Los conflictos del agua en Aragón: una perspectiva histórica y sociológica

Full text

El agua en el siglo XXI: gestión y planificación
COLECCIÓN ACTAS
GEOGRAFÍA

Editor
JOSÉ M.ª CUADRAT PRATS
El agua en el siglo XXI:
gestión y planificación
Institución «Fernando el Católico» (C.S.I.C.)
Excma. Diputación de Zaragoza
ZARAGOZA, 2006

Publicación número 2.647
de la
Institución «Fernando el Católico»
(Excma. Diputación de Zaragoza)
Plaza de España, 2 • 50071 Zaragoza (España)
Tel. [34] 976 28 88 78/79 • Fax [34] 976 28 88 69
ifc@dpz.es
http://ifc.dpz.es
© Los autores.
© De la presente edición, Institución «Fernando el Católico».
ISBN: 978-84-7820-868-5
DEPÓSITO LEGAL: Z-3.932/2006
IMPRESIÓN: Soc. Coop. Librería. Zaragoza.
IMPRESO EN ESPAÑA. UNIÓN EUROPEA
EL AGUA en el siglo XXI: gestión y planificación / Editor: José M.ª Cuadrat Prats. Zara-
goza: Institución «Fernando el Católico», 2006.
232 p.: il.; 24 cm. (colección Actas)
ISBN: 978-84-7820-868-5
1. Recursos hidráulicos-Congresos y asambleas. I. CUADRAT PRATS, José M.ª, coord.
II. Institución «Fernando el Católico», ed.
FICHA CATALOGRÁFICA

PRESENTACIÓN
Es condición humana apreciar las cosas en forma proporcional a su
escasez. Cuando, además, se trata de un elemento fundamental para la
vida, como es el agua, su adecuada gestión es totalmente necesaria para
preservar su función social, económica y ambiental.
En el último siglo, y paralelo a la transformación que ha experimentado
la sociedad, España ha conocido un importante salto cuantitativo y cualita-
tivo en el uso del agua, con desaparición de determinados aprovechamien-
tos tradicionales, nacimiento de otros y alteraciones de prioridad. En estos
años la política seguida de regulación de los ríos y explotación de las aguas
subterráneas ha cambiado buena parte de la faz de nuestro país: ni los pai-
sajes actuales, ni el desarrollo urbano, ni la actividad productiva podrían
explicarse sin hacer referencia a los logros de la intervención sobre el
medio hídrico.
Sin embargo, el escenario de relativa abundancia en el que se ha desen-
vuelto la utilización de los recursos hídricos está sometido a profundos
interrogantes en la actualidad. El consumo de agua aumenta día a día, lo
que implica que cada vez hay mayor demanda para una oferta que no
puede crecer al mismo ritmo, y es imposible pensar en un futuro con agua
en grandes cantidades y a bajo precio. La simple extrapolación de estos
datos al panorama del siglo XXI pone de manifiesto que el agua puede ser
un factor limitativo para el crecimiento y motivo de tensiones crecientes en
los territorios deficitarios, lo que nos obliga a administrarla bien. Crecimien-
to demográfico, aumento del consumo individual, expansión del regadío,
desarrollo industrial y masiva afluencia turística han multiplicado la deman-
da hídrica; a la que debe sumarse el caudal ecológico para la preservación
del medio y los sistemas de vida en los ríos y otras zonas húmedas. La tec-
nología actual permite un cierto incremento de recursos, pero cabe pregun-
tarse, de inmediato, hasta dónde y con qué consecuencias.
Por las características de este recurso es fácil comprender que su gestión
es compleja, con numerosas facetas, cada una de las cuales se abre a un
extenso campo de consideración y análisis. Desde esta perspectiva, la Insti-
tución «Fernando el Católico», de la Diputación Provincial de Zaragoza, en
marzo de 2003 organizó el Seminario «La crisis del agua», con el objeto de
[5]

contribuir al conocimiento de las mejores formas de potenciar los usos y la
gestión del agua, y proponer la reflexión sobre algunas de las cuestiones
más relevantes del tema. Las aportaciones, recogidas íntegramente en este
libro, corrieron a cargo de los siguientes ponentes:
JOSÉ MANUEL NAREDO PÉREZ. Doctor en Ciencias Económicas, Diplomado
de la Escuela Superior de Estadística y Estadístico Facultativo. Cuenta con
una larga experiencia en estudios macroeconómicos e investigaciones que
combinan reflexiones de fondo sobre los fundamentos de la ciencia econó-
mica con análisis concretos sobre el funcionamiento de los sistemas agra-
rios, urbanos e industriales y su relación con los recursos naturales. Ha tra-
bajado como consultante en la División de Estudios Nacionales de la OCDE
(París). Ha sido subdirector de Estudios del Banco de Crédito Agrícola,
Director del Programa «Economía y Naturaleza» y Asesor del Programa
«Igualdad» de la Fundación Argentaria. Es profesor «ad honorem» en las Uni-
versidades Politécnica y Complutense de Madrid. Es vocal del Comité del
Programa MAB de la UNESCO, del Centre d’Estudis d’Informació Ambiental
y Premio Nacional de Economía y Medio Ambiente 2000.
LEANDRO DEL MORAL ITUARTE. Profesor Titular de Geografía de la Universi-
dad de Sevilla. Es miembro del comité español de la Asociación Internacio-
nal de Recursos Hídricos (IWRA). Entre sus publicaciones dedicadas al
estudio de la relación entre el Guadalquivir y Sevilla cabe destacar las
siguientes: La obra hidráulica en la cuenca baja del Guadalquivir (siglos
XVIII-XX), Gestión del agua y organización del territorio y El Guadalquivir
y la transformación urbana de Sevilla. Ha dirigido proyectos de investiga-
ción del IV y V Programas de I+D de la Unión Europea así como del con-
venio de investigación entre las universidades andaluzas y la Consejería de
Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía. Ha sido presidente
del III Congreso (Sevilla, noviembre 2002) y coordina la Red Andaluza de la
Nueva Cultura del Agua.
SANTIAGO JAVIER LÓPEZ PIÑEIRO. Ingeniero Agrónomo. Ha sido vocal de la
Comisión Interministerial para la tecnificación de los regadíos del trasvase
Tajo-Segura y ha dirigido los estudios técnicos sobre la calidad de las aguas
de los ríos españoles. Desde la Subdirección General de Planificación
Hidrológica del Ministerio de Medio Ambiente ha participado en la redac-
ción de las medidas de coordinación para los Planes Hidrológicos de las
distintas cuencas hidrográficas; y coordinación con el Centro de Estudios
Hidrográficos del CEDEX y las Oficinas de Planificación de las Confedera-
ciones Hidrográficas para la elaboración del Plan Hidrológico Nacional
[6]
PRESENTACIÓN

2000. Responsable de la coordinación con otras administraciones en mate-
ria de planificación hidrológica y del grupo de Medio Ambiente para apoyo
a la redacción del Libro Blanco del Agua en España. Ha dirigido el Estudio
de Análisis de la situación de los abastecimientos de agua a población en
España y programación de actuaciones para el período 2000-2006.
ANTONIO EMBID IRUJO. Catedrático de Derecho Administrativo de la Uni-
versidad de Zaragoza. Creador del Seminario Permanente de Derecho de
Aguas y autor de libros y artículos doctrinales, principalmente dedicados al
ordenamiento jurídico de las autonomías territoriales y al derecho de las
aguas continentales. Ha sido el primer presidente de la Junta Arbitral de
Aragón y es miembro de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno de Ara-
gón. Miembro del Rosemberg International Forum on Water Policy, de la
International Water Resources Association (IWRA), de la Asociación Inter-
nacional de Derecho del Agua y de la Junta Directiva del Foro del Agua.
PEDRO ARROJO AGUDO. Profesor Titular de Análisis Económico de la Uni-
versidad de Zaragoza. Su investigación está centrada en la Economía del
Agua, sobre la que ha publicado buen número de libros y artículos. Es
miembro del Consejo del Agua de la Cuenca del Ebro, miembro del Comité
MAB-UNESCO, del Comité Científico del Congreso Mundial de la Interna-
tional Water Resources y preside la Fundación Nueva Cultura del Agua,
organizadora de los Congresos Ibéricos sobre Planificación y Gestión del
Agua. En 2003 obtuvo el Premio Goldman para Europa.
JOSÉ M.ª CUADRAT PRATS. Profesor Titular de Geografía de la Universidad
de Zaragoza. Es responsable del grupo de investigación Clima, agua y cam-
bio global que financia el Gobierno de Aragón y ha dirigido varios proyec-
to de I+D sobre sequías y recursos hídricos. Autor de libros y artículos
sobre la temática general del clima y el agua y su escasez. En la actualidad
preside la Asociación Española de Climatología.
DOMINGO RASILLA ÁLVAREZ. Profesor Titular de Geografía de la Universidad
de Cantabria. Ha desarrollado su actividad docente e investigadora en la
Universidad Autónoma de Madrid, Instituto de Economía y Geografía del
CSIC, en el CIRES de la University of Colorado at Boulder y en el Depart-
ment of Geography de Pennsylvania State University. Ha realizado buen
número de investigaciones en Climatología Sinóptica y cuenta con amplia
experiencia en estudios de modelización climática.
[7]
EL AGUA EN EL SIGLO XXI

ANTONIO COCH FLOTATS. Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos y
Licenciado en Ciencias Geológicas. Jefe de la Oficina de Planificación
Hidrológica de la Confederación Hidrográfica del Ebro. Ha participado en
buen número de estudios técnicos y en la elaboración del Plan Hidrológico
de la Cuenca del Ebro. Ponente en diferentes sesiones técnicas sobre plani-
ficación hidrológica, administración y gestión del agua y autor de diferentes
artículos sobre planificación del agua.
EUGENIO NADAL REIMAT. Ingeniero Agrónomo. Ha sido Presidente de la Con-
federación Hidrográfica del Ebro entre 1983 y 1990. Conocedor de la Admi-
nistración Pública Aragonesa por haber desempeñado el puesto de Conse-
jero de Economía y Hacienda del Gobierno de Aragón. Ha dedicado toda
su actividad universitaria, profesional y editorial al regadío y a la gestión de
los recursos hídricos.
JOSÉ LUIS PÉREZ GONZÁLEZ. Ingeniero Técnico Agrícola. Miembro del
Cuerpo de Ingenieros Técnicos Agrícolas del Estado. Durante cinco años
ejerció su actividad profesional en el Centro de Investigación y Desarrollo
Agrario del Ebro, en Zaragoza. Es empresario de una explotación agraria y
ha participado en estudios de fruticultura, comercialización agraria y análi-
sis de mercados; y también en la redacción de proyectos de transformación
y mejora de sistemas de regadío en explotaciones agrícolas. En la actuali-
dad es Presidente de la Comunidad de Regantes del Canal de Aragón y
Cataluña, Vicepresidente 1º de la Federación de Regantes del Ebro, vocal
de la Junta de Gobierno de la Confederación Hidrográfica del Ebro, miem-
bro del Consejo del Agua y de la Asamblea de Usuarios de la Cuenca del
Ebro.
GASPAR MAIRAL BUIL. Profesor Titular de Antropología Social de la Univer-
sidad de Zaragoza. Se ha dedicado preferentemente a la Antropología
Urbana, al estudio de la memoria colectiva, de la identidad y al análisis de
los conflictos del agua y a la investigación de la construcción social del ries-
go. Dirige un proyecto europeo de investigación sobre la construcción cul-
tural de los riesgos medioambientales y es autor de buen número de artícu-
los sobre los aragoneses y el agua.
JOSÉ MARÍA CUADRAT PRATS
Coordinador del Seminario «La crisis del agua»
[8]
PRESENTACIÓN

LA ENCRUCIJADA DE LA GESTIÓN DEL AGUA EN ESPAÑA
JOSÉ MANUEL NAREDO | DOCTOR EN ECONOMÍA
1. CONTEXTO: EL AGUA EN EL MUNDO, DISPONIBILIDADES Y PROBLEMAS
Empecemos señalando el orden de magnitud de las disponibilidades de
agua en el mundo para referirnos después al agua utilizada por la especie
humana. Nos apoyaremos para ello en la información que ofrece uno de
los estudios más solventes: el dirigido por Igor A. Shiklomanov (1999)
sobre los recursos mundiales de agua, dentro del Programa Hidrológico
Internacional de la UNESCO, que actualiza otros anteriores1y ofrece un
panorama mundial bastante completo. El primer punto a subrayar es que la
sensación de abundancia que ofrece el hecho de que las dos terceras partes
del planeta Tierra estén cubiertas de agua, se desinfla si nos referimos al
agua accesible y de calidad. En efecto, como se observa en el cuadro 1, el
97,5% del stock de agua de la Tierra está compuesto por agua salada y sola-
mente el 0,3% del 2,5% restante constituye el agua dulce de los ríos y los
lagos, que moviliza el «ciclo hidrológico» anual (Shiklomanov, 1999)2. Por lo
[9]
CUADRO 1
COMPOSICIÓN DEL STOCK DE AGUA EN LA TIERRA
97,5% Agua salada
2,5 % Agua dulce: 68,9 % hielos
29,9 % subsuelo
0,9 % suelos, vegetación y organismos
0,3 % ríos y lagos
1Shiklomanov, director del Instituto Hidrológico Estatal de la antigua Unión Soviética,
con sede en San Petesburgo (que había realizado en 1974 un muy completo y detallado Balan-
ce mundial de agua y recursos de la Tierra, actualizado en 1990) llevó a cabo por encargo de la
UNESCO una nueva estimación durante los años 1991-1996 (Shiklomanov, 1998).
2El 68,9% del agua dulce se encuentra en forma de hielo; el 29,9% son aguas subterrá-
neas y el 0,9% forma parte de los suelos, la vegetación y los organismos, siendo el 0,3% res-
tante el que llena los cauces de los ríos y lagos de agua dulce.
Fuente: Shiklomanov, 1999.

tanto no es la cantidad, sino la calidad y accesibilidad del agua lo que plan-
tea un problema de escasez económica.
Razonando ya sobre ese 0,3% del agua dulce que mueve el llamado
«ciclo hidrológico» anual, hemos de subrayar que si bien los balances de
agua se atienen a la Ley de Conservación o Primer Principio de la Termodi-
námica, su movimiento está sujeto, como todos los del mundo físico, a la
Ley de la Entropía o Segundo Principio de la Termodinámica. El «motor
solar» mueve el ciclo hidrológico, al igual que el agua mueve la rueda de
un molino: la energía externa del Sol es la que permite recuperar la calidad
química (grado de «fuerza», asociado a su capacidad de dilución) y física
(elevación en altitud) del agua. El agua sigue después un proceso de dete-
rioro natural regido por la Ley de la Entropía: todos los estados del agua
describen un campo de energía potencial que va descendiendo hasta llegar
al mar, donde alcanza su máximo nivel de entropía, que la radiación solar
invierte por evaporación mediante la elevación del agua y la eliminación de
sustancias disueltas o diluidas en ella. De los campos de energía que expli-
can el movimiento del agua en la biosfera, dos son los más importantes y
ligados con la gestión: los relacionados con la potencia física hidráulica
(medible en función de la masa y la altura sobre el nivel del mar) y la quí-
mica (medible por la presión osmótica que ejerce el agua del mar sobre un
émbolo con una membrana semipermeable que la pone en contacto con
agua de mejor calidad)3. Este enfoque reviste especial importancia para
razonar en términos de sostenibilidad, sobre todo cuando la tecnología
actual permite paliar el movimiento hacia el deterioro del agua que observa
el ciclo hidrológico, e incluso sustituir al motor solar en sus funciones de
desalación y bombeo, todo ello a base de inyectar energía de calidad en los
procesos. Lo cual pone bien de manifiesto que el abastecimiento de agua
de calidad no es ya tanto un problema físico, como económico: las técnicas
disponibles permiten fabricar el agua con la calidad deseada y llevarla al
lugar requerido, pero ello entraña unos costes físicos y monetarios que pue-
den hacer la operación económica y ecológicamente poco recomendable.
La evaporación provocada por el Sol eleva el agua en calidad y cota en
la «fase atmosférica» del ciclo hidrológico, y con la precipitación se reinicia
un proceso de descenso y deterioro que acaba en el sumidero último de los
mares. El movimiento vertical de agua al que permanece asociada la vida
[10 ]
JOSÉ MANUEL NAREDO
3Estos aspectos se han desarrollado metodológicamente y aplicado cuantitativamente
en «Las cuentas del agua en España» (Naredo y Gascó, 1997). A la metodología de cálculo de
la potencia física y química del agua estimada en «Las cuentas del agua en España» para siste-
mas reversibles, se añade ahora la metodología desarrollada por Botero (2001) para calcular el
coste de reposición sobre sistemas reales de producción y bombeo de agua.

en las tierras emergidas se debe a que en ellas, a diferencia de lo que ocu-
rre en los mares, las entradas por precipitación son mayores que las salidas
por evaporación, arrojando un saldo neto favorable de más de cuarenta mil
kilómetros cúbicos de agua, que se eleva anualmente desde los mares hacia
las tierras emergidas. Este saldo es el que alimenta los cursos de agua dulce
que fluyen anualmente hacia los mares por vía superficial o subterránea, a
la vez que el agua va ganando contenido en sales y partículas.
Para que la industria humana obtenga anualmente un flujo de agua simi-
lar en calidad y cota al que moviliza anualmente el «motor solar», se reque-
riría destinar a esta tarea, con la mejor tecnología disponible, unas cuatro
veces la energía que se extrae anualmente en forma de combustibles fósi-
les4, lo que evidencia la insostenibilidad global de este proceder, pese a la
enorme eficiencia lograda en el proceso5. Por otra parte, cuando ya se han
quemado cerca de la mitad de las reservas de petróleo convencional que
existían en la corteza terrestre y se sabe que con el naciente siglo XXI des-
aparecerá la era del petróleo abundante y barato6, no resulta muy promete-
[11 ]
LA ENCRUCIJADA DE LA GESTIÓN DEL AGUA EN ESPAÑA
4La desalación del agua del mar venía exigiendo, con la mejor tecnología disponible (la
ósmosis inversa), unos 4 kWh/m3de electricidad. Pero, en los últimos tiempos, la aplicación de
nuevos «recuperadores de presión» permitió rebajar a 2 kWh/m3el coste directo de desalación en
plantas a escala real. Si se obtiene esta electricidad mediante centrales térmicas (con una eficiencia
de 0,33 y con energía adicional requerida para extraer, transportar y refinar los combustibles fósi-
les) la energía primaria requerida multiplicaría al menos por tres a la utilizada en forma de electri-
cidad, necesitando en realidad unos 6 kWh/m3, es decir, unos 21 MJ/m3, en forma de petróleo
para obtener agua prepotable (con menos de 500 mg/l de sales). Y como la energía de un kilo
equivalente de petróleo (1 kep) es aproximadamente igual a 42 MJ, tenemos que la desalación
exige cerca de medio kilo equivalente de petróleo por m3 de agua. Con lo que la desalación de
los 43.000 km3que mueve anualmente el ciclo hidrológico exigiría unos 22.000 Mtep. A esto
habría que añadir la energía adicional requerida por el bombeo, que podríamos cifrar entre 0,5 y
0,75 kep/m3. Si recordamos que a finales de los 90 se extraían anualmente 8.500 Mtep en forma de
combustibles fósiles, podemos respaldar la afirmación indicada en el texto que estima que la ener-
gía requerida para fabricar industrialmente un flujo de agua de calidad similar al que nos aporta el
ciclo hidrológico, sería unas cuatro veces la extraída anualmente en forma de combustibles fósiles.
5La desalación de un metro cúbico de agua arroja un coste mínimo teórico (calculado
en una termodinámica de sistemas reversibles) de 0,7 kWh. Hoy día la mejora de la eficiencia
de las técnicas de desalación permite conseguirla (a través de la ósmosis inversa y utilizando
los nuevos «recuperadores de presión») gastando solo 2 kWh/m3, con lo que el coste real se
está aproximando mucho al teórico, lo cual limita las posibles ganancias futuras de eficiencia.
6Ciertamente no cabe hablar de agotamiento absoluto, pero el petróleo es la sustancia
mejor estudiada de la corteza terrestre y ya no caben sorpresas como las que se produjeron
hace medio siglo con el descubrimiento de los grandes yacimientos del Oriente Medio: cuan-
do los grandes yacimientos de petróleo barato toquen a su fin se pasarán a explotar primero
yacimientos de mayor coste de extracción, después a la explotación del petróleo no conven-
cional (pizarras bituminosas, etc.) y a la fabricación industrial del mismo a partir del carbón
(con un coste actual de 50 $/barril, que haría económicamente inviable la explotación de
yacimientos de petróleo o la obtención de alcoholes con costes de extracción superiores)
(véase Naredo y Valero [dirs.], 1999, Cap. 21).

dor apoyar el futuro del abastecimiento de agua en la desalación del agua
del mar realizada a partir de petróleo. Con todo, la notable reducción del
coste energético de desalación hace hoy mucho más viable la desalación con
energías renovables y, sobre todo, despoja de sentido la mayoría de los tras-
vases a larga distancia hacia zonas próximas a la costa, habida cuenta que su
coste energético viene a superar con creces el coste de desalación del agua
del mar cuando, como es usual, requieren importantes operaciones de bom-
beo. Aunque este nuevo mapa de costes no haya sido todavía suficiente-
mente asumido, está llamada a limitar la extensión geográfica de las posibles
«guerras del agua»: el agua de calidad es un recurso cuyo coste energético de
trasporte supera hoy con sorprendente facilidad el coste de desalación.
La figura 1 pone de manifiesto que este flujo de 40.000 km3largos antes
mencionado se compone en buena parte de corrientes irregulares, siendo el
flujo estable menos de la mitad y (habida cuenta que parte del flujo estable
discurre por territorios deshabitados) el flujo accesible se cifra en poco más
de los 10.000 km3. A este flujo se aplican las operaciones de extracción y de
vertido que entrañan los usos. Aunque la falta de estadísticas solventes del
agua utilizada ha dado lugar a estimaciones discrepantes, cabe razonable-
mente cifrar el agua utilizada en el año 2000 en más de 5.000 km3anuales y,
si se añade el agua contaminada por los vertidos, se puede pensar que se
está ya usando, o deteriorando por los usos, más de la mitad del flujo accesi-
[12 ]
JOSÉ MANUEL NAREDO
Figura 1. Flujo total anual, flujo estable y flujo accesible.
(Fuente: Shiklomanov, 1999)

ble. Lo cual es especialmente grave cuando el agua accesible ha ido aumen-
tando artificialmente mediante instalaciones de captación, regulación y bom-
beo que se revelan cada vez más costosas económica y ecológicamente.
El panorama general descrito esconde situaciones muy variadas origina-
das por las diferencias climáticas y por el desajuste que se observa entre el
agua disponible en los territorios y la distinta presión de los usos que ejer-
cen sus habitantes.
El agua suele «sobrar» en la zonas de clima húmedo, en las que llueve más
de lo que sería capaz de gastar la vegetación en el territorio, siendo en ellas
el drenaje la principal operación a realizar para evacuar el exceso de agua y
evitar, así, que el encharcamiento de suelo impida desarrollar en él aprove-
chamientos agrarios, forestales, industriales o residenciales. Sin embargo, en
las zonas de clima seco, más o menos extremado, la precipitación anual no
alcanza a aportar el agua que gastaría la vegetación en el territorio, por lo
que la «falta» de agua es en ellas un factor limitante para el desarrollo de la
vegetación y las actividades humanas: el caso extremo son los desiertos, que
se caracterizan precisamente, por la ausencia de vegetación y de población.
En las zonas de clima seco, al revés de lo que ocurre en las de clima húme-
do, los trabajos y las labores agrícolas apuntan a retener el agua en los suelos
evitando que escape sin que la hayan aprovechado antes los cultivos.
No obstante son las exigencias y usos de la población sobre el territorio las
que transforman la posible escasez física, de origen climático, en escasez social
sentida por las personas. Por ejemplo, en un desierto, donde no hay población,
habrá mucha escasez física de agua, pero no hay escasez social. Por el contra-
rio, en una zona de clima húmedo habrá abundancia de precipitaciones, pero
la extremada presencia de población y de usos muy exigentes en agua, o muy
contaminantes, pueden provocar una fuerte escasez social de agua de calidad.
La pretensión de implantar cultivos muy consumidores de agua en
zonas áridas origina el principal desajuste entre disponibilidades y exigen-
cias de uso. Pero este desajuste se amplía con la descontrolada presión de
asentamientos y usos urbano-industriales impropios de esas zonas, que
permanecen muchas veces indiscutidos. Por ejemplo, en un país de clima
húmedo, como Inglaterra, resulta lógico utilizar el agua para diluir los verti-
dos, ideando para ello el WC, instalar césped en los jardines o entretenerse
jugando al golf en sus verdes praderas naturales. Pero resulta a todas luces
inadecuado exportar estos inventos, tal y como habían sido concebidos en
la húmeda Inglaterra, a todas las zonas áridas del planeta. La civilización
industrial produjo así el desajuste cada vez más insostenible entre el agua
accesible de calidad y las exigencias de la población. En lo que sigue vere-
mos cómo la política hidráulica contribuyó a ampliar este desajuste en
España.
[13 ]
LA ENCRUCIJADA DE LA GESTIÓN DEL AGUA EN ESPAÑA

2. ESPAÑA ¿DE QUÉ PAÍS HABLAMOS?
Recordemos que la aridez estival que caracteriza a la mayor parte del
territorio español lo asemeja más al del norte de África que a los otros paí-
ses europeos. La menor y más irregular pluviometría propia del clima medi-
terráneo hacen que, en España, la capacidad de los cauces regulares por
unidad de superficie sea, por ejemplo, el 4% de la de nuestra vecina Fran-
cia, lo que limita no sólo los abastecimientos, sino también la capacidad de
dilución de vertidos. Por otra parte interesa precisar que el límite entre la
España húmeda y la España seca incluye dentro de esta última tanto las
cuencas del Duero y el Tajo, como la del Ebro. En efecto, sólo en las cuen-
cas hidrográficas del Norte y de Galicia la precipitación supera al agua que
podría gastar en ellas la vegetación, mientras que en el resto de las cuencas
la precipitación no alcanzaría a abastecer el gasto de una vegetación per-
manente que cubriera todo su territorio, siendo así todas7ellas naturalmen-
te deficitarias, aunque unas lo sean más que otras.
Al mencionado desequilibrio en cantidad que separa la España húmeda
de la seca, se añade otro no menos importante en la calidad natural del
agua disponible. Porque la mala calidad de las aguas suele acompañar a la
poca cantidad, observándose un gradiente de deterioro de la calidad natu-
ral del agua a medida que su cantidad disminuye desde el norte húmedo
hacia el sureste árido. Por ejemplo, mientras que en los ríos del norte de la
Península el agua sale a los mares con cerca de cien miligramos de sales
por litro, siendo por lo tanto prepotable, en las cuencas del sureste sale con
miles de miligramos/litro, siendo ya inadecuada para beber e incluso para
regar. Evidentemente, la irregularidad estacional e interanual agrava la
situación deficitaria antes mencionada, haciéndola más inequívoca: todas
las cuencas hidrográficas presentan un déficit natural de agua de calidad,
con la excepción de las del Norte y Galicia.
La política hidráulica en vigor mantiene la idea falsa de que la solución
del problema del agua en España pasa por enderezar el desequilibrio entre
la abundancia de la España húmeda y la escasez de la España seca. Sin
embargo, por razones técnico-económicas, las grandes operaciones de tras-
[14 ]
JOSÉ MANUEL NAREDO
7Tanto en «Las cuentas del agua en España» (1997), como en el Libro Blanco del Agua
en España (2000), se observa que en todas las cuencas, con la excepción de las del Norte y de
Galicia, la evapotranspiración potencial excede a la precipitación. Por ejemplo, en la ciudad
de Zaragoza, que ha capitaneado las protestas contra el trasvase del Ebro, la precipitación (P)
anual media apenas supera los 300 milímetros (1 mm = 1 l/m2), mientras que el gasto poten-
cial de la vegetación, es decir, la llamada evapotranspiración potencial (ETP), se acerca a los
800, arrojando un déficit de más de 400. Para la media de la cuenca del Ebro, incluida su cabe-
cera más lluviosa, cabe estimar P = 630 y ETP = 790, obteniendo un déficit medio de 160 mm.

vase no se plantean desde la verdadera España húmeda, sino desde cuen-
cas que están sometidas también al clima mediterráneo y que son natural-
mente deficitarias. Lo cual denota que los trasvases propuestos tienen, por
lo común, dimensiones socioeconómicas y no solo técnicas: no se trata de
resolver el problema técnico de llevar agua de un territorio naturalmente
excedentario a otro deficitario, sino de discutir la conveniencia de utilizar
un recurso deficitario en un territorio o en otro.
3. ANTECEDENTES EN POLÍTICA HIDRÁULICA
En España se acusan cada vez más los efectos perversos de un siglo de
políticas de fomento de obras hidráulicas que soslayan sus crecientes costes
económicos, ecológicos y sociales. Al alejar el fantasma de la escasez
basándose en obras hidráulicas de oferta promovidas desde el Estado, se
incentivaron también usos extremadamente consuntivos y estilos de vida
dispendiosos que acrecentaron todavía más el déficit de agua que los nue-
vos abastecimientos trataban en principio de paliar. La promoción de obras
hidráulicas generó así exigencias que resultaban cada vez más difíciles de
colmar, como es la avidez sin límite de extender el regadío y los asenta-
mientos poblacionales o industriales por territorios áridos, con la consi-
guiente revalorización de terrenos.
El ejemplo de California anticipó este tipo de problemas: tras casi un
siglo de promoción estatal de obras hidráulicas de oferta apoyadas por el
Estado —que llegaron hasta a sugerir la traída de aguas de Canadá— la
espiral de obras y despilfarro alcanzó cotas cada vez más insostenibles. Esta
espiral estaba firmemente apoyada por lobbies interesados en la construc-
ción de obras públicas y en la revalorización inmobiliaria, tan bien ejempli-
ficados en la película Chinatown, en la que las empresas hacían «terrorismo
hidráulico» desembalsando a escondidas, por la noche, para justificar la
necesidad de nuevas y mayores obras hidráulicas. En 1978 el presidente
Carter vetó los cada vez más faraónicos proyectos en cartera, con miles de
kilómetros de nuevos trasvases, cientos de kilómetros de túneles y enormes
bombeos, sin que con este veto se derrumbara el nivel de vida de la pobla-
ción. Pues, a la vez que se cerró el grifo de la promoción pública de obras
hidráulicas, se apoyó la consideración del agua como un recurso escaso,
estableciendo un nuevo marco institucional que indujo a economizarla. En
vez de nuevos embalses y trasvases para hacer frente al desabastecimiento
ocasionado por la irregularidad hídrica típica del clima mediterráneo, se
instalaron los conocidos «bancos de agua», que permitieron asegurar los
abastecimientos más prioritarios y valorados con los caudales libre e intere-
sadamente cedidos desde los usos menos valorados. Las transferencias
voluntarias entre usuarios próximos suplieron así a las grandes operaciones
[15 ]
LA ENCRUCIJADA DE LA GESTIÓN DEL AGUA EN ESPAÑA

de trasvase desde territorios lejanos forzadas y financiadas desde el Estado.
Aunque los «bancos de agua» abastecieran sólo una pequeña fracción de la
demanda, fueron el emblema del cambio desde la mera promoción de
obras de oferta hacia la gestión y conservación del agua, popularizando
expresiones que designaban el nuevo campo de actuación (y de inversión)
de la política hidráulica (como la water management y la water conserva-
tion): los espectaculares logros en ahorro y eficiencia evidenciaron los ele-
vados niveles de despilfarro hacia los que había conducido la política
expansiva precedente (Arrojo y Naredo, 1997).
Sin embargo, a diferencia de Carter, Aznar no pasará a la historia en
nuestro país como el presidente que promovió el cambio desde la econo-
mía de la obra (hidráulica) hacia la economía del recurso (agua). Este cam-
bio parecía próximo cuando el PP se sumó, desde la oposición, a las críti-
cas generalizadas que suscitó la retahíla de embalses y trasvases contenidos
en el proyecto de Plan Hidrológico de 1993, prometiendo un Libro Blanco
del Agua que abriera un período de reflexión para discutir cuál era la polí-
tica hidráulica que interesaba aplicar en el país. Pero cuando el PP llegó al
gobierno en 1996, no propició la reflexión prometida y el Libro Blanco
salió a duras penas al final, y no al principio, de la legislatura, ahogando la
discusión con una sobredosis de datos y planteamientos poco esclarecedo-
res de la encrucijada en la que se desenvolvía la política hidráulica en Espa-
ña. Con todo, el Libro Blanco reconocía la «crisis» de la política tradicional
de obras hidráulicas y la «inexcusable necesidad de replantearla».
Rompiendo con sus antiguas promesas, el nuevo gobierno del PP solici-
tó al poco de haber sido nombrado, en 2000, la aprobación urgente de un
nuevo Plan Hidrológico cortado por el mismo patrón del antiguo del PSOE
que tanto había criticado. Ambos privilegian las grandes obras hidráulicas
de oferta desatendiendo la gestión del agua en su conjunto, ambos se apo-
yan en una misma noción de «recursos excedentarios» o sobrantes para jus-
tificar grandes operaciones de trasvase forzadas y financiadas desde el Esta-
do, ambos cierran los ojos a unos desequilibrios regionales que contribuyen
a acentuar. Bien es cierto que el PHN 2000 modera sus propuestas de
embalses y trasvases con relación al más faraónico plan de 1993, pero aun
así mantiene la idea de la existencia de cuantiosos «excedentes» de agua
trasvasables sin detrimento de las cuencas cedentes que resulta hoy día a
todas luces inadmisible, así como su imposición desde el Gobierno central
en un Estado que se pretende descentralizado y democrático, siendo ahora
el PSOE quien, paradójicamente, critica esta política hidráulica.
¿A qué se debe este baile de disfraces operado entre el PSOE y el PP en
terreno de la política hidráulica? La principal explicación estriba en que, mien-
tras no se cambie el marco institucional, economizar agua no es negocio y los
[16 ]
JOSÉ MANUEL NAREDO

lobbies interesados en las obras hidráulicas y el manejo discrecional de las
«concesiones» presionan a los gobiernos para que mantengan el statu quo
hidráulico de expansión y despilfarro. Hay que cambiar con decisión las reglas
del juego económico para hacer practicable el paso desde la economía de la
obra hacia la economía del recurso, más acorde con los intereses de la mayo-
ría: las tribulaciones del PP al respecto hicieron que las aguas de la crítica que
mantuvo desde la oposición volvieran a su cauce tras más de cuatro años en el
gobierno sucumbiendo, al igual que en su día hizo el PSOE, a las presiones de
grupos de intereses empresariales, corporativos y especulativos minoritarios
(Prada, 2002). En vez de hacer una política hidráulica que refleje los intereses
mayoritarios de los ciudadanos, nos encontramos con una penosa campaña
mediática en la que el actual Gobierno intenta «vender» a los ciudadanos, con
anuncios a doble página en la prensa o promoviendo manifestaciones, el
nuevo PHN 2000 como algo acorde con los intereses de la mayoría.
4. ELPLAN HIDROLÓGICO 2000
Más que de un verdadero plan, se trata de una propuesta de obras
hidráulicas a acometer con dos memorias justificativas: una Económica, otra
Ambiental. La primera de ellas infravalora los costes de las obras proyecta-
das y la segunda los daños ambientales que ocasionan, para defender así la
conveniencia de realizarlas. Ambas memorias soslayan el paso cada vez
más necesario, en nuestro país, de la economía de la obra a la economía
del recurso agua: ello hubiera exigido diseñar un nuevo marco institucio-
nal, con planes de gestión de la demanda, bancos de agua, etc., que apenas
se mencionan en los documentos8. Amén de que el suculento listado de
obras hidráulicas propuesto, al prometer más abundancia de agua, supone
un elemento dilatorio para pensar en economizarla. Ya se ha indicado que
en el caso de California hubo que vetar la promoción de obras de oferta,
para favorecer la gestión del agua en términos de escasez.
En vez de insistir en la debilidad y el sesgo de dichas memorias, que ya
han sido ampliamente criticadas9, preferimos centrar nuestra crítica en el
núcleo duro, de obras, del Plan, eligiendo para ello su proyecto estrella
[17 ]
LA ENCRUCIJADA DE LA GESTIÓN DEL AGUA EN ESPAÑA
8El PHN 2000 incluye también una memoria que pasa revista a los antecedentes de los
trasvases proyectados. Esta recopilación de todos los proyectos de trasvase habidos y por haber
delata, por sí sola, el afán preconcebido de promoverlos en el Plan. La pretensión de reflexionar
en términos de economía del agua habría exigido recopilar antecedentes en este otro sentido.
9Véase P. Arrojo (coord.) (2001). El Ministerio de Medio Ambiente incumplió con la cau-
tela elemental de elaborar el PHN contando con informes de técnicos independientes. Para sosla-
yar esta carencia, una vez elaborado el Plan, solicitó una pedrea de informes sumarios a personas
del mundo académico relacionadas con el agua o el medio ambiente, encontrándose con la opi-
nión mayoritariamente contraria al Plan que se recoge en el libro coordinado por Pedro Arrojo.

—el trasvase del Ebro— cuya principal sinrazón no ha sido apenas divulga-
da, mientras los media bombardeaban a la opinión pública con tópicos de
cada vez más escaso fundamento.
En el PHN 2000 se califican, sin rubor, las obras propuestas como solu-
ciones «óptimas», cuando hoy se sabe que, en cuanto los problemas afectan
a más de una variable o dimensión, rara vez la racionalización científica
permite identificar un «óptimo» inequívocamente definido10: la racionaliza-
ción de los problemas suele servir, todo lo más en estos casos, para descar-
tar soluciones que, al revelarse peores desde todos los puntos de vista,
podríamos calificar de necedades.
El razonamiento que justifica el proyecto de trasvasar más de 1.000 hm3
desde la cuenca baja del Ebro, hacia Barcelona, pero sobre todo, hacia puntos
más meridionales del litoral mediterráneo, discute las trazas de los canales
como si de carreteras se tratara, ignorando no sólo si es razonable su destino o
posibles alternativas de ahorro o abastecimiento, sino si la cantidad y la cali-
dad del agua a trasvasar lo permiten y justifican. No merece la pena analizar la
oportunidad de los destinos11, cuando una obra de ese porte incumple la que
tendría que ser su primera razón de ser: trasvasar agua de buena calidad desde
un sitio donde se supone que sobra. Analicemos este proyecto estrella del
PHN 2000 desde dos puntos de vista: cantidad y calidad del agua a trasvasar.
Ni siquiera en lo que concierne a la cantidad la situación del Ebro es
nada boyante. La propia documentación del PHN 2000 (Vol. 3, p. 144) inclu-
ye un gráfico con los «sobrantes» del Ebro a trasvasar que muestra que, en la
década 1985-1995, hubo cuatro años con «sobrantes» cero y dos inferiores a
lo que se pretende trasvasar. Los datos ponen en entredicho la supuesta
abundancia en la que se apoya el trasvase proyectado; de ahí que desde el
punto de vista de la cantidad, el trasvase proyectado carece de sentido a no ser
que se llene de embalses toda la cuenca para aumentar su capacidad de reten-
ción regulando todavía más su tradicional irregularidad estacional e interanual.
Con lo que los numerosos embalses previstos, que se presentan como un rega-
lo para los aragoneses, son en realidad una exigencia del propio trasvase.
Pero el verdadero talón de Aquiles del trasvase es la mala calidad del agua
en origen, tanto en posición o cota, como en composición química12. En rela-
[18 ]
JOSÉ MANUEL NAREDO
10 Véase M. Vázquez Espí (1998).
11 ¿Que pasará con los mercados agrarios si se destinan al regadío los cerca de 500 hm3
de agua adicionales contemplados en el trasvase? No parece que puedan absorber las nuevas
producciones sin quebranto de los precios, por lo que cabe preguntarse si el trasvase no con-
tribuirá a arruinar, en vez de a apoyar, una agricultura ya de por sí problemática, al apoyarse
en la explotación de mano de obra clandestina y precaria?
12 Recordemos que estos dos componentes de la calidad natural del agua pueden
expresarse en términos cuantitativos, como indicamos al principio, como potencia hidráulica

ción con esta última, la cuenca del Ebro ha tenido desde siempre problemas
de mala calidad natural de las aguas debido a la abundante presencia de
sales13 en todo su curso medio y bajo14, que se acentúa con el aumento de los
usos consuntivos operado a lo largo de la misma. Los vertidos agrarios y urba-
nos empeoraron esta precaria situación haciendo que, en la zona en la que se
prevé la toma de aguas del trasvase, «los parámetros (de calidad) que exceden
en más de un 5% los límites considerados en la normativa de aguas prepota-
bles son: conductividad, DBO5, nitrógeno, sulfatos, fosfatos, coliformes tota-
les, coliformes fecales y temperatura... [y] en la normativa de vida piscícola:
nitritos, oxígeno disuelto y materia en suspensión», como se reconoce en la
memoria ambiental del propio Plan Hidrológico. A ello se añaden, no lo olvi-
demos, los riesgos asociados a la central nuclear de Ascó. Con lo que más que
lamentarse habría que felicitarse porque estas aguas, y otras todavía peores
propias de nuestros ríos mediterráneos, se «pierdan» en el mar. Todo lo cual
plantearía la necesidad de someter el agua trasvasada a procesos de depura-
ción y desalación cuyas dificultades y costes son ignorados en el proyecto.
Valga decir que si bien algunos de los parámetros mencionados se pueden
enderezar con relativa facilidad (clorando el agua para matar los coliformes,
aireándola para aumentar el oxígeno disuelto, etc.), no ocurre lo mismo con la
salinidad, que requiere procesos de desalación mucho más costosos. El eleva-
do contenido en sales constituye así el dato de calidad más problemático en el
que cabe profundizar, ya que socava la razón de ser del propio trasvase.
En efecto, el contenido en sales del agua del Ebro durante la pasada
década en dos estaciones de aforo entre las que pretende tomar aguas el
trasvase (la de Mequinenza y la de Tortosa) alcanza niveles muy elevados.
La media anual ponderada por los caudales arroja datos de salinidad que
oscilan entre los 900 y los 1400 µS/cm, siendo ya un agua de mala calidad15,
que incumple la exigencia de prepotabilidad y sólo sirve para riego con
[19 ]
LA ENCRUCIJADA DE LA GESTIÓN DEL AGUA EN ESPAÑA
(que permite el transporte del agua por gravedad hacia cotas inferiores o su turbinación) y
como potencia osmótica (o poder de dilución del agua).
13 El contenido en sales se suele expresar en miligramos por litro (mg/l) o, lo que es lo
mismo, en partes por millón (ppm) y está directamente relacionado con la conductividad
eléctrica del agua, que se acostumbra a medir en microsiemen por centímetro (µS/cm), siendo
1 µS/cm = 0,64 mg/l= 0,64 ppm.
14 El elevado contenido en sales de la cuenca, propio del clima mediterráneo, oscila
atendiendo a sus afluentes: por ejemplo, llegan las aguas del río Aragón, desde el Pirineo, con
poco más de 100 mg/l de sales, pero en la cuenca media llegan ríos como el Jalón y el Gálle-
go con aguas que superan los 1000 mg/l de sales, que empeoran ya definitivamente la cali-
dad del agua de la cuenca.
15 Una de las clasificaciones más utilizadas de la calidad de las aguas atendiendo a su
grado de salinidad, y a su potencial incidencia en el deterioro de los suelos, es la del Labora-
torio de Salinidad del Departamento de Agricultura de Estados Unidos, que agrupa el agua en

serias limitaciones en los rendimientos, los cultivos y las prácticas de drena-
je para evitar la salinización de los suelos (no en vano el arroz, que admite
mucha salinidad, es el cultivo rey en el delta del Ebro)16. Es evidente que el
agua trasvasada reclamaría tratamientos de desalación y potabilización que
no han sido considerados al declarar «óptimo» este proyecto.
Además, los nuevos usos previstos en la cuenca harán que la calidad del
agua a trasvasar empeore todavía más. El propio Ministerio de Medio
Ambiente se vio obligado a admitirlo en sus respuestas a las cuestiones
sobre el PHN planteadas por la Comisión de Medio Ambiente de la Unión
Europea, cuando reconoció que «el aumento de la concentración en salina
en el tramo bajo del Ebro, como consecuencia de todos los regadíos previs-
tos, estará entre el 20 y el 50%» (Anexo C-19, p.112). En la figura 2 se añade
a los datos de salinidad actuales, la media previsible para 2020, que alcan-
zaría como mínimo los 1500 o 1600 µS/cm, con puntas que superarían los
2000 µS/cm, evidenciando todavía más la necesidad de dar al agua trasva-
sada tratamientos de desalación que, como hemos subrayado, se silencian
en el PHN, lo que resulta muy grave cuando cerca de la mitad del agua
trasvasada se pretende dedicar a abastecimiento urbano.
[20 ]
JOSÉ MANUEL NAREDO
cuatro clases (C1, C2, C3 y C4), según tengan salinidades comprendidas, respectivamente,
entre 0 y 250 µS/cm, entre 250 y 750, entre 750 y 2.250 y con más de 2.250 µS/cm. En general
se considera que las clases 1 y 2, o hasta los 750 µS/cm (cerca de 500 mg/l), pueden conside-
rarse prepotables, es decir, que si carecen de otros contaminantes pueden beberse permanen-
temente (aunque el Código Alimentario español sitúe este límite en los 1.000 µS/cm (640
mg/l), habida cuenta la abundancia de aguas salobres en España). Solo las clases 1 y 2 son
aptas para el riego sin limitaciones, la clase 3 exige ya limitaciones de cultivo y prácticas de
drenaje para evitar el deterioro de los suelos, siendo la 4 inadecuada para el riego.
16 Cualquier lector interesado puede confirmar estas consideraciones con los datos men-
suales de calidad del agua de la cuenca, disponibles desde principios de los ochenta en la
página web de la Confederación del Ebro (chebro.es).
Figura 2. Salinidad del agua del Ebro en Mequinenza y Tortosa.
(Fuente: PHN 2000)

El otro componente de la calidad natural del agua del agua antes indicado
viene dado por su cota sobre el nivel del mar, que resulta muy importante a
la hora de justificar un trasvase, al posibilitar que el agua se desplace por gra-
vedad hasta el punto de destino sin incurrir en costes de impulsión adiciona-
les. En el caso que nos ocupa la calidad que otorga la posición del agua a
trasvasar es casi nula: el azud de Cherta, donde se preveía que tomara aguas
el trasvase, está solo a 10 metros sobre el nivel del mar, e incluso ahora se ha
trasladado esta toma aguas debajo de Cherta. Por lo que el trasvase proyecta-
do será un trasvase cuesta arriba, con la agravante de que el territorio no
acostumbra a ser llano y el agua de mala calidad a transportar tiene que
moverse a fuerza de bombeos por la irregular topografía hispana, hasta alcan-
zar, atravesando cuencas y subiendo montes, los puntos finales de destino.
[21 ]
LA ENCRUCIJADA DE LA GESTIÓN DEL AGUA EN ESPAÑA
La figura 3 pone de manifiesto el perfil topográfico tan surrealista del
trasvase, que sube hasta los altos de Villena, a 555 metros sobre el nivel del
mar (e incluso envía un ramal al «altiplano murciano»17, a 600 metros) para
luego descender hacia las zonas finales de destino del bajo Segura y Alme-
ría, a más de 800 kilómetros del punto de partida. En el trasvase proyecta-
do se prevé turbinar el agua en las cuestas abajo, para obtener electricidad
y recuperar así los costes de los bombeos con una eficiencia y una rentabi-
Figura 3. Perfil del trasvase del Ebro contemplado
en el Plan Hidrológico Nacional 2000. (Fuente: PHN 2000)
17 Estas zonas altas son las que han nutrido tradicionalmente los regadíos aguas abajo,
contando varias conducciones que han venido trasvasando sus aguas por gravedad hacia las
zonas bajas, por lo que resulta paradójico que ahora, sin modificar su condición de cedentes,
se quiera subir a ellas el agua del trasvase a fuerza de bombeos.

lidad sin precedentes18 (¿por qué no se ejemplifica esta recuperación con el
trasvase Tajo-Segura?).
Con todo, el cuadro 2 recoge el coste energético del agua trasvasada
hasta los puntos de destino más emblemáticos del Bajo Segura y Agua
Dulce (en Almería), calculado con hipótesis algo más razonables que las
del PHN. En vez de presuponer que no hay pérdidas, que no hay desala-
ción y que el canal irá siempre al 100% de su capacidad, supondremos una
utilización media del canal del 80% de su capacidad, unas pérdidas razona-
bles del 12%, un tratamiento de desalación y potabilización que arroja
rechazos o pérdidas del 12%. Sumando a la amortización de la energía gas-
tada en la construcción y el mantenimiento de las infraestructuras del tras-
vase, la energía neta de los bombeos (es decir, descontando la recuperada
en las turbinaciones) y la requerida por un tratamiento para rebajar a algo
más de la mitad el contenido en sales y paliar por dilución, aireación… o
cloración, la incidencia de otros contaminantes, tenemos un coste mínimo
de 4,0 y de 5,4 kWh por m3trasvasado al Bajo Segura y a Aguadulce19.
Y mientras el coste de las obras tiende a elevarse sobre lo presupuestado,
el de la desalación ha venido disminuyendo y tiende a disminuir en el futuro
debido a perfeccionamiento de los procesos. La parte inferior del cuadro 2
cifra en 2,5 kWh/m3el coste de desalación del agua del mar que resultaría de
aplicar la mejor tecnología disponible20 y de bombearla a 150 metros, supo-
[22 ]
JOSÉ MANUEL NAREDO
18 Estos costes tan irrealmente bajos acaban de ser corregidos al alza en un reciente
Estudio de impacto ambiental del trasvase del Ministerio de Medio Ambiente, en el que se
recurre a otro tipo de malabarismos para seguir minusvalorando el coste del trasvase.
19 Decimos mínima porque es tónica general que los presupuestos de este tipo de obras
se multipliquen a la hora de ponerlas en práctica y en el caso de los bombeos la propia admi-
nistración acaba de corregir al alza el coste de los bombeos. El lector interesado puede encon-
trar cálculos detallados del coste energético y monetario del agua trasvasada a los distintos pun-
tos de destino en Uche y otros (2002) y en Estevan (2002). En lo que concierne al tratamiento del
agua del trasvase, hemos aplicado un coste de 1 kWh/m3y un rechazo del 12%, apoyándonos en
que la experiencia de algunas plantas que desalan agua con menos de 2000 µS/cm (p.e.: la del
Valle de San Lorenzo, en Arona, Tenerife, desala agua con 1800 µS/cm con un coste de 0,95
kWh/m3y un rechazo del 12%) y teniendo en cuenta que la irregular calidad del agua del trasva-
se obligaría a trabajar con plantas sobredimensionadas que elevarían los costes energéticos y,
sobre todo, monetarios por encima de los de plantas que tratan un caudal homogéneo a pleno
rendimiento.
20 El Congreso de la Asociación Internacional de Desalación que tuvo lugar en febrero
de 2002 acreditó la posibilidad de rebajar el coste energético de desalación del agua del mar a
«recuperadores de presión». Hoy existen plantas a escala real en nuestro país cuyos costes
directos de desalación se sitúan incluso por debajo de esta cifra. Las rebajas de los costes de
desalación operadas en los últimos años piden a voces la revisión de las hipótesis del PHN:
una administración más neutral y razonable ya lo hubiera hecho en vez de ignorarlos con el
empeño de forzar un proyecto que se revela cada vez más obsoleto.

niendo que tras el período de construcción del trasvase ya será de uso
común esta tecnología e incluso habrá otras todavía más eficientes. El coste
energético de trasvasar el agua a los puntos indicados se acerca e incluso
supera al doble de lo que se estima costaría desalarla y bombearla in situ21.Y
esta realidad se impone también en los costes monetarios del trasvase, que
vienen a doblar los costes de desalación en las zonas mencionadas22. Ade-
[23 ]
LA ENCRUCIJADA DE LA GESTIÓN DEL AGUA EN ESPAÑA
CUADRO 2
ANÁLISIS COMPARATIVO DE LOS COSTES ENERGÉTICOS DEL AGUA TRASVASADA
Y DEL AGUA DESALADA
A) Coste energético del agua trasvasada (kWh/m3)
Bajo Segura Aguadulce
Bombeo (neto) 1,6 2,4
Tratamiento 1,0 1,0
Construc. y manten. 0,6 1,0
TOTAL (sin pérdidas y
100% de caudal) 3,2 4,4
80% capacidad
12% pérdidas
12% rechazo tratam.
TOTAL 4,0 5,4
B) Coste energético del agua desalada (kWh/m3)
Bombeo 0,5
Tratamiento 2,0
TOTAL 2,5
21 Nótese que el coste energético del agua trasvasada se situaría ostensiblemente por
encima de la desalada, aunque calculáramos ese coste sin tener en cuenta las pérdidas y
rechazos y presuponiendo que siempre se trasvasará el 100% del caudal previsto (recordemos
que en la experiencia del trasvase Tajo-Segura este porcentaje no llega ni siquiera a la mitad).
22 Los costes monetarios del trasvase a las zonas mencionadas se acercan o superan
1 euro/m3, mientras que los de desalación quedan claramente por debajo de 1/2 euro/m3con
la mejor tecnología disponible (en el PHN se atribuye un coste de desalación de 135 ptas./m3,
que hoy se ha rebajado a la mitad).
Fuente: Uche y otros, 1999, y Estevan, 2002.

más, este cálculo ignora los costes de oportunidad de no usar el agua trasva-
sada en la cuenca cedente, mientras que la desalación carece de costes de
oportunidad en el empleo del agua. En la Figura 3 se dibuja el mar, tan pró-
ximo a las zonas de origen y destino final del trasvase, para subrayar el
absurdo que supone pasear agua de mala calidad por los montes, con
muchos cientos de kilómetros de infraestructuras y cientos de metros de
bombeos, para acabarla llevando a zonas costeras que podrían abastecerse
en condiciones mucho más económicas con agua del mar desalada.
Hemos visto que la simple consideración de una dimensión más, la cali-
dad en cuanto a cota y composición química del agua a trasvasar, hace que
el proyecto «óptimo» propuesto por el PHN pase a ser una necedad, en el
sentido antes indicado, al resultar peor en todos los aspectos que otras alter-
nativas: en efecto, el trasvase propuesto resulta un medio de abastecimiento
más costoso económicamente, energéticamente, ambientalmente y social-
mente que la desalación, por no hablar de otras soluciones todavía más ven-
tajosas relacionadas con la reconsideración de la eficiencia y la razón de ser
de los usos del agua, con las consiguientes posibilidades de ahorro o reloca-
lización territorial. Decimos que el trasvase proyectado es mucho peor que
otras soluciones, desde la óptica de la gestión y el abastecimiento del agua,
pero no para algunos beneficiarios. Por ejemplo, hay empresas y personas
interesadas en facturar tan grandiosas infraestructuras, tan cuantiosas deman-
das de electricidad… y en obtener plusvalías inmobiliarias en las zonas de
destino, creando en ellas perspectivas de abundancia de agua. Intereses que
se amparan en una Dirección General de Obras Hidráulicas que, como su
propio nombre indica, lejos de gestionar el agua, viene promoviendo obras
desde hace un siglo, con un cuerpo de funcionarios especializado en ello,
que trabaja en estrecha simbiosis con las empresas del ramo.
En este contexto los responsables políticos del Partido Popular han rea-
vivado el viejo paternalismo hidráulico del franquismo, utilizando el PHN
como una especie de «carta a los Reyes Magos» en la que los políticos y
poderes fácticos locales piden que les pongan tantas hectáreas de riego,
que les traigan tanto hm3de agua…, a la vez que la espiral de obras, reva-
lorizaciones y despilfarros desencadenada arroja pingües beneficios a cier-
tos lobbies constructivos, inmobiliarios y energéticos que, para colmo, usan
a los «pobres agricultores» como escudo para la defensa de sus intereses.
Dentro de este juego, se sigue diciendo que «hay que llevar agua de
donde sobra hacia donde falta» para «vertebrar España», sin menoscabo de
nadie. Se sigue presentando el trasvase proyectado como una obra de «inte-
rés general» y, muy en particular, de todo el arco mediterráneo, haciendo
creer que este gran trasvase puede resolver a la vez problemas hídricos tan
diversos como los planteados en Castellón, Valencia, Alicante, Murcia y
[24 ]
JOSÉ MANUEL NAREDO

Almería, cuando estos problemas requieren análisis y políticas mucho más
finos y pegados a las realidades de cada territorio y otro tipo de inversiones
más adecuadas a la gestión del agua en cada lugar. Lo que ocurre es que el
trasvase, al estar promovido por el Estado, encubre (mejor que la desala-
ción u otras opciones locales) los verdaderos costes económicos, ecológi-
cos y sociales que conlleva y por eso los hipotéticos usuarios lo prefieren a
otras soluciones mejores que tendrían que acometer y sufragar directamen-
te, adoptando la máxima de «a caballo regalado no le mires el diente».
Sin embargo, el trasvase ni siquiera beneficia a los usuarios del agua de
esas zonas: el trasvase propuesto daría un flaco servicio a las zonas teórica-
mente beneficiadas de Murcia y Almería si de verdad, como exige la nor-
mativa europea, tuvieran que pagarla atendiendo a su coste, es decir al
doble de lo que les costaría obtenerla por desalación. Y el caso de Valencia
es trágico: el PHN incentiva la sobreexplotación de la cabecera del Júcar
para premiar el apoyo de Bono con la concesión de ¡¡¡200 hm3!!! a Castilla-
La Mancha, a la vez que se anticipa el trasvase Júcar-Vinalopó, para forzar
la escasez y obligar así a cambiar el agua perdida del Júcar por agua del
trasvase, de peor calidad (Estevan, 2002), lo que, en ausencia de tratamien-
tos, acarrearía la salinización de los suelos de esta cuenca.
Es evidente que la demagogia gubernamental y la desinformación se han
impuesto en estas zonas, con ayuda de los media, sobre la información
veraz23. Sin embargo en la Unión Europea esta demagogia encuentra más difi-
cultades para conseguir las subvenciones requeridas para sacar adelante tan
oneroso y descabellado proyecto: desde hace ya casi tres años que se vienen
solicitando sin éxito. De ahí que si dicho proyecto no consigue llegar a puer-
to probablemente se deba más al filtro de racionalidad de Bruselas que al de
nuestra lamentable democracia («sociedad de la información» incluida).
Con todo, el fiasco técnico-económico-ecológico del proyecto estrella
del PHN 2000 evidencia el agotamiento que acusa la política de promoción
de obras hidráulicas de oferta en vigor. Este proyecto tendría más sentido
hace un siglo cuando empezó a tomar cuerpo esta política, cuando el río
Ebro llevaba el doble de caudal con mejor calidad y menor salinidad que
ahora (aunque entonces la ausencia de equipos de bombeo tan capaces
como los actuales dificultaría su realización, habida cuenta de la importan-
cia de los bombeos requeridos)… y cuando la desalación del agua del mar
era impensable. Sin embargo, a medida que los usos consuntivos y conta-
[25 ]
LA ENCRUCIJADA DE LA GESTIÓN DEL AGUA EN ESPAÑA
23 Ni siquiera el PSOE de Valencia se atrevió a denunciar los problemas que acarrearía el
trasvase para esta zona claramente perjudicada, mientras el Gobierno seguía prometiendo
demagógicamente «traer más agua (de donde sobra)» en beneficio de todos.

minantes fueron aumentando junto con las obras en toda la cuenca, el cau-
dal y la calidad de las aguas fueron disminuyendo (y la salinidad aumen-
tando) en la desembocadura hasta llegar a la presente situación.
El empeño de acometer esta grandiosa obra llega, pues, con retraso, pero
se sigue planteando, cuando este país es el que tiene mayor porcentaje de
superficie geográfica ocupada por embalses, como si nada hubiera cambia-
do, como si los coeficientes de escorrentía, las aportaciones de las cuencas y
la calidad de sus aguas permanecieran invariables, inmunes a las múltiples
intervenciones humanas sobre el territorio. La ignorancia de estas modifica-
ciones raya en el surrealismo cuando, para defender el trasvase en Aragón,
se ofrece un Pacto del Agua que promete ampliar en más de 3.000 hm3los
usos consuntivos de la propia cuenca del Ebro, sin considerar su evidente
incidencia en la pérdida de calidad y de caudal del agua en la zona de toma
del trasvase, que empeoraría todavía más su ya problemática situación actual.
A la vista de todas estas incoherencias, el proyecto estrella del PHN
2000 aparece como un proyecto crepuscular, en el que la melancolía de
otros tiempos se une a la presión de los intereses en juego, para prolongar
la inercia de una política de obras hidráulicas que se revela cada vez más
insostenible y ajena a los problemas y a las posibilidades que brinda real-
mente la gestión del agua en nuestro territorio. El empeño de acometer,
caiga quien caiga, un proyecto económica, ecológica y socialmente tan dis-
paratado solo se explica porque esta inercia política se ve alentada por los
impulsos del poder de la trama oculta de intereses a los que sirve.
5. PERSPECTIVAS: DESDE LA ECONOMÍA DE LA OBRA HIDRÁULICA HACIA LA ECONOMÍA
DEL AGUA
A la vista de lo anterior, concluiremos presentando las dos opciones
que, grosso modo, se plantean de cara al futuro en la gestión del agua en
España:
Opción primera: política de promoción de obras hidráulicas. Predomi-
nio de enfoques técnicos de oferta.
• Embalses.
• Trasvases.
• Desaladoras.
• Bombeos...
Opción segunda: política de gestión del agua. Predominio de enfoques
socioeconómicos.
• Programas de reconversión hacia usos más ahorrativos y eficientes.
• Flexibilización del régimen concesional: «bancos de aguas», etc.
[26 ]
JOSÉ MANUEL NAREDO

La segunda opción es más económica, más sostenibles, pero política-
mente más laboriosa. La primera es más despilfarradora, más insostenible,
pero políticamente fácil de implementar: basta con mantener el statu quo y
ampliar el negocio de las empresas de obras públicas, de producción y
venta de agua y electricidad y de los concesionarios de nuevos caudales.
La primera apoya los cambios institucionales necesarios para gestionar
mejor el agua como recurso, incentivando la conservación y el ahorro del
agua, readaptando los usos y mejorando su eficiencia... Se trata de una
opción de cambio institucional que requiere hacer política, en el mejor sen-
tido de esta palabra, para desbloquear una situación que, aunque beneficie
a ciertos intereses particulares, va cada vez más en perjuicio de la mayoría
de la población apuntando hacia un horizonte de creciente insostenibilidad
global y de deterioro ecológico local. La otra es la opción predominante-
mente técnica24 que ha venido rigiendo hasta el momento: la de ampliar a
cualquier coste la oferta de agua. Esta opción renovada beneficia a cons-
tructores y «productores» de agua, deseosos de ampliar sus ventas favore-
ciendo el actual despilfarro de agua, que redunda en perjuicio de la mayo-
ría de la población y de su medio ambiente local y global. El actual marco
institucional favorece esta segunda opción: ahorrar agua y gestionarla
mejor no es hoy negocio. La primera opción deberá pues cambiar las reglas
del juego económico para conseguir que gestionar mejor el agua sí sea
negocio, cerrando a la vez la llave presupuestaria que subvenciona y privi-
legia las inversiones orientadas a ampliar la oferta de agua. Se trata, en
suma, de pasar de promover obras hidráulicas de oferta a promover la eco-
nomía del agua como recurso.
BIBLIOGRAFÍA
ARROJO, P., YNAREDO, J. M. (1997), La gestión del agua en España y Califor-
nia, Bilbao, Bakeaz.
ARROJO, P. (coord.) (2001), El Plan Hidrológico Nacional a debate, Bilbao,
Bakeaz.
BOTERO, E. A. (2001), Valoración energética de recursos naturales: minera-
les, agua y combustibles fósiles. Tesis Doctoral. Departamento de Inge-
niería Mecánica, Universidad de Zaragoza.
[27 ]
LA ENCRUCIJADA DE LA GESTIÓN DEL AGUA EN ESPAÑA
24 Esto no quiere decir que la primera opción, la institucional, no requiera también de
apoyos técnicos. Pero en este caso las infraestructuras y equipos requeridos son distintos y
están subordinados a mejorar la gestión y la conservación del agua, como ocurre, por ejemplo,
con la reparación o sustitución de las redes, con la construcción de instalaciones de riego o
domésticas más eficientes o con las obras que facilitan las transferencias libres entre usuarios.

