma lista mí-
nima de capacidades, tendo na base os
“padrões contemporâneos”, e adverte
que o exercício de identificação dos
padrões não é “puramente subjetivo”, já
que as convenções da sociedade vêm a
ser tratadas como “fatos”. Em outras pa-
lavras a pergunta é: quais são os padrões
contemporâneos? , e não quais deveriam
ser os padrões? Entretanto, o recurso dos
padrões contemporâneos é inconsistente
com a noção de “funcionalmente in-
trinsicamente valorizável” pensada pelo
próprio Sen. Além disso, um dos riscos
para os exercícios “democráticos” de
seleção de dimensões é a inclusão de
aspectos cuja vinculação com a pobreza
no nível de domicílios/indivíduos não
esta isenta de problemas conceituais. Um
exemplo da materialização deste risco é o
sucedido com a coesão social no México
(ver a Lei Geral de Desenvolvimento Social
deste país, publicada no dia 20 de janeiro
de 2004, capítulo VI, artigo 36: http://
www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/
pdf/264.pdf).
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
32
Em todo caso, durante os últimos anos, verificaram-se desenvolvimentos metodológicos
para a computação de índices de pobreza multidimensional, os quais podem dividir-se
em estratégias empíricas ou orientadas por axiomas. Nas primeiras são empregadas
técnicas multivariadas para reduzir a variabilidade nas respostas de um conjunto de
indicadores de bem-estar a uma quantidade menor de dimensões, e derivar ponde-
radores destas estruturas empíricas. Com relação às segundas, estas são derivadas de
índices multidimensionais a partir do cumprimento de um conjunto de propriedades
desejáveis. Por exemplo, Alkire e Foster (2009) desenvolveram um método para a
medição multidimensional com base na extensão dos axiomas utilizados na métrica
monetária (em particular os aplicados com as medidas FGT)34 aos âmbitos não mone-
tários. Este método permite diferentes esquemas de ponderação, facilitando a definição
de pontos de corte que levam em consideração o nível e a quantidade de privações e
pode ser empregado com variáveis quantitativas ou qualitativas27. Nesta aproximação,
os multidimensionalmente pobres são identificados contando as dimensões das quais
estão privados, o que baseia-se em linhas de pobreza específicas para cada dimensão e
comparando o número de privações com os índices de multiplas privações.
Assim, embora haja consenso de que a pobreza é multidimensional e conta com as
metodologias que permitem diferentes abordagens de agregação, ainda há dificuldades
na seleção das dimensões de pobreza e na definição dos pesos relativos das dimen-
sões. Esses elementos fazem com que ainda sejam poucos os países que adotaram
oficialmente um indicador multidimensional de pobreza. No entanto, o México
lançou oficialmente, em 2010, um indicador multidimensional e a Colômbia fez o
próprio em 201128. Como instituições supranacionais, a União Europeia e o PNUD
empregaram recentemente indicadores multidimensionais da pobreza também.
1. O método bidimensional na América Latina
Uma das iniciativas pioneiras na medição multidimensional da pobreza na América
Latina ocorreu no final da década de 1980, e consistiu na utilização complementar dos
métodos da linha de pobreza e NBI. Como mencionado acima, o método da linha de
pobreza não leva em conta o acesso aos serviços públicos gratuitos oferecidos pelo Estado
e também não capta a satisfação de necessidades que exigem investimentos e não gastos
correntes, tais como habitação ou educação. Por sua vez, o método NBI não consegue
medir as necessidades que são satisfeitas através do consumo (BOLTVINIK, 1990).
Estes argumentos levaram a uma medição da pobreza com base na intersecção entre
os resultados obtidos através da abordagem de NBI e gerados a partir do custo das
necessidades básicas (BECCARIA e MINUJIN, 1985, a CEPAL / DGEC, 1988). A
complementariedade consiste em que cada método captura diferentes necessidades.
Métricas monetárias se associam com a privação a curto prazo, dada a sensibilidade dos
rendimentos para o ciclo econômico, enquanto a abordagem NBI está relacionada à
pobreza “estrutural”, já que os seus indicadores são mais estáveis ao longo do tempo.
34 Na medição monetária da pobreza, há
axiomas que devemos levar em conside-
ração: a) monotonicidade: uma redução
do ingresso de uma pessoa debaixo da
linha da pobreza deve aumentar a medi-
da de pobreza e b) de transferência: uma
transferência de renda de uma pessoa
abaixo da linha da pobreza para outra
mais rica deve aumentar a medida de
pobreza. A taxa de pobreza não cumpre
com estes dois axiomas. Para enfrentar
este problema, Foster, Greer e Thorbecke
(1984) desenvolveram medidas adicionais
(conhecidas como FGT), que incluem um
parâmetro de aversão à pobreza. Quando
α=0 obtêm-se a taxa de pobreza
(H). Quando α=1, obtêm-se o hiato de
pobreza (PG), que cumpre com o axio-
ma de monotonicidade. Quando α=2,
obtêm-se um indicador de severidade
da pobreza (PG modificado), que cumpre
com os axiomas de monotonicidade e
transferência.
35 Bourguinon e Chakravarty (2003)
também propuseram medidas multi-
dimensionais da pobreza a partir dos
axiomas desenvolvidos na métrica mone-
tária, sob a alegação de certos níveis de
substituição entre as dimensões (maiores
privações em um âmbito de bem-estar
são compensadas por menores privações
em outro âmbito).
36 O índice da pobreza multidimensional
da Colômbia inclui as dimensões das
condições educativas no domicílio,
condições para a infância e a juventude,
trabalho, saúde e serviços públicos/ con-
dições de moradia. São considerados 15
indicadores. É um índice de ponderação
igual a k=5/15. Para mais detalhes, ver
Angulo (2011).
33
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
QUADRO 4
TIPOLOGIA DA POBREZA BASEADA O ENFOQUE BIDIMENSIONAL
DP-NBI Domicílios com NBI Domicílios sem NBI
Domicílios pobres Pobres crônicos Pobres recentes
Domicílios não pobres Pobres estruturais (inerciais) Não pobres (integrados socialmente)
Fonte: Feres e Mancero (2001a).
Baseado em informações fornecidas por cada metodologia, os pobres são classifi-
cados nos seguintes grupos: a) pobres crônicos: eles são o núcleo da pobreza, uma
vez que não têm renda mínima para o consumo e não satisfazem suas necessidades
básicas; b) pobres recentes: satisfazem suas necessidades básicas, mas têm uma renda
abaixo da linha da pobreza, para os quais nesse grupo a redução de renda não é ex-
pressa em uma deterioração imediata no atendimento de suas necessidades básicas
e; c) pobres inerciais: eles têm renda suficiente para adquirir bens e serviços, mas
não conseguiram melhorar certas condições de seu padrão de vida. Estas famílias
/ pessoas têm certas necessidades trazidas do passado, enraizadas em seu estilo de
vida (KAZTMAN, 1989).
A metodologia bidimensional chegou a se constituir durante a década de 1990, em
uma prática habitual de caracterização da pobreza na América Latina, mas começou
a perder força, por razões conceituais e metodológicas. A primeira combinação
entre o método NBI e a métrica monetária foi criticada por misturar conceitos de
pobreza monetária divergentes como a incapacidade potencial de consumir com o
consumo que efetivamente não era realizado. Com relação à metodologia, estava
pendente da resolução de problemas, como a ponderação e agregação das dimensões
em um índice, e também a redundância entre as informações coletadas pelo método
da renda e o procedimento de NBI37. Em todo caso, a complementaridade entre as
duas abordagens tem sido reconhecida, o que permitiria melhorar a caracterização da
pobreza, enriquecendo a percepção incompleta do fenômeno gerado por cada método
separadamente (FERES e MANCERO, 2001a).
Este método foi “redescoberto” nos últimos anos e tem sido incentivado pelo cres-
cente interesse em medidas multidimensionais. Por exemplo, o Índice de Pobreza
Multidimensional recentemente adotado pelo México contempla as duas dimensões,
uma dos direitos (carências) e outra relativa ao bem-estar (renda). Os direitos são
medidos através de seis indicadores: atraso educacional, acesso aos serviços de saúde,
acesso à segurança social, à qualidade da habitação, serviços básicos na habitação e
acesso à alimentação. Com base no argumento da “indivisibilidade dos direitos”,
pode-se afirmar que uma pessoa tem uma falta de direitos quando se apresenta, pelo
menos, um déficit nos indicadores incluídos na dimensão (CONEVAL, 2010). No
Quadro 5 podemos observar que a especificação das dimensões e o procedimento
de se cruzar usando os índices de pobreza multidimensionais no México são muito
semelhantes ao antigo método bidimensional.
37 Neste contexto explica-se a proposta
de Boltvinik (1990), que desenvolveu
o Método Integrado de Medição da
Pobreza (MIP) para evitar duplicações de
informação. No MIP, se propôs eliminar as
medidas de capacidade de consumo da
dimensão do NBI, porquanto duplicaria a
informação através da métrica monetária.
Também sugeriu tirar da cesta utilizada
para a construção das linhas de pobreza
e as necessidades já medidas a partir do
método NBI.
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
34
QUADRO 5
TIPOLOGIA DA POBREZA BASEADA NO ÍNDICE DA POBREZA
MULTIDIMENSIONAL DO MÉXICO
Direitos e bem-estar Domicílios com carências Domicílios sem carências
Domicílios pobres por renda Pobres multidimensionais Vulneráveis por renda
Domicílios não pobres por renda Vulneráveis por carência social Não pobres e não vulneráveis
Fonte: adaptado de CONEVAL (2010).
No marco da avaliação da erradicação da pobreza com base em uma medição bidi-
mensional, deve-se levar em consideração decisões como as seguintes: a) a determi-
nação do ponto de corte que separa os pobres dos não pobres e b) o procedimento de
associação na dimensão carências-direitos (NBI no método antigo). Rigorosamente
se define como população-alvo os pobres multidimensionais; os vulneráveis com ca-
rência múltipla são excluídos, e também ficou de fora dos domicílios com uma renda
muito baixa mas sem carências sociais. Mas se considerarmos como população-meta
os três grupos, uma quantidade muito grande da população poderia ser classificada
como pobre, sobretudo se o critério utilizado na medição dessas carências for o de
união; de fato, com base neste critério, no México, os pobres multidimensionais e
unidimensionais constituíam 81,7% da população em 2008 (ver CONEVAL, 2010).
2. O índice de pobreza multidimensional PNUD/OPHI
O Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) foi elaborado pelo PNUD e a OPHI38
com o propósito de dispor de informação complementar para o seguimento da meta
de redução para a metade da extrema pobreza proposta pela Reunião de Cúpula do
Milênio. O IPM é uma medida de pobreza aguda, que reflete as privações em ativos
humanos: educação, saúde e nível de vida para a população de 104 países do planeta
(ALKIRE e SANTOS, 2010). Este índice, diferente das medidas multidimensionais
anteriormente utilizadas pelo PNUD, não é um agregado de outros indicadores, mas
se baseia em microdados de suas pesquisas nos domicílios.
Alkire e Santos (2010) apontam que as dimensões do IPM foram selecionadas com
base nos exercícios participativos, consensos que fundamentam os direitos humanos
e da Reunião de Cúpula do Milênio, as teorias filosóficas e psicológicas sobre as ne-
cessidades e os direitos e a dispobilidade de informação. Entre dois critérios utilizados
para a seleção das dimensões, Alkire e Santos (2010) indicam a parsimônia (poucas
dimensões simplificam-se comparadas com a medida monerária), com o consenso (a
educação, a saúde e o padrão de vida das pessoas possuem um valor amplamente conhe-
cido) e a inclusão dos aspectos instrumentais e intrínsecos do desenvolvimento humano.
O IPM tem a estrutura de uma das medidas multidimensionais de pobreza desenvol-
vidas por Alkire e Foster (2009) conhecida como a Razão Ajustada de Recontagem
(M0). Este índice é utilizado no procedimento de quando ao menos uma das dimen-
38 Oxford Poverty & Human Development
Initiative.
35
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
sões é ordinal. M0 é o produto entre (H) a taxa de pobreza e a intensidade da pobreza
multidimensional (A), onde A é a porcentagem média na qual uma população pobre
está multidimensionalmente privada. Se Ci(k)/d é a fração dos indicadores nos quais
o indivíduo i está privado, a média destas frações se expressa em A = ∑ Ci(k)/dq39.
Por sua vez, o índice de recontagem H é a proporção da população pobre multidi-
mensional, isto é, H = q/n, onde n é a população total. As pessoas são classificadas
como pobres ou não pobres com base na soma de privações (k) que afetam o seu
domicílio. O ponto de corte usado pelo PNUD é k=3, e a agregação das dimensões
se realiza por equi-ponderação. A unidade de análise do domicílio resolve o problema
dos diferentes denominadores que se requeriam para os diferentes padrões, se é que
a unidade de análise fosse o indivíduo.
QUADRO 6
DIMENSÕES, INDICADORES, PONTOS DE CORTE E PESOS NO ÍNDICE
DE POBREZA MULTIDIMENSIONAL PNUD/OPHI
Dimensões Indicadores Índices: a pessoa está privada se... Peso relativo
Educação
Anos de
escolaridade
completados
Nenhum membro do domicílio
completou
cinco anos de educação
16,7%
Frequência à
escola
das crianças
Pelo menos uma criança em idade
escolar (até o 8ºgrau) não vai à escola 16,7%
Saúde
Nutrição Pelo menos um membro da casa está
desnutrido 16,7%
Mortalidade
infantil
Uma ou mais crianças da casa
morreram 16,7%
Padrão de
vida
Eletricidade Não há eletricidade 5,6%
Saneamento Não há acesso a saneamento adequado 5,6%
Água Não há acesso à agua potável 5,6%
Piso Mora em uma casa com piso de terra 5,6%
Combustível para
cozinhar
Usa combustível “contaminante”
(esterco, lenha ou carvão) para
cozinhar
5,6%
Bens
Não têm carro, caminhão ou veículo
motorizado e possui somente um dos
seguintes bens: bicicleta, motocicleta,
rádio, refrigerador, telefone ou
televisão
5,6%
Fonte: Extraído de Alkire e Santos (2010).
A análise do IPM permite ilustrar a dificuldade para justificar a inclusão ou exclusão
de dimensões em um índice multidimensional. Por exemplo, a omissão do Trabalho
é difícil de se justificar se seguimos os critérios de seleção de dimensões utilizados por
Alkire e Santos (2010), onde a relevância do trabalho tem sido amplamente reconheci-
39 Ci (k) = a quantidade de dimensões
na qual a pontuação de i é ≥ k (padrão
de pobreza em cada dimensão), d =
quantidade total de dimensões con-
sideradas, q = quantidade de pobres
multidimensionais.
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
36
da em várias declarações internacionais baseadas nos direitos, como a própria Reunião
de Cúpula do Milênio: o emprego possui importância instrumental e intrínseca na
vida das pessoas. Além disso, a decisão de atribuir pesos iguais às dimensões supõe
que elas são igualmente importantes ao longo do ciclo de vida ou em todo o território,
o que pode subestimar ou superestimar a pobreza em determinadas subpopulações
(por exemplo, a saúde pode ser mais relevante nos estágios iniciais e finais do ciclo
de vida, enquanto a educação pode ser mais importante para os mais jovens).
QUADRO 7
AMÉRICA LATINA E EUROPA ORIENTAL (17 PAÍSES): PREVALÊNCIA DA
POBREZA SEGUNDO O ÍNDICE DE POBREZA MULTIDIMENSIONAL
(IPM) PNUD/OPHI E OUTROS INDICADORES, 2001-2006
(Valores em porcentagens da população)
Países
IPM
(PNUD-
OPHI)
Ano
US$ 1.25 DIA
(Banco
Mundial)
Ano
Extrema
Pobreza
(CEPAL)
Ano
Argentina 3,0 2005 4,5 2005 9,1 2005ª
Uruguai 1,7 2003 0,04 2003 4,7 2004ª
México 4,0 2006 3,81 2006 8,7 2006
Peru 19,8 2004 8,18 2005 17,1 2004
Brasil 8,5 2003 10,4 2003 13,9 2003
Equador 2,2 2003 10,5 2003 22,3 2004
Colômbia 9,2 2005 16 2006 15,8 2005
República
Dominicana 11,1 2000 4,41 2000 22,1 2000
Bolívia (Estado
Plurinacional de) 36,3 2003 22,8 2003 34,7 2003
Paraguai 13,3 2003 17,2 2002 36,9 2004
Honduras 32,6 2006 22,2 2005 49,3 2006
Nicarágua 40,7 2001 19,4 2001 42,4 2001
Guatemala 25,9 2003 16,9 2002 30,9 2002
R. Tcheca 0,0 2003 SIM SIM NA NA
Eslovênia 0,0 2003 0,0 2003 NA NA
Eslováquia 0,0 2003 SIM SIM NA NA
Bielo-Rússia 0,0 2005 0,0 2005 NA NA
Fonte: Elaboração própria, baseada em CEPALSTAT: http://websie.eclac.cl/infest/ajax/cepalstat.asp?carpeta=estadisticas, PNUD, http://hdr.undp.org/es/
estadisticas/ipm/, Banco Mundial: http://data.worldbank.org/topic/poverty e Alkire e Santos (2010).
