A study on behalf of the GTZ (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GmbH) within the scope of the sector project “Agricultural trade: Strengthening LDCs’ integration into the global economy” Conducted by FIAN (FoodFirst Information & Action Network) INTERNATIONAL e.V.
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Summary
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With 5 million hectares of cropping land, Brazil is the biggest producer of sugarcane the world over. More than half of the sugarcane produced is currently being turned into ethanol to fuel vehicles on the domestic market. The dual structure of the sugarcane and alcohol processing industry means that Brazil is able to react flexibly to developments in prices and is therefore one of the leading players on the world market.
Brazil has a strong domestic market for sugar; however, the share of exports continually increased in the nineties. In 2000 Brazil produced 9.45 million tonnes of sugar for the domestic market and 7.7 million tonnes for the export market, equivalent to 25 per cent of total world sugar exports. At an average of US$200 per tonne, Brazil has the lowest production costs worldwide. Modern, export-oriented firms even manage to produce at a rate of US$160 per tonne.
Should all the market restrictions be lifted, Brazil would be able to meet Europe’s entire demand for imported sugar. However, the impacts this would have are seen in a different light in the various key cultivation areas within Brazil:
1. In southern parts of Brazil, the state-promoted production of alcohol fuel through the PROALCOOL (Pro-alcohol) programme in the seventies led to the creation of the world’s largest sugarcane cultivation area. In a bid to promote sugar exports, enormous investment has been undertaken since the mid-1990s in transport infrastructure and in agrosector modernisation, making this sector one of the most efficient in the world today. Also, enterprises are now merging with the support of international capital. The relaunch of the PROALCOOL programme, along with rising domestic demand in Brazil’s industrial centres, mean that the domestic market still has a pivotal role to play in Brazil's economic future.
Although the social status quo in these enterprises has improved, mechanisation in the agricultural sector will ultimately lead to job losses for hundreds of thousands of rural workers. Until now there have been no measures designed to cope with the resulting social problems. Technological advances have been achieved in environmental protection, but the concept of ecologically harmful monocultures based on “latifundios” or large-scale land owners and land concentration remains the same.
2.) Owing to the influence of the domestic market in southern parts of Brazil, it is to be expected that expanding sugar production in
response to additional export requirements following the liberalisation of the European market will essentially be found in the Midwest and Minas Gerais where modern structures are being built up as well. The extension of arable land here will be in the severely threatened Cerrado ecological system (tree savannah), known as the breadbasket of Brazil. Furthermore, bodies of surface water and thus the Panatal and other wetland areas will bear the brunt of agro-chemicals and sedimentation. The spin-off effects of sugarcane plantations in terms of employment are so slight that the local population will be forced to move to other regions, thereby exerting more pressure on regions that are as yet without human settlements, such as the fringe of the Amazon basin.
3.Owing to its topography, antiquated production structures and the very inflexible oligarchy of sugar producers, Brazil’s Northeast, homeland of the Brazilian sugar industry, will only be marginally competitive in comparison with other parts of Brazil. Many production plants and arable farms have closed down in recent years. Indeed, the region now has the lowest social standards in the whole of Brazil. NGOs perceive this crisis as an opportunity to decrease the region's dependency on the sugarcane industry and to reduce land concentration. A renaissance of the sugar industry under present framework conditions would, however, run counter to ongoing efforts to introduce agricultural reform, establish more differentiated economic structures and reafforest the Mata Atlântica.
market will promote a non-sustainable model of agricultural economics that would lead to economic growth but would offer virtually no solutions to the ecological and social problems it would bring with it. At the international level, gradual liberalisation could give ACP states the scope they need to catch up technologically and thus become more competitive towards Brazil. However, in these countries too, the question remains as to whether the industrial agricultural economy will meet these countries’ ecological and social needs.
As far as the negotiations for new sugar market regulations are concerned, it has to be emphasised that the WTO does not have a mandate for ecological and social issues, although its regulations and policies have enormous implications in this regard. Attention should be drawn here to the respective responsibilities of other international institutions whose legal mandates even contradict each other (inter alia ILO and Agenda 21). Brazil has signed many international treaties and conventions and is therefore bound to their implementation. The Brazilian legal code already offers instruments for implementing these treaties, whereby emphasis is to be placed on the following:
• Brazil is a signatory state to the UN Covenant on Economic, Social and Cultural Human Rights. In sugar cultivation areas, basic human rights such as the right to adequate food and the right to health are being violated. The extension of arable areas frequently contravenes conventions designed to protect indigenous peoples.