ESTEVAN, A. (2002), La gestión del agua en el Mediterráneo español. Informe
elaborado por Gea21 para la Plataforma de Defensa del Ebro.
www.xarxadelaiguaclara.org.
NAREDO, J. M. (ed.) (1996), La economía del agua en España, Madrid, Fun-
dación Argentaria y Visor Distribuciones.
NAREDO, J. M., y GASCÓN, J. M. (1997), «Spanish water accounts (summary
report)», en SAN JUAN, C., y MONTALVO, A. (eds.). Environmental economics
in the European Union, Madrid, Mundi-Prensa y Universidad Carlos III.
NAREDO, J. M. y VALERO, A. (dirs.) (1999), Desarrollo económico y deterioro
ecológico, Madrid, Fundación Argentaria y Visor Distribuciones.
POSTEL, S. (1996). Dividing waters. (Traducción española: El reparto del
agua, Bilbao, Bakeaz, 1997).
PRADA, C. (2002), «El “grifo” del Plan Hidrológico Nacional», The Ecologist, nº 8,
pp. 4-5.
SHIKLOMANOV, I. (1998), World water resources. A new appraisal and assess-
ment for the 21th. Century, París, United Nations, UNESCO.
—, (1999), World water resources: Modern assessment and outlook for 21st
Century, San Petersburgo, Federal Service of Rusia for Hidrometorology
& Environment Monitoring State, Hidrological Institute.
UCHE, J., y otros (2002), La rentabilidad del regadío en Levante ante nuevos
recursos hídricos externos, Zaragoza, Gobierno de Aragón.
VÁZQUEZ ESPÍ, M. (1988), «Valores, medidas y teoría de la decisión», Archipié-
lago, nº 33, pp. 21-28.
[28 ]
JOSÉ MANUEL NAREDO

PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y POLÍTICA TERRITORIAL
EN ESPAÑA
LEANDRO DEL MORAL ITUARTE | UNIVERSIDAD DE SEVILLA
1. LA PARADOJA DE LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA EN ESPAÑA: UN ENFOQUE
«TAUMATÚRGICO» CARENTE DE JUSTIFICACIÓN TERRITORIAL EXPLÍCITA
De acuerdo con la legislación vigente, en España todas las actuaciones
sobre las aguas, tanto superficiales como subterráneas, deben sujetarse a la
planificación hidrológica. Legalmente esta sujeción afecta a aspectos como:
• la estimación de demandas y su distribución por sectores, en situa-
ción actual y futura;
• la asignación y reserva de recursos en la cantidad y calidad adecua-
das para cada uso;
• los criterios básicos para la protección de las aguas;
• los criterios de prioridad y compatibilidad de usos;
• las mejoras y transformaciones de regadío;
• la definición del programa de obras hidráulicas
• y la fijación de objetivos de calidad por cuencas, subcuencas o tra-
mos de río, entre otras cuestiones.
Fruto de este planteamiento son los vigentes planes hidrológicos de
cuenca, aprobados por el Gobierno central en julio de 1998, y el Plan
Hidrológico Nacional (PHN), aprobado por el Parlamento en junio de 2001,
que viene a completar el proceso de planificación 15 años después de su
puesta en marcha.
Nadie puede negar la complejidad y las dificultades con las que se
enfrenta este proceso: su retraso, así como las tensiones sociales y políticas
que suscita, lo han puesto claramente de manifiesto. A estas tensiones se
añade una fuerte controversia sobre el sentido y la virtualidad de la planifi-
cación —y de los planes en los que se materializa—, como instrumento
para la definición de la política del agua. En esta controversia, se puede
identificar, por un lado, un nutrido grupo de autores que cuestionan el
modelo de planificación propuesto; pero, paralelamente, se identifica una
[29 ]

corriente de opinión que considera que el modelo de planificación es insu-
ficiente e incompleto, y demanda su inclusión en un marco más amplio de
ordenación del territorio (OT).
De la primera línea de pensamiento puede ser buen ejemplo el hidrogeó-
logo Ramón Llamas Madurga, que aboga directamente por «rectificar ese
modo de regulación basado en una planificación vinculante —que hasta
ahora ha resultado imposible— determinante de todos los derechos». En
sustitución del modelo legalmente vigente de planificación, a la que califica
de «rígida, marxista-orweliana», este autor propone
limitarse a una planificación más indicativa, informativa y orientadora que vin-
culante, para conseguir una mayor flexibilidad basada en la elasticidad de la
oferta y la demanda de agua que impone el mercado (Llamas y Sastre, 2000).
En una línea similar podemos situar otras opiniones, como la del jurista
Gaspar Ariño (Ariño y Sastre, 1999).
Por su parte, entre los defensores de la lógica de la planificación publi-
ca —es decir, de la necesidad de una gestión de los recursos basada en la
dirección de los procesos de generación, distribución y asignación de los
mismos por las administraciones públicas— en los últimos años se va refor-
zando la idea de que la planificación hidrológica no puede entenderse más
que como un instrumento al servicio de la política territorial; que las pro-
pias demandas y disponibilidades de agua de cada cuenca sólo pueden
fundamentarse en el diagnóstico y la consiguiente estrategia explícita de
utilización del territorio. Dicho de otra manera, la planificación hidrológica
es necesaria pero no puede plantearse rigurosa y coherentemente si no es
en el marco de una estrategia territorial de referencia. Esto es cierto para la
gestión de cualquier recurso básico (energía, por ejemplo); pero en el caso
del agua, por su presencia en todas las actividades de la producción y
reproducción social, por sus funciones básicas en todos los sistemas natura-
les y por su especial dimensión simbólica y cultural, la gestión integrada en
el territorio se hace más imprescindible si cabe.
Muchos autores, procedentes de disciplinas y de campos de actividad
muy diferentes, vienen coincidiendo, cada vez con mayor claridad, en esta
idea. Así, por ejemplo, Federico Aguilera Klink, economista, lo expresa en
estos términos: «... no hay gestión del agua sin gestión del territorio, de la
misma manera que no nos apropiamos sólo de recursos sino de ecosiste-
mas» (Aguilera, 1997). Por su parte Francisco Díaz Pineda, biólogo, dice:
España no es un país sin suficientes canales y embalses. Es un país sin
suficientes planificadores del territorio. La gestión del agua debiera ser la
gestión de las tramas de relaciones territoriales en las que ésta interviene.
(Díaz Pineda, 2000.)
[30 ]
LEANDRO DEL MORAL ITUARTE

Juan López Martos, ingeniero de caminos, canales y puertos, coincide
en que:
[...] parece necesario tener en cuenta esta estrecha relación entre agua y
territorio, tanto desde el punto de vista de la planificación como desde el de
la gestión, de forma que lleguemos no sólo a la gestión integral del agua por
cuencas hidrográficas, como hoy está admitido casi universalmente, sino a la
gestión conjunta de ambos. (López Martos, 2000.)
La Junta de Andalucía ha sido pionera en la formulación de esta idea en
documentos político-administrativos. Así, en las Bases para la Política Hidráu-
lica en Andalucía de 1993 se decía:
La planificación hidrológica estima las demandas futuras por medio de
proyecciones tendenciales de población para la demanda urbana y de pro-
gramación de nuevas zonas regables para la demanda agrícola. Se configu-
ran así horizontes mecánicos, perdiéndose la oportunidad de la utilización
del potencial estratégico que tiene la planificación hidrológica. Se precisa un
modelo territorial de referencia explícito y expresado en directrices unívo-
cas. [...] La subordinación de la gestión de los recursos hidráulicos a las nece-
sidades del desarrollo socioeconómico y a los planteamientos de ordenación
territorial, constituye una premisa a aplicar tanto a escala regional como
intrarregional. (Junta de Andalucía, 1993.)
Y en el Avance del Plan de Regadíos de Andalucía de 1996 se añadía:
Para llevar a cabo nuevas transformaciones en riego deberán fijarse indi-
cadores mínimos a cumplir que contemplen todas las variables propias de la
ordenación del territorio, en cuyo ámbito deberán programarse. Se incorpo-
ran a esta programación, en coordinación con los organismos de cuenca, la
ampliación de regadíos de iniciativa privada, ajenos, hasta ahora, a cualquier
planificación. (Junta de Andalucía, 1996.)
En este último caso la propuesta tiene una significación especial, dado
que no es frecuente que una administración sectorial reconozca la subordi-
nación a las orientaciones de otra, además en este caso, a una administra-
ción poco consolidada y reconocida, como es la de OT.
Los recientes debates sobre el último proyecto de PHN han vuelto a
poner de manifiesto esta necesidad con claridad. Precisamente por esto,
una de las críticas más generalizadas que el PHN ha recibido se refiere a la
ausencia de directrices explícitas de política territorial que lo justifiquen.
¿Qué modelo explícito de desarrollo territorial subyace a las propuestas que
el Plan contiene?, se ha repetido recientemente con insistencia. Esta preo-
cupación se recoge en el texto alternativo del PSOE al proyecto de Ley del
[31 ]
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y POLÍTICA TERRITORIAL EN ESPAÑA

PHN (6 de marzo de 2001), en cuyo título I («Política territorial, planifica-
ción hidrológica y concertación institucional») se propone la formulación
por el Senado de una Comunicación sobre Política de Ordenación Territo-
rial cuyos contenidos y planteamientos habrían de orientar las determina-
ciones de la política de aguas.
2. PREOCUPACIÓN TRADICIONALMENTE DOMINANTE: LOS IMPACTOS
EN LAS REGIONES ESTANCADAS O EN REGRESIÓN
En realidad este tipo de críticas sobre el ‘déficit territorial’ de la planifi-
cación hidrológica no son nuevas. Ya el anterior proyecto de 1993 fue cen-
surado por la ausencia de un modelo explícito de desarrollo territorial que
sustentara sus propuestas. En aquel momento la preocupación o principal
contenido que subyacía a tales críticas se centró en la intensificación de los
desequilibrios regionales que la ausencia de proyecto territorial implicaba.
Esta era la idea que se ha expresado insistentemente, como se manifiesta
en las palabras de Clemente Sanz Blanco, senador del Partido Popular por
Segovia durante el debate sobre el proyecto de José Borrell:
Las transferencias hídricas [...] transfieren, junto con el agua, desarrollo,
poder económico y, consiguientemente, poder político, lo que generará un
nuevo modelo de articulación territorial más desigual y menos equilibrado y
solidario aún que el que tenemos. (Sanz Blanco, 1993.)
Esta línea de argumentación no ha desaparecido. Nos encontramos en
un contexto en el que «las políticas públicas se subordinan y secundan los
designios del mercado como mecanismo de regulación, apostando por el
apoyo a la eficiencia económica en la construcción de espacios competiti-
vos dentro de la Europa del Mercado Único» (Delgado, 2001). Por eso, la
crítica a los desequilibrios sigue sustentando el grueso del debate sobre la
dimensión territorial de la planificación hidrológica, como ponen de relieve
las siguientes palabras de Miguel A. Hidalgo, Presidente de la Confedera-
ción de Empresarios de Aragón:
Aragón era a principios de siglo el 6% de la población de España. Hoy es
menos del 3%, ha perdido la mitad de su población. El número de munici-
pios es de setecientos veintinueve, casi el mismo que Andalucía, pero con
seis millones de habitantes menos. Unos cuatrocientos pueblos están ya prác-
ticamente abandonados... ¿Es ésa la España que queremos?» (Hidalgo, 2000).
Otra cosa es que frente a esta situación la reclamación de nuevas gran-
des operaciones de puesta en riego con cultivos extensivos continentales
no constituyan la mejor solución. Ya desde principios de la década de 1990
se fueron imponiendo los argumentos críticos acerca de la virtualidad del
[32 ]
LEANDRO DEL MORAL ITUARTE

regadío como instrumento de reequilibrio regional y desarrollo rural. A
comienzos de esa década se elaboró un estudio encargado por la Dirección
General de Política Territorial sobre los efectos territoriales de las grandes
presas, en el que se ponían de manifiesto las limitaciones para el desarrollo
territorial de un sistema de planificación basado en la transformación en
regadío (Escobar, 1995). Las conclusiones de este estudio fueron publicadas
posteriormente en términos inequívocos:
es cada vez más evidente que aquellos espacios con una clara especializa-
ción productiva en la agricultura, como son las grandes zonas regables,
resultan extremadamente frágiles y están abocados a su desaparición como
áreas de producción económica y de asentamiento de población. Invertir en
agricultura es invertir en pobreza, marcando para los espacios cuya inver-
sión pública se dirige hacia el sector primario un futuro de decadencia y
progresivo distanciamiento de las áreas más desarrolladas. (Escobar, 1995.)
3. NUEVA PREOCUPACIÓN: LA SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO
DE LAS REGIONES DINÁMICAS
La diferencia de la situación actual respecto de la que se acaba de des-
cribir, es que con ocasión del debate sobre el proyecto presentado en sep-
tiembre de 2000, el argumento territorial es utilizado no sólo como herra-
mienta de oposición desde las cuencas cedentes, sino que comienza a
manejarse en relación con la dinámica territorial de las regiones supuesta-
mente beneficiadas por los trasvases; incluso comienza a apuntar en ciertos
sectores sociales, todavía minoritarios, residentes en estas últimas. Este es el
tema más novedoso y, desde mi punto de vista, con mayor carga emergen-
te (junto al tema del cambio climático) si se comparan los argumentos
empleados en los debates sobre los proyectos de 1993 y 2000. Buenos
ejemplos de esta nueva argumentación pueden ser las siguientes manifesta-
ciones de Andrés Pedreño, profesor de Sociología de la Universidad de
Murcia:
En Murcia necesitamos un freno de emergencia [...]. El PHN favorece
abiertamente la expansión de las agriculturas mediterráneas de carácter
intensivo. El accidente de Lorca no ha sido algo aislado. Ha puesto en evi-
dencia, al igual que El Ejido, la existencia de un específico régimen de
explotación, marginación y segregación de la población inmigrante en los
enclaves de agricultura intensiva mediterránea [...]. Todo apunta a que el
trasvase va a suponer una nueva vuelta de tuerca para consolidar definitiva-
mente la industrialización de la agricultura. Esto implica el triunfo de la gran
explotación frente a la pequeña y mediana propiedad campesina [...]. La
huerta tradicional es la gran perdedora. Secanos y huertas tradicionales toda-
vía tienen un potencial por descubrir para definir un nuevo modelo de pro-
[33 ]
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y POLÍTICA TERRITORIAL EN ESPAÑA

ducción agropecuario de calidad [...]. Por ahora, la locomotora de la agricul-
tura industrial hegemoniza el territorio, usurpa el agua a los regadíos tradi-
cionales y, sobre todo, encandila al poder político, impidiendo cualquier
debate. (Pedreño, 2001.)
Por su parte José López Gálvez, ingeniero agrónomo y profesor de la
Universidad de Almería, lo expresa de esta forma:
En definitiva, podemos afirmar que el desarrollo se está realizando a
costa de una pérdida patrimonial muy intensa. La multiplicación de externa-
lidades negativas generadas, en el sistema de producción agraria del sureste
español, va a dar paso a un territorio que no será capaz de satisfacer las
mínimas necesidades para sustentar vida. (López Gálvez, 2000.)
Y Manuel Delgado Cabeza, catedrático de Economía de la Universidad
de Sevilla, remacha señalando:
Un modelo que, con otras variantes, en Andalucía resulta familiar. Zonas
incluso muy próximas a El Ejido, como Rodalquilar en Almería, Alquife en
Granada o Riotinto en Huelva, han conocido experiencias en las que la vida
de la comarca se ha puesto al servicio de intereses foráneos que, circunstan-
cialmente, han orientado la utilización de los recursos locales en su benefi-
cio. La situación de profunda depresión en la que han quedado esos espa-
cios cuando han dejado de ser ‘objeto del deseo’ del capital exterior, puede
ser un buen elemento para la reflexión. (Delgado, 2001.)
Esta línea argumental es incorporada al discurso de las regiones ceden-
tes: ya no se trata sólo de que se vaya a extraer la riqueza de las áreas
deprimidas, sino que con ello se van a potenciar procesos indeseables en
las áreas receptoras. Así lo expresa el Presidente de Aragón, Marcelino Igle-
sias, cuando manifiesta:
(El PHN) consagra la división de España en dos: la del interior, converti-
da en un geriátrico, que produce emigrantes, y la del litoral, con graves pro-
blemas de desarrollo sostenible. (Iglesias, 2001.)
En suma, crece la impresión de que en las zonas muy dinámicas el pro-
blema no es el tradicional problema de capacidad de pago sino de capaci-
dad de carga, no es de racionalización económica de los usos del agua sino
de definición de modelo de desarrollo. Las cuestiones clave se pueden
expresar con preguntas del tipo de las siguientes: ¿Es posible conservar,
con las dinámicas de concentración vigentes, unas condiciones mínimas de
calidad ambiental, imprescindible para mantener una demanda turística
estable y rentable? ¿Redundaría la ampliación de la oferta provocada por el
aumento de la producción mediterránea inducido por los 600 hm3/año para
[34 ]
LEANDRO DEL MORAL ITUARTE

usos agrarios que el PHN promete en una caída generalizada de los pre-
cios, con perjuicios globales para el conjunto del sector hortofrutícola medi-
terráneo? (Estevan, 2000). ¿Qué modelo de relación y de integración de la
mano de obra necesaria para mantener y expandir el actual modelo de pro-
ducción agrícola se propone?
4. LIMITACIONES INSTITUCIONALES DE LA RELACIÓN ENTRE PLANIFICACIÓN
DEL AGUA Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
La concepción de la OT que subyace a las demandas de un marco terri-
torial para la planificación hidrológica es la de una OT fuerte política y
administrativamente, con contenidos económicos, sociales, ecológicos sufi-
cientes para orientar decisiones de una política sectorial tan potente y con-
solidada como la de aguas. Si embargo, como es bien sabido, el contraste
entre esa concepción y la realidad del desarrollo de esta función en la
actualidad es muy acusado. Efectivamente, cuando se desciende a la reali-
dad concreta, la materialización de esa perspectiva se enfrenta, entre otros
varios, con cuatro problemas interrelacionados:
1. En paralelo con el repliegue de los planteamientos planificadores en
otros campos, en la OT ha dominado en la última década un replie-
gue respecto de las pretensiones de ordenar la vida económica y los
grandes procesos sociales. Este periodo corresponde prácticamente
con el inicio de la práctica formalizada de OT en España. Como dice
Manuel Delgado Cabeza, sería poco realista desconocer que, en
general, hemos atravesado una etapa en la que las políticas públicas
han tendido a subordinarse y a secundar los designios del mercado
como mecanismo de regulación, apostando por el apoyo a la eficien-
cia económica en la construcción de espacios competitivos, en nues-
tro caso, dentro de la Europa del Mercado Único (Delgado, 2001). No
se puede desconocer esta circunstancia, además de los fracasos acu-
mulados por los reiterados intentos de anticipar y, más aún, configu-
rar el futuro, en un contexto de creciente incertidumbre e interrela-
ción de factores. La expansión del regadío de olivar en la década de
1990 en la cuenca del Guadalquivir se ha puesto como ejemplo, pre-
cisamente, de la «falta de fiabilidad prospectiva de las planificaciones»
(en este caso de regadíos) y de su carácter «voluntarista» (Ministerio
de Medio Ambiente, 2000, Análisis de los Sistemas Hidráulicos)1.
[35 ]
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y POLÍTICA TERRITORIAL EN ESPAÑA
1Si bien es cierto que la expansión del olivar en regadío ha sido un proceso irrefrenable y
basado en la iniciativa de los operadores privados, no es menos cierto que todo el proceso ha
estado determinado por una decisión política muy concreta: el apoyo institucional a una determi-

2. La debilidad que presenta la OT respecto la política hidráulica y
otras políticas sectoriales. Hasta el momento, la política de aguas se
ha alzado como una política sectorial fuerte, con una lógica autóno-
ma, plenamente coherente con un modelo de presión continuada
sobre el dominio hídrico, considerado esencialmente como una
fuente de recursos productivos2.
3. La contradictoria distribución de competencias sobre planificación
hidrológica y OT en España, que institucionaliza una concepción
subordinada de la segunda frente a la primera la OT. Justamente, la
Ley de PHN (junio 2001) acaba con una disposición final segunda
dedicada a «habilitación competencial», que vuelve a dejar clara la
doctrina a este respecto: «Esta ley se dicta al amparo de las compe-
tencias exclusivas reconocidas al Estado por las reglas 13ª y 22ª del
artículo 149.1 de la Constitución» (Ministerio de Medio Ambiente
2001, p. 29). Los artículos mencionados se refieren a: «La legislación,
ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos
cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma»
(art. 149.1. 22ª) y a las «Bases y coordinación de la planificación
general de la actividad económica» (art. 149.1. 13ª)3.
[36 ]
LEANDRO DEL MORAL ITUARTE
nada fórmula de OCM del aceite de oliva. Las consecuencias de esa opción fueron analizadas y
anunciadas por diversas investigaciones desarrolladas en las Universidades de Sevilla y Córdoba.
2Como es habitual en la documentación de la Administración del agua, la única refe-
rencia a la ordenación del territorio del PHN se hace en el contexto del artículo 28, dedicado
a «Protección del dominio público hidráulico y actuaciones en zonas inundables», en donde se
señala que «Las actuaciones en cauces públicos situados en zonas urbanas corresponderán a
las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo...»
(Ministerio de Medio Ambiente 2001, p. 21). Esto expresa la concepción real que desde la
administración del agua se tiene de la OT.
3La CA de Aragón ha intentado salir al paso de esta situación por medio de la una
modificación de la Ley de Ordenación del Territorio de 1992 de la propia CA (febrero de
2001). El nuevo texto introduce la siguiente disposición:
A fin de garantizar su correcta inserción en el marco territorial definido por los instru-
mentos y normas de ordenación del territorio, los planes y proyectos con incidencia territo-
rial promovidos en el ejercicio de sus propias competencias por la Administración del Estado
y las Entidades y Organismos de ella dependientes, deberán someterse, con carácter previo a
su aprobación, a informes preceptivos del Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón.
Y para que el objetivo especifico de la modificación quede más claro se añade:
En todo caso, se considerará que tiene incidencia territorial la planificación hidrológica,
incluyendo el Plan Hidrológico Nacional y los Planes Hidrológicos de Cuenca que afecten
al territorio de Aragón.
En el contexto jurídico en el que se sitúa (las competencias exclusivas reconocidas al
Estado por el artículo 149.1 de la Constitución) es difícil pronosticar éxito a la modificación de
la ley aragonesa que se acaba de mencionar.

4. La realidad de una situación caracterizada por lo que se viene deno-
minando «desgobierno hidráulico» o, en ocasiones, «insumisión
hidráulica» que se superpone a los factores anteriores. Ya no se trata
de un falta de lógica territorial expresa de las determinaciones de la
política de aguas, sino de una realidad de trasgresión, en algunos
aspectos, generalizada de la normativa de aguas. Los temas clave a
los que afecta esta situación son: vertidos, expansión del regadío,
ocupación de dominio público y, especialmente, uso de aguas subte-
rráneas. En opinión de buen número de especialistas, esta realidad
es un dato estructural de la situación que expresa la crisis del actual
sistema de gestión y planificación del agua.
5. CONTENIDOS HIDROLÓGICOS A ABORDAR POR LOS INSTRUMENTOS
DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
Sin desconocer todas estas circunstancias, para hacer frente a las deman-
das de modelo territorial de referencia que hacen los que critican el déficit
territorial de la planificación hidrológica, sería necesario plantearse la posi-
bilidad y la conveniencia de que la OT se reoriente hacia ese modelo de
función política-administrativa con capacidad de formular lógicas de evolu-
ción territorial. Como se ha señalado, ese es el modelo de OT que subyace
a tales demandas, aunque algunos de las que las plantean no tengan en
cuenta el alcance y las dificultades de lo que proponen. Una vez definida
esa posibilidad, la OT, como resultado de un proceso de cooperación y
coordinación con las políticas sectoriales con incidencia territorial y los
actores sociales implicados, debería incorporar los siguientes contenidos
hidrológicos, que son a los que más directamente afecta esa demanda de
referente territorial para la planificación del agua:
1. Previsión de las demandas en los diferentes sectores de usos en el ámbi-
to de ordenación, con especial atención a usos agrícolas (superficies de
riego y dotaciones) y a procesos de desarrollo del sector ocio-turismo.
2. Definición de objetivos de calidad en relación con los diferentes usos
actuales y previstos en cada zona:
— Caudales ambientales
— Definición de zonas sensibles
3. Aspectos territoriales de la evaluación de recursos:
— Posibilidades de regulación superficial
— Ordenación de recursos subterráneos
4. Fijación por zonas del orden de preferencia para la asignación del
recurso, basada en criterios hidrológicos, ecológicos, económicos y
sociales adecuados a las circunstancias del ámbito de planificación.
[37 ]
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y POLÍTICA TERRITORIAL EN ESPAÑA

5. Defensa de avenidas e inundaciones:
— Prioridades en el ámbito.
— Zonificación
6. Uso social del dominio público:
— Criterios de distribución
— Accesibilidad
7. Articulación territorial de los sistemas de abastecimiento y sanea-
miento urbanos de agua.
En relación con el primer punto, el Avance de Directrices de Ordena-
ción del Territorio (DOT) del País Vasco se expresaba con gran precisión
cuando establecía que: los planes hidrológicos con incidencia sobre el
espacio autonómico «se apoyarán en lo establecido en estas DOT con res-
pecto a la configuración del modelo de asentamiento de la población, de
las actividades económicas y de la protección de espacios naturales en al
Comunidad Autónoma». Por lo que se refiere a uno de los contenidos fun-
damentales de los planes hidrológicos, la definición de las demandas, el
documento del País Vasco establecía que «la determinación de los usos y
demandas existentes y previsibles se hará en función de lo establecido en
las DOT» (Gobierno Vasco, 1992).
En lo que se refiere a caudales ambientales y zonas sensibles, su definición
resulta conceptualmente inseparable tanto de las estrategias de utilización del
recurso y de la fijación por zonas del orden de preferencia para su asigna-
ción, como del uso social del conjunto del dominio público y su ámbito de
influencia. La dificultad de cumplimiento de la Directiva comunitaria 91/291
de depuración de aguas residuales y las controversias que ya se han desata-
do sobre el concepto de buen estado ecológico y los objetivos de su man-
tenimiento o restauración, introducidos por la reciente Directiva Marco del
Agua, apuntan al mismo problema. Es un avance establecer desde la
correspondiente normativa sectorial, en este caso la de aguas, objetivos y
calendarios generales, pero la definición de las condiciones de su aplica-
ción concreta se ha de situar en el marco del proyecto de desarrollo territo-
rial que afecte a cada ámbito.
Así mismo, los aspectos territoriales de la evaluación de recursos son
ineludibles, tanto en lo que se refiere a las posibilidades de regulación super-
ficial como a los límites del aprovechamiento de las aguas subterráneas. El
debate sobre las obras de regulación pendientes de ejecución es cada vez
más un debate sobre relación entre territorios, aparte de sus contenidos
directamente ambientales y económicos. Por lo que se refiere a las aguas
subterráneas, Emilio Custodio, en un reciente trabajo significativamente
titulado El complejo concepto de acuífero sobreexplotado, situado en el
[38 ]
LEANDRO DEL MORAL ITUARTE

marco de un amplio proyecto de investigación sobre el tema, concluye que
es imposible valorar la sobreexplotación, incluso la «minería de aguas sub-
terráneas», al margen del «contexto regional desde el momento en que son
instrumentos para producir una red de beneficios económicos y sociales
con los que desarrollar una determinada área y permitir en el futuro un uso
del agua mejor y más efectivo» (Custodio, 2000). Es decir, no hay definición,
o al menos valoración, estrictamente hidrológica de la sobreexplotación,
sino un «contexto regional» que condiciona cada práctica concreta. Parece
claro que este ingeniero industrial y actual DG del IGME está reclamando
un diagnóstico y proyecto territorial que permita resolver el complejo asun-
to que desde la hidrogeología se puede contribuir a definir y racionalizar,
pero no se puede resolver. La sobreexplotación, como los caudales ecológi-
cos, no son cuestiones exclusivamente científicas, sino técnico-políticas.
Por lo que se refiere a la articulación de los sistemas urbanos de abaste-
cimiento y saneamiento de aguas, sin ignorar sus implicaciones con otros
aspectos (modelos urbanísticos, tarifación y, con ello, evolución de deman-
das), el central que adquiere progresivamente más relevancia afecta a cues-
tiones de organización territorial, es decir a organización política-adminis-
trativa del territorio. Los problemas fundamentales (véase el caso del
Consorcio Provincial Aguas de Sevilla propuesto) son cuestiones de distri-
bución de control y capacidad de decisión.
Por otra parte, la mayoría de los procesos de constitución de entidades
supramunicipales o de su ampliación tienen una implicación hidrológica
concreta: el abandono de fuentes locales de suministro basadas en aguas
subterráneas. Este tema merece una reflexión más crítica desde la OT. Las
aguas subterráneas son en ocasiones más seguras y fiables, más próximas y
accesibles, además de más recomendables en términos ambientales y ener-
géticos que las alternativas de grandes obras de infraestructura hidráulica
de superficie en las que se basan las estrategias de los grandes consorcios.
El deterioro de las aguas subterráneas, que en ocasiones justifica su aban-
dono, es una consecuencia de la falta de control y ordenación de los usos
del suelo, ante la que la OT no puede eludir sus responsabilidades. En la
experiencia comparada de los contenidos hidrológicos de la OT en Europa,
una de las principales coincidencias es la atención a la protección de los
acuíferos, destinados preferentemente, por su mayor garantía y calidad, al
abastecimiento de poblaciones (Moral, 1994).
Sobre el papel fundamental de la OT y el urbanismo en el tratamiento
del riesgo de avenidas e inundaciones existe un amplio acuerdo. De hecho,
como ya se ha señalado, éste es el único papel explícito que, generalmen-
te, se reconoce a la OT en la documentación hidrológica. En cualquier
caso, la Administración hidráulica española ha asumido formalmente la
[39 ]
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y POLÍTICA TERRITORIAL EN ESPAÑA

relevancia de la OT en este tema. En el Libro Blanco del Agua en España se
puede leer:
Los problemas de inundabilidad deben ser prevenidos antes de que se
requieran intervenciones futuras. Evitar la ocupación urbana de zonas inun-
dables y orientar el crecimiento de las ciudades hacia zonas seguras es el
mejor método para evitar dichas intervenciones. Es básico retener la idea
fundamental de que, en sociedades hidráulicamente desarrolladas, el proble-
ma de las inundaciones se traslada del campo de las infraestructuras al de la
ordenación territorial. (Ministerio de Medio Ambiente 2000.)
En este sentido, es de destacar el tratamiento que se da a este tema en el
Plan del Poniente Almeriense (enero 2000), tanto en las memorias informa-
tiva y de ordenación como en la normativa (Junta de Andalucía/Consejería
de Obras Públicas y Transportes, 2000b). El problema en lo que se refiere a
este tema no es, pues, conceptual sino de autoridad y legalidad.
6. NUEVAS ORIENTACIONES EN POLÍTICA TERRITORIAL EN ESPACIOS CONGESTIONADOS
Para hacer frente a las demandas de modelo territorial de referencia que
hacen los que critican el déficit territorial de la planificación hidrológica, es
necesario plantearse la posibilidad de que la OT se reoriente hacia ese
modelo de función política-administrativa fuerte que, como se ha señalado,
subyace a tales demandas. Pero por encima de todo, el problema se centra
en la necesidad de una voluntad política de reconducción de las dinámicas
territoriales dominantes. Esto implica la presencia en la sociedad y el impul-
so institucional a nuevos valores y objetivos sociales consistentes con mode-
los de desarrollo más maduro. En su ausencia, los instrumentos de OT, inclu-
so refortalecidos conceptual y administrativamente, no harían sino introducir
algún elemento de orden espacial en los procesos de crecimiento insosteni-
ble vigentes. En realidad, el problema no es un problema de naturaleza
interna de la OT, un debate sobre planificación física versus planificación
económica. La OT es una simple herramienta de políticas más generales. La
definición de sus objetivos y el espectro de sus contenidos es lo suficiente-
mente amplio como para decantarse en muchas direcciones. Los ejemplos
de los planes de OT del Poniente de Almería —respaldando las dinámicas
expansivas y justificando los trasvases previstos o solicitados— son ejemplos
de adecuación a estrategias explícitas o inercias implícitas de modelos de
desarrollo que desde los propios planes no se pueden cuestionar.
Desde hace algún tiempo se están desarrollando algunas experiencias,
no estricta o exclusivamente referidas al tema del agua, pero que expresan
una misma realidad de fondo: el debate sobre la capacidad de carga de los
espacios dinámicos. En los archipiélagos balear y canario, la propia condi-
[40 ]
LEANDRO DEL MORAL ITUARTE

ción de insularidad hace que la percepción de sus límites se haga más fácil
de captar por parte de la población, lo que ha provocado ya disposiciones
políticas como las llamadas ‘moratorias turísticas’, insertas explícitamente en
planteamientos territoriales4.
Al menos formalmente, esta necesidad de reconducción de las dinámi-
cas territoriales se expresa en las palabras de Román Rodríguez, Presidente
del Gobierno de Canarias, al presentar la moratoria turística decidida en esa
comunidad autónoma en enero de 2001:
Una moratoria turística es una decisión de ordenación, que consiste en
suspender o limitar el crecimiento de las plazas turísticas durante un deter-
minado periodo, por estimar que se ha excedido la capacidad de carga del
territorio, de la sociedad o del sistema económico [...] El Gobierno de Cana-
rias decidió acometer las peticiones del Parlamento sobre la determinación
de la capacidad de carga de las Islas y la definición del marco inicial de sos-
tenibilidad del territorio y los recursos naturales del Archipiélago, en general,
y del turismo, en particular. Y lo hizo a través de la formulación de unas
Directrices de Ordenación en las que simultáneamente se abordara el análi-
sis, diagnóstico y ordenación generales del Archipiélago y sectoriales del
turismo, por entender que la ordenación de esta actividad sectorial, por su
singular peso específico y su absoluta predominancia dentro de la Comuni-
dad, no podía ser abordada sino conjuntamente con la ordenación del terri-
torio y los recursos naturales de Canarias. (Rodríguez, 2001.)
Más recientemente, el 19 de mayo de este mismo año, el Partido Socia-
lista de Canarias (PSC-PSOE) ha aprobado un documento denominado
Esquema de la Ley de Medidas Urgentes en materia de sostenibilidad en el
que se propone que la Cámara regional mediante una ley establezca cada
dos años los límites sobre el crecimiento turístico de las islas, es decir: «el
porcentaje que con respecto a la oferta global es susceptible de incorporar-
[41 ]
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y POLÍTICA TERRITORIAL EN ESPAÑA
4Por debajo de las limitaciones de crear nuevos hoteles o del encarecimiento del acce-
so de la demanda o la ecotasa balear subyace la idea de que el aumento en el número de
turistas no genera mayor crecimiento de los ingresos y produce evidentes utilidades negativas
para las poblaciones de acogida. Es el modelo que intenta mostrar que para poder seguir cre-
ciendo es preciso estabilizar o reducir la masificación existente. Pero también hay desarrollos
turísticos en nuevas zonas (Cádiz, Santander) y viejos enclaves (Benidorm, Tarragona) que se
basan en la masificación. Se trata del modelo que piensa que es posible seguir creciendo si se
aumenta la oferta de ocio (Tierra Mítica). En opinión del analista financiero Manuel Portela,
Hay mucho dinero apostando por una y por otra solución. La primera elevará los pre-
cios y reducirá empleo en la construcción, pero resultará más rentable y sostenible; mien-
tras que la segunda, que abaratará precios y creará empleo, no elimina la estacionalidad y
requiere cuantiosas inversiones públicas de apoyo al crecimiento de la oferta privada y de
sostenibilidad del entorno. (Portela, 2001.)

se al mercado durante un periodo determinado en función de las exigen-
cias de la sostenibilidad». Según esta propuesta, el papel de los Planes Insu-
lares de Ordenación del Territorio sería delimitar de forma cuantitativa y
cualitativa la oferta turística por zonas en cada isla. Los socialistas proponen
la creación de un nuevo órgano para distribuir las autorizaciones en cada
isla, una vez que estén fijados los límites al crecimiento. Este órgano se lla-
maría Consejo Insular de Ordenación del Territorio y estaría integrado por
el Gobierno, el Cabildo insular respectivo, los ayuntamientos, sindicatos y
empresarios.
El debate que actualmente se desarrolla en Baleares sobre los límites del
modelo de crecimiento y sus implicaciones territoriales e, incluso más espe-
cíficamente sobre el modelo de gestión de los recursos hídricos es más sig-
nificativo, incluso. Así, por ejemplo, Alfredo Barón, Jefe de Estudios de la
Junta de Aguas de la Consejería de Medio Ambiente y director del estudio
del Plan Hidrológico de Baleares, se expresa de la siguiente forma:
La realidad es que técnicamente todo se puede resolver: si falta agua, se
puede construir, como algunos pretenden, nuevas desaladoras, y si para su
funcionamiento hace falta energía, se pueden construir nuevas estructuras.
Al final, se trata de un problema de inversión y de decisión. Pero lo que no
se puede ampliar es el territorio, sobre este recurso no se puede actuar téc-
nicamente, no se puede sustituir ni ampliar. Por lo tanto, se puede decir que
no hay un problema de agua o un problema de energía; lo que al final se
presenta es un problema básico de ordenación del territorio. (Forteza, 2000.
Traducción propia.)
El Gobierno balear extiende las medidas de control del sector turístico a
otras actividades: en la nueva Ley de Ordenación del Territorio de diciem-
bre de 2000 (Boletín Oficial del Estado de 19 de enero de 2001), dota a los
planes territoriales de la capacidad de asignar «techos de crecimiento para
cada uso y área». De esta manera, al establecer los contenidos de las Direc-
trices de Ordenación Territorial, señala que este instrumento fija las pautas
y las reglas generales dirigidas a
a) La determinación de los límites y los techos máximos de crecimiento
de los diversos usos del suelo y los límites de su materialización; b) El esta-
blecimiento de prescripciones para el desarrollo económico que incida en el
territorio.
Y en parecido sentido se expresa cuando se refiere a los planes territo-
riales insulares (artículos 6 y 9 respectivamente de la Ley 14/2000 del
Gobierno Balear).
[42 ]
LEANDRO DEL MORAL ITUARTE

La extensión de estos planteamientos al sector turístico y agrario de
Andalucía, como exigen voces cada vez más numerosas en las propias
áreas de la agricultura bajo plástico, pondría las bases para una saludable
relación entre agua y OT, en el marco de modelos reorientados hacia diná-
micas de mayor sostenibilidad.
BIBLIOGRAFÍA
AGUILERA KLINK, F. (1997), «Prólogo», en ARROJO, P., y J. M. NAREDO, La gestión
del agua en España y California, Bilbaio, Bakeaz.
ARIÑO ORTIZ, G., y SASTRE BECEIRO, M. (1999), Leyes de Aguas y política
hidráulica en España (Los mercados regulados del agua), Granada,
Comares.
CUSTODIO, E. (2000), The complex concept of overexploited aquifer. Papeles
del proyecto Aguas Subterráneas, Madrid, Fundación Marcelino Botín.
DELGADO CABEZA, M. (2001), Plan hidrológico y modelo de crecimiento eco-
nómico en Andalucía, Sevilla, Universidad de Sevilla. (Documento
mecanografiado.)
DÍAZ PINEDA, F. (2000), «Solidaridad hídrica», El País, 11 de septiembre de
2000.
ESCOBAR GÓMEZ, G. (1995), «Ordenación del territorio y planificación hidro-
lógica», Ciudad y Territorio. Estudios Territoriales, vol. III, nº 106,
pp. 824-840.
ESTEVAN, A. (2000), «Plan Hidrológico: algunos ganan, casi todos pierden», El
Ecologista, nº 23, pp. 16-19.
FORTEZA, C. (2000), «Informe. Estalvi, sí. Dessaladores, també», Ona. Qua-
dern de debat, nº 80, pp. 5-9.
GARRIDO, A. (2000), Informe sobre el proyecto de Plan Hidrológico Nacional.
Documento mecanografiado.
GOBIERNO DE ARAGÓN (2001), Ley 1/2001, de 8 de febrero, de modificación
de la Ley 11/1992, de 24 de noviembre, de Ordenación del Territorio,
Boletín Oficial del Estado, 62, de 13 de marzo de 2001.
GOBIERNO DE LES ILLES BALEARS, Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de Ordena-
ción Territorial, Boletín Oficial del Estado, 17, de 19 de enero de 2001.
GOBIERNO VASCO (1992), Directrices de ordenación del territorio de la Comu-
nidad Autónoma del País Vasco. Avance, Vitoria.
[43 ]
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y POLÍTICA TERRITORIAL EN ESPAÑA

HIDALGO, M. A. (2000), «Las Razones de Aragón», El País, 3 de diciembre de
2000.
IGLESIAS, M. (2001), El País, 30 de enero de 2001.
JUNTA DE ANDALUCÍA (1993), Bases para la Política Hidráulica en Andalucía,
Sevilla, Consejería de Obras Públicas y Transportes.
—,(1996), Plan de Regadíos de Andalucía. Avance, Sevilla, Consejería de
Agricultura.
—, (2000a), Plan de Ordenación del Territorio. Ámbito de Doñana, Sevilla,
Consejería de Obras Públicas y Transportes.
—, (2000b), Plan de Ordenación del Territorio de la Comarca del Poniente
Almeriense, Sevilla, Consejería de Obras Públicas y Transportes.
LLAMAS, R., y SASTRE, M. (2000), «La vigente planificación hidrológica: 1) ¿Es
aplicable?; 2) ¿Es deseable?», en, FABRA, A. y A. BARREIRA (coords.), La
aplicación de la Directiva Marco del Agua en España: retos y oportuni-
dades, Madrid-Barcelona, Instituto Internacional de Derecho y Medio
Ambiente, pp. 137-162.
LÓPEZ GÁLVEZ, J. y otros (2000), «Análisis económico y ambiental en agrono-
mía», Analistas Económicos de Andalucía, Colección Documentos y Estu-
dios, nº 8, Málaga.
LÓPEZ MARTOS, J. (2000), «Agua y territorio», Obras Públicas (OP), nº 50,
pp. 46-53.
MMA (2000), Libro Blanco del Agua en España, Madrid, Ministerio de
Medio Ambiente.
—, (2000), Plan Hidrológico Nacional. (Anteproyecto de Ley y 5 volúmenes
de documentación), Madrid, Ministerio de Medio Ambiente.
—, (2001), Ley del Plan Hidrológico Nacional, Madrid, Ministerio de Medio
Ambiente.
MOPT (1993), Anteproyecto de Ley del Plan Hidrológico Nacional, Madrid,
Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
MORAL, L. del (1994), Análisis de la experiencia internacional comparada y
criterios para la ordenación del territorio en relación con la planificación y
gestión de aguas, Dirección General de Ordenación del Territorio y Urba-
nismo, Consejería de Obras Públicas y Transportes. Junta de Andalucía.
—, (2000), «Problemas y tendencias de la gestión del agua en el marco de la
organización autonómica del estado español», en COMITÉ ESPAÑOL DE LA
[44 ]
LEANDRO DEL MORAL ITUARTE

UNIÓN GEOGRÁFICA INTERNACIONAL (UGI), Vivir la diversidad en España.
Aportación Española al XXIX Congreso de la UGI, Seúl, 2000. Madrid,
AGE y Real Sociedad Geográfica, pp. 313-336.
—, (2001), «Planification hydrologique et politique territoriale en Espagne»,
Hérodote. Revue de Géographie et de Géopolitique, París, nº 102, pp. 87-
112.
PEDREÑO, A. (2001), entrevista en Heraldo de Aragón, lunes 29 de enero de
2001.
PORTELA, M. (2001), «La situación de la campaña turística», Diario de Sevilla,
31 de mayo.
RODRÍGUEZ, R. (2001), «La moratoria turística: un nuevo modelo de desarro-
llo», La Opinión de Tenerife, 18 de febrero de 2001.
SANZ BLANCO, C. (1993), El Norte de Castilla, 27 de diciembre.
[45 ]
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y POLÍTICA TERRITORIAL EN ESPAÑA

POLÍTICA Y APROVECHAMIENTO DEL AGUA EN ESPAÑA:
EL PLAN HIDROLÓGICO NACIONAL
SANTIAGO JAVIER LÓPEZ PIÑEIRO | MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE
1. ANTECEDENTES
En la Ley de Aguas de 1985, que confiere rango de norma legal a la pla-
nificación hidrológica en España, y a la que subordina obligatoriamente
toda actuación sobre el dominio público hidráulico, se configuraban dos
tipos de instrumentos de planificación: los planes hidrológicos de cuenca y
el Plan Hidrológico Nacional.
En ambos casos se atribuía, en todo caso, al Estado, la competencia y res-
ponsabilidad de la aprobación de la planificación hidrológica, distinguiendo
entre los planes hidrológicos de cuenca, cuya aprobación correspondía al
Gobierno de la nación, y el Plan Hidrológico Nacional, que dada su especial
trascendencia, debería ser aprobado por Ley de las Cortes Generales.
En 1993, el entonces Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio
Ambiente, José Borrell, presentó un anteproyecto de ley de Plan Hidrológico
Nacional que suscitó innumerables controversias en el seno de la sociedad
española, arrancó numerosas críticas de muchos sectores sociales y produjo
enfrentamientos entre algunas Comunidades Autónomas en la disputa por el
agua. Los usuarios del agua representados en el Consejo Nacional del Agua
se opusieron al anteproyecto de ley, con ocasión del informe que, —aun-
que no vinculante para el Gobierno—, preceptivamente tenía que elaborar
el Consejo. Además, y dado que en el anteproyecto de ley se preveía tras-
vasar agua desde ríos hispano-portugueses, principalmente desde el Duero
y desde el Tajo hacia otras cuencas españolas, se generó una gran inquie-
tud en Portugal, que mostró claramente su oposición hacia esos trasvases.
Todo ello hizo desistir al Gobierno español de entonces, de enviar a las
Cortes un proyecto de ley de Plan Hidrológico Nacional. Debe tenerse en
cuenta además la situación de grave sequía que venía padeciéndose en
gran parte del territorio español desde 1991 y que no concluiría hasta el
otoño de 1995. En aquellos años, durante algún período significativo, unos
diez millones de habitantes, —es decir, la cuarta parte de la población
[47 ]

española—, estuvieron sometidos a graves restricciones de agua en el sumi-
nistro domiciliario. No era pues una situación adecuada para plantear un
Plan Hidrológico Nacional, que requería en todo caso el necesario sosiego
para abordar con racionalidad las soluciones, mediante trasvases, a los pro-
blemas del agua que no pudieran solucionarse en el ámbito de la cuenca
hidrográfica, y que dada la índole interterritorial de dichas soluciones siem-
pre habían de generar polémica.
De cualquier forma, ese anteproyecto de ley, de abril de 1993, constitu-
ye el antecedente más cercano del Plan Hidrológico Nacional que ha sido
aprobado mediante la Ley 10/2001 de 5 de julio, y publicado en el Boletín
Oficial del Estado, el 6 de julio de 2001.
Muchos años atrás, en los años treinta, durante la Segunda República
española, un Plan Nacional de Obras Hidráulicas, elaborado por encargo
de Indalecio Prieto, Ministro de Obras Públicas, —y que puede considerar-
se en cierto modo, también un antecedente del Plan Hidrológico Nacio-
nal—, no llegó a ser enviado a las Cortes de la República para su discusión.
Muchas de las previsiones de aquel plan se cumplirían no obstante des-
pués, en los años setenta, al abordarse la construcción del acueducto Tajo-
Segura, acordada por la Dictadura del General Franco.
2. CONTENIDO OBLIGATORIO DEL PLAN HIDROLÓGICO NACIONAL
La Ley de Aguas de 1985, al atribuir al Plan Hidrológico Nacional la solu-
ción de los problemas del agua que no pudieran ser solucionados en el
ámbito de los planes hidrológicos de cuenca, —es decir, teniendo en cuenta
únicamente los recursos hídricos de la cuenca hidrográfica—, ya prefiguraba
como un contenido obligatorio, los trasvases entre ámbitos territoriales de
distintos planes hidrológicos de cuenca. Además, dado su carácter de instru-
mento de ordenación de las aguas, de rango superior, otro contenido obli-
gatorio para el Plan Hidrológico Nacional era establecer las medidas necesa-
rias para la coordinación de los diferentes planes hidrológicos de cuenca.
Otros contenidos, fijados en el artículo 45 de la ley, eran: la solución
para las posibles alternativas que dichos planes hidrológicos de cuenca
pudieran proponer, y las modificaciones que se prevean en la planificación
del uso del agua y que afectasen a aprovechamientos existentes para abas-
tecimiento de poblaciones o regadíos.
Así pues, quedaba perfectamente delimitado el contenido obligatorio,
circunscrito principalmente a los trasvases inter-cuencas y a las medidas de
coordinación de los planes hidrológicos de cuenca, y lejos de la idea de un
plan omnicomprensivo, que abordara todos los problemas del agua, que
algunos sugerían.
[48 ]
SANTIAGO JAVIER LÓPEZ PIÑEIRO