ª Zonas urbanas.
Além disso, o uso de limiares que parecem baixos para a realidade da região (por
exemplo, o ponto de corte de 5 anos de escola primária é baixo para a América Latina,
que está muito próxima à universalização do nível educativo40), explica a semelhança
dos resultados obtidos a partir do indicador de $ 1,25 diários do Banco Mundial e os
geradores com base no IPM. Ao analisar os países latino-americanos com dados de
ambos os indicadores, temos que, em média, a abordagem multidimensional produz
uma taxa de recontagem que ultrapassa 4 pontos percentuais a medida monetária do
Banco. As diferenças são maiores quando se compara os resultados do IPM com o
indicador de pobreza extrema da CEPAL, que é baseado no custo estimado de satis-
fazer os requisitos nutricionais mínimos (ver Quadro 7).
40 Para uma discussão deste ponto, ver
Villatoro (2007).
37
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
Quando se trata de verificar a plausibilidade da meta de erradicação da pobreza, os
dados mostram que a utilização do método multidimensional não impede a verificação
de um valor de pobreza igual a zero. A questão crucial é o valor de k. À medida que k
aumenta, a probabilidade de identificação de um indivíduo como não pobre diminui.
Assim, um patamar muito conservador ainda que aumente a chance de comprova-
ção da meta, pode não ser relevante para o contexto local ao identificar a população
pobre como não pobre. Além disso, enquanto aumentar a quantidade de dimensões
e indicadores utilizados na medição multidimensional, maior será probabilidade de
que os indivíduos de uma dada população sejam identificados como pobres.
O indicador multidimensional tende a produzir maiores taxas de pobreza extrema que
a medida de 1,25 dólares diários do Banco Mundial nos países com menores PIB per
capita, o que mostra que, em tais contextos, há um segmento da população que não
obstante supera a linha da pobreza monetária, apresenta privações em outros aspectos
do bem estar. Isto implica que a estimação da pobreza baseada somente em uma medida
monetária pode sugerir o cumprimento da meta de superação da pobreza quando em
realidade persiste privações em aspectos não monetários do bem estar. Alternativamente,
um indicador multidimensional que não inclui a renda pode não captar o empobreci-
mento causado por uma crise econômica. A incompatibilidade entre as duas abordagens
podem ser ilustradas pelos dados de CONEVAL (2010) (ver gráfico 4).
GRÁFICO 4
MÉXICO: POBREZA MULTIDIMENSIONAL E VULNERABILIDADE, 2008
(VALORES EM PORCENTAGENS E EM MILHÕES DE PESSOAS)
Fonte: Elaboração própria, baseada em CONEVAL (2010).
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
38
3.O indicador multidimensional de pobreza/exclusão da União Europeia
A União Europeia propôs, na sua estratégia “Europa 2020”, progressos substanciais
na erradicação da pobreza, propondo-se retirar pelo menos 20 milhões de pessoas da
pobreza e da exclusão. O indicador selecionado para a avaliação da meta é um índice
no qual se agrega, com base no método de união, três indicadores: a) a taxa de baixos
rendimentos (limiar de 60% do rendimento médio), b) um índice de privação material
e c) o percentual de pessoas com idades entre 0-59 que vivem em domicílios com
intensidade de trabalho muito baixa41 (ATKINSON, MARLIER, MONTAIGNE e
REINSTADLER, 2010).
Os indicadores não monetários foram propostos por Guio (2009), argumentando
que as medidas de renda baseadas nos ingressos não seriam suficientes para refletir
a diversidade das condições de vida na União Europeia, especialmente após o au-
mento dos países membros em 2004 e 2007. Conceitualmente, a utilização conjunta
de pobreza de ingressos e a privação material está ligada à definição do Conselho
de Ministros Europeus em 1985, afirmando que os pobres seriam as pessoas cujos
recursos são tão limitados que estariam excluídos de um modo de vida aceitável. Esta
definição inclui resultados e meios para se alcançar o bem-estar, o que permitiria usar
indicadores indiretos (renda) e diretos (privação material) (NOLAN e WHELAN,
2010; FUSCO, GUIO e MARLIER, 2010).
A privação material foi definida como a incapacidade de ter os bens e serviços social-
mente percebidos como necessidades, ou para participar de atividades habituais na
sociedade. Assim, a construção de indicadores de privação material requer informações
sobre a medida em que as pessoas querem determinadas mercadorias, ou desejem
participar de atividades sociais, mas não o fazem por causa de fatores além de seu
controle (FUSCO, GUIO e MARLIER, 2010). Com base na opinião da população
europeia, que foi coletada através de pesquisas, optou-se por incluir itens relacionados à
capacidade das famílias de: 1) enfrentar despesas inesperadas; 2) desfrutar de pelo menos
uma semana de férias por ano longe de casa; 3 ) pagar dívidas (hipotecas, empréstimos);
4) comer carne branca ou vermelha pelo menos uma vez a cada dois dias e 5) manter
a casa com uma temperatura adequada; Também se verificou a posse de itens como:
6) máquina de lavar; 7) TV à cores; 8) telefone e 9) carro. A taxa de privação incluída
no indicador multidimensional é a percentagem de pessoas que têm pelo menos de 3
dos 9 itens (GUIO, 2009).
Adotar um indicador multidimensional tem gerado considerável debate na União
Europeia. Atkinson, Marlier e Wolf (2010) notam que a seleção de um conjunto de
dimensões é equivalente à adoção de um peso zero aos aspectos excluídos, enfati-
zando o caráter político da construção de um índice composto e perguntam se os
41 Domicílios onde nenhum de seus mem-
bros de 18 a 59 anos trabalha, ou onde
seus membros em idade laboral têm, em
média, um vínculo laboral muito baixo.
39
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
pesos deveriam ser os mesmos em diferentes países. Esses autores também salientam
os riscos de agregação de diferentes indicadores em um número, como a possibi-
lidade dos países se concentrarem em um determinado componente do bem-estar,
ao invés de desenvolver estratégias balanceadas de políticas sociais42. Na verdade,
as pressões fiscais na Europa estão levando alguns países a reduzir as transferências
para os desempregados, e mesmo que isso provoque uma redução dos domicílios
com baixa intensidade de trabalho, poderia reduzir a renda domiciliar e aumentar a
taxa de baixa renda (ATKINSON e MARLIER, 2010). Nessa lógica, a avaliação da
política se faria melhor com base em um portfólio de indicadores do que a partir de
um número particular.
Adotar um indicador multidimensional da pobreza na Europa também tem sido ques-
tionado pelas complexidades introduzidas no monitoramento. Uma preocupação em
particular é a definição da linha de base para avaliar o progresso. Atkinson e Marlier
(2010) sugerem que a informação sobre a privação material refere-se a 2008, enquan-
to os dados de baixa renda e intensidade do trabalho foram obtidos em 2007, o que
significa que “a experiência inicial” reflete os efeitos da crise econômica, que deveriam
ser considerados na avaliação intermediária do “Europa 2020” a ser realizada em 2015.
A inclusão de itens de privação material também tem sido questionada, pois o sig-
nificado social de bens de consumo ou atividades essenciais para a participação
social difere entre os países. Embora o inquérito Eurobarômetro de 2007 mostre
que os itens selecionados de privação são, em média, necessidades socialmente
perceptíveis pela população, também mostra uma grande variabilidade no grau
em diferentes itens não percebidos como necessidades entre diferentes países
(TILL e EIFFE, 2010).
Finalmente, Fusco, Guio e Marlier (2010) alertam que o uso simultâneo de taxas
de baixa renda referidas a padrões nacionais com indicadores de privação baseados
em um conjunto comum de ítens implica no emprego conjunto de indicadores que
divergem no conceito de pobreza (renda vs. privação) e no padrão de vida que serve
de base a sua operacionalização (a situação relativa de um país vs um padrão de vida
europeu). Em qualquer caso, estes autores observam que as taxas de variação de um
indicador multidimensional de pobreza são mais elevadas do que aquelas da taxa de
baixa renda: de fato, em 2010, o intervalo de variação entre os países de acordo com
o percentual da população multidimensionalmente privada variou de 14% na Islândia
e 43% na Romênia. Estes resultados indicariam que as diferenças de padrão de vida
entre os países e a distribuição dentro deles seriam melhor captadas pelo indicador
muldimensional.
42 Este risco é maior para os países que
avaliam o cumprimento de uma meta
baseado em um indicador.
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
40
GRÁFICO 5
(UNIÃO EUROPEIA, 31 PAÍSES): ÍNDICE MULTIDIMENSIONAL DE RISCO DE
POBREZAª, CERCA DE 2010
(Valores em porcentagens da população)
Fonte: elaboração própria com base na Eurostat, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=
1&plugin=1&language=en&pcode=t2020_50
ª Estimada com base no critério de união.
D. ABORDAGENS DINÂMICAS DA POBREZA
A análise das dinâmica da pobreza é muito importante para as políticas que visam a
sua erradicação. Primeiro, a identificação do impacto dos eventos de entrada, saída e
reentrada na pobreza ajudam a compreender o quão sustentáveis são os efeitos ob-
servados em um momento de medição. Em segundo lugar, a identificação dos pobres
persistentes e transitórios, além de contribuir para o acompanhamento da meta de
erradicação, fornece insumos para a definição de prioridades e elaboração de políticas
adaptadas às características de cada grupo. Em terceiro lugar, estudos longitudinais
fornecem informações cruciais para analisar a validade e a confiabilidade das medições
das condições de vida.
A prática dominante na análise da dinâmica de pobreza tem sido a utilização de
métricas monetárias. As primeiras abordagens centralizaram-se nas transições e
duração dos períodos de pobreza, e destacaram a importância dos fluxos de entrada
e saída da pobreza e da heterogeneidade destas dinâmicas em diferentes populações.
Nos últimos anos foram realizadas pesquisas visando a construção de um indicador
agregado da pobreza intertemporal, que poderia ser classificado em duas aborda-
gens: o de episódios de pobreza e o de componentes do rendimento (GRADIN,
RIO e SANG, 2011).
41
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
1. Enfoque de componentes
Esta abordagem distingue o componente constante da renda de suas flutuações tem-
porárias e identificam como indivíduos cronicamente pobres, famílias cuja renda
(consumo) esteja abaixo da linha da pobreza. A noção de renda permanente permite
adaptar esta abordagem às ferramentas utilizadas na medição estática da pobreza, tais como
os índices FGT (FOSTER E SANTOS, 2009; GRADIN DEL RIO e SANG, 2011).
Uma das aplicações mais populares desta abordagem é a de Jalan e Ravallion (1996,
1998), que propõe um método para identificar a pobreza crônica e a transitória com
base numa comparação entre a linha de pobreza Z e um indicador de recursos (por
exemplo, a renda monetária) que um indivíduo tem disponível ao longo do tempo,
onde uma pessoa é cronicamente pobre se sua renda média é abaixo da linha da
pobreza intertemporal. Neste caso, a pobreza crônica é a privação que permanece
quando se atenua a variação intertemporal de renda e pobreza transitória e é gerada
por movimentos ou flutuações na renda.
Formalmente, se (yi1, yi2 ... yid) é a cadeia de rendimento do domicílio i desde o
tempo 1 até o tempo D, e se Pi (yi1, yi2, ..., yid) é um indicador de pobreza intertem-
poral de pobreza para o domicílio i, o componente transitório (Ti) de Pi é a porção
atribuída à variabilidade intertemporal no rendimento, isto é, Ti = P (yi1, yi2, ....
yiD) - P (Eyi, Eyi,. Eyi ..), onde Ey é o valor esperado da renda ao longo do tempo,
ou a renda média no momento da família i. Em seguida, o componente crônico (Ci) é
Ci = P (Ei1, Ei2,....EiD). Assim, a pobreza agregada intertemporal Pi (que é definida
como o hiato de pobreza ao quadrado, ou FGT2) pode ser dividida em componentes
crônicos e transitórios, onde o valor de Ti é a diferença entre Pi e pobreza crônica Ci
( JALAN e RAVALLION, 1996, 1998).
A abordagem de Jalan e Ravallion (1996, 1998) tem sido usada também com adap-
tações em diferentes estudos. Cruces e Wodon (2002) adicionaram a renda em perí-
odos diferentes, utilizando uma função que incorpora a aversão ao risco e penaliza a
incerteza42 sob o suposto de que os domicílios preferirão um fluxo constante de renda
a um fluxo variável com mesmo valor médio. Esse método leva em conta os efeitos
negativos da variabilidade de renda sobre o bem-estar, mas pode levar a sobreestimar
os episódios transitórios de pobreza à custa da pobreza persistente, e, portanto, mais
adequado a uma noção de vulnerabilidade que um conceito de pobreza crônica. Por
sua parte, Perez Ribas e Machado (2007) não identificaram os componentes da pobreza
com base no rendimento, mas de acordo com a “propensão à pobreza”, subordinada
às características dos indivíduos.
Hoy e Zheng (2008) construíram um índice de pobreza intertemporal, que inclui
renda permanente como um proxy de valoração retrospectiva que um individuo
43 É empregada uma função de utilidade
com uma constante aversão relativa ao
risco (CRUCES E WODON, 2002).
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
42
efetua sobre sua vida como um todo (axioma “experiencial”). Um problema dessa
metodologia é que a suposição de correspondência entre privação material e avaliação
retrospectiva dessas condições (o “efeito pobreza”) não tem muito apoio conceitual
e empírico. O ajuste das expectativas pode levar as pessoas a usar padrões muito
baixos de avaliação, o que significa que os indivíduos afetados pela privação material
sofridos ao longo do tempo podem avaliar as suas condições de vida de uma maneira
inconsistente com o axioma “vicencial”.
As vantagens da abordagem de componentes, que têm sido levantadas com base
conceitual sólida (está ancorada na teoria econômica), eliminam a arbitrariedade na
determinação da linha de pobreza intertemporal (RIEGG CELLINI, e RATTCLIFFE
MCKERNAN, 2008). É útil para predizer a pobreza estrutural e a análise direta de
renda, sem a mediação da classificação pobre / não pobre, evitando perda de informa-
ções (CAPELLARI e JENKINS, 2002; MAURIZIO, PERROT e VILLAFAÑE, 2008).
No entanto, esta abordagem tem sido criticada por problemas conceituais e metodo-
lógicos. McKay e Lawson (2003) argumentam que a renda permanente não é equiva-
lente à pobreza crônica. A família pode entrar ou sair da pobreza, mas se, em média, a
renda disponível é abaixo da linha de pobreza será considerada cronicamente pobre.
Isso implica que para identificar um domicílio como cronicamente pobre deveria-se
avaliar a profundidade da experiência da pobreza. Além disso, esta abordagem não é
sensível ao tempo que uma família passa em situação de pobreza, especialmente se as
rendas não são perfeitamente transpostas ao longo do tempo (ou se o consumo não
pode ser distribuído adequadamente no tempo). A hipótese de transferência perfeita
pode ser difícil de sustentar, especialmente para os mais pobres, o que pode levar a
sub-identificação dos mais desfavorecidos (FOSTER, 2007).