1.)Some ILO regulations have already been introduced into labour law and into trade union conventions. However, informal employer-employee relationships and social grievances are still widespread.
2.) The provisions of various environmental conventions (conventions on biodiversity and climate change etc.) have to be implemented on the national level; however, they hardly feature at all in the extension of arable land.
At the national level, implementation of the conventions can be made more effective through the following measures:
3.) Brazil already has well-defined environmental and social legislation which, however, is largely ignored in the sugar and alcohol industries. The Brazilian government should therefore strengthen agencies and bodies responsible for controlling enterprises.
4.) Besides measures in the field of environmental technology, the extension of crop areas calls for an assessment of both environmental and social impacts which should contain viable participatory strategies for solving the problems of the population groups affected and for protecting ecologically sensitive areas.
•State programmes should be directed towards decentralised agricultural development in support of small farmers. Implementation of agrarian reform as a basic condition for combating rural poverty along with the implementation of the human right to adequate food should be promoted without delay.
International trading partners should support Brazil, for example, via the pilot project for the protection of Brazilian tropical forests (PPG7).
It should, however, be pointed out that European sugar-beet production is not ecologically sustainable either and only has marginal impacts on employment. Ecologically sound and decentralised agriculture is therefore needed in Europe too, especially in view of its eastward extension. Hence, the restructuring of the sugar industry is a project that concerns the entire global community and one which demands changes on the part of all actors involved.
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Resumo
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O Brasil é o maior produtor de cana-de-açúcar do mundo. Os cultivos de cana ocupam hoje cerca de 5 milhões de hectares. Mais do que a metade da cana produzida é transformada em álcool usado como combustível para carros. A estrutura dupla do setor industrial, que possibilita produzir álcool e açúcar, permite aos produtores do Brasil agir com maior flexibilidade no comércio internacional, sendo assim um dos países dominantes no mercado mundial de açúcar.
O açúcar produzido no Brasil é colocado, prioritariamente, no mercado interno. Porém, na última década, cresceu a parte da produção de açúcar destinada à exportação. No ano 2000 foram produzidos 9,45 milhões de toneladas para o mercado interno e 7,7 milhões de toneladas para exportação, representando 25% no comércio mundial. Os custos da produção são os mais baixos no mundo.
A média nacional é US$ 200.00 por tonelada. Empresas modernas conseguem produzir uma tonelada de açúcar com o custo de US$ 160.
No caso de uma abertura total do mercado da Europa, os baixos custos da produção brasileira possibilitariam suprir 100% das importações européias, o que teria diferentes impactos nas principais regiões produtoras:
•No Sudeste e no Sul, o programa PROALCOOL estimulou desde os anos 70 significamente a expansão da produção da cana-de-açúcar, formando a maior concentração da agroindústria canavieira do mundo. O setor investiu nos anos 1990 em infraestruturas de transporte e na modernização da agricultura e da indústria, criando o centro produtivo mais eficiente em nível global. Pode-se observar nos últimos anos a concentração de capital e indústrias, inclusive por investidores internacionais. Mas a demanda interna é ainda um fator muito relevante para o desenvolvimento futuro, particularmente se a renovação do PROALCOOL anunciada pelo governo for colocada em prática.
Embora as empresas mais modernas apresentem alguns avanços com respeito às questões sociais, a preocupação maior é que a mecanização do corte da cana poderá gerar milhares de desempregados, para os quais não existem programas oficiais de apoio. Nas questões ambientais, pode-se registrar avanços tecnológicos, principalmente no setor industrial. Mas ainda permanece o modelo de monocultura ecologicamente não-sustentável e predatória, baseado em latifúndios, o que contribui para a concentração da posse da terra.
•·Como a demanda interna de açúcar nos centros industriais do Sudeste aumentará no futuro, pressupõe-se que a expansão da produção adicional para exportação, induzida pela abertura do mercado europeu, acontecerá sobretudo no Centro-Oeste e em Minas Gerais, onde a estrutura da agroindústria canavieira é semelhante à do Sudeste. A ampliação da área cultivada, possivelmente acontecerá no ecosistema do Cerrado, um dos mais ameaçados no Brasil.