La solución de muchos problemas del agua ya había sido emprendida
por los planes hidrológicos de cuenca. Restaba sólo dar solución a lo que
aquéllos no podían plantear, al tener que limitarse a los recursos hídricos
de su respectivo ámbito territorial.
Los ámbitos territoriales de los diferentes planes hidrológicos de cuenca
habían sido definidos por real decreto, y son los siguientes: Galicia Costa,
Norte I, Norte II, Norte III, Duero, Tajo, Guadiana I, Guadiana II, Guadal-
quivir, Cuencas del Sur de España, Segura, Júcar, Ebro, Cuencas internas de
Cataluña, Baleares y Canarias.
Todos los planes hidrológicos de cuenca intercomunitarios (es decir
aquellos cuyo ámbito territorial comprende territorios de dos o más Comu-
nidades Autónomas) y el plan hidrológico de las cuencas internas de Cata-
luña (plan intracomunitario, es decir que su ámbito territorial está íntegra-
mente comprendido en el territorio de la Comunidad Autónoma de
Cataluña), fueron aprobados en 1998 por el Real Decreto 1664/1998.
En 1996 se había creado el Ministerio de Medio Ambiente, encomendán-
dosele la política del agua, y a este Ministerio le correspondía por tanto la
responsabilidad de elaborar el Plan Hidrológico Nacional, lo cual resulta
coherente con la percepción social ampliamente compartida, de que la pla-
nificación hidrológica no puede desarrollarse en nuestros días sin que el
medio ambiente sea la principal referencia de su contenido.
3. ELABORACIÓN DEL PLAN HIDROLÓGICO NACIONAL
Aprobados entonces en 1998 los planes hidrológicos de cuenca, era
necesario culminar el edificio de la planificación hidrológica, con la redac-
ción del Plan Hidrológico Nacional.
Brevemente se han apuntado anteriormente las dificultades de todo tipo
que acompañaron la formulación del plan del Ministro Borrell, en 1993,
pero era absolutamente imprescindible elaborar el Plan Hidrológico Nacio-
nal, para dar cumplimiento a las previsiones de la Ley de 1985, solucionan-
do los desequilibrios hídricos del país, y confiriendo seguridad jurídica a
todos los ciudadanos, pues ya se ha explicado que en el marco jurídico
diseñado por la ley, cualquier actuación en el dominio público hidráulico
debe someterse a la planificación hidrológica.
Habida pues la experiencia sufrida en los primeros años noventa, y con
ánimo de poder lograr un consenso entre usuarios del agua, sectores socia-
les, administraciones públicas, diferentes opciones políticas y distintos
enfoques territoriales, el Ministerio de Medio Ambiente acometió primero la
tarea de redactar un libro blanco que planteara los problemas del agua en
España y las diferentes estrategias para darles solución, cuando los planes
[49 ]
POLÍTICA Y APROVECHAMIENTO DEL AGUA EN ESPAÑA: EL PLAN HIDROLÓGICO NACIONAL

hidrológicos de cuenca, por imposibilidad derivada de la insuficiencia de
recursos hídricos, no podían hacerlo.
Se contaba con la referencia muy cercana, de 1997, cuando se logró un
acuerdo, —que entonces parecía muy difícil—, entre todos los sectores
interesados, para consensuar las propuestas de planes hidrológicos de las
cuencas del Tajo, Júcar y Segura, a las que dieron su visto bueno los res-
pectivos Consejos del Agua (órganos de planificación en cada cuenca
hidrográfica), a quienes compete aprobar cada propuesta de plan hidrológi-
co de cuenca, antes de su envío al Consejo Nacional del Agua, —máximo
órgano consultivo del Estado en materia de aguas—, para que emita su
informe preceptivo, previo a la aprobación de los planes por el Gobierno.
Habían sido unos acuerdos fruto de la voluntad de consenso, de lograr
un entendimiento entre todos los implicados, en línea con una tradición
española de pactos, implantada años atrás en la transición a la democracia,
pero cimentados en unos trabajos serios y rigurosos de planificación hidro-
lógica en donde se definieron con precisión los recursos existentes, y se
planteaban con transparencia los problemas, las dificultades y las posibles
soluciones.
En esa misma línea de seriedad y rigor científico y técnico, se trabajó en
la elaboración del Libro Blanco del Agua en España, que se presentó en el
Consejo Nacional del Agua en diciembre de 1998 y que fue sometido a un
intenso debate social mediante su presentación en innumerables seminarios,
congresos y foros de discusión de todo tipo, alcanzando un reconocimiento
general por toda la sociedad, y en el ámbito científico-técnico del agua, un
elogio merecido al trabajo realizado por el Centro de Estudios Hidrográficos
del CEDEX, a quien el Ministerio había encargado su redacción.
En el Libro Blanco del Agua se determinaba con precisión que existían
distintos sistemas de explotación, en los diferentes ámbitos de algunos pla-
nes hidrológicos de cuenca, en donde se producía una situación estructural
de déficit hídrico, y se identificaba todo el ámbito territorial del Plan Hidro-
lógico de la cuenca del Segura como estructuralmente deficitario.
En mayo de 2000, se constituyó el nuevo Gobierno de España, el segun-
do del Partido Popular —desde 1996—, que había ganado por mayoría
absoluta las elecciones celebradas en el mes de marzo. Comenzaba pues
una etapa en la que no se vislumbraba a corto plazo ninguna convocatoria
electoral que pudiera afectar a la serenidad necesaria para poder debatir
libremente un Plan Hidrológico Nacional, fuera de las tensiones políticas
que implica todo período de elecciones.
De esta manera se abordó la redacción del Plan Hidrológico Nacional,
estudiándose con el mismo rigor científico y seriedad, totalmente al margen
de intereses sociales o políticos, las distintas alternativas existentes para
[50 ]
SANTIAGO JAVIER LÓPEZ PIÑEIRO

solucionar los déficits hídricos que no podían abordarse por la planifica-
ción de cuenca.
4. PROCESO DE ELABORACIÓN DEL INFORME SOBRE EL PLAN HIDROLÓGICO NACIONAL
POR EL CONSEJO NACIONAL DEL AGUA
El 5 de septiembre de 2000 se presentó en el Consejo Nacional del Agua
el Anteproyecto de Ley de Plan Hidrológico Nacional, acompañado de la
voluminosa documentación técnica que lo sustentaba, y en donde se reco-
gían los análisis realizados de los diferentes sistemas hidráulicos, los estu-
dios económicos de análisis de coste-beneficio que soportaban la viabilidad
económica de la alternativa seleccionada entre las diferentes posibles anali-
zadas, y los primeros análisis ambientales realizados, que certificaban la
viabilidad ambiental de la solución adoptada, que se explica más adelante.
El Consejo Nacional del Agua tenía que emitir el preceptivo informe
sobre el anteproyecto de ley, antes de que el Consejo de Ministros aproba-
ra finalmente el proyecto de ley para ser enviado al Parlamento.
Se abría así un intensísimo período de debate social que transcurrió a lo
largo de cinco meses, hasta que finalmente el Pleno del Consejo Nacional
del Agua, aprobó el Informe en su sesión del 30 de enero de 2001.
Se recibieron en el Ministerio de Medio Ambiente, para su examen en el
Consejo Nacional del Agua, por su Comisión Permanente, más de 96.000
alegaciones diferentes, en un proceso de participación pública que ha mar-
cado un hito en los debates relacionados con el agua en España, por el
número de alegantes, y la intensidad y el ardor de la discusión, en conso-
nancia con la importancia que la conciencia social atribuye al agua, símbo-
lo y expresión de vida y de prosperidad.
Tras un arduo trabajo de sistematización y análisis de las alegaciones, se
identificaron 1.828 argumentos distintos, de los que 1.169 son argumentos
no específicos y el resto, 659, se refieren específicamente: a la ley, 487, a
los anexos, 129, y a los documentos técnicos, 43.
Todas las alegaciones fueron estudiadas en las reuniones de la Comisión
Permanente del Consejo Nacional del Agua, que celebró 13 dilatadas sesiones,
desde el 25 de septiembre de 2000, hasta la última del 22 de enero de 2001.
Además, el Ministerio promovió una Comisión Especial de Administra-
ciones Públicas, con el propósito de alcanzar un acuerdo político lo más
amplio posible con las Comunidades Autónomas, gobernadas por distintos
partidos políticos, así como numerosas reuniones bilaterales con dichas
Comunidades Autónomas, y con numerosos colectivos de ciudadanos inte-
resados en el debate social, como asociaciones de usuarios del agua, ayun-
tamientos y otras entidades locales, asociaciones y sindicatos agrarios, aso-
[51 ]
POLÍTICA Y APROVECHAMIENTO DEL AGUA EN ESPAÑA: EL PLAN HIDROLÓGICO NACIONAL

ciaciones empresariales y profesionales, organizaciones ecologistas, parti-
dos políticos y altos funcionarios de la Comisión Europea.
El Informe que elaboró la Comisión Permanente fue sometido a votación
en su última reunión del 22 de enero —previa a la sesión del Pleno—,
registrándose veinte votos a favor, una abstención y ninguno en contra.
Finalmente, fue aprobado por el Pleno en su sesión de 30 de enero de
2001, por abrumadora mayoría, registrándose únicamente 15 votos en con-
tra y una abstención, de un total de 90 vocales con derecho a voto. Todos
los representantes de los distintos usuarios del agua (abastecimiento, rega-
dío, usos industriales, producción de energía hidroeléctrica), emitieron su
voto favorable.
El informe recomendaba perfeccionar el anteproyecto de ley original,
incorporando muchos de los argumentos esgrimidos en las alegaciones
recibidas, como así ha sucedido, de tal forma que el proyecto de ley que
finalmente aprobó el Consejo de Ministros y que se discutió en el Parla-
mento, es un proyecto que mejoraba significativamente el anteproyecto ini-
cial, y todo ello como consecuencia de las aportaciones realizadas a raíz del
intenso debate social que se ha producido.
Puede afirmarse sin lugar a dudas que ésta es una de las hasta ahora
escasas ocasiones en que la participación pública ha tenido mayor influen-
cia en un proyecto de ley, habiéndose logrado un texto generalmente reco-
nocido y aceptado por todos, como un avance positivo y una mejora indu-
dable sobre la primera formulación, a lo que hay que añadir la incorporación
de algunas enmiendas de los diferentes grupos políticos, como es normal
en el juego parlamentario de las democracias, que perfeccionaron aún más
el texto de la ley finalmente aprobada.
Desde luego, ha contribuido a este resultado la firme decisión de un proce-
so de debate totalmente transparente que ha incluido la puesta a disposición
de todos los interesados, de la documentación técnica del Plan Hidrológico
Nacional en formato papel, e igualmente a disposición de toda la sociedad, en
formato informático en Internet, en la web del Ministerio de Medio Ambiente.
5. PRINCIPALES CONTENIDOS DEL PLAN HIDROLÓGICO NACIONAL
El eje central del proyecto de ley lo constituye la regulación de las trans-
ferencias de recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos pla-
nes de cuenca, autorizándose la transferencia de un volumen anual de hasta
1050 hm3, desde la zona del Bajo Ebro del Plan Hidrológico de la cuenca del
Ebro hasta los ámbitos territoriales de los siguientes Planes Hidrológicos:
• Cuencas internas de Cataluña (190 hm3/año).
• Júcar (315 hm3/año).
[52 ]
SANTIAGO JAVIER LÓPEZ PIÑEIRO

• Segura (450 hm3/año).
• Cuencas del Sur de España (95 hm3/año).
Se ha limitado por tanto la autorización de transferencias a los supuestos,
justificados en poderosos motivos de interés nacional, que responden a situa-
ciones de carencias estructurales de recursos hídricos, acreditadas en el tiempo.
Estas transferencias se someten al principio de garantía absoluta de las
demandas actuales y futuras de todos los usos y aprovechamientos de la cuen-
ca cedente, —la cuenca del Ebro—, sin que el desarrollo de dicha cuenca
pueda verse comprometido a causa de los trasvases.
Además se establecen para las transferencias los principios de solidari-
dad, sostenibilidad, racionalidad económica y vertebración del territorio.
Al preverse la ubicación del origen de las transferencias en la zona del
Bajo Ebro, aguas abajo del territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón,
es evidente que no se va a producir allí ningún tipo de afección socioeco-
nómica ni territorial. Además, está específicamente establecido en la ley,
que la regulación del agua trasvasada desde la cuenca del Ebro se realizará
únicamente mediante la utilización parcial de los embalses de Mequinenza,
Ribarroja y Flix, que son actualmente embalses en los que existen concesio-
nes para su aprovechamiento hidroeléctrico. Por tanto, es preciso insistir en
que los embalses de la margen izquierda del Ebro, en el Pirineo, podrán
seguir gestionándose como hasta ahora, puesto que no serán utilizados para
regular las aguas trasvasadas. Aún más, la ley especifica que en el caso de
ser necesaria la construcción de una nueva infraestructura de regulación,
ésta se dispondrá preferentemente en la cuenca receptora.
De cualquier forma se asegurará en todo caso la obligada circulación del
caudal ambiental, aguas debajo de los puntos de toma de agua para los tras-
vases, y se establece la obligatoriedad de que el régimen temporal de explo-
tación de las transferencias se adecúe a las condiciones hidrológicas de cada
momento, fijando para la detracción de caudales a trasvasar el período com-
prendido entre los meses de octubre y mayo. Igualmente habrán de tenerse
en cuenta los caudales correspondientes a las concesiones que existan
aguas abajo de las tomas.
Como puede verse se han establecido importantes cautelas en la regula-
ción de las transferencias, imponiéndose asimismo condiciones restrictivas
respecto al destino de las aguas trasvasadas, que en ningún caso podrán des-
tinarse a la creación de nuevos regadíos, ni a la ampliación de los existentes
en las zonas beneficiadas por las transferencias.
Esta es una diferencia fundamental respecto al Anteproyecto de Ley de
Plan Hidrológico Nacional del Ministro Borrell del año 1993, que preveía la
transformación en regadío de 600.000 hectáreas nuevas.
[53 ]
POLÍTICA Y APROVECHAMIENTO DEL AGUA EN ESPAÑA: EL PLAN HIDROLÓGICO NACIONAL

Se trata por tanto de un Plan que no fomenta el desarrollo a toda costa,
sino que en consonancia con los principios de la Conferencia de Naciones
Unidas de 1992, de Río de Janeiro, y con la nueva Directiva Marco de
Aguas de la Unión Europea, realiza una apuesta por la sostenibilidad, seña-
lando expresamente los posibles destinos de las aguas trasvasadas en las
cuencas receptoras. En primer lugar, garantizar los usos actuales y futuros
del abastecimiento urbano en las cuencas receptoras, para lo que está pre-
visto destinar del orden del 44% de los recursos trasvasados. En segundo
lugar, mejorar las condiciones ambientales de los ecosistemas ligados al
agua en las cuencas receptoras, que estén actualmente degradados. En ter-
cer lugar, consolidar el suministro de las dotaciones de los regadíos existen-
tes en la actualidad, que se encuentren en condiciones de infradotación.
Finalmente, eliminar la sobreexplotación de acuíferos en las cuencas recep-
toras. Además hay que resaltar las condiciones impuestas a los abasteci-
mientos y a los regadíos para poder recibir aguas trasvasadas: en todo caso
deben estar llevando a cabo una gestión racional y eficiente del agua. Igual-
mente se establecen requisitos adicionales, como que los usuarios deberán
estar inscritos en el Registro de Aguas, acreditando que disponen de la con-
cesión correspondiente para el uso privativo del agua, y que se garantice
que el uso de las aguas trasvasadas no producirá alteraciones ambientales
negativas significativas en áreas naturales de las cuencas receptoras.
La ley del PHN recoge, en su Anexo II, las actuaciones que se han priori-
zado hasta el año 2008, para todas las cuencas hidrográficas del país, que ya
estaban recogidas en los planes hidrológicos de cuenca (en sus dos horizon-
tes, a 10 y a 20 años). Todas estas infraestructuras hidráulicas se declaran
expresamente de interés general, en el texto de la ley, en el artículo 36, de
programación de inversiones. Dentro de estas actuaciones, en el Anexo II,
se recogen infraestructuras de muy diversa tipología, de regulación, de
abastecimiento, de saneamiento, de depuración, etc. Merecen destacarse las
infraestructuras de desalación, sobre todo en Baleares y Canarias, cuencas
del Segura y Sur, y en Melilla.
También se imponen determinadas cautelas y requisitos restrictivos en
cuanto a la organización de los usuarios de aguas trasvasadas, obligando a
la constitución de una Junta Central de Usuarios en cada cuenca receptora,
y asimismo en las condiciones de gestión, exigiéndose que la programación
de los trasvases se realice en función de la mayor economía y racionalidad
en el uso del recurso.
Como régimen económico-financiero del trasvase se establece un tributo
ecológico, el canon del trasvase, compuesto de una cuota ambiental —fijada
inicialmente en tres céntimos de euro por metro cúbico—, destinada a reali-
zar exclusivamente actuaciones ambientales en la cuenca del Ebro, como
[54 ]
SANTIAGO JAVIER LÓPEZ PIÑEIRO

cuenca cedente, como una forma de compensación ambiental, y una cuota
de utilización que se calculará con base en los gastos de funcionamiento y
conservación de las infraestructuras, los gastos de administración, el coste
de la compensación a los concesionarios de la cuenca cedente, productores
de energía hidroeléctrica, por las afecciones producidas, y que incluirá asi-
mismo una cuota de amortización de las inversiones necesarias.
La ley contiene asimismo las medidas de coordinación de los planes
hidrológicos de cuenca, que habrán de regirse por los principios generales
de precaución, racionalidad, sostenibilidad y protección del dominio públi-
co hidráulico y del buen estado ecológico de las aguas. Se traslada a un
próximo Real Decreto la regulación de los criterios técnicos y metodológi-
cos a tener en cuenta para la revisión de los planes hidrológicos de cuenca,
exigiéndose la identificación de un sistema único de explotación en cada
plan, para posibilitar un análisis global y la fijación de procedimientos
homogéneos para el establecimiento de las demandas consolidadas y
balances de recursos.
Igualmente se establece la obligación de fijar reglamentariamente los
procedimientos de definición y delimitación de la poligonal de acuíferos
compartidos, situados en ámbitos territoriales de dos o más planes hidroló-
gicos de cuenca, y se fija la asignación de recursos en los mismos, definién-
dose su régimen jurídico.
En relación con el buen estado ecológico de las aguas, que es el primer
objetivo de la planificación hidrológica, fijado ya en la Ley 46/99 que reformó
parcialmente la Ley de Aguas de 1985, el Plan establece la obligación para las
Administraciones Hidráulicas de desarrollar programas para la definición,
caracterización y análisis del mismo, en todas las cuencas hidrográficas.
6. NORMAS COMPLEMENTARIAS A LA PLANIFICACIÓN
Además de los contenidos obligatorios del Plan Hidrológico Nacional,
fijados por la Ley de Aguas de 1985, la ley contiene numerosas determina-
ciones normativas complementarias. En primer lugar se debe citar la posibi-
lidad contemplada de que el Consejo de Ministros reserve determinados
ríos, acuíferos o masas de agua para su conservación natural con el fin de
conseguir una protección efectiva de determinados lugares.
El texto insiste en el tratamiento de los caudales ambientales, como ya lo
hiciera el Real Decreto que aprobó en 1998 los planes hidrológicos de cuen-
ca. A los efectos de evaluación de disponibilidades hídricas, los caudales
ambientales tendrán la consideración de una limitación previa a los flujos
del sistema de explotación, necesarios para los usos productivos del agua,
(regadío, usos industriales, producción de energía hidroeléctrica, acuicultu-
[55 ]
POLÍTICA Y APROVECHAMIENTO DEL AGUA EN ESPAÑA: EL PLAN HIDROLÓGICO NACIONAL

ra, etc.), con la única preferencia del abastecimiento de poblaciones, que
en todo caso debe primar sobre cualquier utilización.
Se establece asimismo la obligación de elaborar planes especiales de actua-
ción en situaciones de alerta y eventual sequía, así como la necesidad de que
las Administraciones públicas responsables del abastecimiento urbano que
atiendan a una población superior a 20.000 habitantes, dispongan de planes
de emergencia ante situaciones de sequía. Se adoptan igualmente nuevas dis-
posiciones destinadas a la protección del dominio público hidráulico y actua-
ciones en zonas inundables, se exige al Ministerio de Medio Ambiente que ela-
bore un plan de acción en materia de aguas subterráneas, se ordena el
establecimiento de un sistema de investigación y control para determinar los
requerimientos hídricos de los humedales, se prevé la realización de activida-
des de formación, educación y campañas de comunicación que promuevan el
uso sostenible del agua, se regula la información hidrológica que deberá facili-
tar el Ministerio, definiendo una red básica oficial de medida de datos hidroló-
gicos y se encarga al Ministerio de Ciencia y Tecnología la elaboración de un
programa de investigación, desarrollo y conocimiento de los recursos hídricos.
También se prevé realizar un seguimiento de la aplicación de los planes
hidrológicos de cuenca y del Plan Hidrológico Nacional, elaborando un
informe cada cuatro años para mantener a la ciudadanía informada de los
progresos realizados y fomentar su participación.
Se fijan también numerosas obligaciones para las Administraciones
Hidráulicas, que entre otras cuestiones deberán elaborar: un Plan Especial
del Alto Guadiana con el fin de mantener un uso sostenible de los acuífe-
ros, un Plan Integral de mejora de la calidad del río Tajo, un Plan Integral
de Protección del Delta del Ebro, y asimismo estudiar la posibilidad de la
incorporación al sistema hidrológico español de posibles trasvases alternati-
vos al contemplado en el proyecto.
Como puede apreciarse, se trata de una ley con numerosas determina-
ciones que constituyen un punto de referencia fundamental para la política
del agua en España, pues puede intuirse ya claramente que habrá un antes
y un después, señalado por el Plan Hidrológico Nacional, para el tratamien-
to y gestión de los recursos hídricos.
La política desarrollista, de fomento de obras hidráulicas, ya tuvo en Espa-
ña un punto de inflexión con la creación del Ministerio de Medio Ambiente y
la atribución al mismo de la política del agua, e igualmente supuso una seria
reflexión la publicación del Libro Blanco del Agua en España. La conciencia
ambiental, cada vez más implantada en las sociedades europeas, ha obligado
a reformar todas las políticas. Las repercusiones sobre nuestro medio ambien-
te serán muy positivas y los ciudadanos apreciaremos pronto el efecto benefi-
cioso sobre los ecosistemas sometidos actualmente a intensa degradación.
[56 ]
SANTIAGO JAVIER LÓPEZ PIÑEIRO

EL DERECHO DE AGUAS DE LA UNIÓN EUROPEA CONTEMPLADO
DESDE LA PERSPECTIVA ESPAÑOLA. CONSIDERACIÓN ESPECIAL
DE LA DIRECTIVA MARCO COMUNITARIA 2000/60/CE
ANTONIO EMBID IRUJO | UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA
1. VALORACIÓN GENERAL DEL DERECHO DE AGUAS DE LA UNIÓN EUROPEA.
SIGNIFICADO DE LA DIRECTIVA MARCO COMUNITARIA 2000/60/CE
El derecho de la Comunidad Europea en materia de aguas tiene ya una
relativa antigüedad, pues las primeras directivas llevan fecha de 1975 y desde
ese momento ha habido un incremento constante de producción normativa de
la Comunidad en materia de aguas actuándose siempre al nivel de Directivas,
y no de Reglamentos1. Quiere ello decir, en la técnica y jerga tradicional de la
Comunidad Europea, que se fijan por ésta una serie de mandatos de inequívo-
co contenido normativo pero se deja a los Estados la decisión de la forma y
manera de cumplir dichos mandatos. Eso quiere decir que son los Estados
quienes deben «trasponer» a su derecho interno los mandatos de la Directiva,
lo que significa, además, un principio de autonomía institucional muy claro.
Desde la perspectiva de la Comunidad, no importa —en el caso de los Estados
de corte federal— que sea el Estado central (la Federación) o los Estados fede-
rados (las Comunidades Autónomas en el caso español) quienes lleven a cabo
tal transposición pues esa es una cuestión que habrá de decidirse en cada caso
según el derecho interno del Estado y el reparto de competencias que sobre la
materia concreta se produzca. Igualmente se podrá utilizar la forma «Ley» o
«Reglamento», dependiendo tal opción del hecho de que exista, o no, una
reserva de Ley sobre la materia concreta según el derecho interno2.
[57 ]
1El concepto «Reglamento» en derecho comunitario es muy distinto al que se tiene en
el derecho interno. No es, como en el derecho español, una forma jurídica subordinada a la
Ley sino que, en realidad, cumple en el plano del derecho comunitario el papel de la Ley.
Debe tenerse, pues, buen cuidado en la utilización y la compresión de estos conceptos que
en el plano de los derechos internos son muy distintos.
2Si existe reserva de Ley, deberá utilizarse obligatoriamente la forma Ley. Si no es así,
podrá utilizarse la forma Reglamento o también la de Ley, si se desea darle mayor trascenden-
cia a la transposición. En derecho español no existe la reserva reglamentaria.

Pues bien, son varias decenas las directivas que sobre aguas se han pro-
ducido en el seno de la Comunidad. Han aparecido de una forma asistemá-
tica y sin responder a ninguna planificación racional en su elaboración3y
de una manera asistemática, también, se han ido incorporando a los dere-
chos internos. España, en concreto, procedió a ir adaptando su derecho
interno de aguas a las directivas desde los mismos momentos de incorpora-
ción del país a las Comunidades Europeas, con la promulgación de la Ley
29/1985, de 2 de agosto, de Aguas4y ello lo ha seguido haciendo en la nor-
mativa reglamentaria desarrolladora de esa Ley (los dos Reglamentos del
Dominio Público Hidráulico —1986 en la redacción primera— y Reglamen-
to de la Administración Pública del Agua y de la Planificación hidrológica
—1988 en la redacción primera—) y sigue haciéndolo en la actualidad en
las diversas modificaciones de esa Ley y reglamentos que han existido o
mediante normas autónomas5.
Hecha esta breve introducción, tenemos que decir inmediatamente que
la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo 23 de octu-
bre de 2000, por la que se establece un marco6comunitario de actuación en
el ámbito de la política de aguas (DOCE de 22 de diciembre de 2000)7,
representa un cambio notable en la tónica que de este derecho comunitario
se seguía. Estamos, literalmente, ante un nuevo momento en el derecho
comunitario de aguas por la ambición del texto que se cita, su extensión a
[58 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
3Vid. una enumeración de Directivas europeas sobre el agua, con indicación de su
forma de acogida en el ordenamiento español, en la nota contenida en la pág. 543 de
A. Embid Irujo, A. Fanlo Loras y J. Domper Ferrando, Código de las Aguas Continentales,
Valladolid, Lex Nova, 2000. Igualmente el magnífico trabajo de síntesis del contenido de estas
Directivas de A. Fanlo Loras. La evolución del derecho comunitario sobre el agua, en las págs.
173 y ss. de A. Embid Irujo (dir.), El nuevo Derecho de aguas: las obras hidráulicas y su finan-
ciación, Madrid, Civitas, 1998.
4Resulta curioso constatar que la Ley de Aguas citada disponía su entrada en vigor el 1
de enero de 1986 que era, también, la misma fecha en la que España se incorporó a las
Comunidades Europeas. Ello llevó consigo que la Ley de Aguas se concibiera en muchas de
sus partes ya como recepción del derecho comunitario de aguas entonces vigente.
5De nuevo nos remitimos sobre esta cuestión al libro de Embid, Fanlo y Domper cit.
en nota anterior.
6Usualmente se habla de Directiva-marco por la palabra utilizada en su misma deno-
minación y por el contenido del primer párrafo de su art. 1: «El objeto de la presente Directi-
va es establecer un marco para la protección...».
7Vid. también la Decisión nº 2445/2001/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20
de noviembre de 2001, por la que se aprueba la lista de sustancias prioritarias en el ámbito de la
política de aguas, y por la que se modifica la Directiva 2000/60/CE (DOCE L 331/1, de 15 de
diciembre de 2001). La modificación de la Directiva-marco consiste en la introducción de un
Anexo 10 donde a los efectos que indica el art. 16. 2 y 3 de la Directiva marco se añade una lista
de sustancias prioritarias en el ámbito de la política de aguas que sustituye a la anterior de 1982.

múltiples campos, las decisiones que toma y la labor —que luego referiré
concretamente— de depuración y codificación del derecho comunitario de
aguas por lo que, realmente, centrar hoy el estudio del derecho comunita-
rio de aguas sobre esta directiva es más que apropiado y eso es lo que voy
a hacer en estas páginas.
La importancia de la Directiva 2000/60/CE debe entenderse sobre todo
en el contexto y proceso de la evolución de la política de aguas europea
que es ya relativamente antigua. Las diversas Directivas que desde 1975 van
apareciendo en esta materia han representado un tratamiento parcial y limi-
tado sectorialmente de la problemática del agua: prevención de la contami-
nación, regulación de vertidos, condiciones de calidad de determinadas
masas de agua según el objetivo al que son dirigidas, normas limitativas de
las emisiones de algunas sustancias, obligaciones de depuración de aguas
residuales urbanas, limitación de la presencia de nitratos etc. Es siempre
una consideración de tipo ambiental del recurso pero parcial, limitada a un
determinado aspecto de esa mejora ambiental y que no en todas las ocasio-
nes, además, se aplica a todas las masas de agua, porque en muchos
supuestos los planteamientos normativos están restringidos a las aguas
superficiales, en otros a las subterráneas8, etc.
Esta Directiva es uno de esos textos en los que se da la característica
—que no siempre sucede en el ámbito del Derecho, y por eso la destaco—
de concitar una máxima atención no sólo de la doctrina especializada sobre
la materia, sino, de una u otra forma y con intensidad diferente, del conjun-
to de la sociedad expresándose ésta, fundamentalmente, a través de los
medios de comunicación y contando con la actividad militante de múltiples
grupos de signo ecologista. Han sido, así, incontables las reuniones, con-
gresos, jornadas, talleres y consiguientes publicaciones en los distintos paí-
ses y lenguas de la Unión europea durante y sobre el proceso de su elabo-
ración, desde el mismo momento en que aparece en febrero de 1997 como
proyecto, hasta casi tres años y medio después, cuando concluye trabajosa-
mente su aprobación con un texto matizadamente distinto con relación a
determinados contenidos que tenía en sus inicios9. Y mucho más ha sucedi-
[59 ]
EL DERECHO DE AGUAS DE LA UNIÓN EUROPEA CONTEMPLADO DESDE LA PERSPECTIVA ESPAÑOLA
8En la Directiva 75/464 y como excepción a todo lo indicado en el texto hasta ahora,
se dan planteamientos válidos para todos las manifestaciones del agua. Vid. sobre lo que tan
importante texto indica la pluma más que autorizada de R. Martín Mateo y que recojo en una
nota posterior. Como muestra de la importancia de las aguas subterráneas en el derecho
comunitario, luego recogeré un apartado específico para ellas.
9Creo que conviene llamar la atención sobre lo inusualmente largo del período de ela-
boración de esta Directiva, aun siendo también normalmente muy prolongados los procesos
de elaboración de las Directivas comunitarias por los mismos procedimientos que marca el

do a partir de ese momento, ya con un texto vigente necesitado, como pri-
mera medida, de la transposición por los distintos Estados miembros en el
plazo máximo de tres años desde su publicación (cfr. el art. 24 de la Direc-
tiva, lo que supone que fina el 22 de diciembre de 2003 ese plazo para la
transposición)10. Algunos países europeos —Alemania, Austria— acaban de
llevar a cabo la aprobación de sus normas de transposición si bien la mayor
parte no lo han hecho todavía. En España y en la fecha en que se conclu-
yen estas páginas (junio de 2003) el Ministerio de Medio Ambiente acaba
de presentar al Consejo Nacional del Agua (órgano consultivo nacional en
materia de aguas y que está regulado por la Ley de Aguas11) un documento
para suscitar un debate entre las distintas Administraciones Públicas con
competencias y los usuarios y otros representantes en el Consejo Nacional
del Agua sobre el sentido que tendría que tener la transposición. Insisto, en
todo caso, en que queda un tiempo todavía para que opere esa transposi-
ción si bien es bastante corriente en Europa que los Estados se retrasen en
esta actividad lo que puede llevar consigo condenas del Tribunal de Justicia
de las Comunidades y abre una problemática —en la que existe ya una
vieja jurisprudencia— sobre la aplicación directa, incluso por los Tribunales
estatales, de los preceptos de las directivas respecto a las que se haya
sobrepasado el plazo de transposición sin actividad por parte del Estado.
En la mayor parte de las ocasiones, doctrina, medios de comunicación y
grupos interesados especialmente en la materia han puesto de manifiesto las
trascendentales modificaciones en la política de aguas de los distintos países
de la Unión que deberá llevar consigo la aplicación de esta Directiva. Esta
conclusión, sin embargo, no debe aceptarse sin más sino con un cierto grado
[60 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
Tratado. Probablemente ello ha sucedido por la ambición que tiene esta Directiva y por algu-
nas resistencias de determinados países (entre los que parece contarse, claramente, España) a
algunos de sus contenidos.
10 Por ese motivo de amplio tratamiento y, por tanto, de referencias bibliográficas
inabarcables en su complitud, voy a realizar en este lugar citas de bibliografía española, sobre
todo. Cfr. sobre el texto ya aprobado B. Setuain Mendia, «La Directiva-marco sobre el agua: el
fin del proceso decisorio y el inicio del aplicativo», JA, 11 (2001), pp. 327 y ss., y también
F. Delgado Piqueras, «El nuevo marco comunitario de la política de aguas: la directiva
2000/60/CE», en el vol. XVIII de la European Public Law Series, London, Esperia Publications,
2001. Vid. también el vol. ed. por el Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente, La
aplicación de la directiva marco del agua en España: retos y oportunidades, Madrid-Barcelo-
na, 2000.
11 Antes he citado la Ley de Aguas de 1985. Posteriormente ha tenido algunas modifica-
ciones lo que ha desembocado en un texto refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real
Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, texto que ha tenido ya algunas modificaciones pos-
teriores por la Ley de medidas fiscales, administrativas y del orden social para 2003 (una Ley
que se llama usualmente de «acompañamiento» a los Presupuestos Generales del Estado) y
por la reciente Ley 13/2003, por la que se aprueba el contrato de concesión de obras públicas.

de valoración crítica. Hay que reconocer, así, que para la mayoría de los paí-
ses de la Unión, la consagración de la cuenca hidrográfica como unidad de
gestión, con la necesidad de instaurar órganos específicos para ello o el prin-
cipio de la planificación hidrológica basada también en la cuenca, con la
consiguiente obligación de elaborar estos instrumentos de planificación y,
sobre todo, construir en torno a ellos análisis, valorar su implementación,
saber cuándo deberá tener lugar su revisión, etc., es algo muy novedoso12.
Quizá no lo sea tanto con relación a España en donde estas ideas forman
parte de nuestra cultura del agua (por utilizar una expresión de singular for-
tuna en la actualidad) desde hace mucho tiempo13 y en donde, por ello, bas-
tante poco hay que aprender de experiencias foráneas, por tanto, en el ámbi-
to de lo organizativo y en el significado básico de la técnica de planificación.
Pero, en todo caso, parece evidente que existen en la Directiva una serie
de principios que implican necesariamente un cambio de actitudes con rela-
ción al agua cuando no sólo de contenidos de los distintos ordenamientos
jurídicos y eso afecta a España igual que al resto de países de la Unión Euro-
pea. Hay en la Directiva que tratamos, así, una afirmación básica de tipo
conservacionista del recurso al que se considera como algo más que un
puro bien económico14, una configuración del aprovechamiento del agua
[61 ]
EL DERECHO DE AGUAS DE LA UNIÓN EUROPEA CONTEMPLADO DESDE LA PERSPECTIVA ESPAÑOLA
12 Comienzo destacando las referencias a la planificación hidrológica y a la cuenca
hidrográfica como ámbito de gestión, porque me parecen de lo más notable en la Directiva.
Luego seguiré indicando características de este texto.
13 La gestión del agua por cuencas hidrográficas empieza en España, en cuanto a la
modalidad de la construcción de obras hidráulicas en torno a un plan hidrológico construido
de forma sistemática, en 1926 con la creación de las Confederaciones Hidrográficas bien que
haya algunos antecedentes anteriores que en una consideración exhaustiva también podrían
tenerse en cuenta. Imperceptiblemente se irán dando los pasos necesarios en esa dirección,
reuniéndose en un momento dado en torno a las mismas Confederaciones tanto la política de
construcción de obras hidráulicas como, sobre todo, la gestión del dominio público hidráuli-
co. En la actualidad la creación de las Sociedades Estatales para la Construcción y Explotación
de Obras Hidráulicas (cfr. la Ley 13/1996 y ahora el art. 132 del Texto refundido de la Ley de
Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio) separa lo que ya era tra-
dicional unión entre obra y gestión, en cuanto marca una tendencia cada vez más acentuada
de encargar la construcción de obras hidráulicas a estas sociedades puramente instrumentales.
Es obvio que ello lleva consigo una serie de cambios muy importantes en el ámbito de la
organización administrativa, régimen económico-financiero de las obras hidráulicas etc..., que
todavía no estamos en disposición de valorar cumplidamente. En lo relativo a la planificación
hidrológica, el marco jurídico general —descontados algunos antecedentes— aparece en la
Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas teniendo lugar la aprobación de los Planes Hidrológi-
cos de Cuenca por RD 1664/1998, de 24 de julio y la del Plan Hidrológico Nacional por Ley
10/2001, de 5 de julio. Sobre ambos temas vid. in totum y respectivamente A. Embid Irujo, La
planificación hidrológica. Régimen jurídico, Madrid, Tecnos, 1991, y A. Fanlo Loras, Las Con-
federaciones Hidrográficas y otras Administraciones hidráulicas, Madrid, Civitas, 1996.
14 El primer considerando del preámbulo de la Directiva afirma taxativamente lo siguien-
te: «El agua no es un bien comercial como los demás, sino un patrimonio que hay que prote-

claramente orientada en las pautas del desarrollo sostenible, en la mejora de
los ecosistemas vinculados a ella con la consiguiente reducción progresiva
de la contaminación; igualmente un principio de prevención frente a daños
contaminantes y también un principio —bien problemático en su aplicación,
de seguro— de repercusión de los distintos costes del agua —incluyendo
los ambientales— en sus usuarios y que es de una potencialidad simple-
mente insospechada en este momento. Todos estos objetivos y líneas direc-
trices tienen multitud de aplicaciones y matizaciones en la Directiva y, desde
luego, sus efectos multiplicadores y engendradores de nuevas realidades
normativas son predecibles y seguros cuando comience su aplicación.
Creo, por tanto, que al margen de que en España exista una mayor habitua-
lidad en el conocimiento teórico y también, en algunos casos, en la práctica del
contenido de determinados preceptos de la Directiva 2000/60/CE, su trascen-
dencia e importancia, en la realidad, va a ser tan sensible entre nosotros como
lo será en el resto de países de la Unión Europea. En muy buena medida, ade-
más, estará marcada por una determinada manera de impulsar la aplicación de
la Directiva desde las instancias de los servicios competentes de la Comisión
europea, porque hay que presuponer que no en todos los casos los Estados se
orientarán francamente por el camino que marcan las nuevas prescripciones.
Son de sobra conocidos, así, los múltiples y reiterados incumplimientos por los
Estados de diversas obligaciones contenidas en la normativa ambiental comuni-
taria incluyendo la normativa en materia de aguas, lo que se advierte periódica
y continuamente con la consulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas15 y no hay por qué pensar que en este caso va a
ocurrir —¿por qué tendría que suceder así?— algo completamente distinto16.
[62 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
ger, defender y tratar como tal». Aunque la afirmación que indico a continuación pueda parecer
obvia, creo que lo que quiere decir la Directiva es que se trata de un patrimonio «común», lo
que no supone hacer ningún tipo de afirmación sobre la posibilidad de propiedad privada del
agua, obviamente. Los derechos nacionales tienen distintos principios respecto a ello, con
mayoritaria orientación hacia la propiedad pública del agua. En España, como es bien sabido,
los restos de propiedad privada se encuentran, precisamente, en las aguas subterráneas si los
propietarios anteriores a la entrada en vigor de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de aguas, ejer-
citaron durante los tres años en los que ello era posible, la opción de continuar siendo propie-
tarios de esas aguas subterráneas cuestión que, en todo caso, está sometida al superior juicio
de los Tribunales que en este ámbito han dictado y dictarán todavía, multitud de sentencias.
15 Me ocupo desde hace tiempo del comentario de la jurisprudencia ambiental del Tribunal
de Justicia de las Comunidades Europeas en la revista Justicia Administrativa, editada por Lex
Nova, Valladolid. Me remito a las múltiples Ss. allí recogidas sobre esos incumplimientos de Esta-
do en materia ambiental, notables, continuados y no limitados a concretos miembros de la Unión
Europea. España, parece obvio decirlo, ha tenido diversas condenas por incumplimiento de obli-
gaciones comunitarias en materia ambiental y, específicamente, también en materia de aguas.
16 En cualquier caso la experiencia demuestra que las resistencias de los Estados son
puramente temporales pues poco a poco, merced a esa acción de los servicios de la Comisión

A diferencia de lo que sucedía con las anteriores Directivas y su forma
parcial de contemplar las aguas y los problemas, la Directiva 2000/60/CE
plantea realmente un «marco» de actuación válida, por un lado, para todos
los tipos de aguas y, por otro, para cualquier actuación que pueda afectar a
su calidad, a su consideración ambiental. A ello se añaden planteamientos
organizativos y de gestión de las aguas (planificación) auténticamente
novedosos en la política comunitaria sobre el agua.
Así, el art. 1º de la Directiva 2000/60/CE es bien representativo de lo
que indico. Dicho precepto recoge un conjunto de medidas para la «protec-
ción» de todas las aguas, enumerando específicamente a las aguas superfi-
ciales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas
subterráneas17. Y para todas ellas se predican unos objetivos generales que
muestran claramente esa voluntad totalizadora, dentro de los planteamien-
tos ambientales que son signo distintivo de la Directiva y que fijan su obje-
to (art. 1º). Aparece en este artículo, así, la finalidad de prevenir todo dete-
rioro «adicional» y de proteger y mejorar los ecosistemas acuáticos,
promover un uso sostenible del agua, reducir progresivamente los vertidos,
las emisiones y las pérdidas de sustancias prioritarias e interrumpir o supri-
mir gradualmente los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias
peligrosas prioritarias, garantizar la reducción progresiva de la contamina-
ción del agua subterránea y evitar nuevas contaminaciones y contribuir a
paliar los efectos de las inundaciones y las sequías. Todo ello con la volun-
tad de propiciar el suministro suficiente de agua superficial o subterránea
en buen estado, reducir de forma significativa la contaminación de las
aguas subterráneas, proteger las aguas territoriales y marinas y lograr los
objetivos de los acuerdos internacionales pertinentes.
Ello determina que podamos advertir en la Directiva 2000/60/CE una
evidente voluntad codificadora de un ordenamiento ciertamente complejo.
Como muestra de ello existe en la Directiva un extenso art. 22 dedicado a
las «derogaciones y disposiciones transitorias»18 en donde se dispone que un
[63 ]
EL DERECHO DE AGUAS DE LA UNIÓN EUROPEA CONTEMPLADO DESDE LA PERSPECTIVA ESPAÑOLA
Europea y, en última instancia, mediante las Sentencias del Tribunal, va cambiando necesaria-
mente esa actitud.
17 Lo que se entienda por cada uno de estos tipos o formas de manifestarse el agua, se
encuentra en la relación de definiciones que aparecen en el art. 2. Sobre algunas definiciones
aplicables a las aguas subterráneas, insistiré más adelante.
18 Desde el punto de vista de la técnica normativa es evidente el defecto de un precep-
to que contiene cuestiones tan distinguibles, como son la derogación y el efecto transitorio.
En el plano del derecho interno español esa separación está perfectamente conseguida hace
tiempo, pues se ha hecho un gran esfuerzo, a todos los niveles, en la mejora de la técnica
normativa. Sabido es, sin embargo, que el derecho comunitario no es un dechado de perfec-
ción ni en éste ni en muchos otros aspectos puramente técnicos.

artículo de una Directiva quedará derogado en el mismo momento de la
entrada en vigor19, un conjunto de Directivas quedarán derogadas siete
años después de la entrada en vigor de la Directiva (ap. 1º)20 y otras Direc-
tivas, finalmente, trece años después (ap. 2º)21 conteniéndose, igualmente,
una serie de disposiciones transitorias en relación a otras Directivas (aps. 3
y ss.). Quiere ello decir que la Directiva 2000/60/CE, a despecho de cuales-
quiera futuros devenires normativos en este ámbito, se quiere configurar
prácticamente como la principal referencia normativa comunitaria en mate-
ria de aguas, con una plausible voluntad de sustitución de un complejo y
difícil ordenamiento jurídico anterior que irá siendo progresivamente acla-
rado22. Ojalá sea así en la realidad.
En todo caso esta Directiva no permite eludir una crítica muchas veces
reiterada en relación al derecho comunitario: la dificultad de su lectura y
comprensión. La complejidad creciente que tiene el mismo y, consiguiente-
mente, los problemas de interpretación jurídica cuando se trata de aplicar,
lo que explica muchas de las apelaciones al Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas23. En muchas ocasiones —no siempre— son los fre-
[64 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
19 Se trata del art. 6 de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976. Esta
Directiva es de las que será derogada, en su conjunto, trece años después de la entrada en
vigor como se verá posteriormente en el texto. También es con relación a esta directiva como
tienen aplicación determinados principios de derecho transitorio que se contienen en el apar-
tado 3º de este art. 22. En todo caso señalo que esa capacidad derogatoria opera, solamente,
con relación a un artículo, lo que tiene mucho que ver con la implementación dilatada en el
tiempo que es característica tanto de esta Directiva como, en general, de la normativa ambien-
tal europea.
20 Son la Directiva 75/440/CEE (calidad para aguas superficiales destinadas a agua pota-
ble), 77/795/CEE (procedimiento común de intercambio de informaciones sobre calidad de
aguas continentales) y 79/869/CEE (métodos de medición y frecuencia de muestreos y análisis
de aguas superficiales destinadas a producción de agua potable).
21 Son la Directiva 78/659/CE (calidad de aguas continentales que requieren protección
o mejora para ser aptas para la vida de los peces), Directiva 79/923/CEE (calidad exigida a las
aguas para cría de moluscos), Directiva 80/68/CEE (protección de aguas subterráneas contra
la contaminación causada por determinadas sustancias) y Directiva 76/464/CEE (que es la
«norma matriz del Derecho comunitario ambiental» en cuanto trata sobre todas las aguas, del
concepto de contaminación y regulación de los vertidos en ellas. Cfr. R. Martín Mateo, Trata-
do de Derecho Ambiental. vol. II, Madrid, Trivium, 1992, pág. 105).
22 En otro apartado de este trabajo me referiré más extenso a los plazos de implementa-
ción de la Directiva. Llamo ahora sólo la atención de que éstos son muy amplios, y de que
tardará mucho tiempo, por lo tanto, en poder observarse el conjunto de efectos de la Directi-
va y, por tanto, su real trascendencia.
23 Por eso existe una jurisprudencia consolidada sobre los criterios de interpretación de
las normas comunitarias y que para el Tribunal consisten en el tenor literal de las normas,
contexto en que fueron dictadas y objetivos que pretenden conseguirse. Vid. una aplicación
de estos en la Sentencia de 14 de marzo de 2002, recaída en el asunto C-161/00 que opone a
la Comisión de las Comunidades Europeas contra la República Federal de Alemania a su vez

cuentes compromisos entre Estados con ocasión de la elaboración de los tex-
tos comunitarios los responsables de estos problemas24. Sea cual sea la causa,
lo cierto es que hay preceptos en esta Directiva francamente difíciles de leer
y mucho más de entender, sobre todo cuando se opera en el marco de remi-
siones a otros preceptos como método de excepcionar o matizar el conteni-
do de determinadas obligaciones. Como muestra de lo que indico, transcri-
bo el contenido de una parte del art. 4 (hay más textos de este estilo en la
Directiva, obviamente), aplicable a las aguas subterráneas:
1. Al poner en práctica los programas de medidas especificados en los
planes hidrológicos de cuenca:
...
b) para las aguas subterráneas:
i) los Estados miembros habrán de aplicar las medidas necesarias para
evitar o limitar la entrada de contaminantes en las aguas subterráneas y evi-
tar el deterioro del estado de todas las masas de agua subterránea, sin per-
juicio de los apartados 6 y 7 y no obstante lo dispuesto en el apartado 8, y sin
perjuicio de la letra j) del apartado 3 del artículo 11.
No es fácil, ni mucho menos, determinar con menos de media docena de
atentas lecturas del precepto (y de los preceptos remitidos, obviamente) el
sentido exacto y extensión de la obligación indicada y, aun así y después de
todo ello, no hace falta ser profeta para predecir dificultades aplicativas y, en
todo caso, el surgimiento de fáciles pretextos de algunos Estados para evitar
el cumplimiento de lo principal, la aplicación de esas medidas para evitar o
limitar la contaminación.
Como reflexión final de este apartado querría llamar la atención sobre
dos formas distintas de contemplación de esta Directiva y su contenido y
que están presentes en múltiples de los escritos (y en los previos congre-
sos, jornadas, reuniones etc...) aparecidos en nuestro país sobre la Directiva
2000/60/CE por lo que prefiero no hacer citas concretas ahora. Son formas
contrapuestas de contemplarla, como digo, consistente una de ellas en
observar que esta Directiva es el quicio definitivo para apoyar las propues-
[65 ]
EL DERECHO DE AGUAS DE LA UNIÓN EUROPEA CONTEMPLADO DESDE LA PERSPECTIVA ESPAÑOLA
apoyada por el Reino de España y el Reino de los Países Bajos. El tema tratado es un proble-
ma de aplicación de la Directiva 91/676/CE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa
a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la
agricultura. Vid. un comentario de la misma en JA, 16, 2002, pág. 247.
24 No se olvide, con relación a ello, el tema de las mayorías (a veces unanimidades) que
es preciso alcanzar para llegar a la adopción de un determinado texto normativo. Sobre la
cuestión vuelvo específicamente en el apartado 2º del trabajo.

tas de tipo conservacionista, el elemento que si no en la letra sí en el «espí-
ritu», desde luego, va a propiciar (obligar, en realidad) a una gestión pura-
mente conservacionista del recurso y, frente a ella, otra postura tendente a
«felicitarse» por los éxitos conseguidos —presuntamente— por España al
rebajar las exigencias para nuestro país que se habrían derivado del texto
que como proyecto se presenta en febrero de 1997 y, por tanto, la posibili-
dad de continuar con prácticas que no tendrían una tan fácil «homologa-
ción» ambiental y ello, en la justificación de la postura que narro, por las
circunstancias hidrológicas especiales de España25.
Mi opinión es que ni una cosa ni otra responde adecuadamente a lo escri-
to en el texto y que solo la práctica de la Directiva, realizada en el contexto de
los presupuestos que marca una evidente «tradición» jurídica26, permitirá com-
probar cuánto de deseo o de realidad hay en ese tipo de posturas. En todo
caso concluyo indicando, otra vez, la trascendencia de esta Directiva que
merece que con justo título una reunión de la categoría de la que para estas
páginas se han escrito, la adopte como referencia central de su preocupación27.
A continuación me refiero a una serie de cuestiones relativas a la funda-
mentación e incidencia, en general, de esta Directiva, con un apartado
específico destinado a narrar las referencias que a las aguas subterráneas se
contienen en la misma.
[66 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
25 Esta postura se expresa, regularmente, en relación con el art. 9 de la Directiva relativo
a la repercusión de costes sobre los usuarios y que ha cambiado notablemente –en el sentido
de una cierta vaguedad de las propuestas– con relación a las redacciones iniciales. La posi-
ción que he expresado en otros escritos y sobre la que no entro aquí por motivos obvios de
espacio, es la existencia innegable de un principio de repercusión de costes cuyas excepcio-
nes habrá que motivar adecuadamente y no con facilidad, dados los términos utilizados por el
precepto, y cuya apreciación, en todo caso, quedará en manos de la Comisión Europea. Vid.
sobre el particular mi trabajo «Régimen económico-financiero del Trasvase del Ebro en la Ley
10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, y consideraciones sobre los aspectos
económico-financieros de los trasvases en general», en la RAP, 157, 2002.
26 Me parece muy importante insistir en esa referencia a la tradición jurídica ya existente. En
ese sentido, por ejemplo, a la «autorización» que debe preceder a toda captación o embalse de
agua [cfr. art. 11.3.e) de la Directiva] no podrá aplicarse nunca un silencio administrativo positivo,
porque éste ha sido juzgado por el Tribunal de Justicia como incompatible con la tutela ambiental.
La última Sentencia sobre el particular es la de 14 de junio de 2001, recaída en el asunto
C-230/00, que opone a la Comisión de las Comunidades Europeas contra el Reino de Bélgica y
que comento en JA,13, 2001, pág. 195. Sobre esto último vid., in totum, el libro de A. García Ureta,
Procedimiento administrativo y derecho comunitario. Silencio administrativo, nulidad y anulabili-
dad de los actos en la Ley 30/1992., Oñati, Instituto Vasco de Administración Pública, 2002.
27 Eso se puede demostrar, además, observando cómo su contenido se toma como refe-
rencia para un posible modelo de gestión de aguas (en este caso subterráneas, y de ahí la cita
específica que debe realizarse en este lugar) confrontándolo con el de un país no comunita-
rio, Egipto. Vid., así, S. Marchisio, F. Batsouri y M. C. Zucca (eds.), Groundwater Law and
Administration for sustainable development, Milan, Giuffré editore, 2002.