O enfoque dos componentes é apresentada de forma que as dinâmicas de rendimento
supostamente são as mesmas para todas as famílias, e que os desvios de renda que
permanecem são aleatórios. Isto significa que existe uma relação entre o rendimento
transitório de pessoas e grupos diferentes, ou entre o rendimento transitório da mes-
ma pessoa em dois pontos no tempo. No entanto, nem sempre mudam de renda e
conduzem para a mesma dinâmica a longo prazo (uma pessoa empobrecida pela perda
de emprego não tem a mesma perspectiva da pobreza de alguém que está desem-
pregado devido a uma deficiência) e a renda permanente pode variar durante longos
períodos, havendo o efeito das mudanças no ciclo de vida, no padrão de crescimento
econômico e do mercado de trabalho (YAQUB, 2000; CAPELLARI e JENKINS,
2002; MAURIZIO, PERROT e VILLAFAÑE, 2008).
Assim, o método de componentes não parece adequado para examinar a dinâmica
da pobreza em populações com altos níveis de heterogeneidade, e também tem sido
criticado em sua capacidade de medir a persistência da pobreza. Por estas razões,
McKay e Lawson (2003) favorecem o uso de modelos de regressão para estabelecer
43
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
a renda permanente, ainda que a validade preditiva desses modelos dependa em que
medida as características dos domicílios sejam capazes de prever os rendimentos. Por
sua vez, Stevens (1999) sugere que a taxa de risco multivariada (enfoque de episódios)
reproduz melhor os padrões de pobreza persistente, que o método do componente.
2. Enfoque de episódios de pobreza
A abordagem dos episódios centra-se no estudo da dinâmica da renda e episódios de
entrada e saída da pobreza. A ferramenta padrão nesta abordagem são as matrizes de
transição, em que em sua versão mais simples comparam-se os rendimentos (ou esta-
dos de pobreza e miséria) nos momentos t+1 e t. Esta abordagem tem sido utilizada
para diferenciar o pobre crônico do transitório. A identificação é feita através de dois
limiares, um da pobreza e outro de tempo. No primeiro caso, usamos uma linha de
pobreza estática. No segundo, a distinção é geralmente feita a partir da frequência de
episódios em que a renda cai abaixo da linha da pobreza (FOSTER, 2007).
Deve notar-se que a utilização de uma linha de tempo adiciona uma segunda fonte de
arbitrariedade na medição da dinâmica de pobreza, sendo a primeira a da pobreza de re-
cursos (CERIANI, 2009). Além disso, uma “linha do tempo” muito exigente irá diminuir
a pobreza crônica e vice-versa. Isso pode interagir com a linha de pobreza monetária:
uma linha de pobreza baixa com uma “linha de tempo” muito exigente pode aumentar
a pobreza transitória. Por sua vez, uma medida com base na frequência pode permitir a
uma pessoa com um rendimento elevado em um período, e ligeiramente abaixo da linha
da pobreza nos outros períodos a ser classificada como pobre crônica. A consideração
da pobreza crônica com base na frequência de episódios de pobreza também ignora o
tempo que uma família passa em situação de pobreza - não considera a monotonicidade
temporal44 - e não leva em conta a severidade da pobreza (FOSTER, 2007).
O papel da duração dos episódios e seu tratamento em um índice de pobreza tem
sido objeto de uma discussão considerável. Os argumentos para tratar especialmente
a duração dos episódios são variados: uma maior exposição à pobreza está associada
ao retardo do crescimento e reduz as habilidades cognitivas e comportamentais de
crianças com piores condições de saúde e mais predispostas a permanecer pobres
depois de adultos ( FOSTER, 2007, ADDISON HULME, e KANBUR, 2007). O
uso da duração como variável explicativa vem da noção do “estado de dependência
verdadeira”, que propõe que a experiência da pobreza em um ano, aumente o risco de
ser pobre no ano seguinte. Quando uma família entra na pobreza, os seus membros
poderiam usar suas economias para manter seu bem-estar anterior. Quanto mais
tempo a família permanecer em pobreza, mais provável que ela fique sem poupança
e a perda de bem-estar. Também podem dificultar a saída da pobreza os parâmetros
adotados em programas de transferência como os procedimentos de classificação de
pobreza baseados em
proxy-means
e a duração limitada de concessão de benefícios
aos mais pobres. (ARRANZ e SANG, 2010). 44 Se um domicílio pobre passa mais
tempo na pobreza, a medida total de
pobreza deveria aumentar.
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
44
Recentemente, várias tentativas têm sido desenvolvidas para dar mais robustez axiomática
para medidas de pobreza baseadas na abordagem dos episódios, enfocando a duração da
pobreza. Por exemplo, Foster (2007) propôs uma nova família de medidas de pobreza
crônica. Nesta metodologia, os pobres crônicos são identificados através de dois limites:
a linha de pobreza estática e um limite de duração, ou o percentual mínimo de tempo
durante o qual uma pessoa deve estar sob a linha da pobreza para ser considerada cronica-
mente pobre. Na computação dos indicadores é usada a família de medidas FGT (Foster,
Greer e Thorbecke, 1984), ajustadas para a duração da pobreza. Todas essas medidas estão
em conformidade com o axioma da monotonicidade e uma série de axiomas básicos.
A lógica empregada por Foster (2007) é a seguinte: o primeiro limiar é a linha estática
z, e o segundo é a linha de tempo t, ou a fração mínima de termo que uma pessoa
deve passar na pobreza para ser considerada pobre crônico. Dado t, o conjunto de
pobres crônicos e Z= (i: d≥ t). Posto que Z depende de z e t, o número de pobres
é uma função K (y; z, t), onde y é a renda. Logo, o número de pobres Q (y; z, t) é o
número de pessoas em Z. Em uma população de tamanho N, se tem uma taxa de
pobreza H= (y; z, t) = Q (y; z, t)/ N. Mas H não é sensivel a duração da pobreza: por
exemplo, se uma pessoa tem um vetor de rendimentos em 4 períodos de (7, 4, 2, 2),
com (z = 5; t = 0.70), será pobre crônico (ti =0.75, ou 3/4). Agora, o que acontece
com H se a pessoa i em vez de obter 7 no primeiro período receber uma renda de 3?
H não varia, já que t=0.70, mas a duração da pobreza de i é 1.
Para resolver esse problema, Foster (2007) propôs um índice (D), que incorpora a
duração média de pobreza crônica entre os pobres. A combinação de H e D produz
um índice agregado sensível ao tempo que os pobres estão em situação de pobreza e
as variações na prevalência de pobreza crônica. A razão ajustada pela duração K0 =
HD é o produto da taxa de pobreza original H e a média D. Por sua vez, para enfrentar a
dificuldade de que K0 é insensível a variações na intensidade da pobreza, Foster levanta
um indicador com base no hiato médio em todos os períodos em que o pobre croni-
camente está na pobreza (G .) Isto resulta em um índice de hiato de pobreza ajustado
para o comprimento K1, que é o produto de três subíndices que medem a prevalência,
a duração e a intensidade da pobreza crônica, ou seja, K1 = GHD.
Quanto à ordem dos episódios de pobreza, Foster (2007) apela para o princípio do
anonimato temporal, a partir do qual a sequência não afeta a pobreza intertemporal, e
ignora a ordem dos episódios de privação em seu índice de K1. Em vez disso, Bossert,
Chakravarty e D’Ambrosio (2008), a partir da noção de que os efeitos da pobreza
são cumulativos, dão mais importância aos episódios consecutivos de privação na
comparação entre dois indivíduos com o mesmo número de episódios de pobreza.
Considere-se a situação de pobreza em dois tempos, como X e Y, em que x = (1/3,
1/2, 1/4, 1/2, 0) e y = (1/3, 0, 1/2, 1/4, 1/2), a pobreza intertemporal é maior para X
do que para Y, pois X enfrenta quatro episódios seguidos de pobreza, enquanto Y teve
um episódio intermediário de não pobreza45.
45 Hoy e Zheng (2008) refletem a noção
de independência do caminho, o que de-
manda que a adequação primeiro entre
indivíduos e logo depois entre períodos
deveria ser equivalente à adequação
em uma ordem reversa, tanto para
os indivíduos como para a sociedade.
Contrariamente, Bossert, Chaktavarty e
D’Ambrosio (2010) se propõem a agregar
primeiro no tempo e depois para os indi-
víduos, já que a adequação inicial entre
os indivíduos significa que a informação
sobre a persistência da pobreza nos
indivíduos se perde quando chega na
segunda etapa (não há informação sobre
os períodos da vida de um indivíduo).
Foster (2007) e Dutta, Rope e Zank (2010)
também agregam inicialmente no tempo
e depois nos indivíduos.
45
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
O papel do caminho também tem sido considerado por Ceriani (2009), com base
no conceito de caminho-dependente da pobreza. Assumindo que os indivíduos
possuem mais perdas que ganhos, um nível similar de renda será pior avaliado se
uma diminuição no bem-estar material. Assim, a taxa de pobreza H = P (Y, z), con-
siderando duas populações de renda idênticas em t, será maior para as pessoas com o
pior registro de renda entre t e t-1. Deve-se notar que esta entre pode valorizar mais
a pobreza transitória. Se tiver dois perfis de rendimento t e t-1, x e y, em que x = (7,
2) e y (2,2), com (z = 5), x será mais pobre do que y, uma vez que o rendimento de
x diminuiu entre t-1 e t, enquanto a renda de y manteve-se inalterada.
Dutta, Roope e Zank (2010) propõem um índice que permite que eventos de
saída da pobreza venham reduzir o impacto de um período posterior de privação.
Esta abordagem, apesar de uma abordagem similar de Bossert, Chakravarty e
D’Ambrosio (2008), difere metodologicamente deste, porque, em vez de sobre-
valorizar os episódios consecutivos de privação, faz uso de uma taxa de desconto,
o que reduz o impacto da pobreza em um período com base na quantidade de
eventos que precedem as saídas. No entanto, usar uma taxa de desconto traz
o problema de arbitrariedade na fixação de seu valor (ADDISON, HULME e
KANBUR, 2007, CALVO e DERCON, 2007).
3. Evidência empírica sobre a pobreza no tempo e algumas implicações
Os EUA há muitos anos conta com estudos longitudinais nacionais46. Essa evidência
indica que a maioria dos episódios de pobreza tem uma duração limitada, e a menor
parte da população que teve um episódio de pobreza persistente é pobre. O padrão
típico é que as famílias empobrecem por vários anos, para logo sair da pobreza e per-
manecer assim por um período de tempo, mas uma fração dessas famílias pode cair na
pobreza outra vez (STEVENS, 1999). A pequena diferença entre a pobreza transitória
dos pobres determina que um evento econômico negativo, como perda de emprego
ou desagregação da família, pode fazê-los cair na pobreza. Enquanto isso, aqueles que
são pobres possuem características persistentes que os colocam em desvantagem em
relação ao mercado de trabalho, o que limita as suas chances de escapar da pobreza
(HIRSCHL e RANK, 2001).
As pesquisas para os países europeus são mais limitadas do que as dos EUA. Entre as
pesquisas recentes, podemos citar a de Andriopoulou e Tsakloglou (2011), que usaram
a frequência e a duração dos períodos de pobreza para construir a seguinte tipologia: a)
pobre transitório, que experimentou a pobreza de uma vez por apenas um ano, b) pobre
a médio prazo: experimentou a pobreza uma vez, mas por dois anos, c) pobres recorren-
tes: indivíduos pobres mais do que uma vez, mas não mais de dois anos consecutivos e
d) pobres persistentes ou pobres continuamente por pelo menos 3 anos. Segundo essa
análise, os pobres transitórios constituem a maior fração dos pobres (42,5%) na União
Europeia, sendo seguido pelos pobres persistentes (28,8%) (ver quadro 8).
46 Entre outros, pode-se mencionar o
PSID (Panel Study of Income Dynamics),
o NLSY (National Longitudinal Survey of
Youth) e o SIPP (Survey of Income and
Program Participation).
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
46
QUADRO 8
(UNIÃO EUROPEIA, 14 PAÍSES): PERFIS DE POBREZA NO TEMPO POR
PAÍSES
(Valores em porcentagem de população e em % da população pobre)
Países Tipos de pobres/ população total Tipos de pobres/população pobre
Transi
tórios Médio
prazo Recor
rentes Persis
tentes Transi
tórios Médio
prazo Recor
rentes Persis
tentes
Áustria 14,2 3,5 3,5 6,5 51,3 12,6 12,6 23,6
Bélgica 14,8 3,8 4,8 8,7 45,9 12,0 15,0 27,1
Alemanha 14,1 4,2 4,0 7,0 48,2 14,5 13,5 23,8
Dinamarca 15,5 3,5 3,8 4,6 56,5 12,8 13,8 16,9
Espanha 15,7 4,5 8,1 10,3 40,8 11,7 21,0 26,6
Grécia 14,6 5,3 7,6 14,8 34,5 12,6 17,9 35,0
França 13,5 4,7 4,8 9,5 41,5 14,4 14,7 29,4
Finlândia 11,2 3,5 1,9 4,3 53,7 17,0 8,9 20,5
Itália 13,6 4,5 6,7 13,3 35,7 11,9 17,7 34,8
Irlanda 14,9 4,2 5,2 12,3 40,8 11,5 14,3 33,5
Luxemburgo 9,8 3,4 2,4 7,0 43,5 15 10,7 30,8
Holanda 12,3 2,8 3,7 5,0 51,7 11,7 15,6 21,0
Portugal 14,1 4,5 5,7 15,8 35,2 11,3 14,1 39,4
Reino
Unido 17,6 5,4 6,3 12,8 41,8 12,8 15,1 30,3
União
Europeia 14,6 4,5 5,4 9,9 42,5 13,0 15,7 28,8
Fonte: Extraído de Andriopoulou e Tsakloglou (2011).
ª O índice de pobreza estática é de 60% na média das rendas.
Nos países em desenvolvimento, a análise da dinâmica da renda e da pobreza é muito
mais recente que nos países desenvolvidos, e também grande parte dos dados não
são comparáveis , pelas diferenças conceituais e metodológicas entre os estudos. Estas
diferenças são expressas nos conceitos e nos métodos de construção dos indicadores
de pobreza, no número de rodadas, na qualidade e na cobertura de inquéritos, nas
taxas de atrito ou perdas amostrais, etc. Tudo isso implica que os dados disponíveis
devem ser vistos com cautela (DERCON e SHAPIRO, 2007).
QUADRO 9
(17 PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO): PERSISTÊNCIA DA POBREZA EM
ESTUDOS DIFERENTES LONGITUDINAISa b
(Valores em porcentagens de população)
País Anos Medições
(rodadas) Amostra Sempre
pobres
Às vezes
pobres
Nunca
pobres
Bangladesh 87-00 2 379 domicílios rurais 31,4 43,5 25,1
Bangladesh 94-01 2 1184 domicílios rurais 11,7 30,6 57,8
Argentinac95-02 4 por
corte
453 por corte, Grande
Buenos Aires 14 29 57,1
47
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
Chile 96-01 2 15038 domicílios,
regiões III, VII, VIII
e RM 10,5 20,1 69,4
Chiled96-
01-06 310287 domicílios,
regiões III, VII, VIII
e RM 4,2 29,8 66
China 90-95 2 3311 domicílios
rurais, província
Sichuan 5,8 38,2 56
Nicarágua 98-01 2 2880 domicílios 27 22 52
Egito 97-99 2 347 domicílios
urbanos e rurais 19 20,4 60,6
África do
Sul 93-98 2 Sem informação 22,7 31,5 45,8
África do
Sul 97-01 5 200 domicílios
urbanos 35,9 58,3 5,8
África
do Sul
criançase 93-98 2 1171 domicílios
província de
Kwazulu-Natal 17,7 34 48,3
Etiópia 94-95 2 Sem informação 24,8 30,1 45,1
Etiópia 94-97 2 1500 domicílios rurais 12 55 33
Etiópia 94-97 2 1500 domicílios
urbanos 22 37 41
Etiópia 94-04 6 1500 domicílios rurais 6 79 15
Costa do
Marfim 85-86 2 Sem informação 14,5 20,2 65,3
Costa do
Marfim 87-88 2 Sem informação 25 22 53,0
Indonésia 98-99 4 10640 domicílios rurais 17,5 40,3 42,2
Irã 92-95 4 3371 domicílios nacionais 4,9 43,3 51,8
Quênia e
Madagascarf93-95 2 301 domicílios rurais 70,8 22,5 6,8
Polôniag 93-96 4 4919 domicílios rurais e
urbanos 5,3 33,5 61,2
Rússiag 94-98 4 2256 domicílios rurais e
urbanos 2,2 45,4 52,4
Uganda 92/99 2 1103 domicílios rurais e
urbanos 18,9 40,2 40,9
Vietnã 92/93-
97/98 2 4272 domicílios nacionais 9,8 20,2 70,0
Fonte: elaboração própria, baseado em Dercon e Shapiro (2007), Baulch e Hoddinott (2000), Cruces e Wodon (2003), Denis, Prieto e Zubizarreta
(2006), Davis e Stampini (2002), Sen (2003), Kabeer (2004), Haddad e Ahmed (2003), Adato, Carter e May (2004), Salehi-Isfahani (2003), Barrett e
outros (2006), Luttmer (2001) e Baulch e Massett (2003).