Além disso, um dos problemas mais graves seria o aumento a contaminação das águas de superfície com sedimentos e agrotóxicos, causando impactos negativos no Pantanal e outras áreas. Como a agricultura moderna gera pouco emprego, a população local marginalizada é obrigada a migrar para outras regiões. Assim, poderia aumentar a pressão populacional em áreas naturais como, por exemplo, as margens da bacia Amazônica.
•O setor sucro-alcooleiro no Nordeste é caracterizada por uma estrutura industrial ultrapassada controlada por uma oligarquia tradicional pouco flexível. Além disso, a topografia não permite a mecanização em grandes partes da área canavieira tradicional. Por isso, o setor não é competitivo com os centros canavieiros nos demais regiões produtoras, apesar de algumas usinas trabalharem com lucro. Na última década muitas usinas e plantações foram desativadas. A região tem os piores índices sociais do Brasil. ONGs e movimentos sociais vêem na crise uma chance para romper com a dependência das usinas geradoras de miséria e para enfrentar a concentração da posse da terra. Um crescimento da economia canavieira no contexto atual seria contraproducente às initiativas para a implementação da reforma agrária, para promover a diversificação da produção agroindustrial e para a recuperação da Mata Atlântica, entre outros.
Para todas as regiões a abertura do mercado europeu - seja totalmente ou gradualmente - significa o fortalecimento de um modelo agroindustrial não-sustentável, que somente visa ao crescimento econômico sem ofercer soluções para os problemas ecológicos e sociais, que o mesmo produz. No nível internacional, a liberalização gradual poderia abrir espaço para os países da ACP melhorarem os padrões tecnológicos, aumentando a competitividade
Com relação ao Brasil. Mas também para estes países é questionável, se o modelo agroindustrial nesta forma seria adequada para as próprias necessidades sociais e ecológicas. No contexto das negociações na OMC um aspecto relevante é que ela mesma não tem mandato em questões ecológicos e sociais, enquanto suas políticas causam graves impactos. Por isso, é necessário destacar outros tratados e convenções internacionais sobre questões ecológicas e sociais, assinados pelo Brasil, que não são cumpridas, como por exemplo:
• O Brasil assinou o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da Organização das Nações Unidas (ONU), que, em muitos aspectos, nas áreas canavieiras, não são cumpridos, como por exemplo, os direitos à alimentação, saúde, água potável etc. Também, muitas vezes não são respeitados os direitos das populações tradicionais e indígenas nos casos da expansão das plantações.
• Algumas diretrizes da Organitação Internacional do Trabalho (OIT) foram incorporadas às leis e contratos com os sindicatos. Mas ainda são comum no setor sucro-alcooleiro condições insalubres de trabalho, bem como o descumprimento crônico da legislação trabalhista, entre outros abusos sociais.
• As condições previstas nos acordos ambientais (convenções para a biodiversidade e para o clima, entre outros) precisam ser concretizadas em nível nacional. Elas não são respeitados, por exemplo, na expansão da área da agricultura.
A legislação brasileira já oferece instrumentos para realizar o cumprimento das obrigações;
• O Brasil tem uma legislação social e ambiental bem avançada que não é cumprida no setor sucro-alcooleiro. O Brasil precisa fortalecer entidades para fiscalizar as empresas.
• Além de avanços na tecnologia ambiental nas usinas, é necessário uma avaliação social e ambiental nas áreas da expansão das plantações, incluindo estratégias participativas para determinar soluções para problemas da população ameaçada pela expulsão da terra. Também, devem ser incluídas propostas concretas para mitigar impactos ambientais.
• Políticas públicas devem ser destinadas para as necessidades da agricultura familiar e para a diversificação da produção agroindustrial em vez de beneficiar exclusivamente o setor empresarial. A reforma agrária, como pré-condição de uma mudança socio-econômica para combater a pobreza, precisa ser acelerada.
Os demais países que participam nas negociações internacionais devem apoiar o Brasil nesses esforços, como, por exemplo, através do Programa Piloto para proteção das Florestas Tropicais do Brasil - PPG-7. Cabe destacar, que a produção da beteraba na Europa segue os mesmos padrões não sustentáveis que a produção da cana nas empresas modernas no Brasil, gerando pouco emprego. Por isso, na Europa também é necessário "ecologizar" e decentralizar a agroindústria, particularmente com respeito à ampliação da UE para o leste.
A reestruturação da econômia de açúcar é um projeto comum em nível Global; que deve cobrar mudanças de todos os participantes.