2. EL FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DIRECTIVA. LA DISCUSIÓN EN GENERAL SOBRE
LOS TÍTULOS DE ACTUACIÓN DE LA COMUNIDAD EUROPEA SOBRE AGUAS.
UNA ACLARACIÓN DE TODO ELLO EN EL TRATADO DE NIZA (2001). LAS ESCASAS
REFERENCIAS A LO «CUANTITATIVO» EN LA DIRECTIVA MARCO DE AGUAS
El comienzo del extenso preámbulo de la Directiva 2000/60/CEE contie-
ne la referencia al art. 175.1 del Tratado constitutivo de la Comunidad Euro-
pea28. Este precepto remite al art. 251 del mismo Tratado para expresar que
con arreglo al procedimiento regulado en ese precepto, el Consejo, previa
consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, decidi-
rá las acciones que deba emprender la Comunidad para la realización de
los objetivos fijados en el artículo 174. Es decir, se trata de la remisión a un
determinado procedimiento en el que una de sus características definitorias
es que no se exige la unanimidad de los Estados para la adopción de la
Directiva, mientras que en el art. 175.2 sí que existe expresamente mencio-
nada esa necesidad de unanimidad en cuanto a las «medidas relativas a la
gestión de los recursos hídricos»29. La Directiva se fundamenta, pues, en el
art. 175.1 del Tratado lo que significa, paralelamente, la afirmación de un
determinado procedimiento de elaboración.
Es evidente, entonces, que la dicción del art. 175.2 y la referencia a los
«recursos hídricos» de la Directiva permitía plantear, al menos teóricamente,
un problema acerca de cuál debía ser su título jurídico fundamentador lo
que tenía tras sí la nada indiferente o desinteresada consecuencia del poder
de un Estado en concreto para «vetar» la adopción de la misma si le disgusta-
ba todo o parte de su contenido. Parece obvio, por lo tanto, que ese proble-
ma teórico haya merecido la atención de la doctrina especializada30 si bien
no ha sido objeto de confrontación directa durante el trámite de elaboración
porque esa confrontación ha tenido lugar, como veremos inmediatamente,
en sede paralela y ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
Pero no adelantemos acontecimientos. Ya he advertido de cuál es el
resultado final de la cuestión que coincide, además, con la fundamentación
[67 ]
EL DERECHO DE AGUAS DE LA UNIÓN EUROPEA CONTEMPLADO DESDE LA PERSPECTIVA ESPAÑOLA
28 Que, advierto, lo es en su redacción resultante del Tratado de Amsterdam (1997).
29 El texto del art. 175.2 es mucho más complejo que lo que reflejo en el texto. Esa com-
plejidad es también la que va a inducir a la polémica que reflejo en este apartado y la que es
simplificada por el Tratado de Niza que luego citaré.
30 Sobre el tema y durante el tiempo de elaboración de la Directiva, vid. A. Fanlo Loras,
La evolución del derecho comunitario europeo..., op. cit., págs. 175 y ss. que se manifiesta
favorable a la fundamentación jurídica de la misma. En el trabajo de este autor hay una com-
pleta relación bibliográfica sobre el tema controvertido. En sentido contrario a la fundamenta-
ción jurídica de la Directiva vid. a F. Delgado Piqueras, op. cit., pág. 31.

que tiene el texto original. Una fundamentación, por otra parte, con la que
estoy plenamente de acuerdo pues coincide con la orientación plena de
política ambiental que tiene la Directiva y que hoy puede ser suscrita plena-
mente contando con dos argumentos adicionales aparecidos con posteriori-
dad: el proveniente de una Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comu-
nidades Europeas en asunto iniciado a iniciativa, precisamente, de España y
el nuevo texto del art. 175.2 tras el Tratado de Niza (2001). Expongo breve-
mente estas dos razones justificadoras del fundamento de la Directiva y con-
cluyo con una breve explicación de la trascendencia de lo afirmado.
A) La Sentencia que acabo de anunciar en el párrafo anterior es la de 30
de enero de 2001 recaída en el asunto C-36/98 que opone al Reino de Espa-
ña contra el Consejo de la Unión Europea con el que cooperan, además, la
República Francesa, la República Portuguesa, la República de Finlandia y la
Comisión de las Comunidades Europeas. El recurso, como digo, lo ha inter-
puesto España postulando la anulación de la Decisión 97/825/CE del Conse-
jo, de 24 de noviembre de 1997, relativa a la celebración del Convenio sobre
la cooperación para la protección y el uso sostenible del Danubio31. Dicha
Decisión se fundamentaba en el art. 130. S 1 del Tratado de la Comunidad
Europea (precepto que es el aplicable en el momento del recurso y es coin-
cidente en su contenido con el art. 175.1 tras el Tratado de Amsterdam de
1997) y para España la fundamentación debía estar en el art. 130 S 2 (coinci-
dente con el art. 175.2). Es fácil, por tanto, descubrir que estamos ante una
cuestión de índole procedimental circunscrita a un caso pero fácilmente
extendible en su resolución a otros que pudieran considerarse como seme-
jantes: en el supuesto de la Decisión y dado el precepto tomado como punto
de partida —el art. 130 S 1— basta para la adopción de la misma con una
determinada mayoría; si se tratara de otro precepto —que es el argumento
postulado por España— sería necesaria la unanimidad. Para España (y resu-
mo sintéticamente las razones que se exponen más detalladamente en la
Sentencia), siempre que una medida comunitaria verse sobre la gestión de
los recursos hídricos, debe aplicarse el art. 130 S 2 (art. 175.2 tras el Tratado
de Amsterdam de 1997), o sea, adoptarse por unanimidad de los Estados.
Es evidente, entonces, que el problema planteado al Tribunal deberá
resolverse sobre todo en función de una determinada interpretación del
[68 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
31 El «interés» directo de España en cuanto a la gestión del Danubio no existe, como
parece obvio. La cuestión es un problema de principio. Tomando como base un texto relativo
a recursos hídricos, lo que pretende el recurso de España es indagar del Tribunal una doctri-
na que pudiese ser extendible a la tramitación de la Directiva-marco o a cualquier otro hipo-
tético acto comunitario futuro que tratara sobre la gestión de los recursos hídricos.

concepto de «gestión de recursos hídricos». Eso es lo que hace el Tribunal
reconociendo la dificultad de la cuestión, sobre todo en función de los dis-
tintos contenidos que en los diversos idiomas de la Comunidad se otorgan
a la expresión entrecomillada. La doctrina del Tribunal podemos resumirla
en las siguientes afirmaciones:
a) La inclusión de la expresión «gestión de recursos hídricos» en el
art. 130 S.2 del Tratado no tiene como necesaria consecuencia
que siempre que nos encontremos ante una medida relacionada
con la utilización del agua por el hombre, haya que acudir a este
texto fundamentador (punto 50 de la Sentencia).
b) La expresión «gestión de recursos hídricos» no comprende cual-
quier medida que afecte al agua, sino que solamente se refiere a
las medidas que regulan los usos del agua y los aspectos «cuanti-
tativos» de su gestión (punto 55 de la Sentencia).
c) Si un acto comunitario tiene un doble objetivo o un componente
doble y si uno de ellos puede calificarse como de principal o pre-
ponderante mientras que el otro sólo es accesorio, la base jurídica
del acto comunitario debe ser la relativa al componente principal
(punto 59 de la Sentencia).
d) En el caso concreto y aunque la Decisión sobre el Danubio trate de
regulación de usos de las aguas de la cuenca y de aspectos cuantita-
tivos de su gestión, el objeto principal del Convenio es la protección
y mejora de la calidad de dichas aguas (punto 60) de la Sentencia.
Consiguientemente con todas las premisas anteriores, concluye el Tribu-
nal que la base correcta para esta Decisión es el art. 130 S.1 del Tratado, tal
y como se había adoptado32.
B) El segundo argumento proviene del Tratado de Niza de 2001, que
cambia la redacción del art. 175.2 en una forma clarificadora para el futuro
de la problemática indicada. Ahora y en lo que nos afecta33, el texto con-
vencional dice lo siguiente:
[69 ]
EL DERECHO DE AGUAS DE LA UNIÓN EUROPEA CONTEMPLADO DESDE LA PERSPECTIVA ESPAÑOLA
32 Sobre esta Sentencia vid. mi comentario en JA, 12, 2001, págs. 222-223 y el trabajo de
A. Estella De Noriega. Trasvase hidrológico y concepto de gestión de recursos hídricos; análi-
sis de la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de enero de 2001 (Asunto C-36/98). Revista
Interdisciplinar de gestión ambiental, 29, 2001, págs. 47 y ss.
33 El texto que se recoge aquí lo tomo de la publicación en el BOE núm. 267, de 7 de
noviembre de 2001, de la Ley Orgánica 3/2001, de 6 de noviembre, por la que se autoriza la
ratificación por España del Tratado de Niza por el que se modifican el Tratado de la Unión
Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos cone-
xos, firmado en Niza el día 26 de febrero de 2001.

No obstante el procedimiento de toma de decisiones contemplado en el
apartado 1, y sin perjuicio del artículo 95, el Consejo, por unanimidad, a pro-
puesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, al Comité
Económico y Social y al Comité de las Regiones adoptará:
...
b) Las medidas que afecten a:
...
la gestión cuantitativa de los recursos hídricos o que afecten directa o
indirectamente a la disponibilidad de dichos recursos.
Texto en el que, además de una mejora formal en relación a la redac-
ción anterior, puede advertirse la introducción de la palabra «cuantitativa» y
la especificación de la «disponibilidad» de dichos recursos.
En el caso de la Directiva-marco comunitaria no hay ninguna duda
sobre su planteamiento casi exclusivamente ambiental y, por tanto, sobre lo
adecuado de la apelación al art. 175.1 del Tratado. Las referencias «cuantita-
tivas» en su texto son casi accidentales y parecen introducidas sobre un
esquema planteado bajo otras premisas. Así, en el ámbito del Preámbulo
advierto solamente dos ligeras referencias en los puntos 33 y 4134. Por su
parte, en el texto articulado aparece dentro del objeto de la Directiva al
lado de una enumeración de objetivos puramente ambientales, la mención
a la contribución a paliar los efectos de las inundaciones y sequías y en
otro precepto se habla de la necesaria autorización previa de las captacio-
nes [11.3.e)] lo que, sinceramente, creo que no es en sí misma una medida
de «gestión de los recursos hídricos» sino también ambiental. Las modula-
ciones al principio de recuperación de costes (art. 9), por su parte, son sus-
ceptibles de ser entendidas de formas distintas.
En todo caso y afirmado el carácter casi exclusivamente ambiental de la
Directiva que estudiamos me gustaría introducir como última reflexión de
este apartado, la de si no es un cierto punto artificiosa esa distinción que
casi se quiere de principio entre los aspectos cuantitativos y los cualitativos
del agua que, por otra parte, ha llegado hasta el texto del mismo Tratado
de Niza. Me da la impresión de que en esta cuestión se arrastra una cierta
inercia del pasado que se compadece en escasa medida con el carácter pre-
[70 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
34 En el punto 33 se habla de la necesidad de «integrar en mayor medida los aspectos
cualitativos y cuantitativos de las aguas» a efectos de la protección del medio ambiente. En el
punto 41 y en relación exclusivamente a los aspectos cuantitativos, se dice que «deben esta-
blecerse principios generales de control de la captación y del almacenamiento a fin de garan-
tizar la sostenibilidad medioambiental de los sistemas acuáticos afectados».

dominantemente ambiental que el agua, como recurso natural, tiene en el
TCE y, también, en nuestra propia Constitución (cfr. el art. 45 de la Consti-
tución y la referencia a la utilización racional de los recursos naturales35). Me
parece que la evolución de las cosas va en esa dirección y que no es facti-
ble hoy en día un planteamiento «cuantitativo» de la gestión de los recursos
hídricos al margen de sus consecuencias o aspectos cualitativos. Ello, se
quiera reconocer o no, es un signo de los tiempos que se van recorriendo
lo que no creo que se contraponga con la particular atención que en algu-
nos puntos de España –no en todos- haya que prestar a los aspectos del
suministro de agua para los distintos usos que no son, obviamente, plantea-
bles de forma semejante a como se plantean en muchos países nórdicos.
3. LAS MÚLTIPLES REFERENCIAS A LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS EN LA DIRECTIVA-
MARCO. ESQUEMA DE MENCIONES
El apartado que ahora inicio guarda relación con la importancia que las
aguas subterráneas tienen para la Directiva e, igualmente, con la importan-
cia objetiva que el aprovechamiento de las aguas subterráneas tiene en la
mayor parte de los países europeos, sobre todo en el ámbito del abasteci-
miento urbano36. Sin entrar en detalles técnicos —porque ello no es de mi
especialidad— procedo, simplemente, a realizar un recorrido por los pre-
ceptos correspondientes y a resaltar lo que para un jurista puede, inicial-
mente, ser lo más interesante.
Y lo primero que debe decirse en ese plano es que las referencias a las
aguas subterráneas son muy importantes y numerosas en la Directiva-
marco que estudio. Casi sorprende —lo digo con toda sinceridad— esa casi
obsesiva repetición de menciones cuando el principio del ciclo hidrológi-
co37 debiera llevar a una menor mención a las manifestaciones en las que se
[71 ]
EL DERECHO DE AGUAS DE LA UNIÓN EUROPEA CONTEMPLADO DESDE LA PERSPECTIVA ESPAÑOLA
35 Sobre esta expresión de utilización racional, llamando la atención sobre su coinciden-
cia tanto en la Constitución Española como en el TCE, vid. A. Embid Irujo, «La utilización
racional de las aguas y los abastecimientos urbanos. Algunas reflexiones», RarAP, 10, 1997,
págs. 209 y ss.
36 También en determinadas partes de España el aprovechamiento de las aguas subte-
rráneas tiene cada vez un mayor interés. En algunos lugares, como en la Mancha, los aprove-
chamientos para regadío tienen su origen casi en su totalidad en aguas subterráneas lo que,
por otra parte, ha causado un daño ambiental muy importante por la sobreexplotación de los
acuíferos correspondientes. Igualmente muchos municipios españoles se surten de aguas sub-
terráneas. No obstante, sigue siendo cuantitativamente más importante el aprovechamiento de
aguas superficiales.
37 Destaco sobremanera esta básica afirmación del ciclo hidrológico en mi trabajo «Prin-
cipios de legislación sobre aguas subterráneas» preparado para la Encyclopedia of Life Support
Systems (Eolss), de la UNESCO, de próxima publicación.

presenta el agua puesto que, en teoría, en la mayor parte de las ocasiones
el régimen jurídico debiera ser semejante38 sea cual fuere la forma de mani-
festación de la presencia del agua39.
No es así en la Directiva-marco en donde me da la impresión de que
este principio del ciclo hidrológico, mencionado una vez en el Preámbulo40,
no parece ser uno de los criterios básicos inspiradores o estructuradores de
la misma, al menos al nivel que lo es el de la cuenca hidrográfica como
unidad de gestión o, en todo caso, no se le sacan las hipotéticas conse-
cuencias que cabría esperar.
No debe tomarse como una crítica, ni mucho menos, lo que estoy expre-
sando con relación a esa pluralidad de menciones a las aguas subterráneas,
sino como una constatación. Una constatación que anticipa lo que será lógica
consecuencia: cuando llegue el momento de la transposición de esta Directiva
al derecho español, deberán ser mucho más numerosas que en la actualidad
las menciones que, comenzando por la Ley de Aguas, aparezcan en nuestro
derecho a las aguas subterráneas. Por pura lógica. Se superará, así, un cierto
estado de «anomia» en relación con estas aguas que tiene su origen en la Ley de
1985 preocupada, fundamentalmente, por los temas consiguientes a la domi-
nialización general de las aguas. Hay un trabajo interesante de transposición
por delante que, lo creo sinceramente, mejorará el estado general de nuestro
derecho de aguas y ayudará —sobre todo en determinados lugares críticos— a
la gestión de esta agua que cuenta con pocas guías legales en la actualidad.
Por lo demás y al margen de múltiples referencias en el Preámbulo41 la
mención a las aguas subterráneas comienza en el mismo artículo 1º, cuando
se tratan los objetivos de la Directiva diferenciándose algunos que solo tie-
[72 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
38 Salvo las lógicas excepciones como, por ejemplo, un régimen de vertidos más estricto
para las aguas subterráneas dada la dificultad de apreciación de la contaminación y la mayor
persistencia de los efectos en el tiempo, todo ello en relación con lo que sucede con las aguas
superficiales.
39 Eso explica en el derecho español las relativamente escasas menciones a las aguas
subterráneas que tienen lugar en la Ley de Aguas como indico más adelante. De la misma
forma es la situación que tiene lugar en Italia como indica Mª C. Zucca, Groundwater in Italy,
en las págs. 51 y ss. De Marchisio y otros, op. cit., con referencia al fundamental Decreto
legislativo 152, de 11 de mayo de 1999.
40 Del ciclo hidrológico se habla en el punto 34 del Preámbulo, bien que de una forma
un tanto marginal. Se dice, así, que «a efectos de la protección del medio ambiente, es nece-
sario integrar en mayor medida los aspectos cualitativos y cuantitativos de las aguas, tanto
superficiales como subterráneas, teniendo en cuenta las condiciones de escorrentía natural
del agua dentro del ciclo hidrológico». En la Ley de Aguas española tiene mucha mayor rele-
vancia este principio (cfr. el art. 1.2 del Texto refundido) lo que explica, probablemente, las
menores menciones a las aguas subterráneas.
41 Vid. las referencias en los apartados 26, 28, 33 y 34.

nen aplicación para las aguas subterráneas42 y otros conjuntamente para las
subterráneas y las superficiales43.
Hay una amplia referencia a conceptos relativos a las aguas subterráneas
dentro del básico art. 2º relativo a las definiciones44 debiendo tenerse en
cuenta en todo caso una diferenciación de partida entre «aguas subterráneas»
y «masa de agua subterránea» concepto este último mucho más estricto y
diferenciado45 y que tendrá consecuencias cuando distintos preceptos del
articulado se refieran a medidas específicas para unas u otras.
En este orden de cosas quiero reproducir aquí la definición de aguas
subterráneas, que para este art. 2º son «todas las aguas que se encuentran
bajo la superficie del suelo en la zona de saturación y en contacto directo
con el suelo o el subsuelo». Creo que de esta definición puede deducirse, en
principio, su carácter comprensivo, válido para todas las aguas subterráneas,
sean fósiles o no46 y que, por lo tanto y desde el punto de vista teórico, los
principios del desarrollo sostenible presentes en la Directiva deberían ser
también aplicables a las aguas fósiles bien que, en la práctica, no pueda lle-
gar a comprenderse, exactamente, en qué consistiría el efecto de esta sus-
tentabilidad para unas aguas que no se renuevan por definición47. En todo
caso ésta es una cuestión en la que deberían tenerse en cuenta decisiva-
mente las enseñanzas de los hidrogeólogos y lo que éstos dijeran acerca
del significado técnico de la expresión de la definición: «contacto directo
[73 ]
EL DERECHO DE AGUAS DE LA UNIÓN EUROPEA CONTEMPLADO DESDE LA PERSPECTIVA ESPAÑOLA
42 Cfr. el art. 1.d) que habla de la garantía de la reducción progresiva de la contamina-
ción del agua subterránea, mención a estas aguas que se repite varias veces en los párrafos
finales del artículo.
43 Cfr. art. 1 en el final, cuando indica que, entre otras cosas, los objetivos de la Directi-
va deben permitir garantizar «el suministro suficiente de agua superficial o subterránea en
buen estado, tal como requiere un uso del agua sostenible, equilibrado y equitativo».
44 Aparecen definidos los conceptos «aguas subterráneas», «acuífero», «masa de agua sub-
terránea», «estado de las aguas subterráneas», «buen estado de las aguas subterráneas», «buen
estado químico de las aguas subterráneas», así como otros conceptos que aun sin mención
expresa a las aguas subterráneas, su definición implica que sólo o predominantemente pueden
referirse a ellas como sería el caso de «estado cuantitativo», «vertido directo» o «contaminación».
45 En el art. 2 se dirá, así, que «masa de agua subterránea» es «un volumen claramente
diferenciado de aguas subterráneas en un acuífero o acuíferos».
46 Creo que es fácil responder, por tanto, a la pregunta que sobre la extensión de esta
Directiva a las aguas fósiles se ha hecho Marchisio, en Regulatory frameworks for groundwa-
ter: a general overview, op. cit., pág. 4.
47 El problema es muy importante y sólo lo puedo enunciar aquí, pero desde un punto
de vista en cierta medida lógico, no parece que debiera existir un inconveniente decisivo a una
explotación de las aguas fósiles semejante a la que tiene lugar en el ámbito minero. Al menos
no desde la perspectiva estricta de la normativa de aguas, con independencia de que otros
valores (por ejemplo, la subsidencia de los terrenos) pudieran impulsar a otras consecuencias
conservacionistas a partir de la normativa ambiental aplicada a la explotación de las aguas.

con el suelo o el subsuelo». Si de esta definición se dedujera —no creo que,
en principio, pueda tener lugar esa deducción, pero lo digo sin competen-
cia específica sobre la cuestión— la «naturalidad» de la renovabilidad por el
contacto directo, entonces estaría claro que la Directiva había querido dejar
excluidas de su ámbito de actuación a las aguas subterráneas fósiles.
El principio básico de la gestión de las aguas por cuencas hidrográficas
determina que el art. 3.1 contenga una referencia a las aguas subterráneas
que superen ese ámbito indicándose que «en el caso de que las aguas sub-
terráneas no correspondan plenamente a ninguna cuenca hidrográfica en
particular, se especificarán e incluirán en la demarcación hidrográfica más
próxima o más apropiada». Esa referencia obliga a una actuación específica
de las Administraciones correspondientes48.
Por otra parte es muy importante la referencia que a las aguas subterrá-
neas se contiene en el básico art. 4 dedicado a los objetivos medioambien-
tales. Se contienen allí una serie de principios dedicados a estas aguas a los
efectos de evitar o reducir la contaminación, propiciar un equilibrio entre la
extracción y la alimentación de las aguas49, e invertir toda tendencia signifi-
cativa y sostenida al aumento de la concentración de cualquier contaminan-
te debida a las repercusiones de la actividad humana. Todos ellos van
acompañados de fijación de plazos o de matizaciones a su aplicabilidad en
función de determinadas circunstancias.
Además se prohíben los vertidos directos de contaminantes en las aguas
subterráneas [art. 11.2.j)] lo que puede tener algunas excepciones como la
reinyección en el mismo acuífero de aguas utilizadas con fines geotérmicos
o la inyección de aguas procedentes de determinadas operaciones en una
redacción muy técnica y pormenorizada50.
[74 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
48 En el caso de España deben verse los arts. 7 y 8 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del
Plan Hidrológico Nacional, dedicados a la definición de los acuíferos compartidos y del régimen
jurídico de los acuíferos compartidos. Lo que se ha hecho en el caso de las llamadas «unidades
hidrogeológicas compartidas» es realizar una asignación de recursos a las distintas cuencas en
las que se encuentran estos acuíferos (cfr. el Anexo I) obligando, además, a notificaciones sobre
la gestión de los acuíferos entre los distintos Organismos de cuenca afectados (art. 8.1) lo que,
creo, no es exactamente lo mismo que lo que postula la Directiva comunitaria.
49 En otro trabajo he considerado que lo relativo al mantenimiento en todo caso de los
«usos» en los acuíferos sobreeexplotados que contiene el art. 17 de la Ley 10/2001, de 5 de
julio, del Plan Hidrológico Nacional, es contradictorio con el mandato de equilibrio entre
extracciones y alimentaciones que indica el art. 4 de la Directiva a efectos de alcanzar el equi-
librio que se postula. Cfr. A. Embid Irujo, «Algunas consideraciones jurídicas sobre las transfe-
rencias ente cuencas. Reflexiones a propósito del Proyecto de Plan Hidrológico Nacional de
2001», en la Revista Andaluza de Administración Pública, 41, 2001, pág. 44.
50 Se utilizan los conceptos «inyección» o «reinyección» que creo, en principio, definen la
introducción de agua procedente de otro lugar (inyección) o del mismo acuífero (reinyección),
aun cuando la cuestión, por muy importante en la práctica, merecería un estudio más detallado.

Es evidente que existen muchos preceptos sin mención expresa a las
aguas subterráneas pero que también se aplican a ellas, como los relativos
a la planificación hidrológica, recuperación de costes, programas de medi-
das, informe de la Comisión, etc. Un artículo en concreto, el art. 17, que
está dedicado en exclusividad a las aguas subterráneas, se rubrica como
«estrategias para la prevención y el control de la contaminación de las
aguas subterráneas» y encarga al Parlamento Europeo y al Consejo la adop-
ción de medidas específicas para prevenir y controlar la contaminación de
las aguas subterráneas para conseguir un buen estado químico de ellas.
Estas medidas, previa propuesta de la Comisión Europea, deberán ser
adoptadas en los dos años siguientes a la entrada en vigor de la Directiva,
lo que fija en el próximo 22 de diciembre de 2002 el plazo máximo para su
adopción51. Si no es posible adoptar estas medidas, los Estados deberán
determinar los criterios adecuados a lo más tardar cinco años después de la
fecha de entrada en vigor de la Directiva.
Termino indicando, simplemente, que la amplia enumeración anterior
de preceptos y mandatos, permite concluir fácilmente en la riqueza de
planteamientos y matices que para las aguas subterráneas tiene la Directiva
2000/60/CE, susceptible, por tanto, de múltiples estudios y consideraciones
de contenido material y técnico con el objetivo evidente, al menos por
ahora, de reflexionar sobre la adecuación del derecho nacional a sus man-
datos en la perspectiva de la próxima transposición que deberá tener lugar.
4. LA PUESTA EN MARCHA DE LA DIRECTIVA-MARCO. REFERENCIA A LOS PLAZOS
PREVISTOS EN ELLA CON RELACIÓN A LAS DISTINTAS ACTUACIONES QUE DEBEN
DERIVARSE
A continuación reflejo los principales plazos para la operatividad de la
Directiva 2000/60/CE tomando como punto de partida para ello, el excelen-
te resumen que se contiene en el trabajo de B. Setuain Mendía ya citado
anteriormente52.
Debe distinguirse, así, entre los plazos a los que vienen obligados los
Estados miembros (A), los que fijan obligaciones a realizar por las autorida-
des comunitarias (B) y los que se refieren a actuaciones que tienen lugar
sin intervención gubernamental o comunitaria alguna (C).
[75 ]
EL DERECHO DE AGUAS DE LA UNIÓN EUROPEA CONTEMPLADO DESDE LA PERSPECTIVA ESPAÑOLA
51 El apartado segundo del precepto indica distintas cuestiones que deberán tenerse en
cuenta al adoptarse estas medidas. Sobre los plazos, en general, para la aplicación de la
Directiva me remito a lo que se dice en el apartado IV del trabajo.
52 Cfr. »La Directiva-Marco...», op. cit. Debe tenerse en cuenta también la información que
sobre este particular se contiene en el trabajo de F. Delgado Piqueras, op. cit., págs. 48 y ss.

A) Comenzando por los plazos que vinculan a los Estados miembros,
tenemos que tener en cuenta los siguientes:
—Trasposición de la Directiva (art. 24.1): tres años desde su entrada en
vigor que, como tuvo lugar el día 22.12.2000, abarca hasta el
22.12.2003.
—Designación de las autoridades competentes de las demarcaciones
hidrográficas (art. 3.7): tres años desde la entrada en vigor de la
Directiva, o sea también hasta el 22.12.2003. En relación con este
tema deben tenerse en cuenta también:
—Entrega a la Comisión de la lista de las autoridades (art. 3.8): seis
meses después de su designación.
—Producción de cualquier cambio en relación con aquellas autorida-
des (art. 3.9): tres meses después de dicho cambio.
—Consecución de un buen estado de las aguas superficiales, un buen
potencial ecológico y químico de las aguas muy modificadas o artifi-
ciales, un buen estado de las aguas subterráneas, y el cumplimiento
de los objetivos en relación con las zonas protegidas (art. 4.1 en dis-
tintos párrafos): quince años desde la entrada en vigor de la Directi-
va, o sea hasta el 22.12.201553. Posibles prórrogas en las circunstan-
cias indicadas en el art. 4.4.
—Análisis de las condiciones concurrentes sobre las demarcaciones
hidrográficas (art. 5.1): cuatro años desde la entrada en vigor de la
Directiva marco, hasta el 22.12.2004). Actualización de dichos análi-
sis (art. 5.2): trece años desde esta fecha y, posteriormente, cada seis.
—Establecimiento del Registro de zonas protegidas (art. 6): cuatro años
desde la entrada en vigor de la Directiva, hasta el 22.12.2004.
—Operatividad de los programas de seguimiento del estado de las
aguas (art. 8.2): seis años desde la entrada en vigor de la Directiva,
hasta el 22.12.2006.
—Recuperación de los costes relacionados con los servicios del agua
(art. 9): a más tardar el año 2010.
—Adopción del enfoque combinado (art. 10.1): doce años desde la
entrada en vigor de la Directiva, o sea hasta el 22.12.2012.
—Establecimiento de los programas de medidas (art. 11.7): nueve años
desde la entrada en vigor, o sea hasta el 22.12.2009. En relación a
ello hay que tener también en cuenta:
[76 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
53 Quizás pudiéramos señalar que aquí está el objetivo fundamental de la Directiva, con-
seguir ese buen estado que se define específicamente en un Anexo de la Directiva, y que
todo lo demás son actuaciones dirigidas a la consecución de ese objetivo básico.

—Operatividad de las medidas (art. 11.7): doce años desde la misma
fecha.
—Revisión de los programas (art. 11.8): quince años desde la entrada en
vigor de la Directiva (hasta el 22.12.2015) y, posteriormente, cada seis.
—Operatividad de las medidas nuevas o revisadas (art. 11.8): en un
plazo de tres años tras su establecimiento.
—Publicación54 de los planes hidrológicos de cuenca (art. 13.6): nueve
años desde la entrada en vigor de la Directiva (o sea, hasta el
22.12.2009). En relación a ello debe tenerse en cuenta, además:
—Envío a la Comisión de resúmenes de los análisis utilizados para la
elaboración de los planes hidrológicos de cuenca: tres meses desde la
aprobación de los mismos.
—Información pública (art. 14.1): a) del calendario y los programas de
trabajo en relación con los planes hidrológicos de cuenca: al menos
tres años antes desde el inicio del período a que se refiere el plan; b)
de los temas importantes de la cuenca: al menos dos años antes
desde el inicio del período a que se refiere el plan; c) de los ejempla-
res del proyecto: al menos un año antes desde el inicio del período a
que se refiere el plan. Formulación de alegaciones por los interesa-
dos (art. 14.2): seis meses desde la puesta a disposición del público.
—Envío a la Comisión de ejemplares de los planes hidrológicos de cuen-
ca y sus actualizaciones (art. 15.1): tres meses desde su publicación.
—Revisión de los Planes hidrológicos de cuenca (art. 13.7): la primera, a
los quince años de la entrada en vigor de la Directiva (hasta el
22.12.2015). A partir de la misma, cada seis años.
—Establecimiento de criterios de valoración de estado de las aguas sub-
terráneas si no hay acuerdo para ello por parte de las instancias
comunitarias (art. 17.4): cinco años desde la entrada en vigor de la
Directiva (hasta el 22.12.2005).
B) Con relación a los plazos establecidos para la actuación de las ins-
tancias comunitarias deben tenerse en cuenta los siguientes:
— Adopción por el Parlamento Europeo y el Consejo a propuesta de la
Comisión de medidas específicas para prevenir y controlar la conta-
minación de las aguas subterráneas (art. 17.1). Eso debe tener lugar
[77 ]
EL DERECHO DE AGUAS DE LA UNIÓN EUROPEA CONTEMPLADO DESDE LA PERSPECTIVA ESPAÑOLA
54 Obsérvese que a la Directiva no le preocupa cuándo se aprueban los Planes, sino
cuándo se publican. Probablemente para no entrometerse en normas internas acerca de la tra-
mitación de los Planes Hidrológicos.

en los dos años siguientes a la entrada en vigor de la Directiva, o sea
hasta el 22-12-2002. Es, parece, el primer efecto temporalmente
hablando de la Directiva que tratamos.
—Respuesta de la Comisión a las solicitudes de recomendación formu-
ladas por los Estados miembros en el supuesto del art. 12: seis meses
desde tal formulación.
—Propuesta de sustancias prioritarias que presenten riesgos significati-
vos para el medio acuático, art. 16.2. Es la actuación que ya ha sido
cumplida por la la Decisión nº 2445/2001/CE del Parlamento Euro-
peo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2001, por la que se aprue-
ba la lista de sustancias prioritarias en el ámbito de la política de
aguas, y por la que se modifica la Directiva 2000/60/CE (DOCE L
331/1, de 15 de diciembre de 2001) supra mencionada. En relación
con esta cuestión debe tenerse en cuenta también:
—Revisión por la Comisión de la lista de sustancias peligrosas priorita-
rias (art. 16.4): cuatro años desde la entrada en vigor de la Directiva
(hasta el 22.12.2004).
—Interrupción o supresión gradual de los vertidos de las mismas (art.
16.6): veinte años desde la adopción de su propuesta por Parlamen-
to y Consejo.
—Control de las emisiones de fuentes puntuales y para normas de cali-
dad (art. 16.8): dos años desde la inclusión de la sustancia en la lista.
—Control de la emisión de sustancias prioritarias (art. 16.8): seis años
si estaba ya incluida en la primera lista y cinco si se incorporó con
posterioridad.
—Establecimiento de medidas de control de la contaminación de aguas
subterráneas (art. 17.1): dos años desde la entrada en vigor de la
Directiva, o sea hasta el 22.12.200255.
—Informe de la aplicación de la Directiva (art. 18.1): doce años desde
su entrada en vigor (hasta el 22.12.2012) y, posteriormente, cada seis.
—Informe sobre los informes resumidos enviados por los Estados miem-
bros en relación con la aplicación de la Directiva en su ámbito (art.
18.3): dos años desde tal envío.
—Informe intermedio sobre los informes intermedios enviados por los
Estados miembros con este mismo fin (art. 18.4): tres años desde la
publicación de cada uno de ellos.
[78 ]
ANTONIO EMBID IRUJO
55 Es una medida que debe adoptarse en muy poco tiempo, por lo tanto.

—Presentación por la Comisión al Comité de reglamentación regulado
por el art. 21 del plan indicativo de medidas (art. 19.1): dos años
desde la entrada en vigor de la Directiva (hasta el 22.12.2002)56 y,
posteriormente, cada año.
—Revisión de la Directiva-marco (art. 19.2): diecinueve años desde su
entrada en vigor (o sea, el 22.12.2019).
C) En este caso hay que tener en cuenta la derogación de algunas Directi-
vas comunitarias. Así las Directivas 75/440, 77/795 y 79/869 se derogan siete
años después de la entrada en vigor de la Directiva-marco (el 22.12.2007),
art. 22.1 mientras que las Directivas 78/659, 79/923, 80/68 y 76/464 (salvo su
artículo 6, que es de inmediata derogación) se derogan trece años después
de la entrada en vigor de la Directiva-marco (el 22.12.2013), art. 22.2.
5. LA NECESIDAD DE TENER EN CUENTA LAS PRESCRIPCIONES DE LA DIRECTIVA AUN
CUANDO NO HAYA SIDO TODAVÍA TRANSPUESTA AL DERECHO NACIONAL
Como punto final de este trabajo me parece necesario integrar una refle-
xión sobre la operatividad real de esta Directiva en un momento en el que
ha entrado en vigor, obviamente, pero todavía no ha concluido el tiempo
otorgado a los Estados para que la transpongan a su derecho. Observemos,
entonces, los principios deducibles del ordenamiento comunitario, inclu-
yendo la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, sobre un problema muy
práctico y nada teórico.
Ya se ha indicado en el apartado 1 de este trabajo, que el art. 24 de la
Directiva 2000/60/CE otorga a los Estados un tiempo de hasta el 22 de
diciembre de 2003 para poner «en vigor las disposiciones legales, reglamen-
tarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento» a dicha Directiva.
Eso no quiere decir, sin embargo, que no exista ningún tipo de efecto o
vinculatoriedad jurídica desde el mismo momento de la publicación de la
Directiva en el DOCE y de su consiguiente entrada en vigor que, en función
de lo indicado por el art. 25, es coincidente con la publicación. Y ello por-
que transposición al derecho interno y efectos de las directivas son cuestio-
nes que juegan en distinto plano, como vamos a tener ocasión de resaltar
basándonos en el sentido institucional de la potestad normativa comunitaria
tal y como, además, ha sido dicha potestad interpretada por variada juris-
prudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
[79 ]
EL DERECHO DE AGUAS DE LA UNIÓN EUROPEA CONTEMPLADO DESDE LA PERSPECTIVA ESPAÑOLA
56 Se trata de una de las medidas de ejecución de la Directiva Marco que también debe
adoptarse en muy poco tiempo.

Según el derecho originario la Directiva es un acto que obliga «al Estado
miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando
sin embargo a las autoridades nacionales la elección de la forma y los
medios» (cfr. art. 249 TCE). Eso quiere decir que la Directiva refleja una
suerte de complejo proceso normativo realizado en dos etapas, que requie-
re sucesivamente la intervención comunitaria y la de los distintos Estados
miembros. La de estos últimos podrá revestir diversas formas y aparecer en
distintos momentos también, pero en todo caso debe atender al estricto
cumplimiento de la obligación de consecución del resultado al que se refie-
re la Directiva. En palabras del Tribunal de Justicia comunitario:
[...] procede recordar que, aun cuando en principio vincula únicamente a
sus destinatarios, que son los Estados miembros, la Directiva constituye nor-
malmente un modo de legislación o de regulación indirecta. Por otra parte,
el Tribunal de Justicia ha calificado en varias ocasiones a una Directiva como
acto que tiene alcance general» (cfr. ATJCE de 23 de noviembre de 1995,
«Asocarne», asunto C-10/95 P).
Con todas las singularidades que se quiera, la Directiva es, pues, una
forma de producción normativa de la Comunidad Europea que tiene alcan-
ce general y que obliga a la consecución de un resultado en un determina-
do plazo de tiempo habitualmente fijado por la propia Directiva. Es por ello
común encontrar en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia la referencia a
la discrecionalidad de que goza el Estado para alcanzar el resultado previs-
to, pero que se otorgue un determinado plazo para ello no ha llevado al
Tribunal a otorgar absoluta liberalidad a los Estados para que, durante ese
período de tiempo, puedan realizar las actuaciones que juzguen convenien-
tes, incluso contrarias a las contenidas en la Directiva. Es, sin ninguna duda,
ese carácter de derecho «en primera fase» que tiene la Directiva, acompaña-
do de la evidente primacía del derecho comunitario sobre los derechos
internos estatales, el que ha movido al Tribunal de Justicia a hacer afirma-
ciones en otra dirección, imponiendo durante el período de transposición
de que goza el Estado una obligación de abstención en relación con la
adopción de medidas que pudiesen afectar a la consecución del resultado
querido por la Directiva. En palabras del Tribunal de Justicia comunitario:
durante el plazo de adaptación del Derecho interno los Estados miembros
deben adoptar las medidas necesarias para que, al expirar dicho plazo, se
haya alcanzado el resultado prescrito por la Directiva. A este respecto, si
bien los Estados miembros no están obligados a adoptar tales medidas antes
de expirar el plazo de adaptación del Derecho interno, de la aplicación del
párrafo segundo del artículo 5 (que en la actualidad es el 10) en relación con
el párrafo tercero del artículo 189 (que en la actualidad es el 249) del Trata-
[80 ]
ANTONIO EMBID IRUJO

do, así como la propia Directiva, se deduce que durante dicho plazo deben
abstenerse de adoptar disposiciones que puedan comprometer gravemente
el resultado prescrito por la Directiva (Cfr. Sentencia del Tribunal de Justicia
de 18 de diciembre de 1997, «Inter-Environnment Wallonie ASBL», asunto C-
129/96, apartado 45 de la Sentencia).
Incluso el Tribunal de Justicia también ha afirmado que durante el plazo
otorgado por la Directiva para su transposición, los Tribunales nacionales
tienen la obligación de interpretar el derecho interno vigente de conformi-
dad con el contenido de la Directiva (cfr. sobre ello la Sentencia de 8 de
octubre de 1987, «Kolpinghuis Nijmegen», asunto 80/86, apartado 12)57.
Esta interpretación de un Tratado comunitario es, por otra parte, con-
gruente con lo indicado de forma mucho más general en el artículo 18 del
Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969
(aplicable para España desde el 27 de enero de 1980) y que señala la obli-
gación de un Estado de no frustrar el objeto y el fin de un Tratado antes de
su entrada en vigor.
Consiguientemente, el hecho de que según el art. 24 de la Directiva
2000/60/CE, los Estados —y, en concreto, el Reino de España— dispongan
hasta el 22 de diciembre de 2003 de tiempo para transponer la Directiva, no
les exime del cumplimiento de determinadas obligaciones en relación con
esta Directiva. Lo cierto es que al entrar en vigor la Directiva 2000/60/CE el
día 22 de diciembre de 2000 que fue la fecha de su publicación en el Diario
Oficial de las Comunidades Europeas (cfr. lo dispuesto en el art. 25 de la
Directiva 2000/60/CE respecto a su entrada en vigor), también comenzó en
esa misma fecha la obligación de los Estados de no llevar a cabo ningún
tipo de actuación contraria al resultado prescrito por la Directiva lo que
plantea una cuestión de una amplia trascendencia jurídica (y política,
obviamente) cuyo significado, con relación a importantes medidas adopta-
das por España, no puede escapársele a nadie58.
[81 ]
EL DERECHO DE AGUAS DE LA UNIÓN EUROPEA CONTEMPLADO DESDE LA PERSPECTIVA ESPAÑOLA
57 La doctrina y las referencias normativas y jurisprudenciales contenidas en el texto son
de conocimiento general y pueden encontrarse en cualquier manual o estudio especializado
de fuentes de derecho comunitario, por lo que prefiero no hacer citas específicas.
58 Es fácil colegir que lo indicado en esta parte del trabajo se relaciona con algunas de
las denuncias presentadas ante la Comisión Europea por el presunto incumplimiento de la
Ley 10/2001, de 5 de julio, aprobatoria del Plan Hidrológico Nacional, de esta Directiva en el
sentido de contradicción con un texto que podría frustrar o comprometer gravemente el resul-
tado querido por ella. La importancia del tema y su trascendencia general me obliga ahora a
no hacer otra cosa que dejar apuntado en este lugar dicho problema sobre el que, sin duda,
surgirán nuevos datos en el futuro.

ABREVIATURAS UTILIZADAS
BOE: Boletín Oficial del Estado.
CE: Comunidad europea.
DOCE:Diario Oficial de la Comunidad Europea.
JA:Justicia Administrativa.
RAP: Revista de Administración Pública.
RarAP: Revista aragonesa de Administración
Pública.
TCE: Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea.
TJCE: Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas.
[82 ]
ANTONIO EMBID IRUJO

PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y SOSTENIBILIDAD:
NUEVAS CLAVES EN MATERIA DE GESTIÓN DE AGUAS
PEDRO ARROJO AGUDO | UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA
1. INTRODUCCIÓN
El Informe Brundtland, bajo la iniciativa de Naciones Unidas, populari-
zó el término «desarrollo sostenible», definiéndolo como sigue:
[...] Se entiende por desarrollo sostenible el que satisface las necesidades
del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras
para satisfacer sus propias necesidades [...].
Desde la Comisión Europea el «Programa Comunitario de política y
actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible: HACIA UN
DESARROLLO SOSTENIBLE», asumió el reto de la sostenibilidad con el
siguiente contenido:
En el sentido que se le ha dado en el presente documento, la palabra
sostenible quiere ser reflejo de una política y una estrategia de desarrollo
económico y social continuo que no vaya en detrimento del medio ambien-
te ni de los recursos naturales, de cuya calidad dependen la continuidad de
la actividad y del desarrollo de los seres humanos...
Lo cierto es que el uso del término «desarrollo sostenible» se ha generalizado
en la jerga política, lo que ha supuesto frecuentes manipulaciones de su conte-
nido en función de intereses que, por lo general, ni siquiera entran en sintonía
con las conclusiones y recomendaciones del citado informe Brundtland. Ello ha
contribuido ciertamente a banalizar los contenidos genuinos del concepto de
sostenibilidad, pero al tiempo es un síntoma de su vigencia y de la progresiva
asunción de los retos que supone por parte de los crecientes sectores sociales.
2. DESARROLLO SOSTENIBLE: UN CONCEPTO SOCIO-ECONÓMICO BASADO EN UNA
NUEVA ÉTICA INTERGENERACIONAL
El concepto de desarrollo sostenible parece chocar con el segundo prin-
cipio de la termodinámica, que establece la inevitable degradación energé-
[83 ]

tica y entrópica asociada a cualquier proceso, si no fuera por la capacidad
de la biosfera para integrar la energía recibida del sol; energía que luego
alimenta los ciclos climáticos, ambientales y bioquímicos, posibilitando la
vida, tal y como la conocemos en nuestro planeta. Las leyes que gobiernan
estos procesos y equilibrios cíclicos han garantizado, durante millones de
años, parámetros fisicoquímicos en niveles asombrosamente estables.
Conocer y respetar tales leyes, o no hacerlo, entra hoy de lleno en el ámbi-
to de nuestra capacidad y responsabilidad colectiva de decisión, lo que
exige una profunda reflexión de carácter ético respecto a los derechos de
las generaciones futuras.
Desde un punto de vista esencialmente económico, Daly (1994) razona:
[...] Algunos argumentan que el capital hecho por los humanos y el capi-
tal natural son bienes sustituibles uno por otro de manera que la idea de fac-
tor limitante (para la producción) es irrelevante. Sin embargo, creo que está
bastante claro para el sentido común que el capital hecho por los humanos y
el capital natural son esencialmente complementarios y sólo marginalmente
sustitutivos [...].
En este sentido, la economía tradicional ha sido incapaz de integrar con-
sistentemente los valores ambientales y los intereses de las generaciones
futuras, haciendo necesario replantear la base ética del utilitarismo indivi-
dualista, cuyo referente esencial de valoración se genera desde el merca-
do. Pretender optimizar la utilidad intergeneracional de los recursos natura-
les desde las referencias que ofrece el mercado, es sencillamente inviable,
entre otras razones básicas porque es imposible conocer las preferencias y
las curvas de utilidad de esas generaciones futuras.
La exigencia de preservar los patrimonios ambientales y su funcionali-
dad no se deriva de argumentos de optimización económica desde las
señales de valor que puedan aportarnos los mercados, sino que se confor-
ma como la consecuencia de una opción ética. Hoy el paradigma clásico de
dominación de la naturaleza que ha dominado durante siglos el papel de
la ciencia y de la técnica, ha entrado en crisis. Hoy es necesario asumir un
enfoque científico-técnico más sabio, humilde y paciente. Del reto de
«dominar» hemos de pasar al reto de conocer mejor los ciclos y funciones
que rigen los equilibrios dinámicos de la biosfera para integrar adecuada-
mente nuestro desarrollo en este orden natural que sustenta la vida tal y
como la conocemos y disfrutamos.
3. LAS DIMENSIONES ECOSOCIALES DE LA SOSTENIBILIDAD
A menudo el concepto desarrollo sostenible se restringe a factores esen-
ciales para la habitabilidad global del planeta, como pueden ser la funcio-
[84 ]
PEDRO ARROJO AGUDO

nalidad de la capa de ozono, la estabilidad climática o la biodiversidad
(patrimonio genético). Sin embargo, existen a nuestro alrededor multitud
de valores, recursos, patrimonios naturales y funciones ambientales de
menor trascendencia, de los que no depende la estabilidad de la vida glo-
balmente en el planeta, pero que sin embargo representan elementos signi-
ficativos de nuestra identidad individual y colectiva, cuya preservación
debe ser considerada.
La desaparición de un paisaje, de un bosque de ribera, de un río, o la
extinción a nivel local de una especie, no ponen en cuestión la vida en el
Planeta, pero sí pueden suponer pérdidas irreversibles de valores e identi-
dades importantes en la vertebración social de comunidades y pueblos.
Siguiendo esta línea argumental, el concepto de desarrollo sostenible debe
incorporar también valores sociales: patrimonios artísticos, arquitectónicos,
folklóricos y lingüísticos, tradiciones y costumbres... Definir el ámbito de
los valores y patrimonios a preservar y el nivel de protección a garantizar,
exige un proceso de construcción social. Exige un proceso de reflexión y
maduración en cada comunidad particular, y en la sociedad en su conjunto.
4. EL AGUA COMO ACTIVO ECOSOCIAL
Desde hace miles de años, las poblaciones se han asentado en las ribe-
ras de ríos y lagos, o en las proximidades de fuentes. Ríos, lagos, y acuífe-
ros han supuesto, por un lado, fuente de recursos de boca y de producción
agrícola e industrial, pero también, por otro lado, valores estéticos, lúdicos
e incluso metafísicos que han trascendido esas utilidades productivas. Sin
embargo, con la revolución industrial y el desarrollismo productivista que
arranca ya en el XIX, el agua ha ido pasando a considerarse esencialmente
como un puro factor productivo. Su relativa abundancia y la irrelevancia de
los impactos antrópicos generados, tanto por detracciones de caudales,
como por vertido de residuos, hizo que las aguas dulces superficiales ten-
dieran a considerarse como un «bien libre», que, en la medida que se reque-
rían infraestructuras de transporte y de regulación, pasaría a considerarse
como un «bien público».
La irrupción de la gran obra hidráulica, ligada a grandes proyectos de
desarrollo económico, en el XVIII y XIX, abriría espacio a la ambición
de reformar el orden hidrológico natural a gran escala desde un enfoque
esencialmente productivista. Las tendencias liberales de privatización,
vigentes ya en el XIX y en el XX, se verían, en materia de grandes obras
hidráulicas, condenadas a reiterados y estrepitosos fracasos por la enverga-
dura de las inversiones y los dilatados periodos de retorno. De esta forma,
acabaría imponiéndose, a principios del XX, el modelo Regeneracionista,
[85 ]
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y SOSTENIBILIDAD: NUEVAS CLAVES EN MATERIA DE GESTIÓN DE AGUAS

basado en la intervención financiera y gestora del Estado, con el fin de
garantizar una disponibilidad masiva de agua como un factor productivo
clave para el moderno desarrollo económico, tanto en la agricultura como
en la industria y los servicios urbanos (Díaz Marta, 1999).
En las últimas décadas, no obstante, la sistemática degradación de ríos,
lagos, humedales y acuíferos, ha puesto en cuestión este modelo de ges-
tión, haciendo patente que, ni los recursos son ilimitados, ni la capacidad
de regeneración natural de los ecosistemas es infinita. Hoy está claro que
los problemas de escasez, en cantidad y calidad, no pueden resolverse
mediante las tradicionales estrategias «de oferta» basadas en la construcción
de nuevas obras hidráulicas para aportar caudales desde lugares cada vez
más remotos, cueste lo que cueste e impacte lo que impacte. En definitiva
se ha empezado a tomar conciencia de que la destrucción y el expolio de
los ecosistemas hídricos, acaba pasando facturas sobre la salud, la calidad
de vida e incluso la sostenibilidad de las fuentes básicas de recursos, de
valor muy superior al de los bienes productivos generados en base a esas
grandes infraestructuras.
Ya en 1994 el Sr. Daniel P. Beard, Director del Bureau of Reclamation,
sin duda la más importante y prestigiada institución pública norteamericana
en materia de planificación y gestión hidráulica, en su discurso ante la
Comisión Internacional de grandes presas reunida en Durban (Sudáfrica),
declaraba ante la sorpresa de muchos delegados de todo el mundo:
La Agencia Federal de Recuperación de los Estados Unidos (USBR-Bureau
of Reclamation) fue creada como un organismo de construcción de obra
pública hidráulica. Los resultados de nuestro trabajo son bien conocidos: las
presas de Hoover, Glen Canyon, Grand Coulee y otras fueron construcciones
monumentales que son motivo de orgullo para nuestro país y nuestros
empleados. Sin embargo, en los últimos dos años hemos llegado a la con-
clusión de que debemos efectuar cambios significativos en el programa de la
USBR. Una premisa para nuestro programa fue que los costes de los proyec-
tos fueran reembolsados. Ahora nos hemos dado cuenta que los costes de
construcción y operatividad de proyectos de gran envergadura no pueden
recuperarse... Con el tiempo, nuestra experiencia práctica nos ha dado una
apreciación más clara sobre los impactos medioambientales de los proyectos
de gran envergadura que desarrollamos. Fuimos lentos en reconocer estos
problemas, y aún estamos aprendiendo cuán agresivos son y cómo corregir-
los. También nos hemos dado cuenta de que existen diferentes alternativas
para solucionar los problemas de uso del agua, que no implican necesaria-
mente la construcción de presas. Las alternativas no estructurales son a
menudo menos costosas de llevar a cabo y pueden tener un menor impacto
ambiental [...] El resultado ha sido que la época de construcción de presas en
los EEUU ha tocado a su fin [...].
[86 ]
PEDRO ARROJO AGUDO

Hoy, junto a los tradicionales valores y utilidades productivas, es inelu-
dible considerar las funciones ambientales de los ecosistemas hídricos
como clave básica de generación y regeneración de los recursos disponi-
bles. Entender que una cuenca fluvial con sus ríos, riberas, acuíferos,
humedales, estuario o delta e incluso plataforma litoral, constituye un com-
plejo sistema de vida, de cuya salud depende la disponibilidad y renovabi-
lidad de caudales, es algo esencial (Prat, 1999). Seguir considerando los ríos
como simples colectores de agua o evacuadores de residuos es simplemen-
te un anacronismo suicida. En este sentido las aguas dulces continentales y
sus ecosistemas deben ser considerados como un Activo Ecosocial, en
donde la raíz «Eco» compendia los valores y funciones ecológicos y econó-
micos, asumiendo el sentido de lo que Aristóteles denominaba la «Oikono-
mía», como el arte de bien administrar «la casa», más allá de la pura «crema-
tística» (referida a los bienes de mercado) (Aguilera Klink, 1994).
5. REFERENCIAS DE SOSTENIBILIDAD EN LA GESTIÓN DE AGUAS
Tal y como se ha señalado, un río es un complejo conjunto de ecosiste-
mas interdependientes, de cuya salud y funcionalidad dependerá la disponi-
bilidad de recursos hídricos, tanto en cantidad como en calidad. Seguir pen-
sando en el río como un canal «defectuoso» al no estar recubierto de
hormigón, cuyo régimen irregular es preciso dominar para, en última instan-
cia, evitar que sus aguas se pierdan en el mar, supone simplemente no enten-
der nada de lo que hoy está en discusión. La Directiva Marco de Aguas,
vigente en la Unión Europea desde finales del 2000, establece como objetivo
central la recuperación del buen estado ecológico de los ríos en sus diversos
tramos. Tan ambicioso reto debe ser alcanzado en el 2015 (Prat et al., 2000).
La experiencia de las últimas décadas en California marca un preceden-
te práctico al respecto muy significativo. En 1976, ante la degradación cre-
ciente de las aguas y de la salud ambiental del Delta de San Francisco, el
propio «State Water Resources Control Board» (SWRCB) que en 1958 había
dado las licencias de bombeo y trasvase de aguas del Delta al «Central
Valley Project (CVP)», y que en 1967 había hecho lo propio con el «State
Water Project (SWP)», se replanteó tales concesiones. En 1978 se redujo en
un 10% dichas concesiones, en lo que se conoce como la «Decision 1485»,
que literalmente planteó, como criterio base para restituir las concesiones
de bombeo y trasvase originales desde el Delta (Arrojo et al., 1997):
[...] que la calidad del agua del Delta deberá ser al menos tan buena como lo
sería si no se hubieran desarrollado el CVP y el SWP. En otras palabras, el
CVP y el SWP deberán operar de forma que consigan reestablecer el escena-
rio que había sin proyectos [...].
[87 ]
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y SOSTENIBILIDAD: NUEVAS CLAVES EN MATERIA DE GESTIÓN DE AGUAS