ª Em quase todos os estudos o índice de pobreza estática se definiu com base no custo das necessidades básicas e na maioria, foi utilizada a renda
monetária disponível. Em alguns estudos se empregou o gasto no consumo por integrante do domicílio como medida de pobreza.
b Na categoria sempre pobres, classificam-se todos os lugares/pessoas que estiveram sobre a linha da pobreza em todas as medições: por exemplo, na
Argentina, 14% da população entrevistada foi pobre nas 4 medições realizadas.
c Fez-se uso de uma medida de ingressos equivalentes. As incidências reportadas são um meio simples das incidências para cada corte (estas são de
tamanho igual).
d Os valores correspondem às porcentagens da população. Não informaram os valores para os domicílios.
e Gasto em consumo equivalente.
f Fez-se uso de um índice “equidistante” a linhas oficiais de pobreza do Quênia e Madagascar.
g Índice da pobreza relativa, fixado em 20% mais baixo da distribuição de cada ano em que são realizadas medições.
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
48
47 O mesmo pode ser dito no caso da
mobilidade entre níveis de renda mais
além da pobreza.
48 Por exemplo, Baulch e Masset (2003)
observaram que no Vietnã a pobreza
monetária é menos persistente do que
aquela pobreza medida por indicações
de educação e subnutrição.
49 Muitos estudos painéis se baseiam em
médias anuais e, por tanto, colapsam as
dinâmicas entre as medições.
O Quadro 9 mostra que, na maioria dos países e estudos, mais da metade dos que tiveram
um episódio de pobreza são pobres transitórios e que a minoria são persistentes, sendo
estes últimos definidos segundo os critérios de estar abaixo da linha da pobreza em todas
as medições. Esses dados indicam a existência de uma fração significativa da população
vulnerável a cair na pobreza (BAULCH e HODDINOTT, 2000; HERRERA, 2006;
DERCON e SHAPIRO, 2007). O achado de considerável mobilidade na pobreza tem
levado alguns pesquisadores questionar noções de “pobreza dura” e resistente às políticas
sociais (AGUILAR, 2002; DENIS, PRIETO e ZUBIZARRETA, 2006). No entanto, esta
conclusão deve ser qualificada, pelas seguintes razões:
a) A métrica univariada pode não ser suficiente para concluir um fenômeno multidimensional47;
b) Identificação dos pobres a partir da frequência de episódios de pobreza não leva em
consideração a duração, gravidade e profundidade desta (MCKAY e LAWSON, 2003);
c) O valor de limiar de pobreza temporária afeta os resultados. Por exemplo, no Chile, se
é usado como referência um mínimo de dois episódios de pobreza, a pobreza persistente
chegaria a 32%, e não a 9,5% obtido com o critério de “sempre pobre”. Por sua vez, o
número de medições afeta a probabilidade de que um objeto seja classificado como per-
sistentemente pobre (ver figura 6);
d) A mobilidade observada através de métricas monetárias pode ser maior do que a real,
porque o rendimento pode variar mais rápido que o padrão de vida48 que, adicionado às flu-
tuações de renda, pode ser maior entre os pobres e vulneráveis (HULME E MCKAY, 2005);
e) Os problemas de atrito e representatividade das amostras, e não considerar a dinâmica dos
padrões de vida entre as medições49 verificadas pode comprometer a robustez das conclusões.
GRÁFICO 6
(17 PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO): INCIDÊNCIA DA POBREZA PERSISTENTE NA
POBREZA TOTAL, POR QUANTIDADE DE RODADAS E COBERTURA TEMPORAL
DOS ESTUDOS
(Valores em porcentagem da população “sempre pobre”, intermediária e simplesa)
Fonte: Elaboração própria, baseado em Dercon y Shapiro (2007), Baulch e Hoddinott (2000), Cruces e Wodon (2003), Denis, Prieto y Zubizarreta (2006), Davis e
Stampini (2002), Sen (2003), Kabeer (2004), Ahmed e Haddad (2003), Salehi e Isfahani (2003), Barrett e outros (2006), Luttmer (2001) e Baulch e Massett (2003).
a Calculada considerando como denominador a população que teve ao menos um episódio de pobreza em todas as medições.
49
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
Quanto às implicações da evidência longitudinal para compravação da erradicação da
pobreza, a constatação de condição de não pobreza para um indivíduo ou grupo em
um ponto no tempo não será suficiente para garantir que tal situação é “verdadeira”
e tampouco permitirá inferência sólida a respeito da probabilidade de que a condição
verdadeira de não pobreza se mantenha ao longo do tempo. Parte da pobreza observa-
da é composta por pessoas que não têm um baixo padrão de vida (por exemplo, que
perderam seus empregos, mas têm poupança para sustentar seu nível de consumo)
em um ponto do tempo, e, portanto, não será pobre do ponto de vista da renda per-
manente ou de consumo. Por sua vez, uma parcela dos não pobres, identificados por
uma medida transversal, é composta por sujeitos que tem baixo padrão de vida (por
exemplo, as famílias que tiveram um aumento transitório da renda não vão obter uma
melhora em seu padrão vida a longo prazo) (GORDON, 2002).
Os indicadores de pobreza intertemporais são cruciais se o objetivo de uma política é
a redução ou a erradicação da pobreza, e pode ser muito útil para monitorar as ações
de combate à pobreza, fornecendo informações para a formulação de políticas apro-
priadas. Por exemplo, duas regiões de um país podem enfrentar a mesma situação
em termos de quantidade de pobres e severidade da pobreza, mas, em uma região,
a pobreza poderia ser amplamente persistente e a outra principalmente transitória.
O primeiro caso exigirá políticas para resolver os problemas estruturais (acesso à
educação e saúde, provisão de infraestrutura básica, etc.), enquanto o segundo deve
ter ferramentas priorizadas para complementar a renda (seguro-desemprego, micro-
crédito, etc. ) (ADDISON, HULME e KANBUR, 2007).
As medidas de pobreza intertemporais também podem ser muito importantes para
aumentar a validade e confiabilidade de medidas transversais de pobreza (para detalhes,
ver seção seguinte). De fato, tem se reconhecido a necessidade de incluir aspectos não
monetários na análise da dinâmica da pobreza, dada a existência de um conjunto de “arma-
dilhas” sistêmicas que poderiam impactar a reprodução da pobreza persistente, tais como
insegurança, falta de voz e representação, o isolamento e a segregação residencial, a dis-
criminação e as oportunidades de emprego limitadas (CENTRO DE INVESTIGAÇÃO
SOBRE A POBREZA CRÔNICA, 2009, 2011). A partir da métrica monetária não há
uma completa caracterização da pobreza e é plausível que uma fração da população, ainda
que aumento de sua renda (ou despesa de consumo), persista em situação de pobreza,
porque continuam a apresentar dificuldades em outras áreas do bem-estar.
Finalmente, o dinamismo da pobreza pode afetar a confiança com que se possa com-
provar a meta de erradicação da pobreza por meio de medidas transversais, assim como
criar dificuldades na operação de identificação de eligibilidades de beneficiários para
programas, o que irá resultar em erros de inclusão e exclusão. Neste sentido, diz-se
que os movimentos de entrada e saída da pobreza explicam porque as políticas com
base em uma perspectiva estática têm dificuldade na sua focalização de públicos-alvo,
o que significa que não apenas as transferências devem ser entregues para os mais
pobres, mas devem ser expandidas para as famílias vulneráveis (HERRERA, 2006).
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
50
IV. ASPECTOS METODOLÓGICOS
A qualidade do processo de medição e as formas como os erros são avaliados e con-
trolados são aspectos a serem levados em conta quando verificamos uma meta de
erradicação da pobreza. Tradicionalmente, tem-se assumido que o erro de medição
é independente do valor real de um estado de pobreza ou pobreza em um período
de tempo. No entanto, nos últimos anos temos acumulado evidências indicando que
muitas vezes essa premissa não é verificada, o que significa que os erros podem não
ser distribuídos aleatoriamente.
O erro pode aparecer em diferentes fases do processo de pesquisa. Normalmente,
classificam-se os erros por suas fontes, o que leva a diferenciá-los em três categorias:
a) medição, que ameaçam a validade e a confiabilidade das estimativas; b) estimativa,
cometidos na inferência a partir de unidades particulares do levantamento da população
e c) não-resposta ao item. Os erros nem sempre são atribuíveis a uma determinada
origem pois há interrelação entre as várias fases de uma pesquisa. Muitas vezes, os
indicadores de avaliação de erro fornecem informações gerais sobre a confiabilida-
de e identificação da fonte e assim, consequentemente, sobre o erro em particular
(VERMA e BETTI, 2010).
Esta seção descreve e analisa alguns dos erros mencionados na literatura de medição
da pobreza e faz uma breve revisão dos procedimentos usualmente utilizados para
controlar e corrigi-los. A discussão incidirá sobre os erros mais comuns na medição
da pobreza com base na abordagem monetária, porque esta abordagem é utilizada por
governos da região para a avaliação de iniciativas para erradicar a pobreza.
A. ERROS CONCEITUAIS DE MEDIÇÃO
Este tipo de erro ocorre quando os termos usados têm pouca capacidade para refle-
tir o fenômeno que pretendem medir. Por exemplo, para verificar a eliminação da
pobreza através de um indicador que capta a renda atual em um ponto temporal t, é
necessário o cumprimento de dois itens. Esta medida é uma boa aproximação para o
padrão de vida ao se executar a medição; a validade preditiva é identificada com um
padrão de estar acima do mínimo em t, permanecendo assim (t + 1, t + 2, t + n).
O problema é a capacidade de rendimento atual para medir o nível de vida. Mesmo
que a renda fosse perfeitamente medida, continuaria a ser uma aproximação e algumas
das diferenças observadas no bem-estar seriam às vezes verdadeiras e às vezes não
(MCCULLOCH e BAULCH, 2000). A questão é mais complexa no que se refere à
validade preditiva de uma declaração de erradicação baseada em uma medida transversal
da renda, dada a volatilidade que a renda possui ao longo do tempo. Tem sido dito que
um indicador monetário não é suficiente para formar um juízo conclusivo sobre o bem-
-estar da população a longo prazo (HULME e MCKAY, 2005, TILL e EIFFE, 2010).
51
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
Esta dificuldade pode ser ilustrada com uma discussão: se o rendimento em t é uma
boa estimativa da renda permanente50. A maioria das análises usam a renda atual como
um montante corrente e para a renda permanente adotam o modelo yit =yi + vit,
onde yit é a renda atual, yi é a renda de longo prazo e vit o erro de medição, que não
estaria correlacionado a yit e seus determinantes Este modelo assume uma relação
linear entre yit e yi, onde o coeficiente de regressão é igual a um, mas alguns estudos
têm mostrado que os coeficientes entre o rendimento corrente e algumas medidas
de rendimento permanente variam de acordo com ciclo de vida e não são iguais a
um51, o que significa que o modelo convencional não caracteriza bem a relação entre
o rendimento corrente e permanente (HAIDER e SOLON, 2005).
Os problemas de renda atual levaram alguns pesquisadores a sugerir que os gastos do
consumidor são uma melhor aproximação do padrão de vida agora e a longo prazo. Isso
ocorre porque os consumidores têm alguma ideia de sua renda permanente, e não vão
mudar seus padrões de gastos se acreditam que as variações na renda são transitórias.
O que afetará o consumo varia menos do que a renda (MEYER e SULLIVAN, 2010).
Além disso, o consumo poderia capturar melhor algumas situações relacionadas com
o padrão de vida, tais como posse de bens duráveis, e seriam mais sensíveis aos efeitos
das transferências do Estado. De qualquer forma a relação entre o consumo e padrões
de vida pode ser mais complexa, especialmente em contextos caracterizados por um
acesso generalizado ao crédito. Este último pode inflar artificialmente o custo e pro-
mover a dívida das famílias (por exemplo, no Chile, os indicadores da parcela mais
pobre apresentam um maior encargo financeiro52), que os tornam mais vulneráveis
a choques que podem corroer seu padrão de vida a médio prazo.
Com relação às evidências disponíveis sobre o desempenho de ambos os indicadores,
Meyer e Sullivan (2010) compararam estimativas de pobreza baseada na renda e consu-
mo para os Estados Unidos entre 1960 e 2008, e concluiram que as medidas de consumo
apresentam reduções de pobreza muito mais relevantes do que as apreciadas pela renda.
No entanto, Bavier (2008) observa que existem grandes lacunas nas estimativas de pobreza
na América produzidos pelo rendimento e consumo e não encontra nenhuma evidência
de superioridade de um sobre o outro indicador.
Há dois argumentos que tendem a inclinar a balança a favor da renda. Um deles é o
fato de que a renda é um indicador melhor do que o consumo quando a pobreza é
definida como “falta de direitos” e é expressa em uma política pública que garante o
direito à renda mínima cidadã(ATKINSON, 1991). O outro, talvez mais importante,
é que a coleta de informações sobre os gastos é mais onerosa (mais itens são necessá-
rios em uma mesma unidade de observação), uma limitação concreta em pesquisas
domicilares multi-propósitos, em que se prefere o levantamento de algumas perguntas
sobre o rendimento que um número maior de questões relacionadas com os gastos dos
50 Isso parte da premissa de que alguns
componentes da renda permanente,
como o valor presente na renda futura
do trabalho, não são observáveis.
51 Por exemplo, ver Lillard (1977),
Bjorklund (1993) e Haider e Solon (2005).
52 Relação dívida/renda. Para mais deta-
lhes, veja o Banco Central do Chile (2010).
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
52
consumidores.No caso de medidas com base no rendimento, a omissão de alguns
componentes da renda não-monetária e monetária relevante para o padrão de vida
vai levar a sobre-estimar a estimativa de pobreza. Na literatura, foram identificados
problemas como falta de consideração de bens públicos recebidos a preços gratuitos
ou baixos (educação, saúde, água e saneamento, eletricidade, comida, etc.). Outro
componente de renda que geralmente não é capturado por pesquisas domiciliares
são transferências em dinheiro e em espécie de ONGs. No caso de bens e serviços
públicos, a magnitude do viés depende do grau de mercantilização53 dentro de um
país (ou, inversamente, o grau de esforço estatal no fornecimento de bens públicos),
bem como a transferência para a pobres que são feitos em espécie54.
Um método para a quantificação dos benefícios em espécie é assumir que o seu valor é
igual aos custos de produção (PAULUS, e TSAKLOGLOU SUTHERLAND, 2010).
Esta abordagem tem sido criticada por desconsiderar as diferenças nos custos de produ-
ção entre os diferentes governos locais e não considerar o diferencial na qualidade dos
benefícios (AABERGE, LANGØRGEN e LINDGREN, 2010). Como alternativa se
propôs a considerar o valor monetário dos custos do serviços públicos que as famílias
incorreriam se esses serviços estivessem disponíveis apenas no mercado. Propõe-se
também consultar o montante que as famílias estão dispostas a pagar por esses servi-
ços. No entanto, estas duas últimas opções requerem volume custoso de informação
(MARISCAL et al, 2008), o que levou à adoção do método do custo de produção na
União Europeia. Deve-se notar que a inclusão do valor de serviços de educação e de
saúde a partir deste método reduziu a taxa de famílias com baixo rendimento em países
europeus (AABERGE, LANGØRGEN e LINDGREN, 2010).
A renda implícita para a aquisição da casa própria é outro aspecto a ser considerado.
A residência principal é frequentemente o maior ativo das famílias para evitar o paga-
mento de aluguel e permite o uso de habitação como garantia para acesso ao crédito.