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Zusammenfassung
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Mehr als die Hälfte der Produktion wird derzeit zu Ethanol als Treibstoff für Kraftfahrzeuge für den inländischen Verbrauch verarbeitet. Durch die duale Struktur der Zucker- und Alkoholproduktion kann Brasilien flexibel auf Preisentwicklungen reagieren und ist damit einer der dominierenden Akteure auf dem Weltmarkt.
Brasilien verfügt über einen bedeutenden inländischen Zuckermarkt. Allerdings nahm der Exportanteil in den 90er Jahren ständig zu. Im Jahr 2000 betrug die Produktion 9,45 Mio Tonnen Zucker für den inländischen und 7,7 Mio t für Exportmärkte, was einem Weltmarktanteil von 25% entspricht. Mit durchschnittlich US$200 pro Tonne hat Brasilien weltweit die geringsten Produktionskosten. Moderne, exportorientierte Firmen produzieren sogar zu etwa US$160 / t.
Im Falle einer uneingeschränkten Marktöffnung ist Brasilien in der Lage, die Importe Europas vollständig zu decken. Bezüglich der daraus resultierenden Auswirkungen ergeben sich unterschiedliche Perspektiven in den wichtigsten Anbauzonen Brasiliens:
• In den südlichen Landesteilen ist seit den 70er Jahren durch die staatliche geförderte Produktion von Alkoholtreibstoff (PROALCOOL-Programm) die weltweit größte Konzentration des Zuckerrohranbaus entstanden. Seit Mitte der 90er Jahre wurden und werden mit Blick auf den Export von Zucker enorme Investitionen in Transportinfrastrukturen und in die Modernisierung des Sektors getätigt, der heute zu den effizientesten der Welt zählt. Es finden Konzentrationsprozesse der Unternehmen unter Einsatz von internationalem Kapital statt. Mit einer Neuauflage des PROALCOOL-Programms und einer steigenden inländischen Nachfrage der industriellen Zentren ist der Binnenmarkt weiterhin ein wichtiger Faktor im Hinblick auf zukünftige Entwicklungen.
Zwar hat sich die soziale Situation innerhalb dieser Betriebe verbessert, jedoch ist aufgrund der Mechanisierung im Agrarbereich mit der Freisetzung von hundertausenden Landarbeitern zu rechnen. Bisher gibt es keine Maßnahmen, die auf die daraus resultierenden sozialen Probleme abzielen. Bezüglich des Umweltschutzes sind technologische Vebesserungen zu registrieren, doch das Konzept einer ökologisch äußerst bedenklichen Monokultur, die auf Großgrundbesitz beruht und die Landkonzentration erhöht, besteht fort.
• Wegen des Einflusses des Binnenmarktes in den südlichen Landesteilen ist anzunehmen, dass eine Expansion für die durch die Marktöffnung Europas induzierte, zusätzliche Exportproduktion vor allem im Mittelwesten und Minas Gerais stattfinden würde, in dem ebenfalls eine moderne Struktur aufgebaut wird. Die Ausweitung der Anbaufläche erfolgt hier im ohnehin stark bedrohten Ökosystem Cerrado (Baumsavanne), das als „Kornkammer“ Brasiliens gilt. Zudem werden Oberflächengewässer und damit das Pantanal und andere Feuchtgebiete durch Agrarchemikalien und Sedimenteintrag belastet. Die Beschäftigungseffekte des Zuckerrohranbaus sind gering, so dass die lokale Bevölkerung abwandern muss. Dadurch steigt der Druck auf unbesiedelte Regionen, z. B. am Rande des Amazonasbeckens.
• Der Nordosten als traditioneller Standort der Zuckerwirtschaft ist wegen der Topografie, veralteter Produktionsstrukturen und einer wenig flexiblen Oligarchie der Zuckerproduzenten nur bedingt gegenüber den anderen Anbauzonen konkurrenzfähig. In den letzten Jahren wurden viele Betriebe und Anbauflächen stillgelegt. Die Region hat die niedrigsten Sozialstandards Brasiliens. NGOs sehen in der Krise die Chance, die Abhängigkeit von der Zuckerrohrwirtschaft und die Grundbesitzkonzentration abzubauen. Eine Wiederbelebung der Zuckerwirtschaft unter den derzeitigen Rahmenbedingungen würde kontraproduktiv zu den Bemühungen um die Umsetzung der Agrarreform, dem Aufbau einer differnzierteren Wirtschaftsstruktur und Wiederaufforstungen der Mata Atlântica wirken.