Tras polémicos debates, y procesos ante las diversas instancias judicia-
les, en 1986 el Tribunal Supremo de los EEUU acabó por imponer la validez
de la «Decision 1485» en lo que se conoce como la «Decision Racanelli», por
el juez que la dictó.
Durante las dos últimas décadas éste ha sido el reto central de la gestión
de aguas en California: devolver a los ecosistemas estuarinos y litorales
marinos de San Francisco su nivel ecológico natural, como clave para
poder disponer de más agua para usos productivos. Tradicionalmente se ha
tendido a entender que preservar los ecosistemas implica sacrificar la dis-
ponibilidad de recursos; sin embargo, tal enfoque ha demostrado una
visión miope que no ha hecho sino estrechar a medio plazo esa disponibi-
lidad de recursos de calidad. Hoy, tanto desde la coherencia de la nueva
legislación europea, como desde los enfoques de gestión de aguas que
rigen en EEUU desde hace más de dos décadas, la gestión sostenible de los
recursos hídricos en un territorio exige tomar en cuenta los siguientes crite-
rios básicos:
1. El marco natural de gestión de las aguas continentales es la cuen-
ca hidrográfica, y por ello será éste el contexto territorial en el
que debe integrarse cualquier modelo de gestión sostenible de
recursos hídricos. La elaboración de planes de gestión a nivel de
subcuencas o comarcas deberá integrarse a nivel de Cuenca.
2. Gestión de aguas y ordenación territorial y urbanística son insepa-
rables. Difícilmente podrá diseñarse un modelo de gestión sosteni-
ble de los recursos hídricos sin integrarlo en un modelo de orde-
nación territorial coherente con perspectivas de sostenibilidad.
3. El principio de que «las facturas suelen pagarse aguas abajo» hace
del estado ecológico de los ecosistemas estuarinos, deltaicos y
litorales el test clave de sostenibilidad de la gestión de aguas en
el ámbito de cuenca. El hecho de que la enorme fertilidad bioló-
gica (flora y fauna) de estos ecosistemas, incluidas las plataformas
costeras, dependa estrechamente del río, hace que los parámetros
de biodiversidad y riqueza pesquera en estas zonas sean clave
para valorar la gestión de cada cuenca.
4. La consideración del río, con sus riberas y humedales, como hábi-
tats integrados, es esencial. La preservación de las condiciones
físico-químicas del medio hídrico es absolutamente insuficiente,
pues los factores que definen un hábitat son mucho más comple-
jos (continuidad del cauce, funcionalidad biológica de gravas,
bosques de galería, humedales, manglares…). En este punto debe
[88 ]
PEDRO ARROJO AGUDO

incluirse la preservación de la biodiversidad autóctona de cada
cuenca frente a la invasión de especies exóticas que la quiebran.
5. Los factores geodinámicos de transporte y sedimentación de sóli-
dos, así como la gestión de avenidas, constituyen elementos
importantes a considerar. La sostenibilidad de sotos y galachos en
cauces meandriformes, la estabilidad dinámica de sedimentos en
deltas y de arenas en playas litorales, la funcionalidad de zonas
de inundación, humedales y bosques de ribera en la amortigua-
ción de avenidas, o incluso el tratamiento de fenómenos de col-
matación de embalse, entre otros, deben formar parte de la ges-
tión sostenible de nuestros ríos.
6. Los valores socioculturales ligados a las aguas y sus ecosistemas
deben integrarse en el análisis. Empezando por el valor de las
poblaciones y comunidades asentadas desde hace cientos o miles
de años en las riberas fluviales, los patrimonios arquitectónicos de
esos entornos (molinos, puentes etc.), e incluso los valores simbó-
licos y estéticos que dan personalidad e identidad a territorios, pai-
sajes y por tanto a las correspondientes comunidades autóctonas.
Como puede verse, hablar de gestión sostenible de las aguas va mucho
más allá de gestionar con más o menos eficiencia los caudales desde una
perspectiva productivista.
6. DEL DESGOBIERNO HIDROLÓGICO A LA INSOSTENIBILIDAD DEL PHN
En España, al igual que en otros muchos países, se ha desarrollado un
doble modelo de gestión de aguas, según se trate de aguas superficiales o
subterráneas. Éstas últimas se han venido considerando como privadas,
mientras las superficiales se han gestionado bajo dominio público en régi-
men concesional. A pesar de que en 1985 la nueva Ley de Aguas declaró for-
malmente bajo dominio público el conjunto de las aguas superficiales y sub-
terráneas, dando coherencia al marco de gestión respecto a la unicidad del
ciclo hidrológico, la realidad es que, en parte por indecisión del legislador, y
en parte por inercias sociales e irresponsabilidad administrativa, gran parte
de las aguas subterráneas siguen gestionándose como patrimonios privados.
La política de aguas se ha centrado, por parte de la Administración, en el
ámbito de las aguas superficiales. Sin embargo, y pese a la omnipresencia de
términos como «dominio público hidráulico» o «interés general» en el discurso
político y administrativo, la preponderancia del interés particular sobre el
público ha venido siendo en la práctica, más que frecuente, generalizado. La
rigidez y solidez de los derechos concesionales hacen que, de hecho, pue-
[89 ]
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y SOSTENIBILIDAD: NUEVAS CLAVES EN MATERIA DE GESTIÓN DE AGUAS

dan ser considerados como cuasi-derechos de propiedad (Moreu, 1999). El
control práctico sobre ríos enteros, mediante una de las redes más densas de
grandes embalses y canales, está hoy, en forma de derechos sólidos de uso,
en manos, fundamentalmente, de regantes y compañías eléctricas.
En un mundo administrativo sumamente cerrado en el que la transpa-
rencia y la participación ciudadana son mínimas, y en el que la influencia
de los grupos de presión es prevalente, la burocratización e incluso la
corrupción han tenido campo abonado. En este contexto, hablar de que los
ríos y las aguas son públicas, no pasa de ser una formalidad administrativa.
Por otro lado el control sobre el espacio de dominio público en torno a los
ríos es prácticamente inexistente. La falta de deslinde ha sido la coartada
tras la que se ha escudado la Administración para permitir una generalizada
invasión del mismo por intereses privados. Algo similar ha ocurrido con la
vigilancia y gestión de vertidos. El propio Libro Blanco del anterior Gobier-
no reconocía el absoluto fracaso que ha supuesto el Canon de Vertido pre-
visto en la Ley de Aguas (MMA, 2000).
Es significativo que, en un escenario de ríos envenenados por sistemáti-
cos vertidos ilegales, y de riberas degradadas por doquier, apenas si existan
expedientes punitivos en las Confederaciones, ni sentencias judiciales con-
denatorias por delito ecológico, a pesar de que la Guardia Civil (SEPRO-
NA), colectivos y ciudadanos hayan cursado miles de denuncias con las
correspondientes pruebas. Los indicios de negligencia administrativa, pre-
varicación y corrupción son en este sentido abrumadores.
Respecto al ámbito de las aguas subterráneas la forzosa necesidad de cubrir
costes por parte del propietario del pozo, tanto en la perforación como en su
explotación, ha incentivado una mayor racionalidad y eficiencia en el uso del
agua. Nótese que, mientras las aguas subterráneas en regadío suelen suponer
costes entre 8 y 12 céntimos de euro por metro cúbico a cargo del usuario, los
regantes de los grandes sistemas desarrollados por el Estado con aguas super-
ficiales apenas si pagan en media 1 céntimos de euro por metro cúbico. En
este contexto, el hecho de que las aguas subterráneas hayan podido regar la
tercera parte de los regadíos existentes en España, utilizando tan sólo una
quinta parte del agua y generando prácticamente el 50% de la producción,
prueba que el tan temido criterio recuperación íntegra de costes planteado por
la Directiva Marco, no sólo es viable en el regadío español (adecuadamente
introducido y gestionado), sino que, cuando menos, ha sido uno de los facto-
res que ha dinamizado la eficiencia de los regadíos de aguas subterráneas.
Sin embargo, el carácter individualista de este modelo de gestión ha
desembocado en una gestión insolidaria e insostenible, abocando a proce-
sos de sobreexplotación, degradación y salinización de muchos acuíferos:
Castellón, la Mancha, Murcia, Almería, Mallorca, Canarias... Es de notar, no
[90 ]
PEDRO ARROJO AGUDO

obstante, que la Ley de Aguas establece claramente las responsabilidades
de la Administración ante tales escenarios de sobreexplotación de acuífe-
ros. Sin embargo, las diversas Administraciones responsables han eludido
asumir en la práctica tales responsabilidades. Hoy, los datos que obran en
poder de la Junta de Andalucía estiman en más de 200.000 las hectáreas ile-
gales de regadío en el olivar (en su mayoría de grandes terratenientes). En
las zonas más gravemente sobreexplotadas de la cuenca del Segura, como la
comarca de Águilas, los datos de diversos estudios de la Universidad de
Murcia estiman en un 40% los regadíos ilegales. En el Campo de Dalías
(Almería), a principios de los 80 se detectó la situación de sobreexplotación
que años después llevaría a la prohibición de perforar nuevos pozos; había
entonces 9000 hectáreas bajo plástico; hoy hay más de 25.000 hectáreas. En
los acuíferos 23 y 24 de la Mancha, declarados desde hace años como sobre-
explotados, se ha llegado a estimar en más del 50% los regadíos ilegales o
alegales (forma eufemística de disimular la flagrante ilegalidad).
Sin embargo, lo más grave no era tanto la situación de manifiesta «insumi-
sión hidrológica» consentida por la propia Administración, como el diagnósti-
co que se acabó haciendo de ella en el PHN del anterior Gobierno. Como es
sabido, el Plan situaba como eje del diagnóstico el «déficit estructural» de las
llamadas «cuencas deficitarias», frente al carácter «excedentario» de otras cuen-
cas, lo que exigía resolver definitivamente el llamado «desequilibrio hidrológi-
co» mediante los correspondientes trasvases. Más allá de suponer un enfoque
de gestión obsoleto, basado en estrategias «de oferta» insostenibles, el preten-
dido «déficit estructural» acababa siendo un eufemismo encubridor de esas fla-
grantes y escandalosas situaciones de desgobierno. Sin duda se trataba de
una huida hacia adelante, tal vez políticamente cómoda y rentable, pero
desastrosa en sus efectos socio-políticos y en sus perspectivas de insostenibi-
lidad ambiental e irracionalidad económica como se señala a continuación.
7. ANÁLISIS ECONÓMICO Y FINANCIERO DE LOS TRASVASES DEL EBRO
El documento de «análisis económicos» que presentó el anterior Gobier-
no del Partido Popular, como justificación de la racionalidad de sus proyec-
tos de trasvase del Ebro, ofrecía un balance coste-beneficio positivo. Sin
embargo, el citado estudio adolece de graves errores que, una vez rectifica-
dos, llevan a un balance rotundamente negativo.
7.1. Análisis económico coste-beneficio
a) Análisis de costes
En lo que se refiere a costes conviene precisar y tener en cuenta los
siguientes aspectos para realizar el balance económico:
[91 ]
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y SOSTENIBILIDAD: NUEVAS CLAVES EN MATERIA DE GESTIÓN DE AGUAS

1. La inmadurez presupuestaria hacía esperar costes muy superiores;
de hecho, en el análisis financiero, posteriormente publicado, se
duplican los costes energéticos, sin ofrecer explicación alguna; la
desviación presupuestaria habitual en España, al ejecutar grandes
obras, es cuando menos del 30%, lo que, en este caso, puede
considerarse como un margen optimista; es de notar a este res-
pecto, que el Banco Europeo de Inversiones (BEI) estimó los cos-
tes derivados del Trasvase Júcar-Vinalopó, con tan sólo 80 km de
largo, en 0,46 /m3, muy por encima de la media de 0,32 /m3
de los trasvases del Ebro, con casi 1000 km de longitud.
2. No se contabilizaban los costes de regulación y de distribución de
los trasvases.
3. Se valoraban los consumos energéticos (bombeo) en 0,03 /kwh,
mientras la producción eléctrica (turbinado) se valoraba en 0,07
/m3, desde un enfoque financiero, en lugar de usar un único
valor de oportunidad de la electricidad, como es pertinente en un
análisis económico.
4. La salinidad media de las aguas trasvasables, que hoy es de 1200
µS/cm, y se prevé que suba por encima de los 1500 µS/cm (máxi-
mo recomendado para aguas prepotables en la UE es de 1000
µS/cm), exigiría procesos de desalobración con costes entre 0,2 y
0,3 /m3que no quedaban contabilizados.
5. No se contabilizaba la repercusión en los costes por metro cúbico
de las fugas y pérdidas previsibles en el transporte y almacena-
miento, que podrían ser del 10%.
6. Se consideraba que desde el primer momento se servirían los
1050 hm3, cuando casi el 50% serían demandas urbanas futuras
crecientes para los próximos 25 años; asumir estas demandas cre-
cientes incrementa fuertemente el coste/m3.
7. No se tenía en cuenta que, según el propio PHN del Gobierno,
con las perspectivas del cambio climático, no habría disponibili-
dad de caudales uno de cada cinco años, lo que de nuevo incre-
mentaría notablemente el coste/m3.
8. En torno al 22% de las inversiones corresponderían a instalacio-
nes de bombeo o turbinado cuyo plazo de amortización debería
ser de entre 10 y 15 años, a lo sumo (y no de 50 años); ello supo-
ne un fuerte aumento en los costes totales de amortización.
El resultado es que los costes medios del conjunto de ambos trasvases
(Norte y Sur) pasarían de 0,31 /m3a 0,72 /m3.
[92 ]
PEDRO ARROJO AGUDO

b) Análisis de beneficios
En lo que se refiere a los beneficios esperables, asumir como valor de
oportunidad de las aguas urbanas 0,81 /m3, como pretendido coste de la
desalación de aguas marinas, es incorrecto, por dos razones:
1. Los costes de desalación actuales se sitúan entre 0,41 y 0,5 /m3.
Respecto a costes de transporte, con desalación deberían cubrirse
demandas en la costa, liberando caudales en comarcas del inte-
rior, que podrían así abastecerse con sus propios recursos.
2. Existen alternativas más económicas que la desalación de aguas
marinas, debiéndose hacer un análisis específico en cada zona
del valor de oportunidad en las diversas cuencas receptoras.
Hecho este cálculo, resultan valores muy inferiores, que se refle-
jan en el cuadro 1.
Un ejemplo práctico, lo ofreció Sevilla en la sequía de principios de los
noventa. Tras dramáticos cortes de aguas a cientos de miles de familias, el
problema se resolvió con un anuncio en el periódico que ofrecía 0,04 /m3
a los agricultores que cedieran sus derechos de riego. La oferta desbordó las
necesidades, pues los beneficios netos que obtenían esos agricultores en sus
cosechas eran inferiores. En este caso esos 0,04 /m3reflejaron el verdadero
valor de oportunidad del agua en Sevilla (lejos del coste de la desalación).
[93 ]
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y SOSTENIBILIDAD: NUEVAS CLAVES EN MATERIA DE GESTIÓN DE AGUAS
CUADRO I
VALOR MEDIO DE OPORTUNIDAD DEL AGUA EN LAS CUENCAS MEDITERRÁNEAS
Júcar Segura-Almería Barcelona Total
Hm3315 546 189 1.050
Valor medio 4 cent. /m319 cent. /m318 cent. /m314 cent. /m3
de oportunidad (6 ptas/m3) (32 ptas/m3) (30 ptas/m3) (24 ptas/m3)
Tal y como se deduce del cuadro 1, el valor medio de oportunidad de
las aguas en las cuencas receptoras de los trasvases está hoy en torno a 0,14
/m3y no los 0,81 /m3que pretendía el anterior Gobierno.
c) Costes por tramos y capacidad de pago
El Gobierno elude clarificar los costes que deberían asignarse a cada
tramo. Estos costes varían desde los 0,2 /m3en Castellón a 1,5 /m3en
Almería (ver figura 1).

Según el propio PHN, la demanda esperable se hundiría a partir de los
siguientes precios:
• a partir de 0,36 /m3en Alicante-Murcia-Almería;
• a partir de 0,24 /m3en Castellón;
• a partir de 0,12 /m3en Valencia.
Por tanto, teóricamente, tan sólo Castellón tendría capacidad de pago de
los costes que le serían asignables. Sin embargo, es de notar que, según
han publicado los propios regantes de Castellón, su disponibilidad al pago
sería a lo sumo de 0,12 /m3.
En conclusión:
1. El balance económico coste-beneficio resulta negativo:
VAN = –3.556 Mill. de .
2. La demanda que se generaría en los diversos tramos desde pre-
cios que asumieran los costes sería escasa pues, salvo en Caste-
llón, dicha capacidad sería inferior a esos costes para la mayor
parte de los potenciales usuarios.
Teniendo en cuenta que los costes estimados no incorporaban las más
que probables desviaciones presupuestarias en la ejecución de obras, resulta
evidente la inconsistencia económica del proyecto, al tiempo que afloran las
contradicciones financieras que a continuación analizaremos con más detalle.
[94 ]
PEDRO ARROJO AGUDO
Figura 1. Costes asignables a los diversos tramos del trasvase del Ebro
(expresados en cent. /m3).

7.2. El análisis financiero
Tras un prolongado y sospechoso silencio, el anterior Gobierno publicó
el documento «Estudio sobre régimen de utilización y tarifas», que fijaba la
estrategia financiera de los trasvases del Ebro previstos en el PHN. TRASA-
GUA, la empresa pública que gestionaría los trasvases, dispondría de las
siguientes fuentes:
• 30% de la financiación procedería de Fondos Europeos a fondo
perdido.
• 30% de fondos públicos gestionados por TRASAGUA sin intereses
y con devolución al cabo de 50 años, sin entregas parciales a lo
largo de este periodo.
• 40% del mercado de capitales al 4% de interés.
a) La estrategia financiera: errores metodológicos y fraude
Aparte de emplear el 30% de fondos públicos europeos como subven-
ciones directas a fondo perdido, el otro 30% de fondos públicos acababa
convirtiéndose en otra subvención a fondo perdido a través de trucos con-
tables, pues:
1. No se asignaban intereses.
2. No se compensaba la inflación, con lo que se erosionaba el pago
de la deuda.
3. El cobro de las tarifas y cánones se empleaban íntegramente en
amortizar el crédito externo al 4%; una vez amortizado, TRASA-
GUA retendría los siguientes pagos, en lugar de devolverlos al
Estado, obteniendo un interés del 3% que acumularía para pagar
el crédito al final de los 50 años.
4. El crédito externo se asumiría a un interés del 4%, en el cual se
incluía un 2% de inflación, lo que dejaría el interés neto en el 2%.
Como tal crédito sería imposible en los mercados financieros, se
supone que el Estado avalaría el préstamo, asumiendo una sub-
vención implícita en forma de riesgo.
Desde esta estrategia, el coste repercutible por amortización sería de
0,044 /m3. Si se devolviera el 30% de capital público por anualidades
desde el principio compensando la inflación con un 2%, para evitar la ero-
sión de valor reintegrado, el coste de amortización sería de 0,0623 /m3. Si
se asumiera el principio de recuperación íntegra de costes, se debería apli-
car, cuando menos, ese interés del 4% al 100% de las inversiones, lo que
[95 ]
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y SOSTENIBILIDAD: NUEVAS CLAVES EN MATERIA DE GESTIÓN DE AGUAS

supondría una amortización de 0,11 /m3. Ello supone que el nivel de sub-
vención directa u oculta que pretendía aplicar el Gobierno, en lo referente
a la amortización de las inversiones previstas, era del 60%.
b) Costes de gestión, mantenimiento y administración
El citado documento financiero reconoce, sin explicar razones, un
aumento de los costes energéticos que dobla la previsión presupuestaria
del Documento de Análisis Económicos. El montante de los costes de ges-
tión, mantenimiento, administración, afecciones y compensaciones se ele-
vaba finalmente a 215.457.002 /año, lo que suponía, supuesto que se tras-
vasaran cada año los 1.050 hm3, un coste de 0,205 /m3.
Sumando estos costes a los de amortización del enfoque gubernamental,
el coste total medio a repercutir a los usuarios hubiera sido de 0,25 /m3
(es decir 41,5 ptas/m3). Tal precio estaría ya por encima de los precios de
mercado que operan habitualmente en la Cuenca del Segura y en Almería y
sería muy superior a los vigentes en Valencia y Castellón. Si a los costes de
gestión unimos los de amortización pero corrigiendo los trucos financieros
propuestos por el anterior Gobierno, el coste a repercutir en media hubiera
sido de 0,27 /m3. Errores básicos en el cálculo de costes y de los caudales
sobre los que debe cargar el pago.
Aparte de corregir el fraude que induce la estrategia financiera del
Gobierno, es necesario rectificar, cuando menos, tres de los fallos del
Gobierno al calcular los costes por m3:
1. Los caudales urbanos son progresivos.
2. El PHN prevé que no habría disponibilidad de caudales uno de
cada cinco años.
3. El 22% de las inversiones deben amortizarse a 25 años.
Al rectificar estos errores básicos, el coste a repercutir en media al usua-
rio, desde la propia estrategia del Partido Popular adecuadamente aplicada,
sería de 0,32 /m3.
Si contabilizamos costes de desalobración de caudales urbanos, pérdi-
das y un desvío presupuestario del 30%, el coste medio a repercutir a los
usuarios sería de 0,45 /m3.
c) Una quiebra financiera anunciada
Debe notarse que estos costes medios a pagar, a pesar de la subvención
del 60% en las inversiones, desbordan los límites a partir de los cuales, el
propio Gobierno preveía que las demandas se desmoronarían por falta de
capacidad de pago. Resulta evidente que las demandas de Valencia, con un
[96 ]
PEDRO ARROJO AGUDO

límite estimado por el citado Gobierno de 0,12 /m3, desaparecerían; al
igual que las de Castellón con el límite en 0,24 /m3. Recordemos que la
disponibilidad al pago, publicada por los regantes en Castellón, sería a lo
sumo de 0,12 /m3(en Valencia mucho menor). Incluso en Alicante, Mur-
cia y Almería, con los 0,36 /m3de límite que estimaba el Gobierno, las
demandas se quebrarían. Es de notar, que esos 0,36 /m3representan un
límite extremo de teórica capacidad de pago. La disponibilidad a pagar es
muy inferior, ya que los precios actuales en los mercados legales de aguas
subterráneas (privadas), en estas zonas del Sureste, donde la capacidad de
pago es mayor, operan entre 0,20 y 0,25 /m3. Ello implica que las deman-
das se resentirían gravemente con precios que rebasen los 0,25 /m3.
Si las tarifas se proporcionaran por tramos a los costes que imponen las
respectivas demandas en cada zona, los 0,45 /m3de media se elevarían a
valores entre los 0,50 /m3y los 0,60 /m3entre Alicante y Almería. Se
trata por tanto de costes que desbordan con mucho los límites de capaci-
dad de pago de los usuarios, e incluso muy superiores a los de desalación
de aguas marinas. Pero, sobre todo, son muy superiores a los costes de las
opciones alternativas (en particular los precios de mercado de aguas subte-
rráneas vigentes). Todo ello conduce a una más que previsible quiebra
financiera, sin posible marcha atrás ni opciones de redimensionamiento del
proyecto.
[97 ]
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y SOSTENIBILIDAD: NUEVAS CLAVES EN MATERIA DE GESTIÓN DE AGUAS
Figura 2. Costes económicos en los diferentes tramos del trasvase.
Ante datos tan significativos, el Gobierno del Partido Popular, lejos de
clarificar las perspectivas financieras, optó por establecer oficialmente que
no se debatiera ni se acordara con los usuarios del trasvase la reglamenta-
ción tarifaria hasta tanto no estuvieran realizadas las inversiones e iniciada

la fase de explotación de los trasvases. Esta quiebra financiera anunciada
era el último de los mecanismos implícitos de subvención pública que sub-
yacía en el proyecto.
8. ELPACTO DEL AGUA EN ARAGÓN Y EL DIFÍCIL RETO DE SU REFORMA
El llamado Pacto del Agua de Aragón nace como expresión, en clave
aragonesa, de las estrategias del Plan Hidrológico Nacional propuesto por
el Gobierno Socialista a mediados de los noventa, Plan que asumía análo-
gas tesis, estrategias y propuestas que las establecidas por el PHN del
Gobierno del PP en el 2000. En síntesis el Pacto asumía como reto central
regular al 100% los ríos aragoneses mediante la construcción de nuevas
grandes presas, con el pretendido fin de usar sus caudales en el desarrollo
de nuevos regadíos y usos urbano-industriales en Aragón. El hecho de que
tales obras, en lugar de servir a tales fines, pudieran acabar regulando los
caudales a trasvasar haría que, años después, el Partido Popular reanimara
el citado Pacto como base su política trasvasista en el PHN.
En cualquier caso, más allá de que los conflictivos embalses previstos en
el Pacto del Agua pudieran servir a unos u otros fines, el modelo de gestión
que subyace es el tradicional basado en estrategias «de oferta» bajo masiva
subvención pública; el mismo modelo, en suma, que sustanciaba la cohe-
rencia del PHN y de la política trasvasista revocada por el nuevo Gobierno.
Parece, por tanto, evidente la necesidad de poner en marcha una reflexión
seria que permita revisar de forma consecuente el citado Pacto. Sin embar-
go, el proceso de diálogo social y político formalizado al respecto desde la
Comisión del Agua parece limitarse, de momento, a recomponer el Pacto
desde criterios dictados por la coyuntura política, en lugar de buscar la
coherencia respecto a los nuevos criterios de sostenibilidad que alumbra
la Directiva Marco.
Varios son los criterios que deberían guiar esa revisión, en coherencia
con el paradigma de sostenibilidad y los criterios y objetivos que establece
la Directiva Marco:
1. Deben respetarse los derechos básicos de las poblaciones afecta-
das por esas grandes presas, evitando inundar pueblos e incre-
mentar desequilibrios territoriales.
2. Deben establecerse las restricciones ambientales que impone la
Directiva Marco al establecer el objetivo de recuperación y con-
servación del buen estado ecológico de los ríos y ecosistemas
hídricos, lo que exige priorizar adecuados regímenes ambientales
en los ríos, que aún están por determinar.
[98 ]
PEDRO ARROJO AGUDO

3. Debe asumirse una perspectiva de cuenca (y no simplemente
regional), previendo los impactos aguas abajo, y especialmente
en el Delta, derivados de nuevos grandes embalses y transforma-
ciones masivas de nuevos regadíos.
4. Debe asumirse una perspectiva de racionalidad económica basa-
da en la recuperación íntegra de costes a cargo de los usuarios.
5. Deben primarse las estrategias de gestión de la demanda sobre
las tradicionales de oferta, priorizándose los procesos de moder-
nización (redes urbanas y regadíos) y aprovechando las oportuni-
dades que brindan las nuevas tecnologías y los nuevos modelos
de gestión: regulación en tránsito, gestión integrada de recursos
superficiales y subterráneos, etc.
6. En materia de regadíos es preciso asumir las perspectivas que
impone la ampliación de la UE y la reforma de la PAC, especial-
mente en materia de subvenciones agrarias.
7. El proceso de revisión debe basarse en un debate abierto y transpa-
rente en el que puedan contrastarse las diversas alternativas, con el
tiempo y los medios adecuados para garantizar acuerdos estables y
coherentes basados en el pertinente consenso técnico y social.
Construir una nueva política de aguas basada en los criterios desde los
que el nuevo Gobierno ha justificado la retirada de los proyectos de trasva-
se del Ebro, exigiría en Aragón aplicar a este proceso de revisión del Pacto
del Agua los criterios enunciados. Sin embargo, entre la deseada coheren-
cia, a la que sin duda tenderemos, y la realidad inmediata, probablemente
haya un camino lleno de contradicciones.
BIBLIOGRAFÍA
AGUILERA KLINK, F. (1994), «Agua, economía y medio ambiente: interdepen-
dencias físicas y la necesidad de nuevos conceptos», Revista de Estudios
Agrosociales, nº 42, pp 113-130.
ARROJO, P., y NAREDO, J. M. (1997), La gestión del agua en España y Califor-
nia, Bilbao, Bakeaz.
DALY, H. (1994), «De la economía de un mundo vacío a la de un mundo
lleno», en GOODLAND et al., Desarrollo económico sostenible, Bogota, Ter-
cer Mundo Editores, pp 45-52.
DÍAZ MARTA, M. (1999), «Evolución de las políticas hidráulicas españolas
desde la Ilustración hasta nuestros días», en, ARROJO, P., y MARTÍNEZ GIL, J.
(eds.), El agua a debate desde la Universidad: por una Nueva Cultura
del Agua, Zaragoza, Institución «Fernando el Católico», pp. 12-26.
[99 ]
PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA Y SOSTENIBILIDAD: NUEVAS CLAVES EN MATERIA DE GESTIÓN DE AGUAS

MMA (2000), El libro blanco del agua en España, Madrid, Dirección Gene-
ral de Obras Hidráulicas. Ministerio de Medio Ambiente.
MOREU, J. L. (1999), «El marco jurídico de la política hidráulica», en, ARROJO,
P., y MARTÍNEZ GIL, J. (eds.), El agua a debate desde la Universidad: por
una Nueva Cultura del Agua, Zaragoza, Institución «Fernando el Católi-
co», pp. 74-86.
PRAT, N.; IBÁÑEZ, C.; CANICIO, A., y CURCÓ, A. (1999), El Delta del Ebro, un sis-
tema amenazado, Bilbao, Bakeaz.
PRAT, N.; MUNNÉ, A.; RIERADEVALL, M., y BONADA, N (2000), «La determinación
del estado ecológico de los ecosistemas acuáticos en España», en Jorna-
das sobre la aplicación futura de la Directiva Marco del Agua en Espa-
ña: Retos y oportunidades, Madrid, Instituto Internacional de Derecho y
Medio Ambiente. IIDMA.
[100 ]
PEDRO ARROJO AGUDO

LA CUENCA DEL EBRO: RECURSOS HÍDRICOS Y GESTIÓN
JOSÉ M.ª CUADRAT PRATS | UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA
1. INTRODUCCIÓN
El agua es el soporte básico de los seres vivos y de los sistemas ecológi-
cos, permite el asentamiento de las poblaciones e interviene prácticamente
en todos los procesos productivos. Es, además, un recurso limitado cuya
escasez provoca efectos negativos sobre la calidad de vida y perjudica el
desarrollo económico. Por este motivo, la gestión del agua y su dominio
despiertan intereses económicos y ha sido motivo tradicional de enconadas
disputas, incluso en tiempos en los que su consumo era irrelevante en com-
paración con el momento actual. Este es el caso de la cuenca del Ebro, por
la distribución aleatoria de la lluvia en el espacio y en el tiempo, y por la
presencia de dilatados períodos de sequía, que llevan consigo la inseguri-
dad de las cosechas y condicionan la reposición de los acuíferos, el abaste-
cimiento de la población o la propia calidad del agua.
En el conjunto de la cuenca el volumen medio de agua precipitada en
un año se estima en unos 58.350 hm3, que, distribuidos de manera regular
sobre una superficie de 85.534 km2, equivale a unos 682 mm; de ellos se
evaporan 472 mm (el 69%), siendo la aportación a la escorrentía superficial
y subterránea de 210 mm, equivalentes a un volumen de recursos naturales
de 17.967 hm3. Esta cifra es la más alta del total de las cuencas hidrográficas
españolas; sin embargo, tiene escasa significación debido a que enmascara
las enormes diferencias espaciales existentes en la cuenca y un aspecto
característico del ciclo hidrológico: la variabilidad y los sucesos extremos
producidos por la dependencia de los factores atmosféricos.
Esta situación no ha variado sustancialmente en el transcurso de la histo-
ria, cuyas páginas están repletas de referencias que muestran la preocupa-
ción constante por el agua y el manejo de la misma con objetivos claros de
abastecimiento, regadío y transporte. Sirvan como ejemplo los sistemas
de riego o las grandes obras hidráulicas construidas por los romanos (pre-
sas de Muel y Almonacid de la Cuba, acueducto de los Bañales de Uncasti-
llo, aljibes de Bílbilis); y, en particular, por la civilización árabe, que per-
[101 ]

feccionó y amplió los regadíos, y dejó buenas muestras de cómo adminis-
trar con eficacia el agua en regiones donde escasea. Esta idea de escasez
condujo en las etapas medieval y moderna a planificar su uso de forma
rigurosa, con buen número de ordenanzas que son ejemplos de gestión
severa y cuidada (tal sería el caso de las ordenanzas de las comunidades
de regantes del río Jalón). En la Edad Moderna, desde Gil de Morlanes a
Pignatelli pugnaron por poner en servicio el Canal Imperial de Aragón, con
finalidades de riego, producción de energía para las industrias y transporte
de mercancías y viajeros. Los Regeneracionistas, con los aragoneses Costa
y Lucas Mallada como figuras destacadas, lucharon por redimir las limita-
ciones de los Somontanos y el centro de la Depresión con la defensa de un
modelo de política hidráulica que llevó a la creación en 1926 de la Confe-
deración Sindical Hidrográfica del Ebro, la primera española y modelo en
el mundo.
Estos testimonios avalan el papel que el agua ha tenido siempre en las
relaciones hombre-medio en el Valle del Ebro, y explican el valor incalcula-
ble de este recurso, capaz de influir en las políticas de desarrollo regional y
de ordenación del territorio. Su condición de bien preciado y limitado justi-
fica la consideración de recurso estratégico que tiene para el desarrollo y
pone en evidencia la importancia de una gestión eficaz.
2. EL AGUA Y SU DEPENDENCIA DE LA PLUVIOMETRÍA
La cuenca del Ebro es una región de contrastes. Es un singular espacio
geográfico con una variada gama de ambientes climáticos, que van desde la
extrema aridez de las tierras centrales del Ebro hasta las nieves permanentes
de las cumbres más elevadas del Pirineo, pasando por la amplia sucesión de
matices intermedios que originan la altitud, la orientación o la compartimen-
tación del relieve. La originalidad de este rico mosaico, en principio, depen-
de de la dinámica atmosférica regional y de la interferencia de rasgos oceá-
nicos y mediterráneos, pero sus aspectos más sobresalientes se relacionan,
sobre todo, con su posición interior dentro de la Península Ibérica, las acu-
sadas diferencias de relieve entre la montaña y el llano y su especial confi-
guración topográfica.
En conjunto, la precipitación disminuye desde los bordes al centro y de
oeste a este del valle. El déficit pluviométrico alcanza su máximo en el sec-
tor centro-oriental, encerrado por la isoyeta de los 350 mm, lo que la con-
vierte en uno de los territorios más áridos de España. Hacia los Somontanos
y hacia los márgenes montañosos la cuantía de las lluvias aumenta, pero los
incrementos son siempre moderados: en el sistema Ibérico sólo las vertien-
tes mejor expuestas llegan a registrar 1.200 mm de precipitación; en con-
[102 ]
JOSÉ M. CUADRAT PRATS

traste, el Pirineo aparece como una dorsal lluviosa, coronada por la isoyeta
de los 2.000 mm en los sectores occidentales, y cantidades progresivamente
más modestas hacia el centro y este de la cordillera. Las grandes variaciones
de altitud se traducen, igualmente, en un amplio rango de temperaturas que
oscilan entre la templanza de los 14-15 °C del llano y el intenso frío
que indican los 0 °C de temperatura media de las cumbres del Pirineo.
Las altas temperaturas determinan cantidades elevadas de evaporación,
que unidas a las condiciones pluviométricas de la cuenca dan como resul-
tado el predominio de la aridez en un amplio porcentaje de las tierras del
Ebro. Las pérdidas reales por evaporación son difíciles de calcular, pero los
datos disponibles sirven para poner en evidencia el déficit de agua y las
marcadas diferencias existentes entre el llano y la montaña. La aridez, como
déficit hídrico permanente o habitual, es la nota que caracteriza y unifica el
sector central de la cuenca. Hacia los márgenes, esta aridez se va atenuan-
do, al principio de forma lenta, y luego con más rapidez cuando se alcan-
zan las vertientes montañosas: las altas tierras pirenaicas son prácticamente
las únicas donde existe excedente de agua todo el año, que pasará a la
escorrentía superficial, porque a la moderación térmica se suma la abun-
dancia de lluvias; en el sistema Ibérico, en cambio, tan sólo las cotas más
altas de las sierras de la Demanda, Urbión, Cebollera, Moncayo o Albarra-
cín reúnen condiciones parecidas, el resto presenta muchos momentos con
balances hídricos negativos, especialmente en verano.
Estos valores medios no pueden enmascarar una realidad propia de
buena parte de España, de la que no escapa el clima del Ebro: la extrema
variabilidad de las lluvias y la presencia de dilatados períodos secos, que se
erigen en decisivos factores socioeconómicos, negativos y limitantes, a los
que ha de ajustarse la gestión de las aguas.
2.1. Irregularidad de las precipitaciones
Por su pertenencia al mundo mediterráneo la variabilidad interanual de
las precipitaciones es alta, lo que conlleva la aparición de años muy con-
trastados, secos unos, totalizando cantidades pequeñas en comparación
con los ya reducidos promedios, y lluviosos otros, que los sobrepasan, ali-
viando algo la escasez hídrica. Este comportamiento tan variable de las llu-
vias es el factor que más influye en las fluctuaciones de los aportes de los
ríos y el que genera mayor inseguridad. Los datos son elocuentes: en años
lluviosos las aportaciones del Ebro en el aforo de Tortosa han superado los
28.000 hm3, pero en los secos han sido inferiores a 5.000 hm3.
[103 ]
LA CUENCA DEL EBRO: RECURSOS HÍDRICOS Y GESTIÓN

2.2. La sequía como constante
Los largos periodos secos son otro hecho natural propio de los rasgos
climáticos de las tierras del Ebro. Tanto los datos recientes como las viejas
crónicas confirman siempre precipitaciones irregulares, pero sobre todo,
prueban la existencia de sequías, de periodos sin lluvia que han dejado
malos recuerdos por las consecuencias catastróficas que han tenido, espe-
cialmente en el campo.
La sequía tiene una componente climática, caracterizada por la reduc-
ción significativa de lluvias, y una componente cultural que da la dimen-
sión socioeconómica y va asociada a la idea de escasez. Ambas componen-
tes están muy relacionadas, aunque no siempre existe concatenación entre
ellas ya que puede darse el caso de que con una pluviometría normal se
den situaciones de sequía debido a un abuso o mala gestión de los recursos
hídricos. En la cuenca del Ebro, al igual que ha ocurrido en toda España, la
demanda y el consumo de agua han experimentado un incremento conti-
nuado en el transcurso de este siglo; ha desaparecido «la cultura de la tina-
ja, la fuente pública y el lavadero municipal», y tanto en las ciudades como
en el mundo rural se ha pasado de «la fuente, el pozo y el aljibe al grifo»
(Martínez Gil, 1997).
Estos cambios explican el protagonismo que con demasiada frecuencia
adquiere la sequía, porque la disminución de los totales pluviométricos
repercute en los volúmenes de agua necesarios para el mantenimiento de
los cultivos y el propio abastecimiento de agua potable en las poblaciones,
industrias y centrales hidroeléctricas, y origina secuelas ambientales en los
caudales de los ríos y en los humedales. Por otra parte, ponen en evidencia
la falta de una política hidráulica eficaz que aúne demandas crecientes de
agua y ofertas que se ven muy mermadas en años de indigencia de lluvias.
2.3. Las incertidumbres del cambio climático
El clima terrestre no ha sido siempre idéntico, por el contrario, han ocu-
rrido variaciones significativas incluso en los tiempos históricos. El cambio
ha sido la regla general en la historia del clima, y no la excepción. Con
referencia a la cuenca del Ebro, el análisis de los anillos de crecimiento de
los árboles y los datos instrumentales indican que el clima de los últimos
600 años no ha sufrido variación en la tendencia general que suponga el
paso a otras condiciones climáticas. Ello no excluye la presencia de altera-
ciones y anomalías, durante las cuales el clima ha presentado comporta-
mientos peculiares, tanto de fuerte incremento como de notable disminu-
ción de la precipitación y la temperatura, pero éstas siempre han sido de
corta duración.
[104 ]
JOSÉ M. CUADRAT PRATS

En cuanto a la previsión de evolución futura, existe la posibilidad de
que se esté viviendo sobre los compases de un cambio de envergadura
todavía imprevisible. Indicios hay: disminución de la pluviosidad, mayor
irregularidad de las precipitaciones, aumento de la temperatura media y
aumento del nivel del mar. Tomando como base el modelo del Hadley Cen-
ter, tal y como el Instituto Nacional de Meteorología lo definió para España
en el Informe Español de 1995 para la Convención del Cambio Climático de
la ONU, único oficial hasta la fecha, en el horizonte del año 2060 se espera
una subida de la temperatura media anual de 2,5 °C y reducciones de la llu-
via anual variables, del 2% en las cuencas del Norte al 17% en las del Sur, y
del 7% en la cuenca del Ebro. Estos cambios supondrían una notable reduc-
ción de los recursos hídricos, que en el Ebro sería del 16%, equivalente a
3.194 hm3/año, según las primeras evaluaciones cuantitativas realizadas por
Ayala-Carcedo (2001). Nuevas aproximaciones posteriores debidas al
CEDEX, para el Ministerio de Medio Ambiente, las recogidas en el Libro
blanco del agua en España y el reciente informe sobre Los impactos del
cambio climático (Moreno, 2004), ofrecen resultados similares e incluso más
pesimistas. Dada la gran incertidumbre que conllevan tales evaluaciones, no
parece razonable avanzar más allá de estos comentarios. Además, conforme
mejoran nuestros conocimientos, los cálculos se van modificando. Esto hace
que los resultados no puedan utilizarse aún en planificación, pero sí deben
ser tenidos en cuenta de acuerdo con el principio de cautela como factor de
peso cualitativo, especialmente ante criterios generales de planificación o
grandes decisiones.
3. RECURSO NATURAL Y RECURSO DISPONIBLE
Los recursos hídricos globales que tiene la cuenca, es decir, la fracción
de lluvia que se infiltra en los acuíferos o discurre por arroyos y ríos, son
en promedio 17.967 hm3anuales, el 16% del total nacional. Del conjunto
del Ebro destaca sobremanera el desequilibrio de la red hidrográfica, que
reproduce las notables diferencias climáticas existentes entre la vertiente
pirenaica y la ibérica. La mayor contribución al caudal procede de los
afluentes de la margen izquierda, que generan prácticamente el 70% del
aporte anual; muy superior a la contribución de los derrames de la margen
derecha, que suponen el resto de las aportaciones.
[105 ]
LA CUENCA DEL EBRO: RECURSOS HÍDRICOS Y GESTIÓN

De este volumen de agua en la actualidad se puede disponer de 10.145
hm3; es decir, los recursos garantizados se reducen un 44% de los recibidos
en régimen natural. Varias son las razones: en primer lugar, hay 4.614 hm3
que corresponden a la recarga natural de acuíferos subterráneos, y las posi-
bilidades de acceso a estos recursos son notoriamente inferiores, depen-
[106 ]
JOSÉ M. CUADRAT PRATS
CUADRO 1
PRINCIPALES AFLUENTES DEL EBRO, CON EXPRESIÓN DE SU APORTACIÓN MEDIA ANUAL,
ES DECIR, LA CANTIDAD DE AGUA QUE EN PROMEDIO VIERTEN AL RÍO PRINCIPAL, YEL
CAUDAL ESPECÍFICO O COCIENTE DE ESTE VALOR ENTRE LA SUPERFICIE DE SU CUENCA,
EXPRESADO EN LITROS POR SEGUNDO Y KILÓMETRO CUADRADO (FUENTE: PHN).
Superficie Aportación Caudal
Margen izquierda cuenca media específico
Río (en km2) (en hm3/año) (en l/s/km2)
Nela 1.081 527 14,3
Zadorra 1.373 592 13,1
Ega 1.500 492 10,7
Aragón 8.604 4.521 17,4
Arba 2.218 173 2,4
Gállego 3.995 1.087 9,7
Cinca-Segre 22.798 6.337 8,2
Superficie Aportación Caudal
Margen derecha cuenca media específico
Río (en km2) (en hm2/año) (en l/s/km2)
Oca 1.100 155 5,3
Tirón 1.259 289 7,2
Najerilla 1.111 400 13,4
Iregua 670 210 9,3
Alhama 1.396 135 3
Queiles 529 85 5
Huecha 497 45 2,8
Jalón 9.607 551 2,4
Huerva 1.020 68 2,1
Aguasvivas 1.330 30 0,7
Martín 2.112 115 1,7
Guadalope 3.819 313 2,1
Matarraña 1.717 157 2,1

diendo su aprovechamiento de la tecnología de perforación y bombeo exis-
tente en cada momento. En segundo lugar, porque los 152 embalses que
tiene la cuenca son incapaces de regular plenamente todas las aguas flu-
yentes. También por las restricciones de carácter ambiental necesarias para
proteger las funciones naturales del agua (ecosistemas acuáticos, sobre
todo). Y por último, por la existencia de trasvases.
3.1. Infraestructuras de regulación
En las regiones de clima seco la demanda de agua no se acomoda en el
tiempo al flujo natural de recurso hídrico y es necesario transformar
el recurso natural en recurso disponible. La solución tradicional al déficit
hídrico ha sido construir embalses y conducciones de agua de unas cuen-
cas a otras. Las presas y los azudes constituyen intervenciones habituales
en los cauces de los ríos para incrementar las disponibilidades de recursos
hídricos. En época romana había ya obras de regulación de agua para riego
en muchos afluentes del Ebro, de las que son buena muestra la presa de
Muel en el río Huerva o la presa de Almonacid de la Cuba en el río Aguas-
vivas. También quedan construcciones de la civilización árabe, a quien se
debe la mejora del legado romano en materia de irrigación y la construcción
de una importante red de acequias en buen número de ríos, que nacían en
pequeños azudes. En 1446 surge el proyecto de la acequia del Ebro, que
más tarde recibiría el nombre de Canal Imperial, el primer gran canal ara-
gonés. A partir de la segunda mitad del siglo XVIII sobre todo se activa la
construcción de pantanos, coincidiendo con un marco legal propicio y los
avances de la técnica constructiva, unido a circunstancias climáticas adver-
sas: de este momento son los embalses de Monteagudo (1881) en el río Val-
buena, San Bartolomé (1879) en el Arba de Luesia, Camarasa en el Nogue-
ra Pallaresa, La Peña (1914) en el Gállego, o los azudes en el Ebro para
derivar agua, como el Canal de Tauste (1790), el de Urgel (1861), o el Canal
Imperial (1790).
[107 ]
LA CUENCA DEL EBRO: RECURSOS HÍDRICOS Y GESTIÓN

[108 ]
JOSÉ M. CUADRAT PRATS
CUADRO 2
PRINCIPALES EMBALSES EXISTENTES EN LA CUENCA DEL EBRO. (FUENTE: CHE)
Capacidad Capacidad
Índice Nombre (hm3) Índice Nombre (hm3)
1 Mequinenza 1534 33 Maidevera 17
4 Yesa 470 34 Vadiello 16
5 Mediano 438 35 La Peña 15
6 El Grado 399 41 Moneva 8
10 La Sotonera 189 42 Las Torcas 7
15 Barasona 92 43 San Bartolomé 6
17 Caspe 82 44 Estanca de Alcañíz 6
18 La Tranquera 78 45 Escuriza 6
21 Búbal 64 46 Gallipuén 4
22 Santolea 54 47 Mezalocha 4
23 Calanda 54 48 Arguís 3
26 Cueva Foradada 29 49 Ardisa 2
27 Lanuza 25 51 Almochuel 1
Total Aragón 3.625
2 Canelles 678 14 Oliana 101
7 Santa Ana 237 28 Terradets 23
8 Ribarroja 210 29 Baserca 22
9 Talarn 205 37 Ciurana 12
11 Camarasa 163 38 Guiamets 10
12 Escales 152 39 San Lorenzo 10
Total Cataluña 1.823
16 Alloz 84 36 Irabia 14
31 Eugui 21 52 Pignatelli 1
13 Ullivarri 147 50 Puentelara 1
Total País Vasco 220
220 Mansilla 68 25 González Lacasa 33
24 Pajares 35
Total La Rioja 136
3 Ebro 540
Total Cantabria 540
32 Sobrón 20 40 Monteagudo 9
Total Castilla-León 29
Total 6.493

En 1900, por el número de pantanos y por los proyectos en marcha, la
cuenca más regulada era la del Ebro, pionera en tantos aspectos de la políti-
ca hidráulica. El número de pantanos de cierta envergadura ascendía a 11,
con una capacidad de almacenaje de 38.110.110 m3, lo que suponía algo
más del 10% de la capacidad total de las cuencas españolas. En el siglo XX,
como consecuencia de la demanda creciente de agua de los sectores indus-
trial y urbano, pero particularmente del agrícola para aumentar el regadío, el
tema hidráulico pasó a ser una preocupación constante de la política estatal:
la ejecución de obras hidráulicas por el Estado, la Ley de Aguas de 1879 y el
sistema de subvenciones a empresas privadas para la construcción de cana-
les y embalses de interés público, constituyen la base del desarrollo hidráu-
lico durante todo el siglo y uno de los elementos básicos del modelo tradi-
cional de política hidrológica, dominante hasta fechas recientes. El esfuerzo
ha sido notable: el número actual de embalses en explotación es de 152,
con una superficie total de plano de agua de unos 416 km2, y una capacidad
de embalse de 7.702 hm3, lo cual supone que el volumen de agua que
puede represarse se aproxima a la mitad del aporte interanual del Ebro.
[109 ]
LA CUENCA DEL EBRO: RECURSOS HÍDRICOS Y GESTIÓN
CUADRO 3
EMBALSES EN EXPLOTACIÓN Y CAPACIDAD TOTAL DE LOS MISMOS. INCLUIDOS RIALP,
ITOIZ Y ELVAL. (FUENTE: CHE)
Propiedad
del Estado Total
Número de embalses 40 152
Superficie total ocupada (ha) 22.121 41.673
Capacidad total embalse (hm3) 4.055 7.702
Con ellos se ha logrado una importante regulación del río, aunque es
insuficiente para ordenar las variaciones naturales y las aportaciones totales
que recibe; además, la elección de los emplazamientos y el diseño de las pre-
sas han estado guiados en muchos casos por intereses hidroeléctricos, gene-
rando notorios desequilibrios en perjuicio de los llamados fines consuntivos.
Muchos de los embalses, más del 75%, son pequeñas obras de capaci-
dad inferior a 25 hm3: la presa de Canfranc, en el río Aragón, por ejemplo,
apenas llega a 120.000 m3, menos de lo que almacenan cientos de balsas
artificiales diseminadas por muchas explotaciones agrarias. Pero frente a
ellos, existen siete grandes embalses con cabida superior a 250 hm3, que
constituyen verdaderos lagos artificiales. Los mayores son el de Mequinen-

za, en el Ebro, que puede embalsar 1.534 hm3; Canelles, en el Noguera
Ribagorzana, con capacidad para 678 hm3; y el del Ebro, en su cabecera,
con 540 hm3.
3.2. Trasvases
Además de las infraestructuras de regulación, la disponibilidad de agua
está también condicionada por la existencia de trasvases. Suele pasar desa-
percibido, incluso para los propios usuarios, que el suministro de agua
potable de grandes ciudades depende de trasvases de aguas y de comple-
jos sistemas regionales de distribución. Como ejemplos concretos se pue-
den mencionar los siguientes: el Ebro cede una media de 187 hm3/año a las
cuencas del Norte, dependiendo de ello el suministro en alta del Consorcio
de Aguas del Gran Bilbao; y alimenta, con 75 hm3/año, el trasvase Ebro-
Campo de Tarragona, en parte para el suministro turístico a la Costa Dora-
da y el complejo petroquímico de Tarragona. En total son ocho los trasva-
ses que funcionan en el conjunto de la cuenca; varios ya antiguos, uno
reversible y otro con retorno.
[110 ]
JOSÉ M. CUADRAT PRATS
CUADRO 4
TRASVASES EXISTENTES EN LA CUENCA DEL EBRO. (FUENTE: CHE)
Trasvase Destino Detracción (hm3/año)
1. Ebro-Besaya Torrelavega 5 (reversible)
2. Alto de Tornos Cantabria s.d.
3. Cerneja-Ordunte Bilbao 11
4. Zadorra-Arratia Bilbao 176
5. Alzania-Oria Guipúzcoa 3
6. Ciurana-Riudecañas Reus 10
7. Ebro-Campo Tarragona Tarragona 75
8. Carol-Ariége Francia 0 (con retorno)
En España los trasvases han sido precedidos de muchos anteproyectos
utópicos desde los tiempos medievales. Los primeros trasvases no cuajaron
hasta los siglos XVI y XVII en tierras valencianas y murcianas. A lo largo
del siglo XX, en sucesivos planes hidrológicos, el Estado contempló su rea-
lización para atender demandas crecientes en áreas deficitarias. Sería el
caso del Plan Nacional de Obras Hidráulicas, elaborado en 1933 por
el ingeniero Lorenzo Pardo, donde se preveían diferentes trasvases para

ampliar el regadío, siendo la cuenca del Ebro una pieza fundamental del
mismo. En 1974 se debatió un controvertido proyecto de trasvasar 1.400
hm3/año desde el Ebro al área de Barcelona (el denominado trasvase Ebro-
Pirineo Oriental), que tampoco llegó a prosperar. Poco tiempo después, en
1981, el Gobierno autorizó el denominado «minitrasvase» de aguas del Ebro
al Campo de Tarragona, que sería inaugurado en 1989. En julio de 2001 fue
aprobado el Plan Hidrológico Nacional (PHN) que asumía como principal
función la redistribución del agua, y la transferencia de 1.054 hm3del Ebro
a la costa mediterránea desde Barcelona a Almería (850 km de longitud),
regulados en los embalses de Mequinenza y Ribarroja; posteriormente, en
junio de 2004, por Real Decreto Ley se derogaban los artículos de la ley del
PHN correspondientes al trasvase del Ebro.
3.3. Calidad del agua
Históricamente, el principal problema vinculado al recurso hídrico ha
sido el de la escasez; pero desde hace unos años, la calidad del agua juega
un papel esencial en la política hidráulica, porque delimita la aptitud para
mantener los ecosistemas y atender las diferentes demandas. La evaluación
del estado de calidad del agua de los ríos y acuíferos no es una tarea fácil.
El control de las aguas superficiales lo viene realizando la Confederación
Hidrográfica del Ebro desde 1973, mediante una amplia red de estaciones
que muestrea periódicamente diferentes parámetros, con los que se confec-
ciona el denominado Índice de Calidad General de las Aguas. Respecto a
las aguas subterráneas, el control lo realiza el Instituto Tecnológico Geomi-
nero de España.
De las mediciones y análisis hechos se deduce que, en términos genera-
les, la calidad del agua es regular, aunque tramos de río cuya calidad deba
considerarse inadmisible son muy pocos: las aguas muy limpias sólo se
localizan en las cabeceras de los ríos, incluido el Ebro hasta el azud de
Trespaderne; en el resto, son muchos los puntos donde hay elevados nive-
les de contaminación, y algunos abastecimientos urbanos, como el de Zara-
goza, no cumplen los estándares de calidad exigidos por las normativas de
la Unión Europea.
Rasgo destacado de la cuenca del Ebro ha sido el problema de la mala
calidad natural de las aguas debido a la naturaleza salina de su curso medio y
bajo. El elevado contenido en sales oscila atendiendo a sus afluentes: por
ejemplo, las aguas del río Aragón llegan desde el Pirineo con poco más de
100 mg/l de sales, pero poco más tarde, el Ebro recibe al Jalón y al Gállego
con aguas que superan los 1000 mg/l de sales, que empeoran notablemente
la calidad del agua de la cuenca. El problema se acentúa con la expansión
[111 ]
LA CUENCA DEL EBRO: RECURSOS HÍDRICOS Y GESTIÓN

del regadío en zonas de alta concentración de sales, por el lavado y arrastre
de las mismas hacia los cauces de los ríos, especialmente el Ebro y los afluen-
tes de la margen izquierda en los tramos próximos a su desembocadura.
A este problema general se suma, por un lado, la contaminación por
nitratos y fosfatos procedentes de la agricultura y la ganadería, que genera
procesos de eutrofización de las aguas en cauces y embalses; y por otro, la
contaminación originada por los vertidos de las grandes concentraciones
urbanas e industriales existentes en la cuenca. Recordemos que en el curso
del río existen importantes focos de contaminación: hay una central nuclear
en Burgos y otra en Ascó, presencia de industria papelera en Miranda, otra
gran zona industrial en Zaragoza, plantas que trabajan con mercurio en el
río Gállego, el Segre tiene serios problemas fitosanitarios y de purines, y en
Flix arrastra los vertidos de la industria electroquímica.
4. APROVECHAMIENTO Y DEMANDA
En el siglo XX España ha conocido un importante salto cuantitativo y
también cualitativo en el uso del agua, paralelo a la transformación que ha
experimentado la sociedad. Las últimas décadas, sobre todo, han contem-
plado la desaparición, práctica o absoluta, de determinados aprovecha-
mientos del agua, el nacimiento de otros y asimismo alteraciones de priori-
dad, al quedar relegados algunos usos tradicionales en beneficio de otros
más recientes. La mayor expansión de los consumos ha correspondido a la
agricultura; los restantes usos tienen una demanda menor, pero en ocasio-
nes, ya disputan ventajosamente las disponibilidades hídricas.
En estos cien años la política hidráulica seguida ha cambiado la faz del
Valle del Ebro: ni los paisajes actuales, ni el desarrollo urbano, ni la activi-
dad productiva podrían explicarse sin referencia a los logros de la interven-
ción sobre el medio hídrico; aunque no se debe olvidar tampoco los impac-
tos y el elevado coste que en ocasiones ha tenido sobre ríos, ecosistemas y
patrimonio hidráulico tradicional.
4.1. Abastecimiento a poblaciones
A mediados del siglo XIX, cuando se gesta el embrión de la ciudad con-
temporánea, el abastecimiento urbano de agua era muy dispar, y en conjun-
to cabe hablar de una situación anacrónica. Salvo excepciones, el suminis-
tro resultaba precario y la conducción de agua a domicilio no era aún, para
la inmensa mayoría, sino un lejano deseo; la actividad de los aguadores y el
funcionamiento de lavaderos de uso múltiple, públicos o privados, se halla-
ba en pleno apogeo. En Zaragoza, la Fuente de la Princesa, situada en la
Plaza de España, que data de 1845, fue el primer suministro de agua pota-
[112 ]
JOSÉ M. CUADRAT PRATS

ble; los aguadores tomaban de ella el agua y con sus cubas y carros la
repartían por las casas. A partir de 1862 se colocaron otras fuentes en las
plazas de La Magdalena, Santo Domingo, El Pilar, la Seo, el Carmen y Paseo
de las Damas. Hasta 1945 no se empezó a hacer suministro de agua por
contador. En esta ciudad, hace un siglo se lavaba directamente en el río,
pero el crecimiento urbano y la contaminación hicieron que se construye-
ran varios lavaderos; el último funcionó hasta finales de los años cincuenta.
La gran mutación se realiza en la segunda mitad del siglo XX. Tras el
espectacular incremento de la demanda urbana subyace el fortísimo creci-
miento de las ciudades y el alza del nivel de vida, con una espectacular ele-
vación de las dotaciones unitarias, motivada por la generalización de elec-
trodomésticos y radical mejora en los hábitos de aseo personal, limpieza de
calles, plazas y edificios, sin olvidar una amplia gama de industrias usuarias
de la red municipal.
Actualmente, la dotación media para consumo urbano en el conjunto de la
cuenca se estima en 311 litros/hab./día, que representa una demanda aproxi-
mada de 313 hm3/año; cifra que lógicamente engloba notables variaciones
temporales y espaciales, relacionadas con la demanda vacacional, segundas
residencias, consumo turístico, tamaño de la población, etc. En este orden de
cosas, es de notar que las medidas de ahorro y una mejor gestión del recurso
han permitido la reducción de dotaciones unitarias, sin perjuicio ni percep-
ción de limitación alguna para el usuario. Es el caso de la campaña realizada
en Zaragoza por la Fundación Ecología y Desarrollo, que ha conseguido redu-
cir cerca del 6% el consumo anual de agua, por dos vías: un cambio de actitu-
des en el ámbito doméstico, con respecto al agua, y la instalación de dispositi-
vos ahorradores de agua en grifos y equipos sanitarios. Esta nueva orientación
pone el acento en el ahorro permanente de agua que se podría conseguir con
su uso racional, lo que permitiría retrasar, o en algunos casos evitar, la realiza-
ción de nuevas y cada vez más costosas infraestructuras de suministro.
Rasgo peculiar del abastecimiento urbano es su condición de servicio
básico de obligada prestación por los poderes públicos; pese a ello, la vul-
nerabilidad e insuficiente garantía de suministro aqueja todavía a los siste-
mas de abastecimiento de algunas poblaciones de la cuenca, en particular
en el sector más árido de la Depresión, donde se llegan a padecer severas
restricciones de agua durante los períodos de sequía.
4.2. Consumo agrícola
La trayectoria del desarrollo agrario de la cuenca ha estado muy vincula-
da a la importancia estratégica del agua. Al igual que en otras regiones
españolas de larga tradición agrícola y condicionadas por la aridez del
[113 ]
LA CUENCA DEL EBRO: RECURSOS HÍDRICOS Y GESTIÓN

medio natural, el regadío ha sido elemento transformador del mundo rural
y claro motor de crecimiento económico. Y su interés como actividad pro-
ductiva responde al hecho de que está en la base del sistema agroalimenta-
rio ya que, ocupando sólo el 14% de la superficie agrícola útil, se obtiene
del regadío el 55% de la producción final agrícola; y en algunas regiones,
como Aragón, genera el 15% de todo el empleo industrial.
Se estima que en 1884 se regaban 236.000 hectáreas, en 1953 la cantidad
había subido hasta 420.000 ha y en la actualidad, según la CHE, la superfi-
cie de regadío que tiene derecho concesional es de 783.948 ha. De esta
superficie, 572.000 ha son regadíos propiamente dichos, el resto, un 27%,
son regadíos eventuales o en precario que, a lo sumo, podrían considerarse
como regadíos marginales. El volumen de agua demandada por estos rega-
díos se estima en 6.310 hm3/año; y la dotación media de caudal está cifrada
en 8.049 m3/ha/año, aunque los contrastes entre polígonos son acusados:
mientras el Canal de Aragón y Cataluña recibe unos 5.300 m3/ha/año, la
dotación del sistema de Monegros es, en cambio, de 9.359 m3/ha/año.
[114 ]
JOSÉ M. CUADRAT PRATS
CUADRO 5
GRANDES SISTEMAS DE RIEGO EN LA CUENCA DEL EBRO
(SUPERFICIE EXPRESADA EN HA). (FUENTE: CHE)
Canal de Lodosa 32.818 Canal de Urgel (Princ. + Aux.) 77.516
Canal Imperial de Aragón 26.508 Canal de Piñana 13.495
Canal de Tauste 9.022 Canal de Aragón y Cataluña 98.202
Canal margen dcha Ebro 15.170 Riegos del Alto Aragón 101.671
Canal margen izda Ebro 12.690 Canal Bardenas I + II 65.586
Canal marg. dcha Najerilla 2.785 Riegos del Jalón-Jiloca 43.574
Canal marg. izda Najerilla 5.015 Riegos del Guadalope 12.998
La modalidad de riego permite hacer una distinción clara entre los rega-
díos viejos, que son aquellos que usan la técnica del riego a pie o a manta,
todavía muy mayoritaria, y los denominados nuevos regadíos, que se
implantan sobre todo a partir del final de los años setenta y comienzos de
los ochenta, y que se llevan a cabo casi siempre con concentración parcela-
ria previa y usan el riego por aspersión o el goteo. Las diferencias son cier-
tamente notables y constituyen, en buena medida, dos mundos distintos.
La dedicación de las tierras regadas es, en conjunto, bastante diversifi-
cada, en contra de la imagen que se tiene en muchas instancias de un rega-
dío mayoritariamente extensivo y cerealista; y el abanico de rendimientos

es asimismo variado. A grandes rasgos se pueden caracterizar tres tipos de
situaciones: a) Regadíos de pequeña extensión, intensivos en producción
hortofrutícola y/o ganadería, como el Delta, Najerilla, Guadalope, Bajo
Jalón. b) Grandes polígonos de riego con un nivel notable de intensidad
productiva, como Urgel-Piñana, canal de Aragón y Cataluña y eje del Ebro.
c) Grandes polígonos de carácter extensivo y baja productividad, como
Bardenas y Monegros-Cinca.
La previsión de las futuras demandas de regadío, como se detalla en el
Libro blanco del agua en España, resulta compleja y presenta notables incer-
tidumbres: disponibilidades financieras, restricciones de la PAC, garantía de
recursos hídricos, precios del agua, mercados agrícolas, impactos ambienta-
les, etc. En este contexto, el Plan Nacional de Regadíos Horizonte 2008 tiene
como objetivo «la racionalización del uso del agua y el desarrollo de peque-
ños regadíos en comarcas rurales desfavorecidas, así como el fomento de los
regadíos en ejecución con criterios de rentabilidad económica, optimización
de inversiones ya realizadas y sostenibilidad productiva, social y ambiental»;
y las actuaciones programadas implicarían la transformación de unas
224.000 ha, correspondientes a regadíos en ejecución, privados y sociales.
En los Planes Hidrológicos de cuenca también se han realizado estima-
ciones de las superficies máximas de regadíos a medio y largo plazo, consi-
derando los distintos requerimientos sociales y las disponibilidades hídri-
cas. Las cifras previstas de 529.000 hectáreas de nuevas tierras regadas en la
cuenca han de interpretarse como una potencialidad futura, que se podrá ir
materializando en su caso en la medida en que se desarrollen los precepti-
vos procedimientos administrativos y se arbitren los medios financieros
necesarios. Esto supone alcanzar la necesaria armonización entre el Plan
Hidrológico de cuenca y el Plan de Regadíos.
En este sentido, conviene recordar que en la planificación hidráulica de
los últimos años han sido muchos los incumplimientos: ya en 1981 la Comi-
sión Interministerial de Planificación Hidrológica lanzaba la estimación de
que en aquellos momentos habría 707.672 hectáreas regadas en la cuenca,
previendo que en 1990 llegaría a 1.147.244, y para el año 2010 la cifra se
aproximaría a 1.317.000. La realidad es que, según la CHE, en 1990 no había
realmente más de 579.651 hectáreas regadas. Y a ello hay que unir el análi-
sis crítico que desde diferentes sectores de la sociedad se hace del modelo
de planificación seguido, a la vez que se cuestionan aspectos básicos de esta
planificación, como son: el enorme esfuerzo inversor que recae en el sector
público; el escaso análisis de valoración y viabilidad económica; el impacto
social y ambiental sobre las áreas de montaña, el eje del Ebro o el Delta; los
problemas de salinización de ciertas áreas a regar; o los planes existentes de
preservación del entorno estepario de la comarca de Monegros.
[115 ]
LA CUENCA DEL EBRO: RECURSOS HÍDRICOS Y GESTIÓN