Uma forma de estimar este componente é cobrá-lo através do procedimento de
equivalência de renda, como a União Europeia, onde o valor da renda imputada pela
posse da casa é fixado pelo preço de mercado de uma locação habitação semelhante. A
equivalência pode ser estimada a partir de dados objetivos (estatísticas sobre a renda
paga por uma sub-amostra de inquilinos), ou pelas respostas dos entrevistados a per-
guntas sobre o valor potencial do seu aluguel. Este último método não é recomendado
pela Eurostat, porque isso levaria a superestimar o valor do aluguel. O procedimento
de equivalência Aluguel foi implementado pela primeira vez em 2007, levando a um
declínio na incidência, profundidade e severidade da pobreza na maioria dos países
europeus. A pobreza caiu substancialmente entre adultos mais velhos e aumentou
entre os inquilinos (SAULI e TÖRMÄLEHTO , 2010).
Beccaria (2007) aponta uma limitação adicional ao emprego no valor de mercado de
transferências em espécie (incluindo o valor imputado da habitação) em medidas de
renda. Isso ocorre porque as famílias não têm a capacidade de usar esses recursos a
53 Esping Andersen (1990).
54 Na América Latina o caso mais evidente
foi o da República Bolivariana da Vene-
zuela, país que conta com programas
sociais baseados fortemente em transfe-
rências em espécie.
53
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
seu critério, uma vez que estes bens podem ser aplicados somente na satisfação de certas
necessidades. Assim, a sua inserção em termos de preços de mercado pode subestimar a
pobreza se o valor resultante destes bens superarem ao que eles tem na linha da pobreza.
Por sua vez, há dois fatores que influenciam o custo relativo de satisfazer as necessidades
dos membros da família. O primeiro fator é a “equivalência no consumo”, que refere-se às
diferenças nas necessidades dos indivíduos, dependendo de suas características. O segundo
consiste em “economias de escala”, o que implica no aumento à medida que o número
de membros do agregado familiar cresce e os gastos por pessoa para a satisfação de suas
necessidades esteja diminuindo. Estes elementos têm sido tratados por meio de escalas de
equivalência, onde o custo para satisfazer as necessidades de uma família são expressos em
termos de um domicílio de referência, usando curvas de Engel e equações de demanda. Tem
se assinalado que cada uma das formas de estimação tem limitações e não se pode determinar
que uma é melhor que a outra. Assim, foi proposta a utilização de uma escala de equivalência
paramétrica baseada em uma função que define os parâmetros associados com economias
de escala e equivalentes de consumo por sexo e idade (ALONZO e MANCERO, 2011).
Outra dificuldade é a definição da unidade de análise. Para alguns, a unidade de análise
deve ser o indivíduo, já que boa parte da teoria sobre as necessidades e o bem-estar
nasce partir delas, enquanto para outros, a abordagem deve ser o domicílio, uma vez
que decisões mais importantes são tomadas aí para satisfazer as necessidades dos seus
membros. No entanto, considerando o domicílio como unidade de análise, em situações
em que diferentes famílias vivem dentro de um mesmo local, elas seriam tratadas como
uma unidade, quando na realidade podem ser unidades distintas. (RIEGG CELLINI,
MCKERNAN e RATCLIFFE (2008). Por sua vez, os indicadores de pobreza ao nível
domiciliar não captam as variações de bem-estar interna ao domicílio. Uma contagem
com base na renda média supõe que os recursos disponíveis são distribuídos igualmente
dentro da família, o que nem sempre pode ser a realidade. As dificuldades práticas de
se avaliar a distribuição interna do bem estar dentro dos domicílios tem sido decisivas
na não consideração deste aspecto nas medidas de pobreza usuais.
B. ERROS DE ESTIMATIVA: SUBCOBERTURA E NÃO-RESPOSTA
Erros de estimação ou de insuficiência de observações resultam geralmente de pro-
blemas de coleta de parte da amostra, ou problemas no desenho do plano amostral.
Quando eles são específicos para alguns grupos e não são bem controlados, resultam
em extrapolações erradas das unidades de medida para população do estudo. Estes
problemas podem ocorrer na concepção e coleta da amostra, e incluem os erros de
cobertura, de estimação e de seleção da amostra (VERMA e BETTI, 2010).
O erro de amostragem é uma das fontes mais analisadas de erros de estimação. Para
estimativas baseadas em pequenas amostras, este componente pode ser o principal fator
de erro. Com amostras maiores, os erros não de amostragem, mas em especial , os de
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
54
não-resposta e de medição podem ser mais importantes. No entanto, mesmo em
estudos com amostras maiores, os erros de amostragem das estimativas da pobreza
aumentam quanto menores forem as populações, grupos sociais ou regiões dentro
de um país (VERMA e BETTI, 2010).
Os erros de cobertura surgem das discrepâncias entre a população-alvo e a base de
referência para amostragem, e também dos erros de seleção da amostra. Estes proble-
mas violam a condição de amostragem probabilística e surgem quando a população de
interesse não se vê representada no marco amostral (zero probabilidade de seleção),
e / ou quando da escolha das unidades de amostragem não é aleatória. Este erro pode
resultar da obsolescência das informações utilizadas na construção do quadro marco
amostral, pela não atualização de assentamentos feitos após o censo, ou a exclusão de
subpopulações, por falta de acesso a locais onde residem.
A incidência da pobreza pode ser subestimada devido a erros de cobertura. Em um país
onde a migração interna e a formação de assentamentos urbanos precários são fenômenos
importantes, com Censos Demográficos realizados somente a cada dez anos a cada 10
anos, não se incluem apropriadamente essas populações na base da amostragem. Por sua
vez, a população de rua geralmente não é considerado no Censo dos países da região, em-
bora nos últimos anos foram iniciados estudos para identificar este grupo (MIDEPLAN,
2005, META, 2008). Outros casos são os pobres que vivem em áreas geográficas isoladas
que dificultam o trabalho de recenseamento. De qualquer forma, a melhoria do plano
amostral poderia causar problemas de comparabilidade levando a subestimar o sucesso
de uma iniciativa de erradicação da pobreza, se o erro de cobertura na linha de base afetar
principalmente os pobres.
O erro de não-resposta é uma categoria intermediária entre os erros de medição e
estimação. É o fracasso na medição de uma ou mais variáveis para uma ou mais unidades
de amostra, provocando aumento da variância pela redução da amostra efetiva e/ou pela
ponderação e imputação usadas para seu tratamento. Formalmente, a magnitude de viés
de (S) nas estimativas de rendimento mediano (Y) de uma população de referência N
pode ser expressa como S (y) = 1 / n ( n1 Y1 + n2 Y2), onde N é o total da amostra, Y1
é a renda média dos entrevistados, Y2 é a renda média dos que não respondem (valor
desconhecido), n1 é o tamanho da amostra dos entrevistados e n2 o tamanho da amostra
de não-respondentes. Isto significa que o o tamanho do viés causado por não-resposta
é uma função da incidência da parcela de não respondentes (n2 / n) e a diferença no
rendimento médio entre respondentes e aqueles que não respondem (Y1 - Y2).
As fontes de não-resposta podem ser encontrada em diversas etapas envolvidas no dese-
nho e trabalho e de campo, tais como localização e contato com o domicílio selecionado,
a realização da entrevista domiciliar e a realização de entrevistas pessoais (VERMA E
BETTI, 2010). Informação sobre um item pode ser incompleta, porque não é possível
coletá-la em detalhes em uma pesquisa. Às vezes, as informações são perdidas porque o
entrevistado se recusa ou não a pode fornecer. Uma fração significativa de pessoas que
55
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
não respondem se incluem nas respostas “não sei” (MOORE, STINSON e WELNIAK,
2000). Erros de não-resposta podem não retratar a realidade nas estimativas de renda.
Isso acontece se a não-resposta é comum e não distribuída aleatoriamente (é seletiva
nas características medidas). Alguns componentes de renda como os rendimentos de
trabalho de autônomos e a renda de capital podem estar sujeitos a níveis muito elevados
de não-resposta (EUROSTAT, 2010). Da mesma forma, as pessoas com rendimentos
elevados podem relutar em informar sua renda, enquanto que os mais pobres poderiam
não ser localizados no trabalho no campo.
Como evidências da magnitude da não-resposta às perguntas sobre a renda, para os EUA,
Moore, Stinson e Welniak (2000) indicam que, em média, 25% das rendas reportadas em
pesquisas foi obtida por imputação ao invés de respostas diretas. Além disso, Verma e Betti
(2010) contam que no novo painel EU-SILC 2007, a não-resposta de renda superou 33%
em 8 de 26 países, o que pode prejudicar a representatividade dos resultados. As maiores
taxas de não-resposta foram observada nos extremos da distribuição.
A não-resposta é um problema particularmente grave para estudos longitudinais
(ver quadro 10). A perda acumulada de domicílios pode afetar substancialmente o
poder estatístico da estimativa e, além disso, se a perda amostral não é aleatória, os
resultados do estudo serão contaminados pelo viés da seleção. Este é um problema
muito difícil de controlar quando o desgaste depende de fatores não observáveis na
primeira rodada de um painel (DERCON e SHAPIRO, 2007).
QUADRO 10
TAXAS DE ATRITO EM DIFERENTES ESTUDOS LONGITUDINAIS
(Valores em porcentagens de domicílios/pessoasa)
País Período entre pesquisas Atrito
Argentina, EPH 1995-2002 7 anos 48,0
Peru LSMS, 1997-1998 2 anos 12,0
Peru LSMS, 1998-1999 2 anos 3,0
Chile, Painel CASEN (1997-2001) 5 anos 28,1
Chile, Painel CASEN (2001-2006) 5 anos 31,6
Chile, Painel CASEN (1997-2006) 10 anos 50,8
Austrália 1 ano 13,2
Bélgica 1 ano 8,7
Dinamarca 1 ano 14,0
França 1 ano 11,2
Alemanha 1 ano 7,3
Grécia 1 ano 9,7
Itália 1 ano 15,3
Luxemburgo 1 ano 5,9
Holanda 1 ano 6,5
Portugal 1 ano 8,9
Espanha 1 ano 4,7
Reino Unido 1 ano 11,6
Estados Unidos 1 ano 14,5
Quênia 2 anos 41,0
Madagascar 3 anos 58,4
África do Sul 5 anos 35,0
Fonte: Elaboração própria, baseada em Dercon e Shapiro (2007), Denis, Prieto e Zubizarreta (2007) e Feres (2011).
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
56
A melhor estratégia é evitar a não-resposta, o que requer um desenho cuidadoso do
questionário e do trabalho de campo para garantir um clima de colaboração adequado.
Agora, se são verificados problemas de não-resposta, vários procedimentos podem
ser usados para resolver estas dificuldades (ver quadro 11). Deve-se notar que não há
maneira universalmente aceita para corrigir os erros de não-resposta e que a escolha
do procedimento deve se adequar a situação e ao contexto particular do levantamento.
Deve-se tomar cuidado com a seleção de métodos de correção, uma vez que podem
introduzir novos viéses (MEDINA e GALVAN, 2007)
QUADRO 11
DIFERENTES TIPOS DE NÃO-RESPOSTA, CAUSAS E ESTRATÉGIAS DE
ENFRENTAMENTO
Problema Descrição Soluções possíveis
Não-resposta da
unidade
Perde-se a unidade completa. Não se
pode obter informações sobre o domicílio
selecionado, incluindo a entrevista
sobre as características do domicílio e as
entrevistas das pessoas no domicílio.
Sobre-amostra,
substituição,
reponderação
Não-resposta
parcial da
unidade
No se pode obter uma entrevista pessoa
dentro do conjunto de adultos elegíveis
no domicílio.
Descarte, ponderação ou
imputação completa do
caso.
Não-resposta ao
item
Não se obterá informação sobre a
variável de interesse em sua totalidade
(por exemplo, não se recolheu nenhuma
informação sobre a renda)
Descarte, imputação
Não-resposta
parcial ao item
Não se consegue a informação completa
sobre parte da variável de interesse (por
exemplo, não se pegam dados sobre uma
ou várias fontes de rendimento)
Imputação e micro
simulações
Fonte: Elaboração própria, com base nas Nações Unidas (2005) e Verma e Betti (2010).
A não resposta de toda a unidade tem sido tratada por ajustes ao tamanho da amostra,
para a substituição de unidades perdidas e por reponderação. O ajuste do tamanho da
amostra requer uma estimativa da taxa de não resposta, antes da coleta de dados. Este
procedimento aumenta o tamanho da amostra final. Por outro lado pode-se substi-
tuir de forma em que há decisão do entrevistador para incluir unidades adicionais na
amostra, mas esta seleção não é baseada em uma probabilidade objetiva (ONU, 2005).
A reponderação consiste no cálculo de pesos compensatórios aplicados nos domicílios
que respondem55. Para a nova ponderação exige-se a mesma informação disponível
para os entrevistados respondentes e que não-respondem. Às vezes, a única infor-
mação disponível é a localização geográfica, o que leva a atribuir maior peso a todas
as famílias que respondem na área de enumeração. Por exemplo, se 90% das famílias
responderam em uma área de enumeração, os ponderadores56 desses domicílios
55 Em outras palavras, a reponderação
distribui os pesos base das unidades
que não respondem às unidades que
respondem, de forma que a soma dos
pesos ajustados das unidades que res-
pondem seja igual à soma dos pesos base
para a amostra completa. (MOHADJER E
CHOUDHRY, 2002).
56 A quantidade de domicílios na popula-
ção que representa a casa selecionada na
amostra. O peso base é a probabilidade
investida de seleção de um domicílioum
domicílio.
57
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
deve ser aumentado por um fator de 1/0.9 = 1.11. Se houver mais informações, as
não-respostas podem ser analisadas a partir de modelos de regressão logística, probit
ou outros. Nesses casos, os coeficientes de regressão são utilizados para predizer a
probabilidade de respostas para cada família e o inverso dessa probabilidade é usado
para estimar uma “propensão para ponderar a resposta.” Uma vez que os pesos esti-
mados a partir de probabilidades são muito variáveis, pode-se agrupá-las em categorias
e estimar os pesos correspondentes através da média, mediana ou outra estatística
(ONU, 2005; MOHADJER e CHOUDHRY, 2002.)
Uma prática que não é incomum é descartar casos que declaram renda zero, situação
que se configura quando na unidade entrevistada não são respondidos todos ou alguns
quesitos sobre rendimentos e/ou observa-se não-resposta parcial. Esta prática tem sido
justificada com base em argumentos que essas observações não são confiáveis e não
seriam úteis para a avaliação do bem-estar. Assim, a República Tcheca, Irlanda, Itália,
Luxemburgo, Hungria e Reino Unido descartam casos de famílias com entrevistas
pessoais perdidas (VERMA e BETTI, 2010). Gasparini (2004) explorou o impacto
dos descartes de unidades com renda zero na taxa de pobreza na Argentina em 1992
e 2003 e concluiu que este indicador não foi afetado, e o que corresponderia à renda
zero foi cerca de 1% da amostra total. De todas as formas, a prática de descartar tem
sido criticada pela falta de base conceitual que a fundamente pela perda de informa-
ções, pelo aumento da taxa de não-resposta e pela possibilidade de viéses que afetem
a representatividade da amostra restante (VERMA e BETTI, 2010).
Uma das estratégias mais utilizadas para corrigir os viéses derivados da resposta parcial
da unidade, da não resposta ao item e também de outliers é a imputação, ou a assignação
de um valor para a resposta perdida, ou que corresponda a um valor esperado. A im-
putação é quase sempre preferível que o descarte e pode reduzir o viés nas estimativas,
mas o último depende da adequação das hipóteses utilizadas na imputação. Deve-se
notar que a suposição da aleatoriedade da distribuição dos dados faltantes é assumida
na maioria dos métodos de imputação, mas muitas vezes esta hipótese não é cumprida,
porque a ausência de resposta está correlacionada com as características de respondentes
( MOHADJER e CHOUDHRY, 2002, MEDINA e GALVAN, 2007).
A imputação por médias não condicionadas baseia-se no pressuposto de aleatoriedade
da não-resposta. A atribuição de valores para aqueles que não respondem é através dos
valores médios de entrevistados na variável de interesse. Este procedimento tem sido
criticado, já que afeta a distribuição de probabilidade da variável imputada, reduz a
correlação com outras variáveis e reduz a sua variância57 (MEDINA e GALVAN, 2007).