Für alle Regionen gilt, dass sowohl bei einer schnellen als auch bei einer graduellen Öffnung des europäischen Zuckermarktes ein nicht nachhaltiges Modell der Agrarwirtschaft gefördert würde, das zwar ökonomisches Wachstum, aber kaum Lösungen für die mit ihm verbundenen ökologischen und sozialen Probleme bietet. Auf internationaler Ebene könnte eine schrittweise Liberalisierung den AKP-Staaten Spielraum einräumen, den technologischen Rückstand aufzuholen und so konkurrenzfähiger gegenüber Brasilien zu werden. Aber auch in diesen Ländern ist zu fragen, ob die industriellen Agrarwirtschaft den ökologischen und sozialen Erfordernissen des Landes entspricht.
Im Hinblick auf die Verhandlungen um eine neue Zuckermarktordnung ist darauf hinzuweisen, dass die WTO zunächst kein Mandat für ökologische und soziale Fragen hat, wiewohl ihr Regelwerk und ihre Politiken diesbezüglich enorme Auswirkungen haben. Hier ist die Verantwortung anderer internationaler Institutionen mit teilweise konkurrierenden rechtlichen Regimes zu betonen (u.a. ILO und Umweltabkommen). Brasilien hat viele internationale Abkommen und Konventionen unterzeichnet und sich damit zu deren Implementierung verpflichtet. Das brasilianische gesetzliche Regelwerk bietet bereits Instrumentarien, die Abkommen umzusetzen. Hervorzuheben sind u. a. folgende Punkte:
• Brasilien ist Unterzeichnerin des UN-Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte. In den Zuckeranbauzonen werden Grundrechte wie das Recht auf Nahrung und das Recht auf Gesundheit verletzt. Bei der Ausweitung von Anbauflächen wird oft gegen Abkommen zum Schutz der traditionellen und indigenen Bevölkerung verstoßen.
• Einige Bestimmungen der internationalen Arbeiterorganisation (ILO) flossen in das Arbeitsrecht und in gewerkschaftliche Vereinbarungen ein, jedoch sind informelle Arbeitsverhältnisse und soziale Misstände nach wie vor weit verbreitet.
• Die Vorgaben verschiedener Umweltabkommen (Biodiversitätskonvention, Klimakonvention etc.) müssen auf nationaler Ebene konkretisiert werden, finden aber in der Regel bei der Ausweitung von Agrarflächen kaum Beachtung.
Auf nationaler Ebene kann über folgende Maßnahmen eine effektivere Umsetzung der genannten Abkommen erreicht werden:
• Brasilien hat eine weit entwickelte Umwelt- und Sozialgesetzgebung, die gerade in der Zucker- und Alkoholwirtschaft vielfach nicht zum Tragen kommt. Die brasilianische Regierung muss Instanzen zur Kontrolle der Betriebe stärken.
• Neben Maßnahmen zum technischen Umweltschutz ist bei der Erweiterung der Anbaugebiete eine umfassende Umwelt- und Sozialverträglichkeitsprüfung notwendig, die wirksame partizipative Strategien zur Problemlösung der betroffenen Bevölkerungsgruppen und den Schutz ökologisch sensibler Gebiete beinhaltet.
• Staatliche Programme sollten auf eine dezentralen Agrarentwicklung zur Stützung der Kleinproduzenten ausgerichtet sein. Die Umsetzung der Agrarreform als Vorraussetzung zur Bekämpfung der ländlichen Armut und der Erfüllung des Rechts auf Nahrung ist zügig voranzutreiben.
Die internationalen Handelspartner sollten Brasilien unterstützen, etwa über das Pilotprogramm zum Schutz der tropischen Wälder Brasiliens (PPG7).
Es ist gleichwohl darauf hinzuweisen, dass auch der europäische Zuckerrübenanbau keineswegs ökologisch nachhaltig ist und nur geringe Beschäftigungswirkungen hat. Eine Ökologisierung und Dezentralisierung der Landwirtschaft ist daher auch in Europa - insbesondere im Hinblick auf die Osterweiterung - notwendig. So gesehen handelt es sich bei der Umstrukturierung der Zuckerwirtschaft um ein globales Gemeinschaftsprojekt, das allen Akteuren Änderungen abverlangt.