4.3. Aprovechamiento hidroeléctrico y demanda industrial
A finales del siglo XIX el empleo mecánico de la fuerza hidráulica poseía
aún máxima importancia y múltiples aplicaciones (batanes, martillos pilo-
nes, aserraderos y, fundamentalmente, molinos); el aprovechamiento hidro-
eléctrico, en cambio, era inexistente. Con la aparición de la corriente alter-
na, a principios del XX, se abrió la posibilidad de transportar la electricidad
a grandes distancias y el sistema hidroeléctrico se implantó a un ritmo
espectacular: en los años veinte la potencia instalada no alcanzaba los dos-
cientos Megavatios; en la actualidad existen 340 centrales, de las cuales 240
se encuentran en funcionamiento, con 3.932 MW de potencia instalada, que
realizan un uso en cascada de agua para turbinar de aproximadamente
38.000 hm3/año.
La iniciativa pública y privada han convertido a la cuenca del Ebro, junto
con las del Norte y del Duero, en una de las más importantes del territorio
nacional por su aprovechamiento hidráulico, que controlan un reducido
número de empresas: Endesa e Iberdrola. Los saltos pirenaicos, con desni-
veles altos y caudales regulares, son los más construidos por su buena ren-
tabilidad, de ahí que las provincias de Huesca y Lérida sean las que mayor
número de centrales tengan en sus ríos, aunque el peso hidroeléctrico
mayor se localice en el Ebro, en las centrales de Mequinenza (324.000 kW
de potencia instalada), Ribarroja (262.800 kW) y Flix (42.500 kW).
Las posibilidades de mayor aprovechamiento hidroeléctrico de los cursos
fluviales son todavía altas pues, según el Ministerio de Obras Públicas, el
potencial bruto estimado es de 38.100 GWh. Existen ríos aprovechados en
un 80% de su potencial real, como el Noguera Ribagorzana o el Cinca, pero
los porcentajes son bajos en otros: 51% el Gállego, 34% el Ésera, 18% el Ara-
gón. Con alguna excepción, hasta ahora han sido compatibles los usos
hidroeléctricos y agrícolas, recurriendo a contraembalses, equipos reversibles
y regulaciones de cabecera; sin embargo, las crecientes demandas agrícola y
urbana, por un lado, y la necesaria consideración de las afecciones ambien-
tales, por otro, abren paso a situaciones conflictivas. Las posturas respecto al
futuro suelen agruparse en dos sectores bien diferenciados: por una parte, la
de quienes defienden la conveniencia de incrementar la producción de este
tipo, basándose en su carácter «limpio» frente a otras fuentes más contami-
nantes y en las posibilidades que ofrece la cuenca; por otro lado, la postura
crítica de quienes insisten en sus limitaciones ambientales y económicas. Sin
embargo, es la primera perspectiva la que se ha impuesto a la hora de redac-
tar la totalidad de los planes hidrológicos de cuenca.
Diferenciados de los energéticos quedan los restantes usos industriales.
Constituyen un capítulo reducido de las demandas de agua, siendo la utili-
[116 ]
JOSÉ M. CUADRAT PRATS

zación total actual de las industrias no conectadas a la red municipal de
415 hm3/año. En cuanto a la demanda de cada industria, existe un bajo
conocimiento debido a la propia complejidad del uso industrial, a la fre-
cuente acomodación de la demanda a la oferta y a las continuas mejoras en
los procedimientos de fabricación. No es de extrañar, por tanto, que indus-
trias del mismo ramo y producciones similares demanden cantidades de
agua muy diferente.
4.4. Acuicultura, zonas húmedas y usos recreativos
La disponibilidad de una rica y extensa red hidrográfica ha permitido la
instalación de modernas factorías, con producción y resultados bastante
estables en los últimos años. La especie mayoritaria de cría es la trucha arco
iris (Salmo gairdneri), debido a su rápido crecimiento y a su grado de
domesticación, con una producción anual cercana a las 5.000 toneladas, que
viene a ser algo más del 30% de la producción española. El resto se orienta
a la cría de trucha común, tencas, carpas, cangrejos, rodaballos, doradas,
lubina, almejas, langostinos, anguilas y peces ornamentales. Las principales
áreas de cría se encuentran en el Delta, Jalón y Gállego; pero la piscifactoría
más importante se localiza en el río Segre, dedicada a la producción de tru-
chas; en este río existen 80 instalaciones inventariadas, de las que están ope-
rativas 51 de acuicultura continental y 11 de acuicultura marina.
[117 ]
LA CUENCA DEL EBRO: RECURSOS HÍDRICOS Y GESTIÓN
CUADRO 6
ZONAS HÚMEDAS INCLUIDAS EN EL CONVENIO RAMSAR
Zonas húmedas Superficie (ha)
Delta del Ebro 7.736
Lagunas de Chiprana 162
Laguna de Gallocanta 6.720
Laguna de Pitillas 216
Embalse de las Cañas 100,9
Complejo de Laguardia 42,4
La demanda de agua por parte de la acuicultura continental no supone
problema alguno, al tratarse de un uso consuntivo ínfimo; en cambio, son
exigentes las condiciones de calidad y temperatura que requieren las insta-
laciones, lo que puede suponer un condicionante para los usos situados
aguas arriba. Y asimismo, es un riesgo la escasez de caudales en épocas de

estiaje, en particular, en períodos secos, ya que éste no es un uso que la
Ley de Aguas contemple como prioritario.
La riqueza natural de la cuenca del Ebro acoge también un buen núme-
ro de hábitats considerados como humedales, asociados a ecosistemas
terrestres y ecosistemas marítimos, de muy diversos tipos y características.
En algunos casos, son únicos por los procesos ecológicos que albergan; en
otros, son clave para las aves migratorias; y también los hay que sostienen
organismos amenazados o endémicos. Según el inventario elaborado por la
Dirección General de Obras Hidráulicas hay 464 humedales, de muy dife-
rente origen: los hay de origen glaciar (es el caso de los ibones y estanys
del Pirineo), endorreico (es el formado por las lagunas, lagunazos, saladas
y salinas del centro de la Depresión, que constituyen una de las manifesta-
ciones endorreicas más significativas de España, junto con la Bética y la
Manchega), cárstico, deltaico y fluvial, como los galachos; sin olvidar, las
zonas húmedas artificiales (pantanos, estanques, salinas, balsas, etc) que
forman en ocasiones ecosistemas de gran importancia.
Durante siglos, las falsas creencias sobre la inutilidad e insalubridad de
estos ambientes propiciaron la desaparición de muchos humedales por
desecación y explotación agrícola. Actualmente, tras una intensa presión
científica y social, existe una actitud cada vez más decidida de las Adminis-
traciones públicas hacia la defensa y salvaguardia de los mismos. Gracias a
ella es cada vez mayor la superficie que goza de algún tipo de medida pro-
teccionista, aunque sea un empeño difícil, si consideramos que necesaria-
mente han de coordinarse con la planificación hidrológica. Entre los espa-
cios que tienen alguna figura de protección legal específica están los
glaciares pirenaicos de Aragón, las saladas de Chiprana o la laguna de Sari-
ñena; pero, por su dimensión internacional, merecen una referencia espe-
cial las zonas húmedas incluidas en el Convenio de Ramsar de Conserva-
ción de Humedales (que tiene por objetivo garantizar la conservación de
estas zonas húmedas, particularmente como hábitats de aves acuáticas), en
particular la laguna de Gallocanta y el delta del Ebro.
Aunque las actividades relacionadas con el uso recreativo del agua tie-
nen escaso desarrollo, constituyen un sector emergente, que plantea nue-
vos problemas y oportunidades. Engloban aprovechamientos del dominio
hidráulico muy variados, para los que se cuenta en ocasiones con buenas
instalaciones: vela, windsurf, rafting, piragüismo o pesca deportiva son
algunos de los más destacados.
Su práctica requiere determinados niveles de embalse o caudales míni-
mos en los ríos; por ello, la mayor limitación posiblemente sea la irregulari-
dad del régimen fluvial y las fluctuaciones en la altura del agua embalsada:
un embalse lleno en primavera, puede estar vacío a comienzos de otoño,
[118 ]
JOSÉ M. CUADRAT PRATS

después de la campaña de riegos y abastecimientos de verano. Y en situa-
ciones de sequía prolongada el escaso caudal de los ríos, unido a vaciados
rápidos de los embalses para atender usos prioritarios, no siempre permiten
garantizar el disfrute de las masas de agua en los momentos de mayor
demanda.
En la cuenca del Ebro son muchas las zonas que ofrecen buenas posibi-
lidades para el uso recreativo de las superficies y cursos de agua, con el ali-
ciente incluido muchas veces de la belleza del entorno natural. Destacan
por el actual aprovechamiento turístico y deportivo los embalses de Yesa,
Sotonera y Mequinenza; el río Vero y los cañones de la sierra de Guara; el
río Segre, en las instalaciones de Seo de Urgel; así como las excelentes
zonas trucheras de la cabecera de muchos ríos de la cuenca. La cuantifica-
ción del agua que requieren estas actividades es difícil de valorar, pero es
evidente que la tendencia al alza del número de ciudadanos que quieren
aprovechar los embalses y ríos para el ocio y el deporte, acabará deman-
dando una mayor consideración de sus intereses.
4.5. Demandas ambientales
Las demandas ambientales o caudales ecológicos no constituyen usos
del agua sino límites a su detracción. El creciente interés social por el
medio ambiente ha impuesto en la planificación hidráulica la consideración
de que en los cauces regulados circulen unos caudales mínimos ambienta-
les que permitan mantener el hábitat fluvial con la capacidad suficiente
para sostener la vida del medio acuático. En este sentido, la Ley de Aguas
establece que «se aplicará también a los caudales ambientales la regla sobre
la supremacía del uso para abastecimiento de poblaciones... Los caudales
ecológicos se fijarán en los Planes Hidrológicos de cuenca».
Su cálculo es difícil; en realidad, la primera referencia sería el estado
natural, sin uso alguno de aguas de ríos y acuíferos, pero lo cierto es que el
ciclo hidrológico ha sido notablemente modificado por la acción de nues-
tras demandas. El Plan Hidrológico de la cuenca del Ebro fija como caudal
mínimo el 10% de la aportación media interanual al régimen natural, salvo
justificación en contra, lo que supone un caudal en la desembocadura de
100 m3/s, equivalentes a una reserva 3.154 hm3/año. Las condiciones pun-
tuales de circulación de flujos establecidas para algunos ríos se recogen en
el cuadro 7.
[119 ]
LA CUENCA DEL EBRO: RECURSOS HÍDRICOS Y GESTIÓN

La dificultad de cálculo matemático del caudal mínimo explica la falta de
metodologías de evaluación consolidadas. Los planteamientos actuales tien-
den a calcular dichas necesidades considerando las oscilaciones propias de
los flujos naturales y con exigencia de unas calidades mínimas del recurso.
Es a partir del conocimiento de estos caudales mínimos variables en los ríos,
cuando pueden conocerse las posibilidades de regulación de los embalses y
las disponibilidades reales de agua para su derivación fuera de los cauces
naturales.
5. PROBLEMÁTICA ACTUAL DE LA GESTIÓN Y PERSPECTIVAS
Para los usos actuales del agua en la cuenca del Ebro, y en condiciones
normales, el conjunto del sistema goza de una situación positiva, de recur-
sos disponibles suficientes y con posibilidad de aumentarlos, como así se
contempla en el Libro blanco del agua en España. No obstante, la impor-
tancia que tiene el agua como activo económico, social y ambiental, y la
necesidad de aprovecharla con mayor eficiencia, exigen formular nuevos
intereses y objetivos, así como definir nuevas formas de relación de la
sociedad con los recursos naturales en general y con el medio ambiente
hidráulico en particular.
Los cambios económicos, sociales y culturales de las últimas décadas en
España, y la actual estructuración territorial del Estado, unidos a la deman-
da cada vez mayor de agua, las modificaciones en la percepción social de
este elemento, las consideraciones ambientales y la normativa de la Unión
Europea en política de aguas, han puesto en cuestión el modelo de gestión
y planificación hidrológica hasta ahora seguido y reclaman un amplio deba-
te que aborde los retos presentes y futuros que la problemática de este
insustituible recurso plantea.
[120 ]
JOSÉ M. CUADRAT PRATS
CUADRO 7
CAUDALES MÍNIMOS AMBIENTALES DE ALGUNOS RÍOS O TRAMOS DE RÍOS.
(FUENTE: CHE)
Aportación ambiental
Embalse Río hm3/año
Ebro Ebro 31
Yesa Aragón 252
El Grado Cinca 315
Oliana Segre 126
Mequinenza-Ribarroja Ebro 3.154

La política de grandes infraestructuras que requieren cuantiosos fondos
públicos, concebida hace sólo un siglo en circunstancias diferentes a las de
hoy, está siendo discutida por la opinión pública. Crece, por el contrario, la
idea de una política sostenible del agua (López-Camacho, 1997), y emergen
como soluciones alternativas diferentes propuestas que van más allá del
debate de las grandes construcciones: ahorro y reciclaje; empleo de técni-
cas de reducción de la demanda; planificación del agua como un bien suje-
to a las reglas del mercado; gestión integrada del agua y los usos del suelo;
mayor participación de los usuarios; consideraciones ambientales, estratégi-
cas y económicas a largo plazo; etc.
En este debate son muchos los elementos que intervienen y que deben
ser considerados.
5.1. La planificación histórica del agua
Durante años los objetivos de la política hidrológica se han centrado
principalmente en la construcción de las infraestructuras necesarias para
satisfacer las demandas crecientes de agua para el abastecimiento urbano,
industrial y sobre todo agrícola, al que se destina el 80% de la demanda total.
En la cuenca del Ebro se estima que a finales del siglo XIX se regaban
236.000 hectáreas, impulsadas muchas de ellas por la iniciativa privada, bajo
el estímulo de una serie de disposiciones decimonónicas. En 1943 la canti-
dad había ascendido hasta las 420.000 y en la actualidad, según la Confede-
ración Hidrográfica del Ebro, la superficie de regadío que tiene derecho con-
cesional es de 783.900 hectáreas (de las cuales un 27% son regadíos
eventuales o en precario). A comienzos del siglo XX los pantanos eran muy
pocos y las aguas prácticamente fluyentes; cien años después la cuenca tiene
152 embalses en explotación, que totalizan una capacidad de 7.700 hm3.
La gran expansión se ha producido en el siglo XX, sobre todo en su
segunda mitad, con obras promovidas y financiadas en su mayor parte por
el Estado y el desarrollo de una política de generación y oferta de recursos,
priorizada hacia el regadío. La necesidad de realizar una planificación
hidrológica por el Estado surge a finales del XIX y se plasma en la primera
Ley del Agua, aprobada en junio de 1879. A ella le siguió, en 1902, el Plan
General de Canales de Riego y Pantanos, que promueve la creación de
328.000 hectáreas en la cuenca y planifica una amplia red de embalses (La
Sotonera, La Tranquera, Mediano, La Peña, Yesa) y canales (Aragón y Cata-
luña, Lodosa, Bardenas, margen izquierda del Ebro), que figurarían en los
planes posteriores, como en el Plan de Obras de 1909. Bajo la II República
se elabora el I Plan Nacional de Obras Hidráulicas que tenía como clave la
corrección del desequilibrio hidrográfico entre las vertientes atlántica y
[121 ]
LA CUENCA DEL EBRO: RECURSOS HÍDRICOS Y GESTIÓN

mediterránea. Prácticamente la misma concepción se mantuvo en el Plan
Nacional de Obras Públicas de 1940, que estaría en vigor muchos años.
Con posterioridad, la planificación del agua se incluiría en los llamados Pla-
nes de Desarrollo Económico y Social de los años 50 y 60, cuyo objetivo
prioritario era la rectificación de los desequilibrios socioeconómicos entre
las regiones industrializadas y las menos desarrolladas del territorio espa-
ñol. Dichos desequilibrios, como ha señalado Bielza (2002), cambiaban su
signo en cuanto al balance hidrológico, de tal modo que mientras la perife-
ria de la cuenca del Ebro incluía las regiones más industrializadas e inmi-
gracionales de España (Cataluña y País Vasco) que demandaban más agua,
en el interior de la cuenca, la población rural (salvo en las ampliadas zonas
de regadío) abandonaba el campo y las zonas inundadas por los pantanos.
Esta política fue objeto de contestación a partir de los años setenta, coin-
cidiendo con rechazos al desarrollismo y como consecuencia de una crisis
más amplia que afectó al modelo que había existido en Europa occidental
desde la reconstrucción postbélica. El anuncio en el II Plan de Desarrollo
(1972-1975) de la construcción de los embalses de Lumbier y Campo signifi-
có el levantamiento de los pueblos inundables por los pantanos y el inicio
de la lucha entre el Pirineo y el valle. Al mismo tiempo, la demanda barce-
lonesa del trasvase Ebro-Pirineo oriental provocó la protesta de los aragone-
ses, lo que llevó a escena el enfrentamiento interterritorial de la mano del
agua. La crisis de este modelo responde a la combinación de varios factores
que se vinculan entre sí: progresiva revisión de la política de gasto público
en obras hidráulicas y de subvención de los usos del agua; toma de con-
ciencia sobre los costes ambientales de la intervención en el ciclo del agua;
y, más recientemente, la progresiva asimilación de la necesidad de aplicar
una gestión sostenible de los recursos. Es una visión que implica tanto nue-
vos valores y objetivos como, sin duda, intereses sociales diferentes a los
que han condicionado la gestión en el período histórico anterior.
5.2. Política hidrológica y ordenación del territorio
El escenario tradicional de la política de aguas se ve también modificado
por el nuevo marco político y administrativo del Estado español y las com-
plejas relaciones institucionales entre planificación hidrológica, de compe-
tencia estatal en las cuencas intercomunitarias, y ordenación territorial y
medio ambiente, de competencia exclusiva de las Autonomías.
La Constitución española de 1978 reconoce a las Comunidades Autóno-
mas (CC.AA.) la posibilidad de asumir las competencias ambientales y de
ordenación del territorio, y todas ellas las asumen y desarrollan mediante
leyes-marco, directrices generales y sectoriales. El Estado se reserva las
«bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica»
[122 ]
JOSÉ M. CUADRAT PRATS

(art 149. 1.13), para la que el agua es un recurso cada vez más importante; y
asimismo conserva la ordenación de las aguas que superan el ámbito regio-
nal, respetando la unidad de cuenca por encima de la autonomía política.
El modelo de gestión está basado en la cuenca hidrográfica y concede a
las Confederaciones Hidrográficas atribuciones plenas sobre la planificación
de la cuenca; sin embargo, no contempla la incorporación de las CC.AA. en
la gestión de las aguas y de las obras aun cuando afecten a sus intereses.
En el caso de las Comisiones de Trasvases están representadas las adminis-
traciones hidráulicas u organismos de cuenca afectados como cedentes,
receptores o de tránsito, y los concesionarios de la transferencia, que tienen
entre sus competencias la de solicitar los volúmenes concretos a trasvasar
en cada período, atribuyéndose la capacidad de decidir a la Dirección
General de Obras Hidráulicas. En otras palabras, se considera la cuestión
del agua como de mera incumbencia de las administraciones del agua y de
los concesionarios, y nada tienen que decir las CC.AA. en los órganos que
cada año deciden las cantidades a trasvasar dentro de los límites máximos
legales autorizados. En condiciones de escasez de agua en los años secos,
la posibilidad de conflicto entre Comunidades está casi asegurada.
En esta situación, la gran paradoja, en comentario de Romero (2004), es
la ausencia de espacios adecuados de decisión política:
En un Estado con gran nivel de reparto de poder político entre diferentes
administraciones y, en consecuencia, muy complejo, existen notables caren-
cias en materia de coordinación institucional y faltan políticas públicas parti-
cipativas y consensuadas para garantizar el buen gobierno del territorio.
El Plan Hidrológico Nacional de 2001, con su propuesta inicial de tras-
vase de aguas del Ebro a Levante, sintetiza mejor que ninguna otra cuestión
estas carencias.
Los aspectos principales sobre los que gira el debate reproducen la dis-
cusión propia de este tipo de situaciones, muy bien explicada entre otros
especialistas por Moral Ituarte (2000): se acepta que las necesidades de la
cuenca cedente tienen prioridad sobre las demandas de las cuencas recep-
toras; es decir, que los recursos a transferir deben ser recursos excedentes
de la cuenca exportadora. Sin embargo, son precisamente los criterios para
establecer la magnitud de tales excedentes los que están en el centro del
conflicto. Con frecuencia en las regiones cedentes se tiene la impresión de
que estos excedentes son resultado de la carencia de las infraestructuras
necesarias para hacer un uso adecuado de los recursos, no de la falta de
voluntad o de necesidad.
En este sentido, destaca en Aragón la aprobación en 1992 del llamado
Pacto del Agua, incorporado al Plan Hidrológico de la cuenca del Ebro. En
[123 ]
LA CUENCA DEL EBRO: RECURSOS HÍDRICOS Y GESTIÓN

él se plantea un incremento de la demanda de agua y de las reservas estra-
tégicas aragonesas de tal magnitud (2.100 hm3/año de aumento, para regar
350.000 nuevas hectáreas, y 850 hm3como reservas para consumo urbano e
industrial) que obligará a la construcción o recrecimiento de treinta nuevos
embalses, que unidos a los existentes supondrán la regulación de unos
6.500 millones de m3/año, la práctica totalidad de la aportación media de
los ríos nacidos en la propia región.
Relacionado con el tema anterior están los niveles de desarrollo de las
regiones afectadas y la controversia asociada a los trasvases de agua. Uno de
los efectos más importantes, muchas veces ignorado por la planificación
hidrológica, es la contribución de los trasvases a los desequilibrios territoria-
les. Por lo general, el agua se traslada desde áreas menos desarrolladas, a las
que normalmente se atribuye un excedente hídrico, hacia regiones más diná-
micas, donde se refuerza su crecimiento y la concentración humana y econó-
mica. En estas circunstancias, los trasvases se perciben como una forma de
expolio de recursos naturales hacia regiones que, precisamente por su mayor
grado de actividad, demandan más recursos, actuando como una especie de
«sumidero» que puede convertir en insuficiente cualquier aporte de agua.
Lo que trasciende en esta discusión es la carencia de un modelo explíci-
to de política territorial en los planes que se han venido formulando hasta
el presente, y la necesaria coordinación entre planificación hidrológica y
planificación del territorio. Desde esta perspectiva, la intervención sobre el
agua, especialmente la alteración de su distribución natural, requiere refe-
rencias expresas a los desequilibrios e impactos regionales como requisito
para el acuerdo social, máxime en un Estado en plena transformación de su
estructura política territorial (Gómez Mendoza y Moral Ituarte, 1995).
La planificación pública de los recursos, y en particular el agua, por su
presencia en todas las actividades productivas y por su especial dimensión
simbólica y cultural, se basa en la dirección de los procesos de generación,
distribución y asignación, además de su protección; en este sentido, la pla-
nificación hidrológica no puede entenderse más que como un instrumento
al servicio de la política territorial. Díaz Pineda lo expresa en estos térmi-
nos: «No hay gestión del agua sin gestión del territorio. España no es un
país sin suficientes canales y embalses, es un país sin suficientes planifica-
dores del territorio» («Solidaridad hídrica», El País, 11 de septiembre del
2000). En suma, crece la idea de que el agua no debe ser considerada aisla-
damente del territorio, máxime cuando se trata del agua de una cuenca, y
su uso debe contemplar el ámbito geográfico en su conjunto, con sus facto-
res económicos, ecológicos, e incluso culturales. Por esta estrecha relación,
planificar los usos del agua supone combinar y coordinar la ordenación
hidrológica con la ordenación del territorio.
[124 ]
JOSÉ M. CUADRAT PRATS

5.3. La escasez del agua
Otro aspecto de primer orden a tener en consideración en este debate
es la periódica escasez del agua, ligada sobre todo a los momentos de
sequía, a la que se suma la incertidumbre del cambio climático. Las sequías
son hechos naturales y propios del clima de buena parte de España y en
particular de amplios sectores de la cuenca del Ebro. Históricamente se han
desarrollado sistemas sociales, culturales y económicos que han intentado
regular la presión sobre los recursos hídricos en función de la disponibili-
dad de los mismos, pero permanece la amenaza potencial de largas secuen-
cias secas, con su corolario de efectos negativos de tipo económico, social
y ambiental. En los últimos años, además, el incremento en los consumos
de agua ha hecho que la sequía haya estado de actualidad permanente,
poniendo en evidencia las disfuncionalidades tan grandes que median
entre demandas y recursos.
La sequía va asociada a la idea de escasez o desequilibrio en el balance
entre recursos hídricos disponibles y demandas de agua. Así entendida, las
secuencias secas de los últimos años se sitúan entre las más intensas desde
que existe información pluviométrica instrumental; sin embargo, los meca-
nismos actuales de respuesta permiten amortiguar los efectos negativos de
las sequías de años precedentes, que, siendo a veces climáticamente menos
graves, repercutían en la población de modo más dramático. En la cuenca
del Ebro existen desde antiguo descripciones de situaciones de sequía a las
que la sociedad se ha ido adaptando, primero ajustando sus necesidades a
las existencias de agua, y después intentando mejorar sus medios técnicos
para obtener los recursos que necesita. En el momento presente los perio-
dos secos no son ni más intensos ni más prolongados que los anteriores,
pero el incremento continuado de los consumos de agua, y a veces las
carencias de infraestructuras adecuadas, ponen en evidencia en cada nueva
secuencia seca los problemas de gestión y las insuficiencias de la planifica-
ción hidrológica. Es muy posible que la verdadera razón de las angustias
que ahora provocan los ciclos secos no sea otra que su proyección sobre
unos consumos que en algunos casos se han situado ya por encima del
equilibrio entre disponibilidad y demanda; de ahí que cuando no llueve lo
habitual, las señales de alerta se disparan.
La forma de respuesta a las sequías suele ser la «piedra de toque» que
permite analizar la calidad de la política del agua de un país, especialmente
si es árido (Llamas, 1997). Para hacer frente a los efectos adversos de
secuencias climáticas secas, las actuaciones eficaces precisan un alto grado
de planificación hidrológica, de difícil implantación a corto plazo, que exige,
por una parte, la existencia de infraestructuras adecuadas, y por otra, reali-
[125 ]
LA CUENCA DEL EBRO: RECURSOS HÍDRICOS Y GESTIÓN

zar un uso racional del recurso, lo que equivale a decir: eficiencia, utiliza-
ción integrada de las distintas fuentes y medios, sostenibilidad del desarrollo
y, llegado el caso, disciplina e inteligencia colectiva.
Por otra parte, las tendencias futuras de la precipitación y de la sequía
son de muy difícil determinación; no obstante, se tiene la impresión de que
durante los últimos cincuenta años se está asistiendo a un incremento de la
frecuencia de los periodos secos. Los datos meteorológicos no permiten
asegurar tal incremento, pero el aumento del consumo de agua hace más
frecuentes las alertas acerca de las bajas reservas de agua. De seguir así, en
las próximas décadas estarían obligados a convivir de modo permanente
con unos recursos hídricos precarios, aún lloviendo lo mismo.
Lo evidente es que el clima está cambiando siempre; aunque hoy en día
la discusión sobre las causas del cambio está dominada por el hecho de
que el hombre tiene la facilidad de modificar el clima terrestre o, por lo
menos, producir con anticipación los cambios que pudieran haberse retra-
sado de no ser por él. Pero en cuanto a la disponibilidad de abastecimiento
de agua es poco factible que el cambio climático tenga consecuencias allí
donde los abastecimientos actuales son muy superiores a la demanda y, en
general, es poco probable que los mayores problemas resulten de los cam-
bios futuros. De hecho, en aquellas regiones donde se ha roto el equilibrio
entre oferta y demanda ya tienen notables carencias de agua, y otras sufri-
rán escasez crónica en los próximos años de mantenerse los actuales ritmos
de demanda y modelos de consumo.
5.4. Medio ambiente y Directiva Marco
El contexto en el que se desenvuelve la planificación de los recursos hídri-
cos ha cambiado de modo significativo en las últimas décadas, y muy proba-
blemente estos cambios se acentuarán en los años próximos en los que se
formularán nuevas estrategias de gestión integrada y de desarrollo sostenible.
En la reunión de Ministros de Medio Ambiente de la Unión Europea, de
octubre de 1995, el presidente del Consejo concluyó:
La Unión Europea necesita una nueva política del agua que partiendo de
los avances alcanzados en las dos últimas décadas prepare a los Estados
miembros para abordar los retos presentes y futuros que la problemática de
este insustituible recurso plantea.
Indicaba que el mejor modo de abordar la reforma de la política euro-
pea del agua es el de generar una directiva marco partiendo de la modifica-
ción de la directiva propuesta acerca de la calidad ecológica del agua, lo
que constituye un nuevo punto de vista, al desligar la calidad del agua de
sus usos ulteriores. Las líneas fijadas para la nueva directiva marco conci-
[126 ]
JOSÉ M. CUADRAT PRATS

ben un enfoque integral que contemple las relaciones entre aguas superfi-
ciales y las subterráneas; entre aire, suelo y agua; interacciones entre agua y
ordenación del territorio; la dependencia de cantidad y calidad con el prin-
cipio de cuenca hidrográfica como unidad de coordinación; todo ello basa-
do en los principios del desarrollo sostenible.
La gestión tradicional se califica de modelo de política de oferta, centrada
en la realización de obras hidráulicas que ha creído posible incrementar la
cantidad de agua sin límites y en el que el agua es considerada sobre todo
como un factor de producción. Se habla ahora de política de gestión de la
demanda, en la que prima la consideración del agua como recurso natural
que hay que proteger y recuperar, de acuerdo con un uso racional y soste-
nible (Fanlo, 2001). El Libro blanco del agua en España, publicado en el
2000 por el Ministerio de Medio Ambiente, es la plasmación de estas
corrientes; y en las nuevas funciones atribuidas a los organismos de cuenca
se consagra también este concepto:
Es función de los organismos de cuenca elaborar planes, programas y
acciones que tengan como objetivo una adecuada gestión de las demandas,
a fin de promover el ahorro y la eficiencia económica, ambiental de los dife-
rentes usos del agua mediante el aprovechamiento global e integrado de las
aguas superficiales y subterráneas, de acuerdo, en su caso, con las previsio-
nes de la correspondiente planificación sectorial (art 24.f TRLAg).
Un nuevo hito lo constituye la Directiva 2000/60/CEE del Parlamento
Europeo, denominada Directiva Marco de Aguas (DMA) por lo que se esta-
blece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de
aguas. La DMA mantiene conceptos muy arraigados como el de cuenca
hidrográfica, organismos de cuenca o planes hidrográficos, e incorpora
otros muy novedosos, como buen estado del agua, control combinado de la
contaminación y el principio de recuperación de costes. Con esta directiva
la gestión del agua adquiere gran complejidad, y lo que es más importante,
obligará a modificar hábitos y asumir nuevas formas de gestión. La política
hidrológica del siglo XX fue ante todo una política de obras, condicionada
por la irregular distribución temporal y espacial de los recursos. La política
actual y futura del agua no puede excluir la ejecución de obras, principal
garantía de la oferta de agua; pero es innegable, como ha señalado Embid
Irujo (1998), que las ideas-fuerza de la nueva cultura del agua se fundan en
el valor primordial del medio ambiente, en la conservación de los recursos,
en la gestión de la demanda, en la utilización de medios económicos para la
gestión de un recurso escaso, en la formación en nuevas tecnologías, en la
necesidad de incrementar el gasto en investigación y desarrollo en el ámbi-
to del agua. Estos son los nuevos valores asumidos por la Directiva Marco
de Aguas, cuyas exigencias nos apremian.
[127 ]
LA CUENCA DEL EBRO: RECURSOS HÍDRICOS Y GESTIÓN

BIBLIOGRAFÍA
AGUILERA KLINK, F. (1996), «Instituciones e instrumentos útiles para mejorar la
gestión del agua», Cuadernos Aragoneses de Economía, vol. 6, nº 1,
pp. 15-39.
AYALA-CARCEDO, F. (2001), «La viabilidad del Plan Hidrológico Nacional de
2001 desde la perspectiva del cambio climático», en DEL MORAL,L.
(coord.), Planificación hidrológica y eficiencia, Zaragoza, Fundación
Ecología y Desarrollo, pp. 19-32.
BIELZA, V. (2002), «La planificación territorial de los usos del agua en la
cuenca del Ebro», GIL OLCINA, A., y MORALES GIL, A. (edits.), Insuficien-
cias hídricas y Plan Hidrológico Nacional, Alicante, Instituto Universita-
rio de Geografía, Universidad de Alicante, pp. 227-248.
CUADRAT, J. M. (2003), El agua y sus usos en la Cuenca del Ebro, Zaragoza,
Heraldo de Aragón.
EMBID IRUJO, A. (1998), «La evolución del Derecho de Aguas y las caracte-
rísticas de la actual problemática del agua», EMBID IRUJO, A. (dir.), El
nuevo Derecho de Aguas: las obras hidráulicas y su financiación,
Madrid, Civitas.
FANLO LORAS, A. (2001), La gestión del agua en España: experiencias pasa-
das, retos futuros, Logroño, Universidad de La Rioja.
GÓMEZ MENDOZA, J., y MORAL ITUARTE, L. (1995), «El Plan Hidrológico Nacio-
nal: criterios y directrices», GIL OLCINA, A., y MORALES GIL, A. (edits.), La
planificación hidrológica en España, Alicante, Instituto Universitario de
Geografía, Universidad de Alicante, pp. 331-378.
LÓPEZ MARCOS, J. (2000), «Agua y territorio», Obras Públicas (OP), nº 50,
pp. 46-53
LÓPEZ-CAMACHO, B. (1997), «La escasez del agua y el modo de abordarla:
nuevos abastecimientos versus “water conservation”», en NAREDO, J. M.
(edit.), La economía del agua en España, Madrid, Fundación Argentaria.
LLAMAS, R. (1997), «Consideraciones sobre la sequía de 1991-1995 en Espa-
ña», Ingeniería del agua, vol 4, nº 1, pp. 39-50.
MARTÍNEZ GIL, J. (1997), La nueva cultura del agua, Bilbao, Bakeaz.
MMA (2000), El libro blanco del agua en España, Madrid, Dirección Gene-
ral de Obras Hidráulicas, Ministerio de Medio Ambiente.
MORAL ITUARTE, L. (2000), «Problemas y tendencias de la gestión del agua en
el marco de la organización autonómica del estado español», en Vivir la
[128 ]
JOSÉ M. CUADRAT PRATS

diversidad en España, Madrid, Asociación de Geógrafos Españoles y
Real Sociedad Geográfica.
MORENO RODRÍGUEZ, J. M. (coord.) (2004), Evaluación preliminar de los
impactos en España por efecto del cambio climático, Madrid, Ministerio
de Medio Ambiente.
NAREDO, J. M. (edit.) (1997), La economía del agua en España, Madrid, Fun-
dación Argentaria.
ROMERO, J. (2004), «Geopolítica del agua en un Estado (des)compuesto»,
Apuntes de Medio Ambiente, nº 4, pp. 10-14.
[129 ]
LA CUENCA DEL EBRO: RECURSOS HÍDRICOS Y GESTIÓN

LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA CUENCA DEL EBRO
BAJO LA HIPÓTESIS DE UN CALENTAMIENTO GLOBAL
DOMINGO RASILLA ÁLVAREZ | UNIVERSIDAD DE CANTABRIA
1. INTRODUCCIÓN
El conocimiento del clima y de cómo afecta a la sociedad ha experimen-
tado un notable auge en los últimos años. Sucesos como las últimas sequías
o la sucesión de olas de frío a lo largo del último invierno corroboran la
necesidad de avanzar en la comprensión de las consecuencias económicas,
sociales y ambientales vinculadas a la variabilidad climática. Este compromi-
so se torna ineludible al plantear los efectos que podría acarrear el calenta-
miento de la Tierra, consecuencia del incremento, por causas antrópicas, de
la concentración de gases de efecto invernadero (GEI) y otros compuestos
en la atmósfera terrestre. Aunque todavía son numerosas las incertidumbres
al respecto, el resultado probable será una profunda alteración en numero-
sos aspectos del medio natural y de las sociedades humanas (IPCC, 2001),
siendo, en este sentido, paradigmático el efecto sobre los recursos hídricos.
El agua es un recurso renovable, pero con una disponibilidad temporal
y espacial irregular, atendiendo a condicionantes de diversa índole entre los
que destacan los atmosféricos, en particular en ámbitos climáticos de transi-
ción como la Península Ibérica. En nuestro país, la evaluación de esos
potenciales impactos ha seguido diferentes líneas de trabajo. La aplicación
de leyes regionales en modelos agregados contempla una reducción mode-
rada de la escorrentía (en torno al 17%), sobre todo en la mitad meridional,
acompañada de un incremento de su variabilidad interanual (Ayala-Carce-
do y López Iglesias, 2001). Los modelos distribuidos confirman que las
cuencas de la mitad Sur (Guadiana, Guadalquivir, Sur, Segura y Júcar) y las
islas (Baleares y Canarias) experimentarán una disminución de sus aporta-
ciones, que oscilaría entre un 5 y un 14% (MMA, 2000).
No obstante, las escalas temporales y espaciales empleadas en estas
simulaciones son insuficientes para responder a las necesidades de los
diversos agentes implicados en la gestión de los recursos hídricos. La nece-
sidad de acumular el mayor volumen posible de información, tanto en cali-
[131 ]

dad como en cantidad, requiere el conocimiento de todos los procesos par-
ticipantes en la generación de dichos recursos. De ahí la importancia de
emplear modelos más completos, que incorporen tanto la componente
atmosférica (precipitación, evapotranspiración potencial, etc.) como las
características fisiográficas del territorio (vegetación, geología, suelos, etc.),
dada la complejidad orográfica y climática de nuestro país.
En este sentido, el presente trabajo evalúa el impacto que ocasionarían
los cambios en la temperatura y la precipitación, asociados a un escenario
de cambio climático, sobre el ciclo hidrológico en la Cuenca del Ebro,
mediante una modelización distribuida a escala mensual.
2. FUENTES Y METODOLOGÍA
Los modelos distribuidos de simulación del ciclo hidrológico (CEDEX,
1998; Fernández Carrasco, 2002) presentan la ventaja de incorporar la variabili-
dad espacial y temporal de los distintos procesos que configuran el ciclo hidro-
lógico, utilizando para ello bases de datos georreferenciadas. En las líneas
siguientes, se describen las características fundamentales del tipo de modelo
hidrológico utilizado y las fuentes de información climática empleadas.
2.1. El modelo hidrológico
Está basado en el cálculo mensual de los diversos componentes del balan-
ce hídrico, teniendo en cuenta tanto las entradas como las pérdidas de agua
dentro de la Cuenca del Ebro. Para su cálculo se ha seguido el procedimiento
de Thornthwaite (1948), ideado originalmente para estudios agronómicos,
pero con interesantes resultados en la previsión del caudal de los ríos. La dis-
ponibilidad de agua viene condicionada por dos variables climáticas funda-
mentales: la precipitación y la evapotranspiración. La primera fue extraída
directamente de una base de datos climáticos, mientras la evapotranspiración
potencial fue calculada siguiendo las fórmulas propuestas por Thornthwaite.
El modelo calcula cada mes la diferencia entre ambos parámetros, teniendo
en cuenta la humedad del suelo; cuando la precipitación supera la evapo-
transpiración potencial, el excedente reconstruye las reservas de agua en el
suelo; si éste se encuentra saturado, nutre las capas freáticas y los ríos. Cuan-
do las precipitaciones son inferiores, la evaporación real se reduce con res-
pecto a su valor potencial, ya que el suelo se seca progresivamente.
La altitud de los márgenes de la cuenca propicia la caída y acumulación
de la precipitación en forma de nieve, por lo que se incorporaron al mode-
lo sendos coeficientes de nivosidad y retención nival de carácter lineal, que
se activan cuando la temperatura media es igual o inferior a determinados
umbrales térmicos. Esta agua acumulada se suma al excedente proporcio-
[132 ]
DOMINGO RASILLA ÁLVAREZ

nado por la diferencia entre precipitación y evapotranspiración cuando
tiene lugar el deshielo.
Aunque el modelo también permite simular diferentes capacidades de
retención de agua en función del tipo de suelo, la imposibilidad de dispo-
ner de dicha información a esta escala condujo a trabajar con un valor
constante en toda la cuenca (75 mm). También puede simularse la capaci-
dad de infiltración de las precipitaciones en el sustrato, modificando un
coeficiente de escorrentía atendiendo a las características topográficas, la
vegetación y los suelos.
La capacidad del modelo para simular los caudales de los ríos de la
Cuenca del Ebro fue calibrada con valores reales y simulados (modelo
Sacramento) disponibles a través de Internet en la página web de la Confe-
deración Hidrográfica del Ebro (http://oph.chebro.es/). Los resultados fina-
les, teniendo en cuenta la simplicidad con que se representan los procesos
hidrológicos, y la suavización de valores climáticos de partida, fueron
correctos, aunque con tendencia a subestimar los periodos de menor caudal.
2.2. Los datos climáticos
Esencialmente, los resultados de este trabajo provienen de la compara-
ción del balance hídrico en la Cuenca del Ebro en dos momentos temporales
diferentes, la actualidad (periodo 1961-1990), y las previsiones proporciona-
das por un modelo climático (periodo 2070-2099). Para ello fue necesario uti-
lizar datos climáticos procedentes de dos fuentes de información diferentes.
a) Las condiciones climáticas actuales
La información climática para caracterizar el periodo 1961-1990 procede
de la base de datos CRU-CL 2.0 (10-minute mean monthly climate grids for
global land areas; New et al., 2002), que incluye promedios mensuales de
precipitación, días de precipitación, temperatura media, amplitud diurna,
humedad relativa, días de helada y velocidad del viento. Su resolución
espacial es de un arco de 10’, de tal manera que la totalidad de la Cuenca
del Ebro aparece representada por más de 390 celdillas.
b) Las condiciones climáticas en el futuro
La herramienta más utilizada para predecir las consecuencias de un
incremento de la concentración en la atmósfera de gases de efecto inverna-
dero (GEls) y de aerosoles emitidos por actividades humanas sobre el siste-
ma climático son los Modelos de Circulación General de la Atmósfera
(AOGCM en la literatura anglosajona). Constituyen complejos programas
[133 ]
LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA CUENCA DEL EBRO BAJO LA HIPÓTESIS DE UN CALENTAMIENTO GLOBAL

informáticos que simulan la dinámica del Sistema Climático y sus diversos
componentes (atmósfera, hidrosfera, litosfera, biosfera y criosfera) a través
de ecuaciones matemáticas.
Para poder realizar estos cálculos se recurre a una discretización del
espacio y del tiempo, es decir, por un lado, se divide toda la superficie
terrestre en una serie de celdillas, mientras que la atmósfera se fracciona en
niveles superpuestos, conformando una red tridimensional. Por su parte, la
evolución temporal se simula con el cálculo paulatino de dichas ecuacio-
nes, conformando una serie de intervalos temporales cuya duración es pro-
porcional al tamaño de las celdillas.
La necesidad de calcular las ecuaciones en toda la malla tridimensional
supone una ingente cantidad de operaciones, lo cual requiere el uso de
ordenadores muy potentes, pero constriñe el número de puntos de malla;
de ahí su resolución espacial relativamente baja: celdillas cuyo tamaño osci-
la entre 2° y 5° de latitud y longitud, y entre 10 y 30 capas verticales. Otro
problema adicional es la incapacidad de simular algunos procesos atmosfé-
ricos u oceánicos con escalas espaciales o temporales pequeñas (p. e. la
convección). Este inconveniente se soslaya mediante una representación
paramétrica en función de valores observados de dichas variables.
Su fiabilidad ha experimentado un incremento sustancial en el último
decenio, gracias a un mejor conocimiento de las características de los océanos
y de los procesos de intercambio con la atmósfera, y a la mejor resolución
espacial de los modelos (menor tamaño de celdillas), gracias al aumento de la
potencia de los ordenadores. Esta fiabilidad se examina comparando los resul-
tados de las simulaciones efectuadas bajo las condiciones actuales de concen-
tración de gases invernadero, radiación solar, etc., con los datos reales, aun-
que también se han validado considerando la distribución de los climas en el
pasado (p. e. el Último Máximo Glacial, o el Óptimo Climático Holoceno).
Una vez confirmada su fiabilidad, el modelo se configura para simular la
evolución temporal del clima en el futuro. Para ello, se incorporan incremen-
tos progresivos en los niveles de GEIs y de aerosoles («transient response»), a
diferencia de los experimentos iniciales, que usaban una duplicación instan-
tánea («equilibrium response»). Su tasa de incremento, así como la evolución
de otros parámetros con capacidad para influir en el Sistema Climático, son
tomados de los «escenarios de emisiones» (SRES). Éstos son diseñados consi-
derando diversos supuestos acerca del futuro desarrollo demográfico y
socio-económico en el mundo, en particular el consumo de energía.
De los modelos cuyas simulaciones están disponibles en la actualidad, se
eligió el denominado HadCM3, perteneciente al Hadley Centre for Climate
Research (Reino Unido). Su resolución espacial es 2.5° x 3.75° (unos 280 km
de longitud por 320 km de latitud en la Península Ibérica). El escenario pro-
[134 ]
DOMINGO RASILLA ÁLVAREZ

puesto es el A2, el más severo en cuanto a la emisión de gases a la atmósfera;
implica un uso no eficiente de las fuentes de energía fósiles (petróleo, gas natu-
ral, carbón). Las variables atmosféricas extraídas son los promedios mensuales
de temperatura máxima y mínima (°C) y la precipitación diaria (mm/día).
Para cuantificar cómo variarán los parámetros climáticos a consecuencia
del calentamiento global, se compararon los valores correspondientes a los
puntos de rejilla más próximos a la cuenca del Ebro durante el periodo
2070-2099 con los correspondientes al periodo 1961-1990 (valores absolu-
tos en el caso de la temperatura, porcentajes para la precipitación). Estos
datos se interpolaron a los puntos de rejilla de la base CRU-CL 2.0, para
obtener los datos finales con el mismo grado de resolución espacial.
3. CLIMA E HIDROLOGÍA EN LA CUENCA DEL EBRO: LAS CONDICIONES ACTUALES
3.1. Rasgos generales del ciclo hidrológico
Del ciclo estacional simulado del caudal climático medio del Ebro (figura
1) destacan, en primer lugar, una precipitación media ligeramente superior a
700 mm, con dos máximos equinocciales, a fines del otoño (noviembre) y en
primavera (mayo), un mínimo estival no demasiado acusado (julio) y otro
periodo de menor actividad pluviométrica a finales del invierno y comienzo
de la primavera. La evapotranspiración potencial se aproxima a los 675 mm,
alcanzando su máximo en julio, en el momento de mayor temperatura
media; la evapotranspiración real, resultado de la disponibilidad efectiva de
agua en el suelo, acusa la ausencia de reservas a partir de junio. Finalmente,
la escorrentía media muestra un máximo en los meses de primavera (entre
marzo y mayo) y un mínimo a fines del verano y comienzo del otoño.
[135 ]
LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA CUENCA DEL EBRO BAJO LA HIPÓTESIS DE UN CALENTAMIENTO GLOBAL
Figura 1. Balance hídrico medio en la cuenca del Ebro bajo condiciones climáticas actuales
(periodo 1961-1990). PP: precipitación; ETP: evapotranspiración potencial; ETR:
evapotranspiración real; ESC: escorrentía.