A imputação por média condicionada é uma variante do processo acima descrito e
consiste em formar categorias a partir de fatores associados com a variável de interesse,
e imputar com observações provenientes da sub-amostra que tem características co-
muns. Aqui também se assume que os dados em faltantes sigam um padrão aleatório
e existam tantas médias como categorias. Um procedimento que se tem adotado por
57 Se em uma entrevista 30% dos entre-
vistados não informou sua renda, e se im-
puta na base média das observações que
dispõem de informação (por exemplo,
650 pesos), 30% da amostra terá como
ingresso 650 pesos e zero de variação,
o que reduzirá a dispersão da amostra
total. Isto por sua vez incidirá na forma
da distribuição do ingresso e nos valores
das taxas de pobreza e desigualdade.
(MEDINA E GALVÁN, 2007).
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
58
médias condicionadas é a utilização de regressão. Neste caso, eliminam-se as obser-
vações com dados incompletos e se ajusta um modelo para predizer os valores que
serão utilizados para substituir os valores ausentes (MEDINA e GALVAN, 2007).
Até 2009, na pesquisa CASEN do Chile se empregava uma imputação de renda por
médias condicionadas, aplicada a todas as pessoas que, devendo informar rendi-
mentos em alguma fonte específica, não o fizeram. A técnica consistia em atribuir a
essas pessoas a renda média relatada por indivíduos com características semelhantes,
onde cada grupo era constituído através de cruzamento simultâneo de variáveis de
classificação58 (FERES, 2009).
Por seu vez, através do método hot-deck59 se busca preservar a distribuição de proba-
bilidade das variáveis com dados incompletos (DURRANT, 2005). Este procedimento
preenche as informações de campo onde faltam dados com dados completos (de uni-
dades doadoras). Isso é feito a partir de uma seleção aleatória de valores observados,
o que não afeta a variabilidade do estimador. A qualidade do processo depende do
grau em que aglomerados são gerados para assegurar que a carga é feita com carac-
terísticas comuns entre as observações e correlacionadas com a variável a imputar;
assim, quando a variável de classificação não estiver associada com os valores faltantes
podem ocorrer resultados errôneos. A aplicação do presente método requer a adoção
de algum método para identificar qual dos valores observados será utilizado na impu-
tação60 (MEDINA e GALVAN, 2007). No caso do CASEN no Chile, até 2009 este foi
método utilizado para imputar renda aos chefes de domicílios proprietários de casas
sem valor de aluguel declarado. Em termos gerais, após a organização geográfica das
famílias, estas são selecionadas segundo variáveis como situação de moradia (própria
ou própria a ser paga) e tipo de moradia (casa, apartamento, etc.) (FERES, 2009).
No método de imputação múltipla (IM) faz-se uso de simulações de Monte Carlo e
os dados faltantes são substituídos a partir de um certo número (m> 1) de simulações.
Cada simulação analisa a matriz de dados completos a partir de métodos estatísticos
convencionais e os resultados são combinados para gerar estimadores robustos. Um
processo que concorre com o IM é o de máxima verossimilhança (ML). De acordo
com Schafer (1999), estimadores MV podem ser mais eficientes do que os obtidos
com IM, porque não exigem as simulações ou dependem de um modelo estatístico,
mas também tem se verificado que, com pequenas amostras, IM produz resultados
mais robustos que o MV.
Os métodos de IM não devem ser considerados como a melhor opção para carrega-
mento estatístico de todas as condições e finalidades. A adequação do método depende
da variável de interesse e a incidência e distribuição de não-resposta da frequência. Por
exemplo, embora Rubin (1987) afirme que IM produz bons resultados mesmo com
taxas de não resposta de 50%, o fato das pesquisas domiciliares adotarem amostras
probabilísticas implica que o tamanho da amostra assegura certa precisão para um nivel
58 Para os ocupados, eram utilizados
como variáveis de classificação. 1)
categoria ocupacional, 2) a região, 3)
parentesco (chefe; não chefe), 4) sexo, 5)
nível educacional, 6) ramo da atividade
económica e 7) a ocupação.9 Para os ocu-
pados, eram utilizados como variáveis de
classificação: 1) categoria ocupacional, 2)
a região, 3) parentesco (chefe; não che-
fe), 4) sexo, 5) nível educacional, 6) ramo
da atividade económica e 7) a ocupação.
59 Este método se baseia na imputação
com valores da pesquisa presente. Em
troca, no procedimento “Cold Deck”
se usa informação de outras pesquisas.
60 Existem variantes do procedimentohot-
-deck. O “algoritmo sequencial” parte de
um processo de ordenação pelos datos
em cada sub-grupo e seleciona doadores
na medida em que se recorre o arquivo
de dados. Sua aplicação supõe que a
falta de respostas se distribui de forma
aleatória em cada uma das categorias,
mas se a falta de respostas se concentrar
em um extrato com poucas observações,
é possível gerar estimadores enviesados,
mesmo que o procedimento selecione
várias vezes o mesmo doador. Por sua
vez, o “método aleatório” identifica
registros sem dados e o escolhe de forma
estocástica. Também existe a possibilida-
de de que o doador seja o “vizinho mais
próximo” para o registro sem dados, e a
seleção se efetua a partir da definição de
critérios de distância.
59
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
máximo de não resposta. Isto significa que em situações onde a omissão exceder este
limite põe-se em risco a confiabilidade das estimativas. Além disso, em estudos onde
a taxa de omissão na renda monetária é, por exemplo, de 25%, imputar a resposta em
uma das quatro observações pode ser pouco útil, especialmente quando os resultados
serão utilizados para a avaliação de políticas públicas (MEDINA e GALVAN, 2007).
Quanto à verificação da meta de erradicação da pobreza, substituir os valores de
rendimento zero ou ausentes por valores aumenta a renda e reduz a pobreza. Assim,
a decisão sobre a metodologia de imputação é complexa porque os indicadores de
pobreza são sensíveis ao método. Por exemplo, Medina e Galvan (2007), com base
nas EPH da Argentina 2007, e considerando como referência a porcentagem de
indigentes estimado por médias condicionadas (11,1%), observaram que todos os
valores imputados de pobreza usando métodos diferentes (excepto a hot-deck), foram
significativamente diferentes do valor de referência, embora o intervalo no qual as
taxas de pobreza flutuassem fosse pequena (de 10,3% para 12,8%)61. Enquanto isso,
Gasparini (2004), comparando as taxas de pobreza com e sem imputação através de
regressão, com base nas EPH Argentina 1992 e 2003, observou que em nenhum dos
anos estudados o impacto da imputação na taxa de pobreza superou 5%.
Dadas essas limitações, Medina e Galvan (2007) sugerem não escolher a priori um método
de imputação. A análise exploratória e verificação da consistência das informações devem
fornecer insumos para selecionar o método que produz estimativas mais eficientes.
C. ERROS DE RESPOSTA
Aqui se incluem situações em que o valor observado difere do valor verdadeiro por
fatores associados com o desenho dos instrumentos e coleta de dados. Neste caso,
podemos distinguir como fontes de erro o questionário62, o entrevistado e o entre-
vistador, que isoladamente ou em interação podem influenciar as medições. Estes
erros podem também ser resultados de dificuldades inerentes à coleta de certos tipos
de informação. Este componente de erro, como qualquer outro, será um problema
se é comum em uma quantidade significativa de situações de entrevista e está corre-
lacionado com as variáveis a estimar (VERMA e BETTI, 2010).
O questionário é uma fonte potencial de erro. Idealmente, as perguntas ao entrevistado
devem transmitir o significado que interessa ao pesquisador, mas há vários fatores que
podem afetar a interpretação e as respostas às perguntas por parte do entrevistado.
Estes fatores incluem: a) a formulação da pergunta, b) estrutura (aberto ou fecha-
do), c) a ordem em que são apresentados e d) a duração da entrevista. A formulação
das perguntas é um dos principais problemas, pela incapacidade de padronizar seu
significado (MATHIOVETZ, BROWN e BOND, 2001). Por sua vez, a ordem das
perguntas pode conter alguma informação que pode influenciar a resposta a uma
pergunta posterior, e também produzir “response-sets”. Com relação ao impacto da
61 O intervalo de variação foi maior
ao considerar as taxas de pobreza (de
27.5% a 33%).
62 Na literatura especializada de erro de
resposta, este tópico é mais amplo que
o “questionário”, e refere-se ao impac-
to do modo de coletar as informações
(entrevistas presenciais ou por telefone,
internet, questionário autoaplicável, etc.)
no erro. Considerando que as pesquisas
domiciliares da América Latina só usam
entrevistas presenciais, não aprofunda-
remos o tema.
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
60
duração da entrevista, a qualidade de informação se deteriora quando a entrevista é
muito curta ou longa. Se as entrevistas são muito curtas, os entrevistados não con-
cedem a devida atenção e se são muito longas, a fadiga afetará o entrevistador e o
entrevistado (BIANCOTTI, D’ALESSIO e NERI, 2008).
Os entrevistadores podem enviesar a medição por diferenças em suas capacidades
para realizar as tarefas da entrevista (ler as perguntas, verificar as respostas, registrar
a informação) e por suas características pessoais, que podem influenciar as respostas
dos entrevistados. Se a maioria dos entrevistadores cometer erros na mesma direção
(ou as suas características levam a erros semelhantes) os resultados serão enviesados
(MATHIOVETZ, BROWN e BOND, 2001).
Quanto aos entrevistados, o erro pode ser analisado nas quatro etapas que compõem
o processo de construção de respostas a perguntas sobre a renda. Essas etapas são a
compreensão da pergunta, a recuperação de informações, a avaliação da consistência
entre as informações recuperadas e a requerida, e por fim, a decisão de a comunicação
da resposta (MATHIOVETZ, BROWN e BOND, 2001). Na qualidade de constru-
ção de respostas também influenciam a motivação do entrevistado, ou sua vontade
de dedicar tempo e energia para concluir o inquérito (BIANCOTTI, D’ALESSIO
e NERI, 2008).
Na fase da compreensão a confusão entre as diferentes fontes de renda, juntamente com
perguntas muito complexas, podem fazer com que as pessoas não saibam as respostas.
(MOORE, STINSON e WELNIAK, 2000; MATHIOVETZ, BROWN e BOND,
2001). Por exemplo, a carga cognitiva associada ao informe de rendimentos no ano
passado para uma pessoa que tinha vários empregos esporádicos, e que foi beneficiária
de vários programas de transferências públicas de renda, será maior do que a enfrentada
por alguém que tinha emprego assalariado estável como a única fonte de renda.
Quanto à recuperação de informações, as falhas de memória podem enviesar a decla-
ração de rendimentos recebidos, em período de referência de coleta mais extensos.
Estes erros não são sempre aleatórios (MATHIOVETZ, BROWN e BOND, 2001;
NAKATA, SAWADA e TANAKA, 2009). Os vieses também podem aparecer quando
os entrevistados não conseguem recuperar diretamente da memória o valor de seus
rendimentos e se valem de estratégia de “rememoramento” de informação63 que
pode ser enganosa. A prática em alguns países da região é perguntar a renda do mês
anterior, o que levou a se sugerir a ampliação do período de referência, para melhorar
a medição da pobreza (GASPARINI, 2004; MIDEPLAN COMITÊ TÉCNICO,
2010). Esta recomendação não leva em conta, os problemas associados ao problema
de esquecimento .
Há algumas evidências de que períodos mais longos de “rememoramento” estão associa-
dos à subdeclaração de consumo e renda (GUENARD e MESPLÉ-SOMPS, 2010), que
63 Estudos realizados sobre os entrevista-
dos pela Pesquisa de Renda e Participação
nos Programas (SIPP) permitiram observar
as seguintes estratégias de reconstrução
da renda do trabalho no último ano:
1) recordar-se de quanto recebeu por
salários no último mês e a estimativa da
quantidade de pagamentos recebidos no
período de referência; 2) estimativa do
número de horas trabalhadas durante o
período de referência e multiplicação pelo
salário por hora; 3) divisão salarial anual
por doze, 4) identidicação de um salário
médio por hora e multiplicação por um
‘padrão típico’ de horas trabalhadas;
5) lembrar-se das quantias exatas para
os meses recentes e a quantia média e
logo estimar, para os meses anteriores;
6) identificação de uma quantia média e
logo estimar paraos meses para os meses
anteriores se recebeu mais ou menos
dinheiro ou 7)lembrar-se das quantias
semanais mais recentes e multiplicar por
quatro e por doze. (MARQUIS, 1990;
CANTOR, BRANDT Y GREEN, 1991)
61
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
tendem a superestimar a pobreza. Visaria (2000) observou que o uso de um período de
referência de uma semana, em vez de um mês, causou a queda da taxa de pobreza na
Índia de 43% a 24% em áreas rurais e 33% a 20% em áreas urbanas , o que significou
uma redução de 175 milhões de pobres. No mesmo país, Sharma (2004) comparou
os relatórios de consumo de dois períodos recordatórios, um de sete e outro de 30
dias, e encontrou uma forte tendência para relatar mais consumo no menor período
de referência. No entanto, Ahmed, Brzozowski e Crossley (2006) observaram que
entre as famílias canadenses, os gastos de consumo levantados a partir da memória
é maior do que o relatado diariamente, e Marquis e Moore (1990) observaram a
subdeclaração de renda com base em dados da memória em um dos oito programas
sociais incluídos na pesquisa SIPP. Por outro lado, Nakata, Sawada e Tanaka (2009)
concluem que o uso de uma pergunta sobre o consumo, ao invés de inserida em uma
categoria, produziu menos erros de lembrança da informação no Vietnã, e também
observaram que o erro de “rememoramento” é significativamente associado com o
tamanho do núcleo familiar. A última tendência também foi identificada em Papua
Nova Guiné (GIBSON, 2002), Indonésia e Camboja (GIBSON e KIM, 2007).
Na fase de comunicação, o entrevistado decide se quer fornecer ou não as informações
solicitadas. A sensibilidade de alguns entrevistados sobre sua renda pode motivar a
subdeclaração, especialmente onde as convenções sociais inibem os entrevistados a
informarem quanto ganham e constragem os entrevistadores a perguntar sobre os
rendimentos de outros (TOURANGEAU ET AL, 2000). Essas dificuldades foram
analisadas pelo Bureau do Censo dos EUA, que descobriu que os pesquisadores
mudavam frequentemente as perguntas SIPP sobre a renda, omitindo definições,
períodos de referência ou simplesmente não fazendo as perguntas (MOORE, STIN-
SON e WELNIAK, 2000).
Uma parte da literatura empírica sobre os erros de respuesta analizou as diferenças
entre rendimento e gasto com consumo. Estes estudos descobriram que a renda
declarada é menor do que os gastos com consumo e que tem sido atribuída à maior
incidência de erros de captação da informação de renda (MEYER e SULLIVAN, 2010).
Tem se sugerido que os dados de consumo são mais confiáveis, porque o período de
referência para a maioria dos produtos mais consumidos (não durável) é mais curto
(entre uma semana e um mês), enquanto que o referência de retirada para renda em
várias pesquisas é geralmente um ano. A consequência prática disso é que a incidência
da pobreza é maior através de uma medida com base na renda. No entanto, na América
Latina o uso de um período de um ano para medir o rendimento não é o habitual.
Em todo caso, não há consenso sobre a confiabilidade das medidas de rendimento
em comparação com aqueles obtidos através de gastos em consumo. Em um estudo
longitudinal com uma amostra de 8000 domicílios italianos, Biancotti, D’Alessio
e Neri (2008), observaram que as informações de rendimentos eram geralmente
mais confiáveis do que as declarações sobre os gastos com consumo. Por sua vez, os
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
62
autores concluíram que a comunicação de rendimentos do trabalho assalariado era
bastante confiável, assim como para as pensões e transferências do governo. Por outro
lado, eram menos confiáveis as declarações de rendimentos de trabalho autônomo e
benefícios complementares do trabalho. No entanto, deve–se notar que o índice de
confiabilidade usado por Biancotti, Alessio D’e Neri (2008) não captura a subdeclara-
ção, já que o coeficiente de Heise não muda se as famílias sistematicamente ocultam
informações sobre sua renda ou seus ativos.
QUADRO 12
(ITALIA): ÍNDICE DE CONFIABILIDADE DE HEISEa PARA INDICADORES
MONETÁRIOS E NÃO MONETÁRIOS DAS CONDICIONES DE VIDA, 1995-
1998-2000
Indicadores Índice de
Heise Indicadores Índice de
Heise
Renda Consumo e poupança
Ingresso líquido disponível 0,82 Consumo 0,69
Rendimentos nominais 0,94 Não duráveis 0,69
Salários líquidos 0,95 Gasto com alimentos 0,80
Benefícios complementáres 0,41 Duráveis 0,27
Pensão e transferências líquidas 0,94 Poupança 0,61
Outras transferências 0,76 Outros agregados
Renda líquida por trabalho
autônomo 0,74 Estoque de duráveis 0,43
Rendimentos líquidos por capital 0,72 Meio de transporte 0,89
Renda por bens 0,67 Mobiliário 0,23
Ingresso de ativos financeiros 0,72 Lugar de residências
Riqueza Propriedades
Riqueza líquida 0,82 Superfície 0,84
Moradia 0,90 Valor: 0,84
Negócios familiares 0,56 Ano de construção 0,78
Riqueza financeira 0,68 Ano de aquisição 0,83
Depósitos 0,38 Renda imputada 0,74
Dívidas 0,54 Não proprietários
Valores estatais 0,74 Aluguel 0,96
Fonte: extraído de Biancotti, D’Alessio e Neri (2008).
ª Um maior valor do índice significa uma maior precisão da medição
Todos estes antecedentes indicam que se devem tomar medidas para identificar e
controlar o erro de resposta. Um primeiro passo para a identificação de viéses é a
análise substantiva da consistência interna dos dados. Também se requer comparações
com outras fontes (por exemplo, dados administrativos dos programas sociais). Os
estudos longitudinais podem igualmente ser muito úteis para avaliar a estabilidade
das respostas no tempo (VERMA Y BETTI, 2010). No que diz respeito ao trabalho
de campo, a garantia da confidencialidade aumenta a confiabilidade das respostas às
perguntas sobre renda (MOORE, STINSON Y WELNIAK, 2000). Nesta linha,
pode-se explorar as possibilidades de uso de novas tecnologias para coletar informação
sobre a renda em condições de maior anonimato.
63
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
1. O problema da sub-declaração
A sub-declaração de renda pode ser um grande problema para avaliar os esforços para
erradicar a pobreza pois medem o progresso de indicadores monetários. Dois países (ou
regiões de um país) podem ter a mesma taxa “verdadeira” de pobreza, mas se a subde-
claração de rendimentos é maior em um deles, a pobreza será sobreestimada nesse país.
A sub-declaração também produz ruído quando se comparam duas medidas de pobreza
nos momentos t e t +1. Se a taxa verdadeira de pobreza cai entre t e t +1, mas diminui
a subdeclaração o impacto do esforço para erradicar a pobreza vai ser subestimado. Mas,
se a taxa verdadeira de pobreza não muda entre t e t +1, mas aumenta o sub-registro,
será visto um aumento da pobreza em t +1 comparado com t (SZÉKELY ET AL, 2000).
Tradicionalmente, a subdeclaração é entendida como resultado de uma vontade de-
liberada dos entrevistados em não informar plenamente sua renda monetária. Mas
as fontes de subdeclaração podem ser mais complexas e podem ser encontradas em
outros erros de medição (problemas os instrumentos de pesquisa, viéses no processo
de construção de respostas, os erros de entrevistador) e / ou problemas de observação
(diferenças de bases de amostragem, períodos referência, etc.) Não há interpretação
única sobre a natureza ou fontes de subdeclaração.
Uma das possíveis fontes de subdeclaração é a interpretação que os sujeitos fazem a respeito
do significado das questões. Isso pode acontecer mesmo quando se trata de termos de uso
geral ou o significado parece claro. Stinson (1997) consultou o que os americanos entre-
vistados incluiam no cálculo de sua renda familiar total. Alguns entrevistados excluíram
rendas esporádicas porque os valores eram pequenos e não contribuiam substancialmente
para a renda familiar. Outras razões para a omissão de certas rendas foram o o uso para
finalidades individuais (e não para a família) ou porque se destinavam a envio a outras
pessoas não residentes. Outros estudos com entrevistados pelo SIPP têm demonstrado
subdeclaração causada pela confusão entre a renda “ganhada” e “recebida” (MARQUÊS
1990; CANTOR, BRANDT e GREEN, 1991).
Um segundo fator possível é que as pessoas podem esquecer que receberam algum rendi-
mento. Os benefícios recebidos de forma esporádica, ou aqueles que são uma fração menor
de recursos domésticos, são menos fáceis de lembrar e podem ser ignorados em um esforço
rápido de resposta (MEYER, MOK e SULLIVAN, 2009). Moore, Marquês e Bogen (1996)
descobriram que em uma pesquisa de captação de renda do tipo “declaração livre” sem
fazer perguntas sobre fluxos específicos de renda, houve menção de 90% de transferências
monetárias recebidas de programas como o OASDI, SSI e AFDC, fontes de recursos mais
fáceis de lembrar nos EUA em meados de 1990. No entanto, outras fontes de renda, tais
como Cupons de Alimentação, foram muito menos relatados na recordação livre (40%).
A subdeclaração deliberada foi a causa mais comumente atribuída no sub-registro de
rendimentos de autômonos e das transferências públicas (MOORE, STINSON e
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
64
WELNIAK, 2000). Estudos indicam que os indivíduos subdeclaram sua situação real para
agências administrativas quando os incentivos são grandes o suficiente (por exemplo, não
pagar impostos) e os custos de fazê-lo são pequenas. Os trabalhadores autônomos não têm
nenhum incentivo para informar a renda para as autoridades fiscais e se não perceberem
qualquer garantia de confidencialidade, podem fornecer respostas não confiáveis. Somado
a isso, os trabalhadores autônomos têm de fazer maior esforço do que os empregados
formais para “rememorar” sua renda, o que pode se acentuar se eles percebem que não há
nenhuma penalidade para uma resposta não confiável (HURST, LI e PUGSLEY , 2011).
Para as transferências públicas em países anglo-saxões a explicação usual de sub-declaração
tem sido o estigma associado a ser beneficiário de programa de assistência social (MEYER,
MOK e SULLIVAN, 2009). Na América Latina, os poucos estudos disponíveis não en-
contraram níveis substanciais de estigmatização dos beneficiários da assistência social. No
entanto, a seletividade dos programas de assistência social e as condições precárias de vida
das famílias mais pobres poderiam incentivar subdeclaração, seja porque as transferências
públicas são vitais para a sobrevivência desses domicílios, seja pela ausência de sanções à
subdeclaração. Este incentivo à subdeclaração é susceptível de aumentar se as pessoas não
fazem qualquer distinção entre os fins de pesquisas domiciliares e aplicação de questioná-
rios de comprovação de renda (ficha de inscrição a programas, cadastro de beneficiários,
etc.) e/ou acreditarem que as informações não serão tratadas como confidenciais.
Os estudos sobre subdeclaração vem sendo conduzidas principalmente por meio da
comparação da informação de inquéritos domiciliares com outras fontes. Deaton (2005)
concluiu que a informação sobre o rendimento / consumo fornecidas por pesquisas
em 277 países subestima a renda em relação às Contas Nacionais, em cerca de 14%
(taxa média). O Bureau de Censos dos Estados Unidos (1979) estimou que o uso de
uma pergunta para obter a renda total da família na CPS gera uma subestimação da
renda anual em 20%. O Banco Asiático de Desenvolvimento (2004) apontou que não
apenas as estimativas de renda / consumo através de inquéritos são menores do que as
Contas Nacionais na China e outras nações asiáticas, mas a discrepância entre as duas
fontes têm aumentado em países como Índia (aumento entre 30% -40%). No Chile, a
diferença entre a renda total anual captada na pesquisa CASEN a registrada nas Contas
Nacionais foi entre 22% e 24% nos levantamentos de 2003, 2006 e 2009 ( FERES, 2009).
Deve notar-se, em todo caso, que as diferenças entre as informações coletadas pelos in-
quéritos disponíveis e a das Contas Nacionais não devem ser entendidas automaticamente
como subdeclaração. Guenard e Mesplé-Somps (2010) indicam que as diferenças de
metodologia e de cobertura entre as duas fontes levantam dúvidas sobre a racionalidade
da suposição de que se possa chegar a estimativas semelhantes, acrescentando que seria
surpreendente se confluissem. Moore, Stinson e Welniak (2000) notam que não se pode
concluir que as inconsistências entre as duas fontes indiquem uma tendência subjacente
dos respondentes em não relatar sua renda, porque há várias explicações para esses resul-
tados, muitos dos quais não estão relacionados a erros de resposta, mas sim a problemas
de marcos amostrais, de períodos de referência e conceitos utilizados.
65
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
A subdeclaração também foi analisada comparando a renda declarada em pesquisas
com informações sobre gastos de consumo. Azzari e outros (2010) analisaram da-
dos de pesquisas domiciliares em áreas rurais de 17 países em desenvolvimento64 e
concluiram que as diferenças entre a renda e o consumo eram muito altas (31% em
média) e que a subdeclaração foi associada com características individuais e domici-
liares, sendo a renda gerada por atividades agrícolas a menos relatada. Em todo caso,
Azzari e outros (2010) reconhecem as limitações do exercício comparativo realizado,
ao reconhecer que o consumo e renda são dois conceitos diferentes e não há razão para
esperar que eles sejam iguais e que existem problemas em atribuir as diferenças entre
as duas dimensões à subdeclaração.
No que se refere às fontes específicas de renda, com base em uma revisão de estudos em
vários países de alta renda, Moore, Stinson e Welniak (2001) concluiram que em pesquisas
domiciliares a subdeclaração das transferências estatais era a mais importante. Mais recen-
temente, Meyer, Mok e Sullivan (2009) compararam as informações de transferências
de programas de bem-estar dos Estados Unidos em diferentes pesquisas transversais e
longitudinais com os registros, administrativos dos mesmos programas, em uma análise
que abrangeu de 1967 a 2007. Esses autores encontraram uma grande diferença entre
transferências públicas captadas através de pesquisas e a informadas em registros admi-
nistrativos, que se revelam entre os vários programas e pesquisas. Esse padrão também é
observado quando se compara a incidência de participação em programas sociais. O estudo
também descobriu que as taxas de declaração de transferências aumenta nos instrumentos
e pesquisas cujo foco é análise mais aprofundada dos rendimentos (por exemplo, o SIPP)
QUADRO 13
ESTADOS UNIDOS: TAXAS DE DECLARAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS
PÚBLICAS EM DIFERENTES PESQUISAS DE DOMICÍLIOS NOS ESTADOS
UNIDOS, 1967-2007
(Valores em proporção. Médias interanuaisa b)
Programa/pesquisa PSIDcSIPPcCPS-ADF/ASECcACScCEcMédia
AFDCd0,597 0,710 0,668 0,801 0,550 0,67
Vale alimentação 0,783 0,823 0,665 0,551 0,597 0,68
OASDId0,894 0,920 0,880 0,810 0,850 0,87
Seguro desemprego 0,738 0,747 0,792 - 0,553 0,71
Média 0,750 0,800 0,750 0,720 0,640 0,73
Fonte: elaboração própria, com base em Meyer, Mok e Sullivan (2009).
.
a A taxa de declaração é a relação entre valores relatados como recebidos no inquérito (micro-dados) e dos valores relatado como entregue à população
na fonte de dados administrativos . Se consideram os rendimentos imputados na pesquisas relatadas.b AFDC-PSID b = 1970 e 2004 (não há dados
de 1997, 1999, 2001) AFDC-SIPP = 1983-2004; AFDC-CPS/ADF/ASEC = 1975-2004 AFDC-ACS = 2000-2004 AFDC-CE = 1979 a 2004 selos,
alimentos (Food Stamp) = dados disponíveis de 1998 a 2004/2005, com exceção da ACS, que inclui apenas 2004 e 2005.
c PSID = Panel Study of Income Dynamics; SIPP= Survey of Income and Program Participation; CPS ADF/ASEC = Current Population Survey –
Annual Demographic File/Annual Social and Economic Supplement; ACS= American Community Survey; CE = Consumer Expenditure Interview
Survey
d AFDC =Aid to Families with dependent Children/Temporary Assistance for Needy Families; OASDI = Social Security Old Age, Survivors and
Disability Insurance.
64 Foram construídas regressões para
cada país com base no modelo D=a+b
HH CHARS + b ASSETS + b SPECIAL + ε,
onde D é a diferença entre renda (Y) e o
consumo (C); HHCHARSé um vetor com
características do domicílio; ASSETS é um
índice de ativos do domicílios em um índi-
ce de ativos do domicílio; SPECIAL é um
vetor de variáveis dummy que indicam
se o domicílio se especializa no emprego
da agricultura ou não e se recebe salário
ou não pela atividade econômica e ε é o
erro. Inclui Guatemala, Bolívia, Honduras
e Nicarágua na América Latina.
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
66
QUADRO 14
(ESTADOS UNIDOS): TAXAS DE DECLARAÇÃO DA PARTICIPACIPAÇÃO
EM PROGRAMAS DE ASISSTÊNCIA SOCIAL, ENTREVISTAS NOS
DOMICÍLIOS, 1967-2007
(Valores em porcentagens. Médias interanuaisa)
PSID SIPP CPS-ADF/ASEC ACS CE Média
AFDCb0,53 0,77 0,65 - - 0,65
Cupons de alimentosc0,72 0,84 0,66 - - 0,74
OASDId0,83 0,94 0,84 0,82 - 0,87
Programa nacional de
alimentação escolard0,71 1,11 0,54 - - 0,79
Média 0,70 0,92 0,67 - - -
Fonte: elaboração própria, com base em Meyer, Mok y Sullivan (2009).
a A taxa de participação reportada é a relação entre as pessoas que declararam ter participado no programa de assistência respectivo e a quantidade de pessoas ativas
nas bases de dados-registros administrativos do programa. O período de referência é o mês anterior à realização da pesquisa. b Famílias; c Domicílios; d Pessoas
Quanto aos países em desenvolvimento, os dados do Chile mostram subdeclaração de
transferências assistenciais nas pesquisas, se comparadas com a referência registrada pelos
registros administrativos sobre o número de beneficiários e dos montantes transferidos
(ver Quadro 15). Por sua vez, não há diferenças substanciais nos valores por pessoa
estimados por meio de pesquisas e registros em dois de três anos incluídos na análise.
No Chile não se coletam os valores, mas a recepção ou não do benefício65. No entanto,
em 2009, o montante médio por pessoa foi maior na pesquisa que nos registros, o que
pode ser atribuído às mudanças nos quesitos sobre renda de transferências assistenciais
do governo. Em 2009, consultou-se um número maior de fontes de transferências
assistenciais, que podem ter confundido o entrevistas e induzido a erros de resposta.
QUADRO 15
(CHILE): INFORME DE TRANSFERÊNCIAS ASSISTENCIAIS NA
PESQUISA CASEN, 2003-2009
(Valores em porcentagensa)
2003 2006 2009
%
benefi-
ciários
Em
milhões
de $
Média
($ por
benefi-
ciário)
%
benefi-
ciários
Em
milhões
de $
Média
($ por
benefi-
ciário)
%
benefi-
ciários
Em
milhões
de $
Média
($ por
benefi-
ciário)
Transfe-
rências
Familiares
81.35 85.58 105.18 71.36 69.74 97.71 89.98 119.67 132.97
Subsidio
Único
Familiar
(SUF)
83.73 80.4 96.03 73.93 76.06 102.88 47.75 55.04 115.27
Pensão
Assistencial
(PASIS)b
83.15 83.16 100.01 95.44 95.56 100.13 83.19 111.76 134.34
Média 83 83 100.41 80 80 100.24 74 95 127.53
Fonte: elaboração própria, com base na Feres (2009).
a As taxas informadas provem da relação entre os beneficiários informados na pesquisa e os beneficiários registrados na base de dados administrativa,
e da relação entre as transferências totais informadas pelos entrevistados e as consignadas na base de dados administrativa (em totais e em média por
beneficiário) . Os dados de registro administrativos provem da Superintendência de Segurança Social.
b Em 2009 corresponde à Pensão Básica Solidária de velhice e invalidez e no Aporte Previsional Solidario de velhice e invalidez.
65 Uma vez que a pessoa declara receber
alguma transferência, o entrevistador
registra a renda correspondente a esta
fonte, a partir de uma lista de programas
e quantias de benefícios por beneficiário.