Es por lo tanto la precipitación invernal la reguladora de las condiciones
de mayor o menor caudal del Ebro, al coincidir con la época de menor eva-
potranspiración y mayor saturación del suelo. La función reguladora de este
último comienza a actuar a partir de abril y mayo, momento a partir del
cual cede parte del agua almacenada en meses anteriores; desde septiem-
bre a noviembre o diciembre el suelo comienza a recomponer sus reservas
tras el periodo de sequía estival.
La distribución espacial de estos parámetros muestra los evidentes contras-
tes entre los márgenes montañosos, más templados y húmedos, y el centro
del cuenca, más seco y cálido. La escorrentía ofrece una distribución análoga
a la de la precipitación, condicionada esta última por la distancia a las fuentes
de humedad y por la topografía. La evapotranspiración potencial, por su
parte, aumenta desde los bordes montañososo del NW y N hasta el centro de
la cuenca, a causa de la relación entre temperatura, relieve y continentalidad.
La disponibilidad inmediata del excedente de agua queda matizada, no
obstante, por la importancia de la cubierta nival (López-Moreno y García-
Ruiz, 2004). La cantidad de agua acumulada en forma sólida puede estimar-
se en un 13 % respecto a las precipitaciones anuales. El período de reten-
ción se extiende, en líneas generales, desde noviembre hasta abril, con
diferencias sustanciales en función de la altitud: p. ej. en el Sistema Ibérico
(Urbión y Cebollera) se constriñe al intervalo diciembre-marzo, mientras
que en el Pirineo Axil se prolonga hasta mayo (figura 2).
Cabe concluir que la simulación refleja, a grandes rasgos, la dicotomía
entre los cursos fluviales de menor altitud, donde la nieve es anecdótica y su
régimen hidrológico refleja la evolución estacional de la precipitación y la
evapotranspiración, y los de mayor altitud, donde el máximo anual se sitúa
después del comienzo del deshielo, que suele producirse entre abril y junio.
[136 ]
DOMINGO RASILLA ÁLVAREZ
Figura 2. Valor medio del período en el que se puede producir algún tipo de acumulación
nival (expresado en meses) y el volumen de agua retenida como nieve durante el periodo
1961-1990 (en mm).

3.2. Variabilidad temporal
A pesar de que objetivamente el Ebro es sin duda el río más caudaloso
de la Península Ibérica, también está sometido a una elevada variabilidad
interanual, con años muy caudalosos (1971 y 1978) y acusados déficit
(1956, 1970, la década de los 80). Esta circunstancia deriva de uno de los
rasgos climáticos más específicos de la zona del planeta en la que se ubica,
caracterizada por la variedad de estados del tiempo y la proximidad a las
altas presiones subtropicales.
Tal y como señalábamos en líneas precedentes, la mayor parte de las
precipitaciones que alimentan tanto la escorrentía superficial como
las reservas en el subsuelo se generan en invierno, causadas fundamental-
mente por perturbaciones atlánticas que se desplazan de W a E. Su trayec-
toria concreta está influida por la dinámica de los dos centros de acción
más importantes del Atlántico, el anticiclón de las Azores y la depresión de
Islandia. El gradiente de presión entre ambos centros es máximo en invier-
no, de ahí que las perturbaciones sean más frecuentes e intensas. Ocasio-
nalmente, este dispositivo es alterado por anticiclones de bloqueo, ubica-
dos tanto sobre el Atlántico Este como sobre Europa Oriental, que
interrumpen la aproximación de las perturbaciones y propician la llegada
de masas de aire frías y secas.
A escala regional, la trayectoria concreta de las perturbaciones atlánticas
propicia comportamientos regionales diferenciados. Cuando siguen una tra-
yectoria SW-NE, Patrón Ibérico-Pirenaico (figura 3), los sistemas frontales
muy activos, con masas de aire templadas y húmedas, ocasionan abundan-
tes precipitaciones, sobre todo en el Sistema Ibérico y el Pirineo Central.
[137 ]
LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA CUENCA DEL EBRO BAJO LA HIPÓTESIS DE UN CALENTAMIENTO GLOBAL
Figura 3. Patrón Ibérico-Pirenaico: Perturbaciones atlánticas del SW y aportaciones hídricas
(hm3) en la cuenca del Ebro a partir de un Análisis de Correlación Canónica (Vázquez López y
Vázquez Maldonado, 2002).

Esta situación favorece caudales más abundantes de lo normal en la mayor
parte de la cuenca, pero sobre todo en los ríos Jalón, Najerilla, Aragón,
Cinca y Segre. El abrigo orográfico al que está sometida la cabecera explica
las desviaciones negativas en las aportaciones que alimentan la vertiente
meridional de la Cordillera Cantábrica y los Montes Vascos.
Si las perturbaciones siguen una trayectoria más septentrional, orientada
NW-SE, Patrón Cantábrico (figura 4), los sistemas frontales sólo barren el extre-
mo septentrional de la Península Ibérica. Las masas de aire, más frías y con
menor capacidad higrométrica, sufren una reducción de su actividad pluvio-
métrica tras rebasar la Cordillera Cantábrica y el Pirineo, salvo donde su menor
altitud permite su desbordamiento hacia el sur. Por esta razón, la respuesta
hidrológica a este tipo de circulaciones es positiva en los ríos Nela, Zadorra,
Ega, Arga y Aragón, mientras el resto experimentan un déficit relativo.
[138 ]
DOMINGO RASILLA ÁLVAREZ
Este comportamiento general de la dinámica atmosférica varía de unos
años a otros y de unas décadas a otras, por lo que sus fluctuaciones ejercen
gran relevancia en la disponibilidad de los recursos hídricos de la cuenca del
Ebro (figura 5). Uno de los procesos de mayor importancia es conocido como
la Oscilación del Atlántico Norte (acrónimo NAO en la literatura internacional).
Consiste en una alternancia de la circulación sobre el Atlántico en la que
durante unos inviernos las borrascas se desplazan hacia el N de Europa (índi-
ce NAO positivo), mientras la Península Ibérica y el Mediterráneo sufren per-
sistentemente expansiones del anticiclón de las Azores; durante otros, la situa-
ción se invierte y las borrascas se desplazan con una trayectoria meridional,
mientras un anticiclón de bloqueo ocupa las Islas Británicas, Escandinavia o
Islandia (índice NAO negativo). Esta oscilación ha fluctuado a diversas escalas
Figura 4. Patrón Cantábrico: Perturbaciones atlánticas del NW y aportaciones hídricas (hm3) en
la cuenca del Ebro a partir de un Análisis de Correlación Canónica (Vázquez López y
Vázquez Maldonado, 2002).

[139 ]
LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA CUENCA DEL EBRO BAJO LA HIPÓTESIS DE UN CALENTAMIENTO GLOBAL
temporales; a escala interanual, es la responsable de inviernos secos, como el
actual 2005, o muy lluviosos, como el de 1996. Igualmente, a escala decenal, la
década de los años 60, relativamente lluviosa, correspondió a un periodo en el
que las borrascas circulaban en las proximidades de la Península Ibérica,
mientras la década de los 90, mucho más seca, coincidió con un periodo en el
que la Oscilación del Atlántico Norte adoptó un valor positivo.
La evolución de la Oscilación del Atlántico Norte proporciona una
explicación general a la evolución climática reciente en la cuenca del Ebro.
Pero existen otros elementos del sistema climático que parecen desempe-
ñar también un papel relevante en la conformación de las condiciones cli-
máticas regionales, como son las anomalías en la temperatura en el Pacífi-
co Tropical, conocidas como «El Niño-Oscilación Sur» (ENSO), aunque las
conexiones entre éstas y la dinámica atmosférica en el área atlántica y
peninsular aún no están del todo clarificadas.
4. ESCENARIOS DE CAMBIO CLIMÁTICO EN 2100
4.1. Rasgos generales
Los resultados proporcionados por los diversos modelos manifiestan
algunas discordancias respecto a la magnitud del cambio que experimenta-
rán los parámetros climáticos como consecuencia del calentamiento global,
aunque sus coincidencias cualitativas, particularmente el signo de estos
cambios, suponen un plus de confianza en la validez de sus resultados. En
Figura 5. Relación entre el índice NAO y las aportaciones hídricas (en hm3) en la cuenca del
Ebro (Vázquez López y Vázquez Maldonado, 2002).

este sentido, parece claro un aumento considerable de las temperaturas,
más intenso en verano que en invierno (a un ritmo de 1,2 °C cada 30 años
en invierno; 2 °C/30 años en verano), y afectando sobre todo a las máxi-
mas. Desde el punto de vista espacial, este incremento se amortiguará en
las áreas costeras, particularmente en el noroeste, y se acentuará en la
mitad meridional y el interior. En el caso del valle del Ebro, el modelo esti-
ma que, en el caso de un escenario A2, el incremento térmico superará los
12 °C en las máximas estivales del sector más oriental, amortiguándose
hacia la cabecera, donde no superarán los 6-8 °C (figura 6).
[140 ]
DOMINGO RASILLA ÁLVAREZ
Mayores discrepancias ofrecen los resultados de las precipitaciones. En
líneas generales, se espera una reducción de los totales anuales, más mar-
cada en primavera y verano, aunque acompañada de un ligero incremento
invernal en el NW y N de la Península Ibérica (Cantábrico, Galicia), los
más expuestos a la circulación atlántica. En el valle del Ebro tampoco los
resultados proporcionados por el modelo manifiestan un comportamiento
homogéneo (figura 7). En el punto de rejilla 356.25° W / 42.5° N, situado
en torno a la cabecera, se observa claramente la reducción entre marzo y
noviembre, pero en diciembre y enero las precipitaciones aumentarían de
forma ligera. Por el contrario, en el punto de rejilla y 0.0° W / 42.5° N,
sometido a un régimen de precipitaciones equinoccial, todos los meses
experimentan una reducción de las precipitaciones, aunque mitigada en el
trimestre invernal.
Figura 6. Variación mensual de los valores de temperatura máxima (ºC)
en los puntos de rejilla 356.25W/42.5N y 0.0W/42.5N.

Mientras que el aumento de las temperaturas puede ser atribuido en gran
medida a factores de carácter global o planetario, la variabilidad de las preci-
pitaciones es en gran medida el resultado de la interacción entre la dinámica
atmosférica y los condicionantes geográficos regionales (figura 8). En este
[141 ]
LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA CUENCA DEL EBRO BAJO LA HIPÓTESIS DE UN CALENTAMIENTO GLOBAL
Figura 7. Variación mensual de la precipitación (en mm) en los puntos de rejilla
356.25W/42.5N y 0.0W/42.5N
Figura 8. Diferencia en la presión a nivel del mar según estaciones entre los periodos
1961-1990 y 2070-2099.

sentido, el aumento invernal de las precipitaciones en el sector occidental y
septentrional de la Península Ibérica respondería a una circulación atlántica
relativamente intensa; la presencia de un área con anomalías de la presión
negativas en torno a las Islas Británicas evidenciaría una mayor frecuencia
y/o intensidad de las borrascas atlánticas. La reducción en el resto del año
estaría causada por un incremento de la frecuencia de las situaciones estables
de tipo anticiclónico, aunque este hecho se manifiesta de manera diferente
en los mapas de anomalías estacionales. Así, por ejemplo, en verano una
mayor frecuencia de situaciones estables supone una intensificación de la
borrasca térmica del interior peninsular (aparece también en primavera y
otoño, aunque en forma de una vaguada que se insinúa sobre el Golfo de
Cádiz). En primavera, la mayor frecuencia de situaciones estables implica un
área de anomalías positivas de la presión con núcleo en torno al Cantábrico.
Incluso es posible efectuar una prospección de la variabilidad interanual
de la dinámica atmosférica para el periodo 2070-2099. A pesar del aumento
de las precipitaciones invernales, los patrones mensuales responsables de
ellas en la Cuenca del Ebro disminuirán de frecuencia, lo que indicaría un
aumento de su irregularidad interanual (más sequías) y de su intensidad
(episodios de lluvias mucho más intensas).
[142 ]
DOMINGO RASILLA ÁLVAREZ
5. PROYECCIONES HIDROLÓGICAS EN LA CUENCA DEL EBRO
El primer aspecto que cabe resaltar es la magnitud del cambio en el
balance hídrico anual, en relación con el balance calculado para el período
1961-1990 (figura 9): las precipitaciones aumentarán en invierno, pero este
incremento no compensará la eliminación del segundo máximo primaveral
ni el aumento de la evapotranspiración potencial causado por las elevadas
temperaturas; si bien, la ausencia de reservas en el suelo conduce igual-
mente a una reducción de la evapotranspiración real. Consecuencia de
todo ello, las menores disponibilidades hídricas generales se traducen en
una reducción de la escorrentía (en torno al 50%) y en una modificación
del régimen del Ebro, cuyo máximo anual se adelantaría a febrero.
CUADRO 1
DIFERENCIA EN LA FRECUENCIA DE MESES PERTENECIENTES A LAS SITUACIONES
LLUVIOSAS EN EL VALLE DEL EBRO
Ibérico Pirenaico Cantábrico
1961-1990 23 62
2070-2099 21 58

Esta disminución de la escorrentía superficial afectará especialmente a
los cursos de los sectores medio y bajo de la cuenca, así como a los cursos
de agua procedentes de las montañas surorientales (figura 10).
[143 ]
LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA CUENCA DEL EBRO BAJO LA HIPÓTESIS DE UN CALENTAMIENTO GLOBAL
Figura 9. Balance hídrico medio (simulado) en la Cuenca del Ebro. PP: precipitación; ETP:
evapotranspiración potencial; ETR: evapotranspiración real; ESC: escorrentía.
En la alteración temporal del régimen hidrológico también influirá la
disminución de las reservas acumuladas en forma de nieve, provocada por
el aumento de las temperaturas (figura 11). En comparación con la situa-
ción actual, dicho meteoro podría desaparecer de forma permanente de la
Cordillera Cantábrica y el Sistema Ibérico, y en el Pirineo tendría una
Figura 10. Porcentaje de cambio en la escorrentía anual entre los periodos
1961-1990 y 2070-2099.

La figura 12 muestra la variación que experimentará el mes de máximos
caudales: las áreas más afectadas (cuadrados sólidos) son las zonas llanas y,
junto con ellas, las montañas de altitud media (Prepirineo, Pirineo Occiden-
tal, Sistema Ibérico), cuyo régimen hoy en día es muy sensible a las variacio-
nes interanuales de los procesos de acumulación y fusión nival. Su tendencia
a largo plazo sería la sustitución de un régimen pluvionival por otro pluvial,
dado que el adelanto es de al menos 2 ó 3 meses (de abril a febrero normal-
mente). En las cabeceras pirenaicas es esperable un adelanto de 1 ó 2 meses
en el periodo de aguas altas (pasaría a abril/mayo, frente a mayo/junio
actuales). Aunque de menor transcendencia, también se puede hablar de
modificaciones en el periodo de mínima escorrentía, particularmente en los
cursos fluviales controlados en la actualidad por los procesos nivales, que
sustituirán el mínimo absoluto invernal por otro a final del verano.
El cambio en la estacionalidad aparece ilustrado en la figura 13, que
compara la escorrentía media mensual bajo las condiciones actuales y futu-
ras en una serie de puntos de rejilla seleccionados al efecto. Cabe destacar
que en los cursos con influencia cantábrica apenas se aprecia alteración
alguna, salvo la reducción de caudales, en comparación con lo que ocurre
reducción media superior al 70% tanto en su espesor acumulado como en
la duración total.
[144 ]
DOMINGO RASILLA ÁLVAREZ
Figura 11. Diferencia en el espesor de la cubierta nival entre los periodos
1961-1990 y 2070-2099.

[145 ]
LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA CUENCA DEL EBRO BAJO LA HIPÓTESIS DE UN CALENTAMIENTO GLOBAL
Figura 12. Cambios en el mes de máxima escorrentía en el periodo 2070-2099. Cuadros
grandes negros: adelanto superior a 2 meses; cuadros grandes blancos: adelanto de 1 a 2
meses; cuadros pequeños: sin cambios.
en los que representan las restantes cabeceras, en los que cambia también
su distribución estacional.
Figura 13. Hidrogramas representativos de las cabeceras de varios ríos de la cuenca,
bajo las condiciones esperadas en el periodo 2070-2099.

Con los datos disponibles actualmente no es posible una correcta simu-
lación de la variabilidad interanual de los caudales en el periodo 2070-2099.
No obstante, es posible avanzar algunos aspectos comparando los caudales
mensuales en las condiciones actuales con los esperables si a dichas condi-
ciones actuales se le aplican las correcciones señaladas anteriormente en
términos de temperaturas y precipitaciones. En este sentido, parece lógico
que la frecuencia y duración de los estiajes aumente significativamente,
acompañada de un aumento de la escorrentía invernal, dado que gran
parte de la precipitación caerá en forma de lluvia y las escasas nevadas se
fundirán inmediatamente, y la posibilidad, en ese sentido, de un aumento
de las avenidas, con el consiguiente riesgo de inundación.
6. CONCLUSIONES
Para una correcta comprensión de los resultados de este análisis deben
tenerse en cuenta las numerosas incertidumbres que rodean todavía hoy los
modelos climáticos, así como los supuestos simplificados en los que se
basa el modelo hidrológico. Señalemos en este sentido
1. Las diferencias entre los valores climáticos reales y los proporcionados
por la base de datos, particularmente en áreas de montaña, donde
éstos últimos están muy suavizados a causa de la interpolación.
2. Se asume que no se producirá un cambio en los usos del suelo, y
por lo tanto la capacidad de retención del suelo o el coeficiente de
escorrentía se mantendrán invariables. De hecho, se ha constatado
que el abandono de las actividades humanas en áreas de montaña se
traduce en una progresiva recuperación de la vegetación arbórea,
reduciendo la escorrentía superficial (García Ruiz et al., 2001).
3. El periodo 1961-1990 es representativo del estado actual del sistema
climático, poseyendo todo la gama de fenómenos atmosféricos y su
respuesta climática. En realidad, el clima varía a muy diferentes esca-
las temporales, y que éstas variaciones podrían tener una magnitud
que se aproximaría a los efectos del calentamiento global.
4. Los escenarios de cambio climático propuestos representan en reali-
dad cambios en las condiciones promedio; los modelos muestran
sensibles discrepancias a la hora de reproducir la variabilidad inter-
anual y decenal.
5. El método de Thornthwaite sobreestima la evapotranspiración poten-
cial en verano, lo cual reduce apreciablemente la escorrentía. Los
análisis efectuados en el área de estudio consideran más adecuado el
método de Penman-FAO o el de Heargraves (Martínez Cob, 2002;
Cuadrat et al., 2004).
[146 ]
DOMINGO RASILLA ÁLVAREZ

Cualquier variación de uno de estos elementos alterará lógicamente la
magnitud de los valores obtenidos, por lo que, en consecuencia, estos
resultados deben ser considerados como orientativos, a la espera de estu-
dios más detallados. No obstante, el encadenamiento de procesos conduce
a unos resultados lógicos desde el punto de vista hidroclimático:
1. Una reducción en los valores de escorrentía anual, a causa del
aumento de las temperaturas estivales, que intensificará la evapo-
transpiración potencial, compensando en gran medida un posible
incremento de las precipitaciones invernales.
2. Una contracción de la amplitud y espesor de la cubierta nival, lo cual
supondrá una modificación del régimen hidrológico: traslado del
periodo de aguas altas primaveral a finales del invierno, acompaña-
do de una disminución de los caudales estivales.
3. Aunque el análisis de la variabilidad interanual es muy superficial,
diversos indicios conducen a pensar en un aumento de la irregulari-
dad interanual, con una mayor frecuencia e intensidad de los estia-
jes, acompañado de la posibilidad de avenidas invernales dado el
aumento ligero de las precipitaciones y la posibilidad de rápidos des-
hielos.
Estudios como el aquí presentado deberían servir como base para el
análisis de los impactos sobre otros ámbitos de la gestión hídrica (demanda
de agua, generación de electricidad, calidad del agua, etc.), dado que es
posible que su sensibilidad a una considerable variación en la escorrentía
anual sea inferior a la que poseen respecto a un cambio de menor magni-
tud centrado en un momento concreto del año.
BIBLIOGRAFÍA
AYALA CARCEDO, F. J., e IGLESIAS LÓPEZ, A. (2001), Impactos del cambio climá-
tico sobre los recursos hídricos, el diseño y la planificación hidrológica
en la España peninsular, Madrid, Instituto Tecnológico y Geominero de
España.
BEGUERÍA, S.; LÓPEZ-MORENO, J. I.; SEEGER, M., y GARCÍA-RUIZ, J. M. (2003),
«Assessing the effects of climate oscillations and land-use changes on
streamflow in the Central Spanish Pyrenees», Ambio, vol. 32, nº 4, pp.
283-286.
CEDEX (1998), Estudio sobre el impacto potencial del cambio climático en
los recursos hídricos y demandas de agua de riego en determinadas
regiones de España, Informe técnico para el Ministerio de Medio Am-
biente, Madrid.
[147 ]
LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA CUENCA DEL EBRO BAJO LA HIPÓTESIS DE UN CALENTAMIENTO GLOBAL

CUADRAT, J. M.; VICENTE-SERRANO, S., y NOGUÉS-BRAVO, D. (2004), «Cartografía
de evapotranspiración potencial en la Península Ibérica mediante siste-
mas de información geográfica», en ORTEGA VILLAZÁN, M. et al. (eds.),
Clima y Cartografía: representación gráfica y modelización como base
de la investigación climática. VIII Reunión Nacional de Climatología.
Valladolid, pp. 113-113.
FERNÁNDEZ CARRASCO, P. (2002), Estudio del impacto del cambio climático
sobre los recursos hídricos. Aplicación en diecinueve cuencas en España.
Tesis Doctoral. Madrid, E.T.S. de Ingenieros de Caminos, Canales y
Puertos, Universidad Politécnica.
GARCÍA-RUIZ, J. M.; BEGUERÍA PORTUGUÉS, S.; LÓPEZ-MORENO, J. I.; LORENTE-
GRIMA, A., y SEEGER, M. (2001), Los recursos hídricos superficiales del
Pirineo aragonés y su evolución reciente, Logroño, Geoforma Ediciones.
IPCC (2001), Third Assessment Report. Climate Change 2001, Cambridge
University Press.
LÓPEZ-MORENO, J. I., y GARCÍA-RUIZ, J. M. (2004), «Influence of snow accumu-
lation and snowmelt on streamflow in the Central Spanish Pyrenees»,
Int. J. Hydrol. Sciences, vol 49, nº 5, pp. 787-802.
MARTÍNEZ COB, A. (2002), «Infraestimación de la evapotranspiración poten-
cial con el método de Thornthwaite en climas semiáridos», en CUADRAT,
J. M.; VICENTE, S. M., y SAZ, M. A. (eds), La información climática como
herramienta de gestión ambiental. VII Reunión Nacional de Climatolo-
gía, Zaragoza, AGE-Universidad de Zaragoza, pp. 117-122.
MMA (2000), El Libro Blanco del Agua en España, Madrid, Ministerio de
Medio Ambiente.
NEW, M. G.; LISTER, D.; HULME, M., y MAKIN, I. (2002), «A high-resolution data
set of surface climate for terrestrial land areas», CLIMATE RESEARCH, nº 21,
pp. 1-25.
RODO, X.; BAERT, E., y COMIN, F. (1997), «Variations in seasonal rainfall in
Southern Europe during the present century: relationships with the NAO
and the ENSO», Climate Dynamic, nº 13, pp. 275-284.
VÁZQUEZ LÓPEZ, L. A., y VÁZQUEZ MALDONADO, C. (2002), «Variabilidad y cone-
xiones hidroclimáticas en la cuenca hidrográfica del Río Ebro», en III
Congreso ibérico sobre gestión y planificación de aguas, Zaragoza, Fun-
dación Nueva Cultura del Agua, pp. 262-277.
[148 ]
DOMINGO RASILLA ÁLVAREZ

EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA
EN ARAGÓN
ANTONIO COCH | OFICINA DE PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA / CHE
1. ALGUNAS OBSERVACIONES SOBRE EL AGUA Y SU APROVECHAMIENTO
Haremos en primer lugar algunas observaciones sobre la consideración
que ha tenido el agua como un recurso natural, renovable, de uso múltiple
simultáneo y sucesivo, irregularmente distribuido en el espacio y en el
tiempo e insustituible para la vida. Desde hace pocos años se potencia una
nueva percepción para el recurso agua: la de ser un elemento estratégico
1.1. El agua como recurso natural gratuito
Un recurso natural es aquel que es proporcionado por la naturaleza, sin
apenas intervención humana. Esto ha sido cierto para el recurso hídrico
durante bastantes años y aún sigue siendo cierto que la naturaleza nos
aporta la mayor parte del agua pura. No obstante, en la mayoría de los paí-
ses industrializados, es cada vez mayor la proporción de agua que para su
uso es previamente manipulada: regulada, desalinizada, transportada, cana-
lizada o bombeada, potabilizada, distribuida y finalmente depurada incluso
hasta tratamientos terciarios es decir: desinfectada. En definitiva, la presión
de la demanda hace que, cada vez más, el agua pueda considerarse como
un producto manufacturado más que como un producto natural. Ligado a
esta manufactura del agua hay un floreciente sector económico, que está
cogiendo cada vez más importancia. El auge de las empresas relacionadas
con el agua se ha visto también acelerado por la privatización de los servi-
cios de agua, muy en boga en los recientes tiempos.
Es ilustrativa en este sentido la noticia aparecida recientemente de que
un banco suizo oferta, como muy atractivo, un fondo de inversión que ope-
rará con participaciones en 85 compañías mundiales relacionadas con el
recurso agua en todas sus facetas.
Por el momento en España, la mayor parte del agua es un bien de dominio
público por el que no se paga. En general se paga por la puesta a disposición
del recurso, haciendo frente a los costes de construcción y explotación de las
[149 ]

infraestructuras y también se paga por el coste de la depuración de los vertidos
urbanos e industriales. En algunas comunidades autónomas se paga por el ver-
tido, haya o no depuración. De momento no se paga por los retornos de los
aprovechamientos agrícolas. Es por ello que un particular que obtiene una
concesión y lleva a cabo, a su coste, la obra necesaria correspondiente, no
paga precio alguno por el agua que toma del dominio público hidráulico.
1.2. El agua como recurso renovable
La renovabilidad del recurso implica el reconocer el evidente hecho de que
de forma natural el ciclo hidrológico nos proporciona, de forma periódica, una
cantidad de agua pura en unas determinadas localizaciones geográficas. Por
desgracia la tasa de renovación no es uniforme ni a pequeña ni a gran escala
temporal ni superficial, y está condicionada por fenómenos naturales y proba-
blemente artificiales no suficientemente conocidos por el momento, en particu-
lar por el cambio climático. Tal vez en el futuro podamos incidir de forma más
significativa en la renovación pero en la actualidad, la cantidad de agua pura
que de forma artificial puede inyectarse en el ciclo hidrológico es la obtenida
por desalación. La desalación adquiere una importancia creciente. Reciente-
mente se ha construido una desaladora en cuencas internas de Cataluña con
una capacidad de 10 hm3/año, se están construyendo en el Levante y Sureste
cinco plantas importantes con una capacidad de desalación de 165 hm3/año.
En España se desalan unos 300 hm3/año de aguas marinas y salobres, cantidad
que, frente a una demanda de 30.000 hm3, supone menos del 1%. No obstan-
te, en determinadas áreas, como en Canarias, la desalación tiene una impor-
tancia relevante, ya que con agua desalada se suministra el 21% de la deman-
da total y el 58% de la demanda urbana. Estos porcentajes son aún mayores en
islas como Lanzarote y Fuerteventura, con pluviometrías inferiores a los 200
mm. y que obtienen casi la totalidad del agua potable por desalación.
El precio del agua desalada es de unos 0,75 dólares por metro cúbico,
habiéndose mejorado la eficiencia energética del proceso desde los 22 kwh/m3
de 1970 hasta los 4 kwh/m3actuales.
España es, a nuestro pesar, pionera en materia de desalación, ocupando
el primer lugar de Europa en volumen de agua desalada.
1.3. El agua como recurso de uso múltiple, simultáneo y sucesivo
Entendemos por uso múltiple la capacidad del recurso hídrico de ser
una entrada de actividades muy diferenciadas: necesitan el agua, directa o
indirectamente, la mayoría de las actividades vitales y productivas huma-
nas, desde los más importantes hospitales hasta las más sencillas granjas de
cerdos, toda nuestra vida está ligada al agua.
[150 ]
ANTONIO COCH

El uso simultáneo del agua lo entendemos como la posibilidad de ser
utilizado a la vez, en el espacio y tiempo, para actividades distintas. Para
aguas corrientes puede ser un claro ejemplo el aprovechamiento de los
caudales circulantes para satisfacer los requerimientos de caudales míni-
mos, para pesca, para usos de navegación deportiva y para usos escénicos.
También el agua almacenada en los embalses se puede utilizar simultánea-
mente para refrigeración y para usos recreativos; a la vez, la sobreelevación
que proporciona el embalse sirve para aumentar la carga del agua para los
aprovechamientos hidroeléctricos asociados.
La posibilidad de uso sucesivo es, como veremos más adelante, una
consecuencia de que la mayoría de los aprovechamientos no consumen
(evaporan) toda el agua que reciben para cubrir sus requerimientos. Como
consecuencia, se producen unos sobrantes que llamamos retornos, que se
pueden emplear por nuevos sucesivos usuarios, en algunos casos después
de un tratamiento de regeneración de estos retornos
Este uso múltiple sucesivo, sin consumo total, hace que una cantidad
dada de recurso pueda satisfacer demandas en una cuantía muy superior al
volumen inicial del recurso. En otras palabras, los volúmenes de agua circu-
lantes en un río pueden satisfacer demandas que en conjunto son muy
superiores a la aportación del río. Así, por ejemplo, un río con una aporta-
ción de 1000 hm3, es capaz, en teoría, de satisfacer demandas que alcanzan
varias veces esta cantidad. Es obvio que estas demandas no pueden ser
simultáneamente consuntivas en su totalidad.
Es evidente que, la mayoría de las veces, los aprovechamientos tienen
efectos negativos no sólo sobre la cantidad del recurso, sustrayéndolo del
ciclo hidrológico mediante la evaporación sino también sobre la calidad.
Así, se generan deterioros en el aspecto físico del agua, produciéndose
incrementos de temperatura y aumento de turbidez, también se deteriora la
calidad química produciéndose aumento de las concentraciones salinas, de
la D.B.O., de los metales pesados, sustancias peligrosas etc. Finalmente se
deteriora también la calidad biológica, con afecciones a la fauna y los hábi-
tat de las especies fluviales y aumento de las concentraciones de bacterias,
virus y otros organismos patógenos.
1.4. La irregularidad temporal y espacial
La irregularidad temporal y espacial en la distribución de los recursos
hídricos, se plantea frecuentemente como una queja o resentimiento del
hombre hacia la naturaleza, olvidándonos que a nuestra escala, y con sus
irregularidades, el agua se genera donde, como y cuando se ha venido
generando desde siempre. En este estado natural permitió el desarrollo de
[151 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN

actividades humanas que posteriormente han crecido de forma tal que el
agua ha pasado a ser un factor limitante para el crecimiento de las activida-
des productivas. Tal limitación, que se ha intentado corregir con el almace-
namiento y transporte del recurso, ha acarreado unos costes económicos
elevados y afecciones humanas y ambientales significativas. Así, en los últi-
mos 30 años, en el mundo, han sido desplazados 35 millones de personas
por la construcción de grandes presas, lo que supone una media de 3.000
personas por día. En la cuenca del Ebro, por la construcción de embalses
han sido desplazadas unas 13.000 personas, el 0,5 % de la población actual.
[152 ]
ANTONIO COCH
CUADRO 1
VALORES MEDIOS ANUALES DE ESCORRENTÍA INTERNA, TRANSFERENCIAS EXTERNAS Y
RECURSOS TOTALES Y PER CAPITA EN DISTINTOS PAÍSES EUROPEOS. (FUENTE: LIBRO
BLANCO DEL AGUA EN ESPAÑA, 2000)
Escorrent. Transfer. Escorrentía total
Superficie Población generada otro país (m3/hab.
País (km2) (mil hab.) (mm) (mm) (mm) (km3) /año)
Alemania 356.954 82.431 266 193 459 164 1.990
Austria 83.850 8.169 656 346 1.002 84 10.542
Bélgica 30.518 10.307 393 131 524 16 1.578
Dinamarca 43.092 5.368 139 0 139 6 1.148
España 506.470 43.197 220 0 220 11 2.829
Finlandia 338.130 5.183 316 9 325 110 21.505
Francia 543.965 59.344 313 33 346 188 3.227
Grecia 131.957 10.645 356 99 455 60 5.725
Irlanda 70.285 3.881 697 43 740 52 14.545
Países Bajos 41.863 16.100 263 1911 2174 91 5.858
Portugal 92.389 10.336 444 271 714 66 6.657
Reino Unido 244.410 60.114 593 0 593 145 2.491
Suecia 449.960 8.900 380 7 387 174 19.657
1.5. La insustituibilidad del agua y su valor estratégico
Parece claro que el agua es insustituible para la mayoría de los fines a los
que se destina. Solo es sustituible cuando la empleamos para la producción
energética y en menor medida para la refrigeración. Esta insustituibilidad
aumenta el valor de la tenencia del agua. No obstante, la disponibilidad no es
sinónima de desarrollo socioeconómico, es solo condición necesaria, pero no

suficiente, para el desarrollo de muchas actividades, y la mayoría de las activi-
dades humanas requieren el agua en cantidades pequeñas, casi siempre exis-
tentes en la mayor parte de los territorios. En la actualidad dependemos de
grandes cantidades de agua para la producción de alimentos, pero las nuevas
tecnologías de producción están mitigando esta dependencia. No existe uni-
formidad de puntos de vista acerca de la visión de futuro que se tiene para el
agua. Así, Biswas, asesor de la ONU y del Banco Mundial, en su informe
sobre el Plan Hidrológico Nacional sostiene que es previsible una disminu-
ción de la demanda de agua, en particular cuando se apliquen los precios
reales. Por el contrario en un informe sobre los recursos hídricos, elaborado
por la ONU, en vísperas del Foro Mundial del Agua a celebrar en Kioto, esti-
ma que, dentro de 20 años, 2000 millones de personas sufrirán escasez.
Agua y energía son dos elementos clave para el mantenimiento del siste-
ma actual. En el pasado se han producido crisis energéticas que han conduci-
do a innovaciones y mejoras tecnológicas; probablemente en el futuro las cri-
sis se producirán también a causa de la falta de disponibilidad de agua. Con
seguridad estas crisis serán más localizadas y no afectarán, a diferencia de la
crisis energética de 1973, al conjunto de la economía mundial; pero para los
países implicados podrán tener consecuencias graves. Es muy probable que,
al igual que en caso de la crisis energética, espolearán la mejora de la efi-
ciencia en la demanda de agua y el desarrollo de nuevas tecnologías de pro-
ducción de agua dulce y de producción de bienes con un input de agua
menor. Más incertidumbre existe acerca de los efectos de la intervención
humana sobre la evolución del clima y de su repercusión sobre el ciclo
hidrológico; parece ser que se está de acuerdo en que aumentará la irregu-
laridad de las lluvias y en consecuencia de las escorrentías.
Existe la percepción de que hemos dado entrada a una nueva aprecia-
ción del valor del agua como elemento estratégico que puede incidir en las
relaciones entre los estados o entre las regiones En esta línea van los
comentarios que se escuchan, cada vez con mayor frecuencia, de que el
agua está siendo uno de los elementos que intervienen en las conversacio-
nes de paz de Oriente Medio, en las relaciones entre Turquía, Siria e Irak,
entre Egipto, Sudán y Etiopía o entre Méjico y Estados Unidos. En algunos
estados las disputas por el agua entre las diferentes regiones son también
agudas; por ejemplo, en EE. UU. el acuerdo por el reparto de aguas del
Colorado entre diferentes estados de la Unión es singularmente difícil. En
menor escala nos encontramos en España con el problema del trasvase de
agua de la cuenca del Ebro a otras cuencas, cuestión clave en la política
hidráulica nacional que se ha resuelto recientemente, por lo menos en su
parte legislativa, con la aprobación de la Ley del Plan Hidrológico Nacional.
[153 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN

1.6. Los usos y los aprovechamientos
Hasta ahora hemos hablado de «usos» del agua. Ahora vamos a explicar lo
que entendemos por uso y aprovechamiento. Los usos serían las diferentes
utilizaciones que se puede hacer del agua. A efectos administrativos habla-
mos de abastecimientos de población, regadíos y usos agrarios, usos agro-
pecuarios, usos industriales para la producción de energía, otros usos
industriales, acuicultura, navegación y transporte acuático, usos recreativos,
usos medioambientales y en un cajón de sastre incluimos los «otros usos».
Los aprovechamientos se refieren a plasmaciones concretas de un deter-
minado uso y para su funcionalidad, cada aprovechamiento precisa de unas
instalaciones acordes con el fin propuesto por el mismo. Los aprovecha-
mientos deben estar amparados, salvo en el caso de aguas privadas, que
son una minoría, por un título administrativo (concesión, disposición legal,
autorización).
Un uso, que por su singularidad merece una consideración específica, es
el de laminación de avenidas, que se traduce en el mantenimiento en los
embalses de parte de su volumen vacío, con objeto de poder almacenar en él
una hipotética avenida de la que, de forma estadística, se conocen sus carac-
terísticas: volumen y forma de la avenida, caudal punta y período temporal
en el que se espera que se presente. Realmente este no es un uso del recur-
so hídrico y no está asociado a una demanda, pero es un competidor para la
disponibilidad de recurso con el que se podrían satisfacer otras demandas.
Otro uso reciente del agua es el medioambiental. El progresivo aumento
de la demanda y de los consumos está limitando cada vez más los caudales
y el régimen de circulación por los cauces llegándose en algunos casos a
cortar totalmente el flujo de circulación de las aguas. Para paliar estos efec-
tos se está imponiendo el mantenimiento de unos caudales llamados míni-
mos, de compensación, ecológicos, etc. cuyo objetivo es el mantenimiento
de unas condiciones ambientales aceptables en el cauce y sus márgenes. El
mantenimiento de estos caudales supone una limitación para las concesio-
nes que se otorgan, pero no pueden imponerse, sin indemnización por el
momento, a la totalidad de las concesiones de aprovechamientos existen-
tes. Realmente, en la modificación reciente de la Ley de Aguas, se establece
que la función del agua como elemento medioambiental no es un uso. Así,
en el artículo 57.7, se dice:
Los caudales ecológicos o demandas ambientales no tendrán el carácter de
uso a los efectos de lo previsto en este artículo y siguientes debiéndose consi-
derar como una restricción que se impone con carácter general a los sistemas
de explotación. En todo caso se aplicará también a los caudales medioambien-
tales la regla sobre supremacía del uso del agua para abastecimiento [...].
[154 ]
ANTONIO COCH

1.7. Los usos consuntivos y no consuntivos
Tradicionalmente se acepta que los usos del agua pueden dividirse en
dos grandes grupos: los consuntivos y los no consuntivos. En los usos con-
suntivos engloban aquellos que «evaporan» el agua y por lo tanto impiden
que la use otro usuario situado aguas abajo. Se consideran como tales el
uso agrícola y el uso urbano. Los no consuntivos son aquellos que no «eva-
poran» agua; como ejemplos tenemos la navegación, la hidroelectricidad, la
refrigeración, los usos recreativos etc.. No obstante esta división es un tanto
convencional ya que los usos tradicionalmente entendidos como consunti-
vos no evaporan toda el agua (son muy raros los regadíos con eficiencia
del 100%) y, en consecuencia, existe una parte del agua evapotranspirada
que retorna al cauce. También es evidente que el agua aprovechada en
usos urbanos retorna en un elevado porcentaje al cauce. En el lado contra-
rio, encontramos el uso hidroeléctrico, considerado tradicionalmente como
no consuntivo, pero que sí lo es para los tramos de cauce «by-pas», y de
forma más evidente en el caso en que el aprovechamiento se ampare en la
regulación de un embalse. En este caso se producen unas pérdidas por eva-
poración que pueden llegar a los 1500 mm/año. Esta cantidad no es des-
preciable y en el caso de un embalse de 500 ha de superficie, supone la
evaporación de unos 7 hm3/año. De forma general puede decirse que las
42.000 ha de superficie de embalse, de todo tipo, existentes en la cuenca
del Ebro implican la evaporación de unos 550 hm3, el 3% de la aportación
media al régimen natural.
Ligado a esta cuestión está el aspecto de obtención de recursos adicio-
nales por medio de la mejora de la eficiencia en los aprovechamientos con-
suntivos. Sobre esta faceta se han fundado, a mi juicio, falsas expectativas
de obtención de recursos, pensando que mejorando la eficiencia se puede
evitar la construcción de embalses para obtener recurso con el que sumi-
nistrar a futuros usuarios. Un análisis del mecanismo nos hace ver que, en
las cuencas en las que existen aprovechamientos sucesivos o en cascada, la
reutilización de los retornos producidos por una baja eficiencia se ha veni-
do produciendo de forma espontánea desde el pasado, y los recursos gene-
rados por reutilización ya se están empleando en el suministro de usuarios
adicionales. Si se mejora la eficiencia se reducirán los retornos, y el sumi-
nistro de los aprovechamientos que se nutrían de aquellos, requerirá el
aporte de recursos sustitutivos, es por ello que la mejora de la eficiencia no
cabe ser planteada como una práctica que puede generar recursos para
nuevos usuarios. Evidentemente esto no es cierto para aquellos casos en
los que los retornos se pierden para el sistema. El proceso ha sido descrito
por Hoagland y Davidoff, del California Department of Water Resources en
[155 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN

On farm agricultural water management, explicitando que, partiendo de
una eficiencia inicial del 50 %, la primera reutilización la hace subir al 70 %,
llegando al 90 % rápidamente. Es decir, la reutilización es un proceso
espontáneo de mejora de eficiencia para el sistema de aprovechamientos
en cascada. Por ello, en los sistemas de aprovechamientos en cascada, las
actuaciones de mejora de eficiencia tan sólo permiten recuperar para el sis-
tema una pequeña cantidad adicional de agua. Sin embargo, es incuestiona-
ble el beneficioso efecto de la mejora de la eficiencia sobre la calidad del
agua y sobre el dimensionado de las infraestructuras.
1.8. El dominio público de las aguas
Desde el punto de vista administrativo, la Ley de Aguas de 1995 estable-
ció que en España, casi toda el agua, tanto la que discurre superficialmente,
como la que lo hace subterráneamente, es un bien de dominio público del
Estado, en definitiva la mayoría de las aguas tanto superficiales como sub-
terráneas no son propiedad de ningún particular pero pueden ser utilizadas
de forma exclusiva y con unas condiciones determinadas y por un determi-
nado período de tiempo, normalmente 75 años y previa la obtención de
una concesión (también por disposición legal, y antes por prescripción). En
la concesión, de tramitación cada vez más compleja, se fijan las condiciones
a las que debe ajustarse cada aprovechamiento, condiciones que se han ido
modificando a lo largo de los años, adaptándose a la escasez creciente del
recurso. La concesión es un derecho real de gran importancia, que se pone
de manifiesto en el aumento del precio de las tierras, no ya puestas en
regadío sino con la posesión de una concesión que permita implantarlo.
2. LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN HIDRÁULICA
2.1. Las cuencas y las comunidades autónomas
El artículo 14 de la Ley de Aguas establece que
A los efectos de la presente Ley, se entiende por cuenca hidrográfica el
territorio en que las aguas fluyen al mar a través de una red de cauces
secundarios que confluyen en un cauce principal único.
Esta definición es análoga a la que se incluye en la Directiva por la que
se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política
de aguas. En el citado texto, art. 2, 13), se establece que
cuenca hidrográfica es la superficie de terreno cuya escorrentía superficial
fluye en su totalidad a través de una serie de corrientes, ríos y eventualmen-
te lagos hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta.
[156 ]
ANTONIO COCH

[157 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN
En ambos casos, es una definición que tiene en cuenta solo la topogra-
fía superficial, y, a mi entender, y a lo mejor para obviar complicaciones
dejándolas para más adelante, olvida la unidad del ciclo hidrológico. Exis-
ten casos en los que recursos generados en una cuenca superficial van a
parar a otra cuenca superficial. Tal es el caso del nacimiento del río Quei-
les, en el manantial de Vozmediano, cerca de Tarazona. El casi 1 m3/seg.
que mana del citado manantial, procede de recursos de lluvia caídos en la
cuenca del Araviana, tributario del Duero. Otros casos relevantes son, en la
cuenca del Ebro, el trasvase subterráneo Ésera-Garona, entre el Forau d’Ai-
gualluts y el Güell del Jueu, el manantial de la fuente Sanza, que da lugar
al nacimiento del Arlanza, en la cuenca del Duero, que se alimenta con
recursos generados en la cuenca del Najerilla en el Ebro. En estos casos el
ciclo hidrológico desborda la cuenca topográfica superficial y las actuacio-
nes que se lleven a cabo en la cuenca generadora de recurso pueden afec-
tar a la receptora.
Esta definición de cuenca, como veremos más adelante, cuando hable-
mos de los ámbitos de los Organismos de Cuenca, nos causa problemas en
la zona próxima a la desembocadura del Ebro. De todos modos también
tiene sus ventajas ya que en el caso de que se englobara, como pertene-
ciente a una cuenca el terreno que genera escorrentía subterránea, tendría-
mos superposiciones de cuencas, es decir, territorios cuyas aguas de lluvia
van en parte, superficialmente a una cuenca y en parte subterráneamente a
otra cuenca. Incluso podríamos hablar de cuencas con geometría variable,
ya que el flujo de las aguas subterráneas puede cambiarse, dependiendo
de las condiciones piezométricas del entorno.
Dejando de lado estas disquisiciones, la administración de las aguas en
España se llevaba a cabo, desde principios de siglo hasta la nueva Ley de
Aguas de 1985, tomando como base administrativa la cuenca hidrográfica o
la agrupación de varias de ellas vertientes al mar. Eran las siguientes:
• Cuencas del Norte, que agrupan todos los ríos vierten al mar Cantá-
brico.
• Cuenca del Duero.
• Cuenca del Tajo.
• Cuencas del Guadiana y Guadalete.
• Cuenca del Guadalquivir.
• Cuencas del Sur, que agrupa las de los ríos que vierten al mediterrá-
neo al Este del estrecho de Gibraltar.
• Cuenca del Segura, que incluye la del Segura y de otros pequeños
ríos.

• Cuencas del Júcar, que incluye las del Júcar, Turia, Mijares y de otras
menores como el Cenia.
• Cuenca del Ebro.
• Cuenca del Pirineo Oriental, que incluye las situadas al Norte del
Ebro.
Estas cuencas o grupos de cuencas incluyen en la mayoría de los casos
territorios de varias Comunidades Autónomas. Así, la cuenca del Ebro inclu-
ye territorios de nueve Comunidades Autónomas, la del Duero, siete, la del
Tajo cinco etc. Recíprocamente existen cuencas cuyos territorios pertene-
cen exclusivamente a una Comunidad Autónoma: son algunas del País
Vasco, de Galicia, de Andalucía y de Cataluña.
La nueva Ley de Aguas de 1985, incorporó, entre sus innovaciones la asun-
ción en materia de aguas de las consecuencias derivadas del estado las Auto-
nomías, y, en consecuencia, se hace un tratamiento distinto entre las cuencas
que pertenecen a una Comunidad Autónoma y las que pertenecen a varias,
apareciendo en la ley la diferenciación entre cuencas intracomunitarias y las
intercomunitarias. En las primeras, la Comunidad Autónoma tiene un gran
protagonismo en la gestión del agua, incluso en la planificación y otorga-
miento de concesiones. En las intercomunitarias el protagonismo de las
Comunidades Autónomas es más reducido, conservando el estado la facultad
de planificación y de otorgamiento de concesiones. La ley establece que para
la gestión de las cuencas se constituyen los Organismos de Cuenca, llamados
Confederaciones Hidrográficas en el caso de las cuencas intercomunitarias, y
de formas diversas en las intracomunitarias, en concreto, en Cataluña nos
encontramos en la actualidad con la Agencia Catalana del Agua.
El ámbito territorial de los Organismos de Cuenca se estableció por Real
Decreto de 8 de mayo de 1987.
En concreto, para el caso del Ebro, el Real Decreto, establece que
Comprende el territorio español de las cuencas hidrográficas del río
Ebro, del río Garona y de las demás cuencas hidrográficas que vierten al
océano Atlántico a través de la frontera con Francia, excepto las del Nive,
Nivelle. Además, la Cuenca endorreica de la laguna de Gallocanta.
Como antes se ha dicho, no queda muy claro a qué organismo de cuen-
ca pertenecen (Ebro o Cuencas Internas) por ejemplo las aguas que caen
sobre el delta y vierten directamente al mar a través de desagües sin pasar
por el eje del Ebro, o las aguas de las parte de la cuenca que desembocan
en el eje del Ebro que es zona marítimo terrestre, que llega hasta Tortosa.
Seguramente, la aplicación de la Directiva Marco del Agua, ayudará a resol-
ver esta cuestión con la definición de las demarcaciones hidrográficas.
[158 ]
ANTONIO COCH

2.2. Características generales de las cuencas
El resumen de las mismas se puede contemplar en los cuadros 2 y 3,
donde se exponen los valores más representativos de cada una de las cuen-
cas. Entre los aspectos de mayor relevancia destacan las grandes diferencias
que existen entre las precipitaciones medias, los coeficientes de escorrentía
y las disponibilidades por habitante, que explican la problemática que pla-
nea sobre la política hidráulica de España.
[159 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN
CUADRO 2
VALORES MEDIOS ANUALES DE LA PRECIPITACIÓN, EVAPOTRANSPIRACIÓN POTENCIAL (ETP)
Y REAL (ET), ESCORRENTÍA TOTAL (ESC. TOT.), COEFICIENTE DE ESCORRENTÍA (COEF. ESC.)
Y APORTACIONES TOTALES POR ÁMBITOS DE PLANIFICACIÓN, CORRESPONDIENTES AL
PERÍODO 1940-1996. (FUENTE: LIBRO BLANCO DEL AGUA EN ESPAÑA, 2000)
Superficie Precip. ETP ET Esc. tot. Coef. esc. Aport. total
Ámbito (km2) (mm) (mm) (mm) (mm) (%) (hm3/año)
Norte I 17.600 1.284 709 563 721 56 12.689
Norte II 17.330 1.405 653 604 801 57 13.881
Norte III 5.720 1.606 695 673 933 58 5.337
Duero 78.960 625 759 452 173 28 13.660
Tajo 55.810 655 898 460 195 30 10.883
Guadiana I 53.180 521 977 438 83 16 4.414
Guadiana II 7.030 662 1.075 511 151 23 1.061
Guadalquivir 63.240 591 991 455 136 23 8.601
Sur 17.950 530 969 399 131 25 2.351
Segura 19.120 383 963 341 42 11 803
Júcar 42.900 504 881 424 80 16 3.432
Ebro (1) 85.560 682 792 472 210 31 17.967
C.I. Cataluña 16.490 734 792 565 169 23 2.787
Galicia Costa 13.130 1.577 737 644 933 59 12.250
Total
Península 494.020 691 859 468 223 32 110.116
Baleares 5.010 595 896 463 132 22 661
Canarias 7.440 302 1.057 247 55 18 409
España 506.470 685 862 464 220 32 111.186
(1) Estas cifras no incluyen la escorrentía procedente de territorio francés, estimada en 300
hm3/año.