67
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
No que diz respeito aos fluxos de outras rendas, Hurst, Li e Pugsley (2011) analisa-
ram a consistência entre as declarações de renda dos autônomos nas pesquisas CE e
PSID e as disponíveis em fontes administrativas, e descobriu que as rendas obtidas
pelos inquéritos foram 30 % menores que aquelas estimadas a partir de registros.
No entanto, a evidência empírica para os EUA e a União Europeia é muito menor
no que diz respeito aos rendimentos de retiradas e salários (MOORE, STINSON
e WELNIAK, 2001; BRANDOLINI, ROSOLIA e TORRINI, 2010). A tendência
de um hiato cada vez maior da renda de autônomos em comparação com outras
fontes de renda, tais como retiradas mensais salários66, também ocorre no Chile (ver
QUADRO 16).
QUADRO 16
CHILE: INFORME DE DIFERENTES FONTES DE RENDIMENTOS NA
PESQUISA CASEN E CONTAS NACIONAIS, 2003-2009
(Valores em porcentagensa )
Corrente 2003 2006 2009
Vencimentos e salários 100 99 91
Trabalho independiente 51 51 49
Segurança social 87 89 102
Renda da propriedade 55 48 53
Fonte: Feres (2009).
Os valores são estimados com base nos valores totais para cada fonte de renda. Os números das Contas Nacionais para 2003 são projeções dos dados de
2000 (base 1986), a partir da variação registrada nesse período para cada fluxo de renda de acordo com a série de Contas base 1996. Previamente, cada item
foi devidamente compatibilizado entre as duas séries (antiga base de 1986 e este último, base 1996). Os dados de 2006 e 2009, entretanto, são basicamente
resultados das cifras de 2003 e da variação de cada item no período de 2003 a 2006 e de 2006 a 2009, de acordo com a nova série de base 2003.
Por sua vez, numa investigação conduzida nos EUA, que comparava dados sobre as
rendimento e despesas com consumo, concluiu-se que a subdeclaração parece ser mais
importante nas extremidades da distribuição, o que poderia inflar as taxas de pobreza
(MEYER e SULLIVAN, 2010). Estes resultados convergem com os dados analisados
acima, mostrando que a diferença entre as rendas geradas pelos inquéritos e outras
fontes (registros, contas nacionais) tendem a ser mais acentuada nas fontes de renda
que são mais relevantes para os pobres ( rendimentos do trabalho de autônomos, as
transferências de renda de programas assistenciais).
No que se refere às modalidades de correção dos viéses associados com a subde-
claração, por vezes, têm sido utilizados modelos de imputação (para detalhes, ver
seção anterior), o que significa tratar os rendimentos subdeclarados como perdidos
(GUENARD e MESPLÉ-SOMPS, 2010). Outra abordagem é limitar-se a analisar
variáveis mais homogêneas, sujeitas a menor problema de sub-declaração (GASPA-
RINI, 2004). No entanto, a estratégia mais utilizada tem sido o ajuste dos rendimen-
tos captados nos inquéritos domicilares às Contas Nacionais. Esta prática tem sido
seguida por organizações internacionais como a CEPAL, e por alguns países em suas
medidas oficiais de pobreza (por exemplo, Chile, Colômbia e Costa Rica) e também
em pesquisas para fins acadêmicos.67
66 A discrepância nos rendimentos do
trabalho assalariado de pesquisas domi-
ciliares e das contas nacionais é de cerca
de 10% em 15 dos 23 países da União
Europeia.
67 Neste último caso, os métodos têm sido
utilizados como a agregação dos dados
das contas nacionais e de inquéritos e os
rendimentos de capital, e obter fatores de
correção para essas duas fontes. Outra
opção é comparar a renda declarada
em pesquisas para o PIB por sector de
atividade económica, e os fatores de
ajustamento estimados pela indústria
(SZÉKELY ET AL, 2000).
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
68
A instituição com maior tradição no ajuste de renda para as Contas Nacionais é a
CEPAL. O ajuste efetuado pela instituição é baseado no método concebido por.
Altimir (1987) e consiste em imputar a cada tipo de renda na pesquisa as diferentas
(percentuais) observadas entre o montante per capita ali registrado e seu equivalente
nas Contas Nacionais. Este procedimento baseia-se nas seguintes premissas: a) a
subdeclaração de renda é mais associada ao tipo de rendimento do que seu valor; b)
o montante não declarado de cada tipo de renda é igual à discrepância entre o que se
registra na pesquisa e a estimativa com base nas Contas Nacionais e, c) a subdeclaração
de renda segue geralmente um padrão de elasticidade-renda unitária, onde a exceção
é a renda de propriedade patrimonial em dinheiro. Um aspecto chave do ajuste é a
coerência conceitual entre os dados dos inquéritos e as contas macroeconômicas do
setor das famílias. Por isso exige a realização de um esforço de harmonização de con-
ceitos e fontes de rendimento das Contas Nacionais e pesquisas domiciliares. Também
se deve garantir a compatibilidade das séries de Contas Nacionais construídas com
Contas Nacionais consolidadas (FERES, 2009).
Depois de assegurada a compatibilidade conceitual dos diferentes tipos de renda
captadas nas pesquisas e nas Contas Nacionais, bem como entre diferentes séries
de contas, a renda per capita das pesquisas são ajustadas às Contas Nacionais. Deve-
-se notar que esses procedimentos aumentam o rendimento médio das pesquisas e
também tende a modificar a sua distribuição. Na verdade, o ajuste tende a aumentar
a desigualdade, especialmente pelo fato de que a diferença de rendimento de capital
é alocado exclusivamente para o quintil mais rico (CEPAL, 2011).
69
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
V. Considerações finais
Como resultado dos avanços nos últimos anos, os governos de alguns países latino-
-americanos decidiram erradicar a pobreza extrema em um prazo definido de anos.
Portanto, realizamos um exercício analítico a partir do qual se procurou responder a
três perguntas relacionadas entre si: o que significa a noção de erradicação da pobreza?;
seria viável verificar a “supressão estatística” dos pobres? As abordagens conhecidas
para medir a pobreza diferem-se na sua capacidade de atestar a meta de erradicação?
Quanto ao significado da meta, Cabe mencionar o contraste entre a demanda pela
erradicação total da pobreza em um determinado período de tempo, com a grande
variedade de interpretações disponíveis sobre o que é pobreza e a impossibilidade de
estabelecer um juízo conclusivo sobre a superioridade de uma abordagem em relação
às outras. Há uma necessidade urgente de erradicação de um fenômeno para o qual
não há consenso sobre o seu significado ou sobre a melhor forma de medi-lo.
Assim, a prática usual na América Latina tem sido a adoção de um conceito de pobreza
com base no mínimo de subsistência definido em termos de satisfação das necessidades
básicas ou por meio de de critérios políticos e administrativos. E, normalmente, os limites
monetários têm sido utilizados para a medição da pobreza. É neste contexto que refleti-
mos sobre a viabilidade do teste empírico para alcançar uma meta de erradicar a pobreza.
A capacidade de avaliar a erradicação da pobreza, quando realizada exclusivamente por
meio de uma métrica monetária, pode ser questionada pela multidimensionalidade
da pobreza. No entanto, a informação de renda é essencial para identificar os pobres,
ainda que forneça uma caracterização incompleta de privação: assim um país pode
reduzir a zero o índice de pessoas sem rendimento monetário, mas ainda pode persistir
outro aspecto de privação visível, o que pode levar ao questionamento público sobre
se a meta de erradicação da pobreza foi efetivamente alcançada.
A dinâmica da pobreza também dificulta a verificação da meta. Estudos longitudinais
têm mostrado que a pobreza monetária varia mais do que mostram as comparações de
medidas estáticas. Usando a métrica monetária como a única base para a avaliação de uma
iniciativa de combate à pobreza, será necessário enfrentar o problema da volatilidade das
rendas. Em uma medição transversal da pobreza, haverá domicílios com renda acima
da linha da pobreza, mas com um baixo padrão de vida, o que tende a sobreestimar o
impacto da política. Haverá famílias com renda abaixo da linha da pobreza, mas que
não têm um baixo padrão de vida, o que tenderia a subestimar o impacto da política.
Por sua vez, no contexto de um esforço significativo de um país para erradicar a
pobreza, é plausível que a verificação da meta seja dificultada por um “resíduo es-
tatístico”. Uma das fontes de tal resíduo seria a falta de “ajuste instantâneo” entre
oferta e demanda de transferências, que seriam explicadas por falhas institucionais
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
70
e / ou comportamento individual. A partir disso, torna-se evidente a relevância dos
mecanismos de identificação e seleção de beneficiários, e em particular, da redução do
erro de exclusão durante todo o período de implementação da estratégia antiprobreza.
Erro de medição é outra fonte de resíduo estatístico. Estes erros podem ser concei-
tuais (como a omissão da declaração de fontes de rendimentos), ou decorrentes da
falha e/ou baixa confiabilidade das respostas. Neste último domínio, deve ser dada
atenção aos erros de cobertura, a declaração de renda nula e subdeclaração. Os erros
de cobertura, quando estão relacionados com a pobreza levam a uma subestimação
de privação, enquanto sub-registro e os valores zero leva a superestimar a pobreza.
E enquanto há procedimentos para corrigir estes erros, eles devem ser selecionados
com cuidado, pois eles podem criar novos vieses que afetam as taxas de pobreza.
Em paralelo, temos visto que as diferentes abordagens em uso para medir a pobreza
têm habilidades diferentes para capturar as diferentes expressões e manifestações
da pobreza. Assim, a decisão sobre a abordagem tem impacto sobre a probabilidade
de que um domicílio seja identificado como pobre e a probabilidade de medição de
alterações nas taxas de pobreza. Por exemplo, a pobreza medida com base em limites
fixos captura melhor as diferenças no padrão de vida que os indicadores de baixa
renda. Estes indicadores variam muito pouco em termos de mudanças no padrão de
vida, se a distribuição de renda permanecer constante.
Existe também um conjunto de decisões operacionais, dentro da mesma abordagem
geral, o que afeta a pobreza observada. Na abordagem multidimensional, o critério de
intersecção gera menos pobreza do que o critério de união e o emprego de um maior
71
A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise conceitual e metodológica
número de dimensões tenderá a identificar um número maior de domicílios como
pobres. Outra questão importante é o valor da linha de pobreza: a evidência empírica
disponível mostra que, com uma linha de pobreza suficientemente baixa, seja monetária
ou multidimensional, torna-se plausível verificar a erradicação da pobreza a um ponto
do tempo, mas também que essa situação pode se inverter com o tempo.
Às dificuldades conceituais e metodológicas descritas acima se deve adicionar às
implicações políticas da formulação de uma meta de erradicar a pobreza. Não obs-
tante a definição da meta ter um atrativo retórico e potencial de coesão, o custo de
seu não atingimento pode ser elevado, já que o fracasso estatístivo da meta pode ser
empregado como argumento para desmantelar o Sistema de Proteção Social, o que
pioraria a situação dos pobres. Usando apenas linhas de pobreza monetárias corre-se
o risco de produzir estratégias desbalanceadas que visam remover da estatística um
dos sintomas da pobreza e ignorar as causas de privação.
Em todo caso, o questionamento sobre a viabilidade da erradicação da pobreza é, em si,
uma indicação de que alguns países da região vem apresentando avanços importantes
nessa dimensão e tem condições de continuar a fazê-lo.Neste contexto, adquirem re-
levância as referências e critérios para desenho e avaliação de instrumentos adequados
das iniciativas para reduzir a pobreza. A este respeito, pode-se recomendar: a) formular
metas de redução, em vez de erradicação; b) usar um conceito de pobreza pertinente ao
contexto, que capte as expressões fundamentais da pobreza e permita uma ação política
viável; c) basear a avaliação em um conjunto de indicadores sensíveis às políticas e d)
construir e divulgar amplamente um informe pedagógico que explicite e justifique os
conceitos utilizados e as decisões tomadas em vários estágios de medição da pobreza.
Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate
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Nº. 01 A IMPORTÂNCIA DO BOLSA FAMÍLIA NOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS
Rosa Maria Marques
Nº. 02 SUBNUTRIÇÃO E OBESIDADE EM PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO
Benjamin Caballero
EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL COM A ESCALA DE
PERCEPÇÃO DA INSEGURANÇA ALIMENTAR
Rafael Pérez-Escamilla
Suplemento TEXTOS PARA A V CONFERÊNCIA NACIONAL DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL
Vários autores
Nº. 03 OS IMPACTOS DO PAA-LEITE SOBRE O PREÇO, A PRODUÇÃO E A
RENDA DA PECUÁRIA LEITEIRA
André Magalhães e Alfredo Soares
Suplemento 01 CONTRIBUIÇÕES DO MDS À I CONFERÊNCIA NACIONAL DA PESSOA COM
DEFICIÊNCIA
Vários autores
Suplemento 02 CONTRIBUIÇÕES DO MDS À I CONFERÊNCIA NACIONAL DA PESSOA IDOSA
Vários autores
Nº. 04 CHAMADA NUTRICIONAL: UM ESTUDO SOBRE A SITUAÇÃO NUTRICIONAL DAS
CRIANÇAS DO SEMI-ÁRIDO BRASILEIRO
Vários autores
Nº. 05 SÍNTESE DAS PESQUISAS DE AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS SOCIAIS DO MDS
Rômulo Paes-Sousa e Jeni Vaitsman (organizadores)
Nº. 06 HEALTH AND NUTRITION DAY: A NUTRITIONAL SURVEY OF CHILDREN LIVING IN
THE SEMI-ARID AREA AND LAND-REFORM SETTLLEMENTS IN NORTHEAST BRAZIL
Versão revista em inglês do n°. 4
Nº. 07 PROGRAMA CISTERNAS: UM ESTUDO SOBRE A DEMANDA, COBERTURA E
FOCALIZAÇÃO
Oscar Arruda d’Alva e Luís Otávio Pires Farias
Nº. 08 PROJETO AGENTE JOVEM: AVALIAÇÃO DE SEUS IMPACTOS
André Augusto Pereira Brandão, Marco Aurélio Oliveira de Alcântara, Salete Da Dalt
Nº. 09 POLÍTICAS SOCIAIS E CHAMADA NUTRICIONAL QUILOMBOLA: UM ESTUDO SOBRE
AS CONDIÇÕES DE VIDA E SITUAÇÃO NUTRICIONAL DAS CRIANÇAS QUILOMBOLAS
Vários autores
Nº. 10 POVOS INDÍGENAS: UM REGISTRO DAS AÇÕES DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL
Vários autores
Nº. 11 CAPACITAÇÃO DESCENTRALIZADA PARA GERENTES SOCIAIS: DESENHO E
RESULTADOS
Vários autores
Nº. 12 BENEFÍCIOS EVENTUAIS DA ASSISTÊNCIA SOCIAL
Vários autores
Nº. 13 SÍNTESE DAS PESQUISAS DE AVALIAÇÃO DE PROGRAMAS SOCIAIS DO MDS: 2006 – 2010
Luziele Tapajós e Junia Valeria Quiroga da Cunha (organizadoras)
Nº. 14 REDE DE EQUIPAMENTOS PÚBLICOS DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO: RESULTADOS
DE AVALIAÇÕES
Edições anteriores
Os Cadernos de Estudos - Desenvolvimento Social em Debate visam
divulgar pesquisas, disseminar resultados e subsidiar discussões e ava-
liações acerca das políticas e programas sociais. Em sua décima quinta
edição, intitulada “A viabilidade de se erradicar a pobreza: uma análise
conceitual e metodológica”, é apresentado o fruto do acordo de coopera-
ção técnica com a Cepal, IBGE e IPEA, fi rmado logo no início do Plano
Brasil Sem Miséria. Este trabalho traz importante contribuição instrumen-
tal aos gestores de programas sociais, MDS, pesquisadores da temática,
jornalistas e sociedade em geral, para discussão dos diferentes conceitos
e indicadores de pobreza usados internacionalmente a partir de ampla re-
visão bibliográfi ca na América Latina, nos Estados Unidos e na Europa.
O texto revela a diversidade de pontos de vista e a riqueza das discussões
acadêmicas e governamentais sobre a magnitude e os arquétipos de po-
breza. Nesse contexto, é discutida a efetividade dos Sistemas de Proteção
Social e dos programas de transferência de renda na mitigação das situa-
ções de vulnerabilidade social.