[160 ]
ANTONIO COCH
CUADRO 3
CAPACIDAD DE EMBALSE EN EL TOTAL PENINSULAR Y VOLÚMENES REGULADOS EN
SITUACIÓN ACTUAL, POR ÁMBITOS DE PLANIFICACIÓN. (FUENTE: LIBRO BLANCO DEL
AGUA EN ESPAÑA, 2000)
Ámbito Aportación Capacidad Regulado Regulado Regulado Regulado
natural de embalse demanda demanda demanda demanda
total total uniforme uniforme variable variable
(hm3/año) (hm3) (hm3/año) (%) (hm3/año) (%)
Norte I 12.689 3.040 4.735 38 3.937 31
Norte II 13.881 559 2.180 18 1.870 16
Norte III 5.337 122 471 11 353 8
Duero 13.660 7.667 5.253 42 6.095 49
Tajo 10.883 11.135 4.587 43 5.845 54
Guadiana I 1.063 776 188 19 228 23
Guadalquivir 8.601 8.867 2.161 27 2.819 35
Sur 2.351 1.319 284 21 359 26
Segura 803 1.223 519 69 626 83
Júcar 3.432 3.349 1.766 64 2.095 76
Ebro 17.967 7.702 10.145 59 11.012 64
C.I. Cataluña 2.787 772 615 36 791 46
Galicia Costa 12.250 688 1.372 21 1.223 18
Península 110.116 56.063 35.954 38 39.175 41
2.3. La organización administrativa en las cuestiones relacionadas
con el agua
En principio, el abanico de los que podríamos llamar actores del agua,
entendiendo como tales aquellos que pueden llevar a cabo actuaciones
relacionadas con el agua, es muy amplio.
En efecto, sobre las aguas privadas, los particulares pueden por ejem-
plo, aprovecharlas sin más limitaciones que las establecidas en el Código
Civil, que de forma concreta las contempla en el Título Cuarto, Capítulo
Primero (De las aguas). A partir del ahí toda la pirámide administrativa
tiene atribuciones de distinto nivel relacionadas con el agua. Por ejemplo,
los Ayuntamientos son los responsables del abastecimiento urbano y del
saneamiento, construyendo infraestructuras y dando autorizaciones de ver-
tido a sus redes municipales; las corporaciones provinciales, sean Diputa-
ciones Provinciales o de entidad diferente, como pueden ser los Consejos
Comarcales, también tienen atribuciones, normalmente en materia de

apoyo a la construcción de obras; las Comunidades Autónomas tienen com-
petencias distintas, establecidas en los Estatutos de Autonomía. El alcance
de las competencias depende de la vía por la que se ha llegado a la auto-
nomía y depende además de que el ámbito sobre el que ejerzan la compe-
tencia sea una cuenca intercomunitaria o intracomunitaria. Finalmente, el
Estado tiene competencias en la planificación y concesión de los recursos;
su actividad, en particular en lo que corresponde a la «superior ordenación»,
debe desarrollarse en el marco de lo establecido en la normativa europea y
en los Tratados Internacionales, en particular en lo que concierne a Portu-
gal y en los aspectos de la imbricación agua-medio ambiente.
Las competencias estatales en materia de aguas estaban tradicionalmen-
te integradas, a principios de siglo dentro del Ministerio de Fomento, que
después se desagregó en varios, y entre ellos el de Obras Públicas. Dentro
del Ministerio era la Dirección General de Obras Hidráulicas la responsable
directa. La explicación de esta dependencia estaba en que los principales
problemas a resolver, ligados al agua, eran los del suministro para los dife-
rentes aprovechamientos urbanos, regadíos, industriales, hidroeléctricos, y
para ello eran necesarias actuaciones infraestructurales muy importantes
Desde hace unos seis años las competencias pasan al Ministerio de
Medio Ambiente, en el que se agrupan las funciones relacionadas con el
dominio público hidráulico y marítimo terrestre, y con el medio ambiente,
en sus aspectos de conservación de la naturaleza y de la evaluación de la
calidad ambiental.
Las grandes unidades de este Ministerio son las siguientes:
• Secretaría de Estado de Aguas y Costas, de la que dependen las
Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad del Agua y la
Dirección General de Costas. De la primera dependen las Confedera-
ciones Hidrográficas.
• Secretaría General del Medio Ambiente, de la que dependen la
Dirección General de Conservación de la Naturaleza, antiguo ICONA
y la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental.
• Subsecretaría, con diferentes unidades de gestión interna (Presu-
puestos, Personal, Intervención, Servicio Jurídico etc.) y con el Insti-
tuto Nacional de Meteorología.
Un órgano importante para la planificación hidrológica es el Consejo
Nacional del Agua, en el que están integrados unos 90 miembros. Está pre-
sidido por el titular del Ministerio de Medio Ambiente y tiene representan-
tes de los diferentes Ministerios, Comunidades Autónomas, usuarios del
agua, grupos ecologistas, docentes, organizaciones sindicales etc. Es un
[161 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN

órgano consultivo que informa el proyecto de Plan Hidrológico Nacional,
los Planes Hidrológicos de las cuencas, los proyectos de disposiciones de
carácter general, las consultas del Gobierno, etc.
2.4. La organización administrativa del agua en el ámbito de
cuenca. Los organismos de cuenca y las administraciones
hidráulicas de las cuencas intracomunitarias
La Ley de Aguas establece en el artículo 19 que
En las cuencas hidrográficas que excedan el ámbito territorial de una
Comunidad Autónoma se constituirán Organismos de cuenca con las funcio-
nes y cometidos que se regulan en esta Ley.
En el artículo 22, la Ley de Aguas define estos cometidos, que en resu-
men son: el otorgamiento de autorizaciones y concesiones y la vigilancia
del cumplimiento de las condiciones, la realización de estudios de hidrolo-
gía, crecidas y el control de calidad del agua, el proyecto, ejecución y
explotación de obras, la definición de objetivos y programas de calidad, la
realización de programas de mejora de la eficiencia económica y ambiental
y del ahorro y la prestación de servicios técnicos.
Los Organismos de Cuenca, Confederaciones Hidrográficas, son Orga-
nismos Autónomos dependientes del Ministerio de Medio Ambiente.
Los Organismos de Cuenca están constituidos por los órganos siguientes:
• Órganos de Gobierno que son el Presidente y la Junta de Gobierno.
• Órganos de gestión en régimen de participación, para el desarrollo
que específicamente le atribuye la Ley de Aguas: la Asamblea de
Usuarios, la Comisión de Desembalse, las Juntas de Explotación y las
Juntas de Obras.
• Órgano de Planificación: el Consejo del Agua de la cuenca.
Del Presidente dependen las cuatro unidades administrativas siguientes:
• Comisaría de Aguas.
• Dirección Técnica.
• Secretaría General.
• Oficina de Planificación.
Los cometidos de estas unidades están definidos en el R. D. 984/1989 de
28 de julio, modificado por el R. D. 281/1994 de 18 de febrero y pueden
resumirse como sigue:
La Comisaría de Aguas efectúa la propuesta de otorgamiento de autori-
zaciones y concesiones, servidumbres, deslindes y modulaciones, lleva el
[162 ]
ANTONIO COCH

Registro de Aguas Públicas y el Catálogo de Aguas Privadas, así como el
censo de vertidos de aguas residuales, la inspección y vigilancia de las
obras derivadas de las concesiones y autorizaciones y de la explotación
derivada de las concesiones, la tramitación de los expedientes de comuni-
dades de usuarios, la realización de aforos y estudios de hidrología, el con-
trol de la calidad, los servicios de guardería fluvial, las obras de mera con-
servación de cauces y la estadística de consumos de agua.
La Dirección Técnica realiza los trabajos de proyecto y construcción de
obras hidráulicas, la explotación de sistemas de regadío estatales, la super-
visión de proyectos del Organismo, la ejecución de las órdenes de desem-
balse, etc.
La Secretaría General realiza los trabajos de contratación, personal,
registro, informes jurídicos, actividad económica y financiera: presupuestos,
recaudación y el régimen interior.
Corresponde a la Oficina de Planificación llevar a cabo los estudios
necesarios para la elaboración, seguimiento y revisión del Plan hidrológico,
los informes de compatibilidad de las actuaciones propuestas por los usua-
rios y la redacción de los planes de ordenación de extracciones de los acuí-
feros declarados como sobreexplotados o en riesgo de estarlo.
Las comunidades autónomas con territorios situados en cuencas interco-
munitarias e intracomunitarias tienen organizaciones administrativas que
tienen cometidos diferentes según se refieran a la parte correspondiente a
la cuenca, intercomunitaria o intracomunitaria.
3. LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA
3.1. Comentario general
No se nos escapa que la presión creciente de demandas que no pueden
satisfacerse de forma satisfactoria hace que el aprovechamiento del recurso
sea conflictivo, en particular en los años de aportación inferior a la media.
Esta situación de confrontación no es nueva ya que se tienen testimonios
de conflictos en épocas anteriores a Jesucristo: se dice que el bronce ibéri-
co encontrado en Botorrita, cerca de Zaragoza, es la sentencia de un pleito
de aguas. Los casos de destrucción de acequias y de cosechas por deriva-
ciones de aguas por usuarios «con menos derechos» eran relativamente fre-
cuentes en el valle del Ebro. Menos violentos eran concordias y otros
acuerdos que se establecían entre diferentes usuarios enfrentados. Éstos
son un precedente bien interesante de cómo afrontar una problemática que
más modernamente se ha intentado resolver con disposiciones que regula-
ban el aprovechamiento del recurso, desarrollándose una normativa de
[163 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN

aguas que modernamente arranca con la Ley de Aguas de 1878 continuan-
do posteriormente con el establecimiento de previsiones que permitieran
llevar a cabo un ajuste entre la demanda y la oferta, es decir, con una pla-
nificación hidrológica cuyo alcance y contenido se ha ido ampliando a lo
largo del tiempo y que recientemente ha incorporado los aspectos cualitati-
vos y medioambientales adaptándose a los modernos requerimientos de la
sociedad.
Esta idea de la conveniencia de la planificación del recurso hídrico se
recoge en el punto 8 de la Carta del Agua del Consejo de Europa, procla-
mada en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968; textualmente dice: «Para una
adecuada administración del agua es preciso que las autoridades compe-
tentes establezcan el correspondiente plan». Este requerimiento se justifica
en la necesidad de un uso racional del agua, que concilie las necesidades a
corto y largo plazo y para salvaguardar su conservación, regularización y
distribución. También en la Directiva por la que se establece un marco
comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, que normal-
mente conocemos como Directiva Marco, aprobada el 23 de octubre del
2000 y publicada el diario Oficial de las Comunidades Europeas el 22 de
diciembre del mismo año, dedica el artículo 13 a los planes hidrológicos
de cuenca, detallando su contenido en el Anexo VII.
Vemos pues que en la situación actual, en que la planificación es objeto
de crítica casi generalizada basándose en que la eficiencia del mercado no
debe ser restringida por previsiones públicas entorpecedoras, resulta un
tanto sorprendente que no sea frecuente la crítica a la planificación hidroló-
gica sino que, al contrario se considera necesaria. Una cuestión distinta son
las críticas a los contenidos de los planes hidrológicos desarrollados en
España, en particular por parte de algunos sectores de la sociedad.
3.2. Un poco de historia, en España y en el mundo
En aspectos como el de las infraestructuras de regulación y los nuevos
regadíos, se puede decir que la planificación hidrológica se inició en 1902,
teniendo sucesivas actualizaciones en 1909, 1916 y 1919. Merece destacarse
el Plan de 1932, también llamado Plan de Lorenzo Pardo, en el que por pri-
mera vez se presenta una planificación de enfoque múltiple, técnico y eco-
nómico. Posteriormente vieron la luz un plan en 1941 y más adelante los
Planes de Desarrollo Económico Social de los años 60 y 70, y 1980 que
incorporaron también aspectos de planificación hidrológica. Un listado de
estos planes se presenta en el Anexo 2. Actualmente la Planificación Hidro-
lógica está contemplada en el título III de la Ley de Aguas de 1985, en cuyo
artículo 40 se establecen de forma genérica los contenidos del Plan Hidro-
[164 ]
ANTONIO COCH

lógico de cuenca, recogiéndose aspectos tanto cuantitativos como cualitati-
vos y también reguladores del aprovechamiento del agua y del ciclo hidro-
lógico y de otros aspectos con él relacionados.
La planificación hidrológica se está desarrollando de forma reciente en
algunos países como Francia, Argentina, Brasil, Hungría, Chile etc., y con
anterioridad se ha llevado a cabo en Venezuela (1972), Taiwan, en algunos
estados de EE. UU., Pakistán etc. Se ha distinguido por su alcance el Plan
del Agua de California, que a partir de la primera versión de 1957 se ha ido
actualizando periódicamente, siendo la última versión la de 1998, que
puede consultarse en la página http://rubicon.water.ca.gov.
En Francia la Ley de Aguas de enero de 1992 impone la gestión planifica-
da y la fijación de objetivos para las seis grandes cuencas francesas a través
de los planes directores de acondicionamiento y gestión de las aguas
(SDAGE, Schéma Directeur d´Aménagement et de Gestion des Eaux). Estos
planes se terminaron en 1996. En concreto el de la Agencia del Agua Adour-
Garona, incluye 119 medidas para resolver los problemas relacionados con la
protección de los medios acuáticos, incluyendo la restauración de las migra-
ciones de los peces, suministro de agua en estiaje para los regadíos y cursos
fluviales, control y mejora de la calidad en ríos y acuíferos (nitratos, supresión
de focos de contaminación), prevención de las inundaciones, mejorar la infor-
mación sobre los medios acuáticos y fomentar la gestión local de las aguas.
En la actualidad, en España se están desarrollando las tareas de planifi-
cación de acuerdo con lo establecido en la citada Directiva Marco del Agua.
3.3. La plasmación de la planificación hidrológica: los Planes
de Cuenca. El Plan Nacional
3.3.1. Normativa por la que se rigen los planes de cuenca
Como se ha dicho, en la normativa española sobre aguas, la Planifica-
ción Hidrológica adquiere relevancia con la Ley de Aguas de 1985, modifi-
cada en 1999 que dedica su título III a la planificación hidrológica, estable-
ciéndose en el art. 38 que
La planificación hidrológica tendrá por objetivos generales conseguir el
buen estado ecológico del dominio público hidráulico y la satisfacción de las
demandas de agua, el equilibrio y armonización del desarrollo regional y
sectorial, incrementando las disponibilidades del recurso, protegiendo su
calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos en armonía con
el medio ambiente y los demás recursos naturales [...],
desiderátum al que difícilmente se pueden poner objeciones pero que tal
vez sea difícil de llevar a cabo en la práctica, por lo menos a corto plazo.
[165 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN

Tanto los contenidos como todo el proceso de Planificación y aproba-
ción de los Planes Hidrológicos están perfectamente definidos en el art. 40
de la Ley de Aguas, en el Reglamento de la Administración Pública del
Agua y de la Planificación Hidrológica y en la O.M. de septiembre de 1992.
En el Anexo 3 se indican las principales disposiciones relacionadas con la
Planificación hidrológica. Probablemente en el nuevo Reglamento de la Ley
de Aguas modificada, se retocarán algunos aspectos. Avanzaremos aquí,
aunque se repetirá más adelante, que los planes hidrológicos de cuenca se
aprueban por Real Decreto y que el Plan Hidrológico Nacional por Ley de
Cortes, aspecto que resalta la importancia que para el país adquiere la pla-
nificación nacional. Una vez aprobado el Plan Nacional, los planes de
cuenca deben adaptarse a los contenidos de aquél.
3.3.2. Planificación de la cuenca del Ebro: ámbito, proceso y órganos
de planificación
Expondremos de forma sucinta las principales características físicas,
administrativas y socioeconómicas del ámbito del Plan de cuenca.
a) Ámbito de planificación
El ámbito del plan de cuenca se extiende a la parte española de las cuen-
cas del Ebro y del Garona. Ello supone la exclusión de parte andorrana y
francesa de la cuenca del Segre y del Irati y la inclusión de parte de cabeceras
de cauces que desembocan en el Garona. En este ámbito se incluyen varias
cuencas endorreicas, siendo la más significativa la de la laguna de Gallocanta,
en los límites de las provincias de Zaragoza, Teruel y Guadalajara. Como es
sabido la cuenca termina en un delta de unos 300 km2, con un gran creci-
miento desde el siglo XV hasta mediados del presente, pero con problemas
de subsidencia y estancamiento y remodelación superficial en la actualidad.
La pertenencia al ámbito de la Confederación Hidrográfica del Ebro del delta
y algunas zonas próximas que desembocan en la zona marítimo-terrestre del
Ebro al ámbito del organismo Confederación del Ebro no tiene una acepta-
ción unánime, lo que ocasiona un pequeño desgaste administrativo.
Con la salvedad anterior, puede decirse que el ámbito del Plan se extiende
a lo largo de 85.500 km2repartidos entre 9 Comunidades Autónomas. La pobla-
ción es de 2.800.000 habitantes, si bien desde la cuenca se suministra agua
también al área del Gran Bilbao y, con el trasvase de parte de los recursos de
los canales del delta, a una parte importante de la provincia de Tarragona.
Se estima que el Ebro tiene una aportación media interanual, al régimen
natural, es decir, supuesto que no existiera intervención humana, de 18.200
hm3, con máximos de 29.500 y mínimos de 8.400. En la estación de aforos de
[166 ]
ANTONIO COCH

Tortosa se han medido, régimen real, desde el año 1961 una aportación máxi-
ma de 22.500 hm3y una mínima de 4.300, siendo la media de 12.641 hm3.
Hay clasificadas 62 unidades hidrogeológicas, estimándose que unos
4500 hm3del recurso tiene un recorrido subterráneo significativo.
En cuanto al aprovechamiento, en la cuenca hay unas 780.000 ha de
regadío concesional, con una demanda objetivo de 6300 hm3/año. La
demanda ganadera es de 60 hm3, la urbana de 320 hm3, a los que hay que
añadir unos 200 hm3 de aguas trasvasadas para el abastecimiento del Gran
Bilbao y Tarragona. Hay 309 centrales hidroeléctricas con una potencia de
3850 Mw; tres térmicas y dos nucleares, con una potencia de 1.305 y 2320
Mw, cuyas demandas de refrigeración son de 3.500 hm3/año. Hay más de
60 instalaciones de acuicultura.
Para atender estas demandas ha sido necesaria la construcción de presas
para 140 embalses, con una capacidad de 7600 hm3, es decir, la capacidad
de embalse es de 40% de la aportación media interanual, una de las más
bajas de España.
Para el tratamiento de los vertidos urbanos hay 116 instalaciones de
depuración urbana que tratan los vertidos de mas del 50% de la población
de la cuenca.
Por otra parte, son múltiples las manifestaciones de la naturaleza relacio-
nadas con el medio hídrico que se pueden considerar como elementos sin-
gulares. En concreto se han inventariado más de 1000 zonas húmedas, de
las cuales están adheridas al convenio de Ramsar el delta del Ebro, la lagu-
na de Chiprana, la laguna de Gallocanta, el embalse de Las Cañas, la laguna
de Pitillas, las lagunas de Laguardia, el complejo de Salburúa, la cola del
embalse de Ullivarri y el lagos Caicedo y Salinas de Añana, y los complejos
lagunares del sur de Álava (Carralogroño, etc.). Los ibones pirenaicos y los
glaciares son elementos especialmente significativos en España.
La relación entre la geología y el agua ha creado manifestaciones singu-
lares en las foces y cañones como los de la Sierra de Guara o de la Foz de
Arbayún y Ojo Guareña en Burgos.
Los espacios protegidos son múltiples y de terminología compleja, al no
ser homogéneas las figuras de protección de las diferentes comunidades
autónomas. Citaremos solo los Parques Nacionales de Ordesa y Monte Per-
dido y Aigues Tortes y Lago San Mauricio
b) El proceso de planificación en la cuenca del Ebro
La Ley de Aguas prevé que el proceso de elaboración de los planes
hidrológicos sea un proceso participativo, estableciendo en el artículo 40.4
[167 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN

que los planes hidrológicos se elaborarán en coordinación con las diferen-
tes planificaciones sectoriales que les afecten, tanto respecto a los usos del
agua como a los del suelo, y especialmente con lo establecido en la de
regadíos y usos agrarios. Esta participación se ve potenciada con la integra-
ción en los órganos de planificación de cuenca de las diferentes administra-
ciones, usuarios y en menor medida asociaciones sindicales y grupos ecolo-
gistas. Además los documentos iniciales del proceso de planificación, en
concreto las directrices se someten a un proceso de reglado de participa-
ción pública general.
El proceso de planificación para la cuenca viene definido en los artícu-
los 99 y siguientes de Reglamento de la Administración Pública del Agua y
de la Planificación Hidrológica. En síntesis el proceso se desarrolla en la
etapas siguientes:
En primer lugar se contempla la redacción de la Documentación Básica,
trabajo técnico desarrollado por la Oficina de Planificación Hidrológica
(O.P.H.). En la Documentación Básica se refleja el estado de la cuenca en
los aspectos hidrológicos y de aprovechamientos. Se redactó a finales de
1989 y se actualiza de forma permanente.
En segundo lugar se procedió a la redacción por el Organismo del Pro-
yecto de Directrices, trabajo técnico de la O.P.H. que fue puesto a disposi-
ción de entidades y particulares para formulación de observaciones y suge-
rencias. Se mantuvieron más de 50 reuniones y se recibieron más de 400
escritos con observaciones y sugerencias. A la vista de las mismas la Comi-
sión de Planificación aprobó las Directrices en los términos que consideró
procedentes, modificándose, en algunos aspectos, la primera propuesta de
la Oficina de Planificación.
Con base en las Directrices la Oficina de Planificación procedió a la
redacción del Borrador de Plan Hidrológico, que se puso a disposición de los
86 miembros de Consejo del Agua de la cuenca. Se recibieron más de 220
escritos de alegaciones, y finalmente se debatió durante cuatro días hasta
que el Consejo del Agua dio su conformidad al documento en unos térmi-
nos que se plasmaron en la Propuesta de Plan Hidrológico que se remitió
al Ministerio en abril de 1996, junto con votos particulares de las CC.AA. de
Cataluña, Navarra y Castilla-La Mancha, que presentaron discrepancias
sobre aspectos concretos del contenido.
Posteriormente los planes de cuenca fueron objeto de informe del Conse-
jo Nacional del Agua y aprobados por el Decreto del Gobierno 1664/98 de 24
de julio. En el B.O.E. de 16/9/99, se publicó la O.M. 1866 de 13 de agosto de
1999, en la que se dispone la publicación de las determinaciones de conteni-
do normativo del Plan hidrológico de la cuenca del Ebro. Con ello se ha
cerrado la primera y más compleja etapa del ciclo de planificación de cuenca.
[168 ]
ANTONIO COCH

c) Órganos de Planificación
El proceso de planificación hidrológica es, en primera instancia, un pro-
ceso participativo en el que las decisiones las toman la Comisión de Planifi-
cación y Consejo del Agua de la cuenca, ambos están constituidos por
representantes de la Administración del Estado, de las Comunidades Autó-
nomas y de los usuarios, junto con algunos miembros del Organismo de
cuenca. Algunos sectores han criticado el gran peso que tienen los usuarios
en los órganos de planificación y la escasa representación de otros grupos
como pueden ser los grupos ecologistas y el ámbito académico; no obstan-
te, puede admitirse que las aspiraciones generales de la sociedad están sufi-
cientemente representadas por los miembros de las CC.AA. y de la Admi-
nistración del Estado.
3.3.3. Contenido general del plan hidrológico de cuenca
Viene determinado de forma genérica en el art. 42 de la Ley de Aguas,
texto refundido, detallándose el alcance de los contenidos en los arts. 72 a
87 del R.A.P.A y P.H.
Los Planes Hidrológicos de cuenca comprenderán obligatoriamente:
a) El inventario de los recursos hidráulicos.
b) Los usos y demandas existentes y previsibles.
c) Los criterios de prioridad y compatibilidad de usos así como el orden
de preferencia entre los distintos usos y aprovechamientos.
d) La asignación y reserva de recursos para los usos y demandas actua-
les y futuros así como para la recuperación y conservación del medio
natural.
e) Las características básicas de calidad de las aguas y de la ordenación
de vertidos de aguas residuales.
f) Las normas básicas sobre mejoras y transformaciones en regadío que
aseguren el mejor aprovechamiento del conjunto de los recursos
hidráulicos y terrenos disponibles.
g) Los perímetros de protección y las medidas para la conservación y
recuperación del recurso y entorno afectados.
h) Los Planes hidrológico-forestales y de conservación de suelos que
hayan de ser realizados por la Administración.
i) Las directrices para la recarga y protección de acuíferos.
j) Las infraestructuras básicas requeridas por el plan.
k) Los criterios de evaluación de los aprovechamientos energéticos y la
fijación de los condicionantes requeridos para su ejecución.
[169 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN

l) Los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir y evi-
tar los daños debidos a avenidas, inundaciones y otros fenómenos
hidráulicos.
En la cuenca, el documento final redactado fue la Propuesta del Plan
Hidrológico de la Cuenca del Ebro de abril de 1996. Consta de una Memo-
ria con 11 Anexos, de una parte Normativa con 10 Anexos, una Separata de
estimación de inversiones y de una colección de láminas. El texto completo
puede consultarse en la página www.chebro.es.
3.3.4. Los trabajos técnicos y el contenido del plan hidrológico de la cuenca
del Ebro. Elementos de debate significativos
En la cuenca del Ebro la planificación hidrológica se inició de forma
incipiente en 1986. Los primeros trabajos fueron de conocimiento de cuen-
ca para la elaboración de la documentación básica. Los resultados no fue-
ron satisfactorios por la multiplicidad de los temas a tratar y la falta de per-
sonal y experiencia. La actualización del conocimiento, debido a la
continuidad de los equipos, va mejorando de forma creciente, y la gran
cantidad de información se maneja de forma eficiente con las nuevas herra-
mientas informáticas. Nuestra preocupación actual no es el manejo de la
información sino la fiabilidad de la misma.
Se buscó tener un conocimiento in situ de la realidad de las subcuencas,
para lo que se desplazó personal a las mismas. Fruto de esta tarea son los que
llamamos «libros de los ríos» en los que se sintetizan los aspectos físicos (geoló-
gicos, hidrológicos, hidrogeológicos, climáticos, suelos, erosión, cubierta vege-
tal, espacios naturales), de aprovechamientos, socioeconómicos, redes de
medida, aspectos singulares, etc. Los trabajos se individualizaron para más de
30 subcuencas significativas. Esta documentación precisa una actualización
permanente, que por desgracia no podemos llevar a cabo de forma sistemática.
Los trabajos de las etapas iniciales estaban guiados por la idea de que es
difícil hacer propuestas de futuro si no se conoce bien el presente. El
aprendizaje de la realidad física y socioeconómica se completó con la asun-
ción de la realidad administrativa: en la cuenca existen territorios de nueve
CC.AA. con una gran cantidad de normativa que incide en la planificación.
Se procedió a la sistematización en una base de datos de toda esta docu-
mentación, cuya actualización se sigue llevando a cabo. Otro aspecto muy
relevante era el conocimiento del estado concesional, en el que se ponen
de manifiesto los derechos adquiridos y que tiene una importancia del
mismo nivel que el resto de los aspectos de la cuenca ya citados.
Paralelamente se procedió a la elaboración de las bases de datos climá-
ticas e hidrológicas y de aprovechamientos.
[170 ]
ANTONIO COCH

Para cumplimentar el primer punto del contenido del Plan —inventario
de recursos hidráulicos— fue necesario obtener series de aportaciones
mensuales al régimen natural en más de 400 puntos significativos de la
cuenca que abarcaban el período 1940/41 al 1985/86. Supuso la recopila-
ción y relleno de las series de precipitaciones, temperaturas, y aforos y la
aplicación del modelo de transformación de precipitación/escorrentía (se
empleó el modelo Sacramento). Este trabajo exige una actualización y revi-
sión permanente. Siguiendo metodologías de análisis clásicas estas series
de aportaciones del pasado se han considerado como válidas para repre-
sentar la hidrología de los años futuros de planificación. También se recopi-
laron los datos de las estaciones de aforo, que nos dan el régimen real de
funcionamiento de la cuenca, y los datos de recursos disponibles en los
acuíferos, información esta última muy mejorada en la actualidad.
Estos trabajos junto con los que veremos de simulación de la explotación,
permiten dar respuesta al apartado a) Inventario de recursos hidráulicos.
El apartado b) del art. 42 corresponde a la definición de los usos y
demandas existentes y previsibles.
Era pues necesario conocer, caracterizar y objetivar las necesidades de
los diferentes aprovechamientos, en situación actual y hacer hipótesis,
sobre la base de las diferentes planificaciones existentes, de cuales podían
ser las demandas de futuro.
Por su importancia citaremos los trabajos relativos a la demanda agríco-
la, ganadera, de aprovechamientos urbanos, industrial, energética, medio-
ambiental y de usos recreativos.
Para caracterizar la demanda agrícola objetivo se determinaron en pri-
mer lugar las superficies actuales de regadío. Para su obtención se utiliza-
ron las bases de datos concesionales de Comisaría de Aguas, las encuestas
1T de Ministerio de Agricultura y los datos del censo agrario. Para estimar la
demanda futura se recopilaron todos los planes y estudios de posibles
transformaciones en regadío, de muy diversas características. Esta informa-
ción de superficies se está contrastando por medio de imágenes de satélite.
El otro elemento necesario para caracterizar la demanda agrícola son las
dotaciones, es decir, las necesidades mensuales de agua de los diferentes
cultivos, en las diferentes localizaciones geográficas por unidad de superfi-
cie y para un determinado nivel de eficiencia. Se entendió que las dotacio-
nes objetivo que estableciera el Plan Hidrológico iban a ser especialmente
cuestionadas, ya que suponen el 90% de la demanda de la cuenca, por ello
se dedicó especial atención a esta parte del trabajo. Se llevaron a cabo los
correspondientes trabajos para determinar las necesidades de los cultivos
significativos para todas las comarcas agrarias, para un año tipo al que le
correspondía una lluvia que solo era superada el 20% de los años. Después
[171 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN

se planteó una alternativa de cultivo de futuro. La eficiencia mínima global
objetivo, para un sistema con embalse, conducciones primarias y secunda-
rias, red de distribución y aplicación en parcela se fijó en el 60%. A partir de
los resultados de los cálculos citados se obtuvieron las demandas mensuales
a nivel suficientemente desagregado para los diferentes sistemas de explota-
ción. Los resultados obtenidos se contrastaron en los casos en los que fue
posible con los suministros reales medidos en regadíos existentes considera-
dos eficientes (en general elevaciones), siendo los resultados satisfactorios.
La demanda ganadera se obtuvo a partir de los censos agrarios y otras
estadísticas y con un trabajo específico se obtuvieron las plazas ganaderas
de las diferentes unidades de explotación así como una estadística de sumi-
nistros de diferentes tipos de granjas, lo que permitió establecer unas nece-
sidades ganaderas con relativo rigor.
Para caracterizar la demanda urbana se asumieron las dotaciones de la
O.M. de septiembre de 1992 y los datos de población se obtuvieron de los
censos de población del Instituto Nacional de Estadística de 1991, llevándo-
se a cabo un trabajo específico para determinar la evolución de la pobla-
ción en los dos horizontes del Plan. Menos éxito se tuvo en la caracteriza-
ción de la demanda de las actividades industriales. En un trabajo específico,
casi de investigación, se obtuvieron unos valores medios de demanda para
las actividades industriales del C.N.A.E., que pretendemos revisar con la
participación de las organizaciones empresariales.
La demanda energética actual se obtuvo a partir de los datos de los
archivos concesionales y la previsión de futuro asumiendo lo que establecía
el Plan Energético Nacional 1991/2000. Este es seguramente el mejor ejem-
plo del sentimiento de que, a pesar de su incertidumbre, tenemos mejor
conocidos los recursos que las demandas. El Plan Hidrológico de la cuenca
del Ebro asume que el único incremento de demanda para refrigeración
térmica era el correspondiente al cuarto grupo de la central térmica Teruel.
Sin embargo, a los pocos años de haberse aprobado el Plan de cuenca se
está planteando la construcción de varias centrales de ciclo combinado con
una potencia cercana a los 3000 Mw, con refrigeración en circuito abierto,
cerrado y mixto. Esto era impensable hace dos años, por lo que es un caso
ilustrativo de la precaución con la que hay que tomarse las hipótesis de
demanda futura de cualquier planificación.
La demanda de acuicultura se evaluó llevando a cabo un censo de pisci-
factorías.
Desde el principio de la planificación se venía abordando el tema de la
determinación de los caudales mínimos con un estudio metodológico pilo-
to que se llevó a cabo en 1990, estos trabajos tienen continuidad en la
actualidad aplicando diversas metodologías (método del caudal básico,
[172 ]
ANTONIO COCH

Phabsim etc.). No obstante, en el plan del Ebro se optó por la aplicación
subsidiaria del 10% de la aportación media interanual al régimen natural
para concesiones futuras y la implementación progresiva en las concesio-
nes existentes.
Las bases de datos anteriores constituían los elementos básicos de entra-
da en los modelos de simulación de la explotación de las subcuencas.
Estos modelos permiten simular el funcionamiento de una subcuenca
basándose en unas hipótesis dadas de aportaciones, modulaciones de
demandas, infraestructuras de regulación, criterios de garantía y reglas de
explotación. Normalmente, dado que para las diferentes subcuencas existían
demandas potenciales muy elevadas, el modelo daba la demanda máxima
atendible con una adecuada garantía, es decir, el resultado del modelo era la
garantía, que no debía estar debajo de unos límites, por ello era necesario
un recorte en las expectativas de superficies futuras de regadío consideradas
en las pasadas iniciales de los modelos. Para las demandas medioambienta-
les se adoptó, de forma provisional, el 10% de la aportación media inter-
anual al régimen natural aguas abajo de los embalses, excepto en el tramo
del Ebro en desembocadura en que se adoptó un mínimo de 100 m3/seg.
El apartado c) del artículo 42 de la Ley, en el que se indica el contenido
del Plan, hace referencia a la prioridad y compatibilidad de usos y al orden
de preferencia de los aprovechamientos.
Este es un tema que tiene trascendencia, ya que establece qué usos pue-
den expropiar a otros, en caso de que el recurso disponible no pueda
hacer frente a todas las necesidades. En la cuenca del Ebro se estableció, en
contra de las propuestas iniciales de la Oficina de Planificación, el orden de
prioridades que establece el art. 48 de la Ley de Aguas (abastecimientos
urbanos, regadíos, energéticos, otros usos industriales, acuicultura, usos
recreativos, navegación y transporte acuáticos y otros aprovechamientos).
En otras cuencas los usos industriales poco consuntivos se ha considerado
que deben ser prioritarios respecto de los regadíos, criterio que se propuso
en la cuenca del Ebro, pero que no prosperó.
La asignación y reserva de recursos —apartado h) del artículo citado—,
es decir, el uso que se iba a dar a los recursos existentes y a los que se
podrían obtener en el futuro se definió para todas las Juntas de Explotación.
Se estableció de forma genérica, sin asignar cifras concretas, y con una sal-
vaguarda que no impidiera el desarrollo de razonables aprovechamientos
futuros aunque no estuviesen contemplados en el Plan. Esta salvaguarda
será útil para el caso de las centrales de ciclo combinado, pero puede ser
problemática en otros casos. De forma específica el Plan asume la reserva
de Itoiz, el convenio de Piñana y el llamado Pacto del Agua de Aragón, las
tres reservas tienen también su aspecto «simbólico». Respecto de la asigna-
[173 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN

ción de recursos para la conservación y recuperación del medio natural, en
el plan se fijan los criterios con los que deben obtenerse, estableciéndose
de forma subsidiaria el valor del 10 % de la aportación media interanual al
régimen natural para las concesiones dadas con posterioridad a la aproba-
ción del Plan y previendo la implantación progresiva en los aprovecha-
mientos existentes.
En relación con los aspectos cualitativos —apartado e) del art. 42 de la
Ley—, el Plan asumió, apenas sin modificaciones, los resultados de un estudio
en el que se establecen los objetivos de calidad en función de los usos para
diferentes tramos de ríos de la cuenca del Ebro, trabajo que se había desa-
rrollado en 1990 con la participación de representantes de todas las CC.AA. En
cuanto a depuración se asumen las exigencias derivadas de las Directivas
europeas, no habiéndose desarrollado todavía los modelos de calidad.
Este es uno de los apartados que deberá sufrir una modificación con-
ceptual importante cuando entre en vigor la Directiva Marco del Agua.
Deberemos hablar de estado ecológico, conceptos ya recogidos en la modi-
ficación de la Ley de Aguas. En la Oficina de Planificación se está trabajan-
do en la línea del establecimiento de objetivos de calidad ambiental desde
hace ya algunos años. En la actualidad se han definido diferentes ecorre-
giones. Se ha creado también la llamada Red Ambiental del Ebro, con la
participación de todas las comunidades autónomas. En esta Red ya se está
trabajando para definir los objetivos ambientales que se desean para los
diferentes ríos, como primera etapa para fijar los caudales mínimos y otras
limitaciones al uso del Dominio Público Hidráulico.
En el aspecto relativo a las mejoras y transformaciones en regadío, el
plan, tal como se ha dicho establece unas dotaciones máximas para los
diferentes cultivos y unas eficiencias mínimas, en función de la complejidad
del aprovechamiento. A modo de ejemplo puede decirse que la eficiencia
global mínima para los grandes sistemas es del 60%; para los casos de pozo
y goteo, la eficiencia mínima es del 90%. En este punto conviene resaltar
que el Plan Hidrológico asume que no es competente para establecer el
futuro de las superficies de regadío, por ser de competencia autonómica. El
plan sólo analiza este aspecto desde el punto de vista de las limitaciones
que el recurso hídrico puede poner al desarrollo del regadío, sin que se
pretenda tomar posición activa alguna en este aspecto.
En cuanto a los perímetros de protección y espacios naturales se asu-
men los establecidos por el estado y las CC.AA., junto con los aspectos
derivados de las disposiciones de protección. Tampoco se aporta ninguna
prescripción específica en relación con la evaluación de impacto ambiental,
normativa compleja debido a la casuística existente en las disposiciones de
las nueve CC.AA. con territorio en la cuenca.
[174 ]
ANTONIO COCH

En la parte relativa a los planes hidrológico-forestales y de conservación
de suelos se asumen los correspondientes del Estado o de las Comunidades
Autónomas, haciendo hincapié en la protección de las cuencas vertientes a
los embalses.
No se cuenta con gran experiencia en cuanto a recarga y protección de
acuíferos, por lo que en este apartado sólo se proponen estudios.
La parte correspondiente a infraestructuras básicas recoge las de regula-
ción, abastecimientos urbanos, instalaciones de depuración, mejoras de
regadíos, nuevas transformaciones en regadío, actuaciones de defensa y
protección de avenidas, aprovechamientos energéticos, etc. Frecuentemen-
te se ha dado una errónea importancia a este apartado, llegándose a afirmar
que el plan es un plan de obras. Esta apreciación queda en entredicho sim-
plemente con la lectura completa del plan en el que se repite de forma
insistente, que el desarrollo de las actuaciones vendrá condicionado por las
políticas sectoriales correspondientes.
Los criterios de evaluación de los aprovechamientos energéticos se limi-
tan al establecimiento de guías, a tener en cuenta en la evaluación de
dichos aprovechamientos.
Los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para reducir los efectos
de los fenómenos extremos se centran principalmente en remisiones a la
legislación de protección civil y al desarrollo de estudios técnicos de aveni-
das. Se aportan unas fórmulas que, de manera simplificada y orientativa,
permiten obtener los caudales punta de avenidas en cuatro zonas en las
que se ha dividido la cuenca.
Se recogen también las actuaciones de restitución territorial y de com-
pensación por las afecciones derivadas de las infraestructuras, la necesidad
de trabajos adicionales para la zona de desembocadura y los estudios que
se consideran todavía necesarios para la planificación.
Un elemento importante de discusión (discusión de las Directrices) fue
el de la prioridad de usos. De acuerdo con el sistema concesional vigente,
una concesión más antigua tiene, en tiempos de escasez, más derecho que
una más moderna a utilizar el agua. En el caso de que no haya agua para
todos, en teoría la más moderna no puede utilizar el recurso. Ello es cierto
independientemente del uso de que se trate, es decir, por ejemplo, un
aprovechamiento recreativo de los años 50 tiene más derecho a usar el
agua que un abastecimiento concedido en el año 90. La Ley de Aguas esta-
blece en el artículo 58 un orden de prioridad de usos (abastecimientos,
regadíos, energía eléctrica, otros usos industriales, acuicultura, usos recrea-
tivos, navegación y otros aprovechamientos) cuyo significado es que un
uso más prioritario que otro podrá expropiar, en el caso en que se declare
[175 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN

de utilidad pública e indemnizando, a otro menos prioritario. En su
momento, la O.P.H. entendió que la prioridad que establece la Ley de
Aguas (y que se puede modificar en los planes de cuenca) no era muy ade-
cuada y pretendió que los usos industriales de pequeño consumo se situa-
ran de forma general para toda la cuenca por delante de los regadíos. Tam-
bién propuso otras modificaciones de esta prioridad en determinados
tramos de ríos de forma que se recogiera lo que se llamaba «vocación del
río». Estas modificaciones a la prioridad establecida en la Ley de Aguas no
fueron aceptadas por la Comisión de Planificación que aprobó las Directri-
ces y, por consiguiente, no se han incorporado al Plan Hidrológico.
Otro punto agudo de la discusión fue el de la asignación y reserva de
recursos, es decir, el destino que deberá darse a los recursos que se obten-
gan con las regulaciones. En concreto se sentaron las bases para acuerdos
en la distribución de los volúmenes regulados por Rialb, en la integración
de los regadíos de la Hoya de Huesca en Riegos del Alto Aragón.
De forma general se aceptó el respeto de las concesiones futuras a los
caudales medioambientales y el mantenimiento (hasta que estudios específi-
cos no determinen lo contrario) de 100 m3/seg en el tramo final de la desem-
bocadura.
Otra cuestión que se ha introducido en el debate del Plan Hidrológico
es la incongruencia del contenido del Plan Hidrológico con lo que estable-
ce el Plan Nacional de Regadíos (PNR) del que se han redactado diferentes
versiones y que finalmente se aprobó por Real Decreto 329/2002 de 5 de
abril (B.O.E. de 27 de abril de 2002). Prevé, al horizonte 2008, un total
de 84.500 hectáreas de nuevos regadíos y 231.000 hectáreas adicionales a
mayor plazo. Desde nuestro punto de vista el PNR contempla las actuacio-
nes del MAPA a un horizonte concreto, distinto del de los planes de cuen-
ca, que contempla un máximo potencial de superficies. Lo que se está
observando es que las comunidades autónomas están planteando actuacio-
nes que no están contempladas en el PNR, por lo menos en los mismos
horizontes (p.e. el Canal Segarra Garrigas). Por otra parte, los contenidos
del plan de cuenca en relación con los regadíos hacen referencia exclusiva-
mente a los aspectos relacionados con la disponibilidad de recurso. Lo que
sí parece cierto es que el PNR no puede contemplar los regadíos más
que en los términos en los que el plan de cuenca ha previsto la disponibili-
dad de recurso.
3.4. El Plan Hidrológico Nacional
El artículo 45 de la ley de Aguas establece que el Plan Hidrológico
Nacional se aprobará por Ley, es decir, lo aprueban las Cortes y debe con-
[176 ]
ANTONIO COCH

tener las medidas necesarias para la coordinación de los diversos planes
hidrológicos de cuenca y la solución a las posibles alternativas que aquellos
ofrezcan, las previsiones y las condiciones de las transferencias de recursos
entre ámbitos territoriales de distintos Planes y las modificaciones que se
prevean en el uso del recurso y que afecten a aprovechamientos existentes
para abastecimientos de poblaciones o regadíos. Una vez aprobada la ley
del Plan Hidrológico Nacional será necesario adaptar al mismo los planes
hidrológicos de cuenca.
Este Plan debe elaborarlo el Ministerio de Medio Ambiente (MMA) en
colaboración con otros Ministerios implicados, debe remitirlo al Consejo
Nacional del Agua para que lo informe. El Gobierno a la vista del informe
lo aprobará y remitirá a las Cortes para que se discuta y apruebe por Ley.
Durante la legislatura que terminó en 1996 la Dirección General de
Obras Hidráulicas del MPTMA preparó y llegó a ser aprobado por el Conse-
jo Nacional del Agua un anteproyecto de Ley de Plan Hidrológico Nacional
que no llegó a ser remitido a las Cortes.
En la legislatura siguiente, el MMA redactó y sometió a un proceso de
participación pública el Libro Blanco del Agua en España para, de alguna
forma, consensuar unas bases de partida previas al debate al del Plan Hidro-
lógico Nacional. Recibidas y estudiadas las alegaciones se ha redactado una
versión definitiva del Libro Blanco, que se difundió en septiembre de 2000.
En la actual legislatura (2000-2004), en septiembre de 2000, se inició la
tramitación, primero administrativa y después parlamentaria, de la Ley del
Plan Hidrológico Nacional. En su fase inicial, el Ministerio puso a disposi-
ción de los miembros del Consejo Nacional del Agua el borrador del Ante-
proyecto de Ley del Plan Hidrológico Nacional, junto con una documenta-
ción técnica, en la que se incluía:
• Análisis de antecedentes y transferencias planteadas
• Análisis de los sistemas hidráulicos
• Análisis económicos
• Análisis ambientales
• Delimitación y asignación de recursos en acuíferos compartidos
El Consejo Nacional del Agua, en enero de 2001, remitió, con su infor-
me y modificaciones el Borrador al Ministerio de Medio Ambiente que lo
sometió al Consejo de Ministros, que a su vez remitió el proyecto de Ley a
las Cortes (B.O.C.G. de 23 de febrero de 2001). El Proyecto de Ley se pasó
a la Comisión de Medio Ambiente, ante la que comparecieron diversas per-
sonalidades para informar a la citada Comisión. Emitido el Dictamen, pasó
al Pleno del Congreso, que aprobó el Dictamen, publicándose en el Diario
[177 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN

de Sesiones de 26 de abril de 2001. Del Congreso pasó al Senado, publi-
cándose el texto remitido por el Congreso en el B.O.C.G./ Senado del 30
de abril de 2001. Aprobado el Proyecto de ley por el Senado, en el B.O.E.
del 6 de julio de 2001 se publicó la Ley 10/2001 de 5 de julio del Plan
Hidrológico Nacional.
La Ley tiene los contenidos siguientes:
Título Preliminar
Se contemplan los objetivos de la ley, ámbito y definiciones (Art. 1-4)
Título I: Contenidos previstos en la Ley de Aguas
Capítulo I: Medidas de coordinación de los P.H.C. (Art. 5-10)
Capítulo II: Solución a las posibles alternativas que ofrezcan los planes
de cuenca (Art. 11)
Capítulo III: Previsión y condiciones de las transferencias (Art. 12-23)
Capítulo IV: Modificaciones en el uso del recurso (Art. 24)
Título II: Normas complementarias a la planificación
En los artículos 25 al 36 se contemplan cuestiones relacionadas con las
reservas hidrológicas, caudales medioambientales, protección del dominio
público y zonas inundables, aguas subterráneas, gestión eficaz de los abas-
tecimientos, humedales, información hidrológica etc.
En las doce disposiciones adicionales se contemplan modificaciones a
las leyes de trasvases existentes, planes de mejora del Tajo y de protección
del delta del Ebro, estudios para recuperación de costes, etc.
En los Anexos se contemplan los recursos que se asignan a las diferen-
tes cuencas en las unidades hidrogeológicas compartidas y un listado de
actuaciones para las diferentes cuencas hidrográficas.
3.5. El Pacto del Agua en Aragón
El Boletín Oficial de las Cortes de Aragón de 7 de julio de 1992 publicó
la Resolución aprobada por el Pleno de las Cortes en su sesión de 30 de
junio de 1992, con motivo del debate de la Comunicación de la Diputación
General de Aragón relativa a criterios sobre política hidráulica en la Comu-
nidad Autónoma de Aragón.
La Resolución consta de un Preámbulo y cinco Capítulos. En el preámbu-
lo se destaca la importancia que tiene el agua para la comunidad autónoma
aragonesa y se plantea la conveniencia de que las líneas estratégicas funda-
mentales relacionadas con el agua sean objeto de un acuerdo sólido que
trascienda los cambios coyunturales. Se plantea la necesidad de considerar
el agua como un bien escaso, que debe ser manejado eficientemente y que
[178 ]
ANTONIO COCH

en su aprovechamiento se debe respetar unos aportes mínimos en los ríos.
Se establecen unas necesidades actuales de 3600 hm3y unas futuras de 2100
hm3. Y proponen el establecimiento de una reserva estratégica de 850 hm3.
Se plantea la necesidad de establecer un plan previo para minimizar las
afecciones que incluya la evaluación de impacto ambiental, las indemniza-
ciones justas, las acciones de apoyo socioeconómico y otras actuaciones de
compensación.
En el Capítulo I se establecen las demandas, las actuaciones de regula-
ción y las actuaciones de explotación de las aguas subterráneas. En el
segundo las actuaciones en regadíos y en abastecimientos. En el tercero se
fijan los objetivos de calidad para los diferentes tramos de ríos, así como las
actuaciones de depuración. En el capítulo IV se contemplan los aspectos
medioambientales, en particular las actuaciones de lucha contra la erosión,
se establecen los tramos de ríos que requieren protección y se lleva a cabo
una relación de espacios naturales.
BIBLIOGRAFÍA
AA.VV. (1971), La muerte del agua, Barcelona, Noguer.
AA.VV. (1992), Seminario sobre Política Hidráulica, Santander, Universidad
Internacional Menéndez Pelayo.
AA.VV. (1993), Simposium «La economía del Agua», Barcelona.
AA.VV. (1994), Agua y Medio Ambiente. Congreso Nacional del Agua y
medio Ambiente, Zaragoza.
AA.VV. (1994), Seminario sobre Economía y racionalización de los usos del
agua, Santander, Universidad Internacional Menéndez Pelayo.
AA.VV. (1996), La economía del agua. Madrid, Seminario de la Universidad
Internacional Menéndez Pelayo, CEDES.
AA.VV. (1999), Nuevas fuentes de suministro de agua. 5ª Conferencia Inter-
nacional del Seminario Permanente «Ciencia y Tecnología del Agua»,
Valencia, Iberdrola Instituto Tecnológico.
ANDREU, J. (edit.) (1993), Conceptos y métodos para la planificación hidroló-
gica, Barcelona, CIMNE.
AZPURÚA, P. P., y ARNOLDO, J. (1975), Recursos Hidráulicos y Desarrollo,
Madrid, Technos.
CUADRAT, J. M. (2003), El agua y sus usos en la cuenca del Ebro, Zaragoza,
Gabesa-Heraldo de Aragón.
EMBID IRUJO, A. (1992), La Planificación Hidrológica: régimen jurídico,
Madrid, Technos.
[179 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN

EMBID IRUJO, A., (1993), El Plan Hidrológico Nacional. Seminario del Derecho
del Agua, Zaragoza, Universidad de Zaragoza; Confederación Hidrográfi-
ca del Ebro.
MMA (1992), Legislación del Medio Ambiente, Madrid, Technos.
MMA (2000), Libro Blanco del Agua en España, Madrid, Ministerio de
Medio Ambiente.
NADAL, E., y LACASA, M. (1993), Introducción al análisis de la Planificación
Hidrológica, Madrid, Serie Monografías M.O.P.T.
ANEXOS
Anexo 1
TERMINOLOGÍA
Régimen natural de caudales de un río es el caudal que tendría el río en el
supuesto de que no existiera ninguna intervención humana con derivaciones, regu-
laciones o aportaciones exteriores. Actualmente solo se da en algunos tramos de
cabeceras. Aguas abajo de los puntos en los que se produce la intervención huma-
na se puede estimar el régimen natural partiendo de las medidas que se obtienen
en las estaciones de aforo, deshaciendo los efectos de las regulaciones, detracciones
y aportaciones externas que se producen aguas arriba de la estación de medición.
Régimen real de caudales de un río es el caudal que se obtiene midiendo los cau-
dales que circulan por las estaciones de aforo de dicho río, sueltas de embalses, etc.
Necesidad. Cantidad de agua que satisface los requerimientos de este elemento
para una actividad concreta. Así, hablaremos de necesidades de agua de un cultivo
en un año medio, de una actividad industrial etc. Es un dato calculado.
Dotación. Es la cantidad de agua que es necesario disponer para hacer frente a
una necesidad. Por ejemplo para satisfacer una necesidad de un cultivo de 6000
m3/ha/año hace falta disponer en el embalse de una dotación de 10.000 m3.
Eficiencia. Es el cociente entre la necesidad y la dotación. La eficiencia global
de un sistema puede desagregarse en eficiencia de las conducciones principales, de
la red de distribución y en la de aplicación en parcela. Esta depende del sistema de
riego empleado.
Demanda. Es el producto de la dotación unitaria por el número de unidades de
demanda. Así hablamos de demanda de una zona regable, de una ciudad etc.
Las necesidades y por tanto las dotaciones y las demandas pueden ser unifor-
mes, es decir, iguales para todos los períodos temporales (abastecimientos urbanos)
o moduladas, es decir variables para los diferentes períodos temporales (agrícolas).
[180 ]
ANTONIO COCH

Dotación objetivo. Es la dotación que se considera necesaria para un aprovecha-
miento que funcione con una eficiencia técnicamente razonable. Para una misma
necesidad depende de la complejidad de las infraestructuras de conducción de dis-
tribución y en el caso de riegos de aplicación.
Suministro. Es la cantidad de agua que se ha aportado para satisfacer una dota-
ción o una demanda. El agua suministrada en origen se va reduciendo por las pérdi-
das de las infraestructuras. Así se puede hablar de suministro en cabecera de canal,
de acequia o en parcela. El suministro es un dato medido. Si es mayor que la deman-
da nos encontraremos con un aprovechamiento sobredotado, si es menor con un
aprovechamiento infradotado.
Consumo. Es la parte del suministro que se evapora, se evapotranspira, o que
por cualquier otra causa no retorna al sistema.
Retorno. Es la parte del suministro que es recuperada por el sistema, principal-
mente por no haberse evaporado o por no haber sido trasvasado fuera del sistema
Concesión. Instrumento administrativo que permite hacer uso del Dominio
Público Hidráulico bajo unas determinadas condiciones establecidas en la Resolu-
ción de otorgamiento de la Concesión. Las condiciones se refieren al caudal máxi-
mo instantáneo, al caudal a respetar en el cauce, volumen máximo anual, uso del
agua, plazo máximo del aprovechamiento, desnivel aprovechable, etc. Es una reso-
lución administrativa que puede ser objeto de recurso ante los tribunales de Justicia.
Normalmente la concesión excluye el aprovechamiento del recurso por terceros.
Autorización. Instrumento administrativo que permite hacer uso del Dominio
Público Hidráulico bajo unas condiciones que no excluyen el análogo aprovechamien-
to por terceros. Por ejemplo se dan de navegación, autorizaciones temporales de uso
del agua, autorizaciones para extracción de gravas etc.
Anexo 2
LISTADO DE PLANES HISTÓRICOS
• Plan Nacional de Obras Hidráulicas de 1902.
• Plan de obras a 8 años, en 1909.
• Plan de Obras de Reconstrucción Nacional, en 1916.
• Proyecto de Ley de fomento de la riqueza nacional, en 1919.
• Plan Nacional de Obras Hidráulicas de Lorenzo Pardo, en 1932.
• Plan Peña, en 1941.
• Planes de Desarrollo Económico Social, en 1964/67, 1968/71 y 1972/75. El IV
no entró en vigor.
• Decreto 3029/79 de 7 de diciembre, recoge la redacción de los Planes de
Cuenca.
• En 1980 se editó el avance del Plan Hidrológico del Ebro.
[181 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN

Anexo 3
PRINCIPALES DISPOSICIONES RELACIONADAS CON LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA
1) Real Decreto Legislativo 1/2001 de 20 de julio por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Aguas (B.O.E. de 24 de julio de 2001). Ley 29/85 de 2 de
Agosto de Aguas (B.O.E de 8 de agosto de 1985). Modificada por Ley 42/94, R.D.
Ley 6/1995, Ley 9/1996, Ley 13/1996, Ley 11/99 y Ley 46/1999 de 13 de diciembre
de modificación de la ley de Aguas ( B.O.E. de 14 de diciembre de 1999).
2) R.D. 849/86 de 11 de Abril, Reglamento del Dominio Público Hidráulico
(B.O.E. de 30 de abril de 1986).
3) R.D. 650/87. Definición de ámbitos territoriales de los Organismos de Cuenca
y de los Planes Hidrológicos de cuenca (B.O.E de 22 de mayo de 1987).
4) R.D. 927/88 de 28 de Julio, Reglamento de la Administración Pública del Agua
y de la Planificación Hidrológica (B.O.E. de 31 de agosto de 1988). Modificaciones
en B.O.E. de 20 de febrero de 1992, de 6 de abril de 1994, de 28 de julio de 1994 y
1 de octubre de 1996.
5) Sentencia 227/88 de 29 de Noviembre, por la que se resuelven recursos de
inconstitucionalidad y conflictos positivos de competencia (B.O.E. de 23 de diciem-
bre de 1988).
6) R.D. 984/89 de 28 de febrero, por el que se determina la estructura orgánica
dependiente de la presidencia de las Confederaciones Hidrográficas (B.O.E. de 2 de
agosto de 1989).
7) R.D. 931/89 por el que se constituye el Organismo de cuenca Confederación
Hidrográfica del Ebro (B.O.E. de 27 de julio de 1989).
8) Orden de 24 de Septiembre de 1992 por la que se aprueban las instrucciones
y recomendaciones técnicas complementarias para la elaboración de los Planes
Hidrológicos de cuencas intercomunitarias (B.O.E. de 16 de octubre de 1992).
9) Real Decreto 1664/98 de 24 de julio por el que se aprueban los Planes Hidro-
lógicos de cuenca; B.O.E. de 11 de agosto de 1998.
10) O.M. de 13 de agosto de 1999 por la que se dispone la publicación de las
determinaciones de contenido normativo del Plan Hidrológico de la cuenca del Ebro,
aprobado por el Real Decreto 1664/1998 de 24 de julio. (B.O.E. de 16 de septiembre
de 1999). Para otras cuencas en los B.O.E. siguientes: Guadalquivir, Júcar, Norte y
Segura el 27 de agosto de 1999; Duero el 28 de agosto, Tajo el 30 de agosto y Gua-
diana el 31 de agosto de 1999.
11) Ley 10/2001 de 5 de julio del Plan Hidrológico Nacional (B.O.E. de 6 de
julio de 2001).
[182 ]
ANTONIO COCH

Anexo 4
ARTÍCULO 40 DE LA LEY DE AGUAS
Los Planes Hidrológicos de cuenca comprenderán obligatoriamente:
a) El inventario de los recursos hidráulicos.
b) Los usos y demandas existentes y previsibles.
c) Los criterios de prioridad y de compatibilidad de usos, así como el orden de
preferencia entre los distintos usos y aprovechamientos.
d) La asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuros,
así como para la conservación o recuperación del medio natural.
e) Las características básicas de calidad de las aguas y de la ordenación de los
vertidos de aguas residuales.
f) Las normas básicas sobre mejoras y transformaciones en regadío que asegu-
ren el mejor aprovechamiento del conjunto de recursos hidráulicos y terre-
nos disponibles.
g) Los perímetros de protección y las medidas para la conservación y recupera-
ción del recurso y entorno afectados.
h) Los Planes hidrológico-forestales y de conservación de suelos que hayan de
ser realizados por la Administración.
i) Las directrices para recarga y protección de acuíferos.
j) Las infraestructuras básicas requeridas por el Plan.
k) Los criterios de evaluación de los aprovechamientos energéticos y la fijación
de los condicionantes requeridos para su ejecución.
l) Los criterios sobre estudios, actuaciones y obras para prevenir y evitar los
daños debidos a inundaciones, avenidas y otros fenómenos hidráulicos.
[183 ]
EL PLAN HIDROLÓGICO DEL EBRO Y EL PACTO DEL AGUA EN ARAGÓN

LA GESTIÓN DEL AGUA EN LA CUENCA DEL EBRO Y ARAGÓN.
RETOS DESPUÉS DEL PHN Y LA DIRECTIVA MARCO
EUGENIO NADAL REIMAT | EX PRESIDENTE DE LA CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL EBRO
1. INTRODUCCIÓN
La diversidad de aspectos a tomar en consideración para abordar la ges-
tión del agua en la cuenca del Ebro y en Aragón, después del Plan Hidroló-
gico Nacional y la Directiva Comunitaria en el ámbito de la política de
aguas, aconseja plantear esta intervención a modo de elaboración de un
conjunto de directrices para exponer en este Seminario tratando de dar res-
puesta a la pregunta formulada por sus organizadores.
Parto para ello de la tesis sobre la crisis del agua como un problema de
gestión de la escasez de un recurso natural. Aquí y en la mayor parte de la
Tierra, aunque con manifestaciones muy diferentes según donde nos situe-
mos. Se ha escrito que cada vez que un occidental tira de la cadena del
retrete gasta la cantidad de agua con la que vive al día una familia de cua-
tro miembros en Etiopía; no es lo mismo sobrevivir con tres litros diarios
que planificar el abastecimiento de las poblaciones de la cuenca del Ebro
con dotaciones de 240 litros por habitante y día.
Pero siempre se precisa de una gestión adecuada ante la alerta del drás-
tico y generalizado descenso de los recursos hídricos. En Europa no limi-
tando la gestión económica del agua a una política de precios, sino contri-
buyendo a la cohesión social y territorial en el acceso a los recursos
hídricos, a la protección de los mismos y la eficiencia en su manejo; en
otros muchos lugares del mundo reconociendo el acceso al agua como un
derecho humano y social básico. Es decir, exista o no consenso internacio-
nal al respecto se debe considerar la disponibilidad de este recurso como
un derecho fundamental.
El lema «agua para todos», como principio de la nueva gestión del agua,
debe ser rescatado para su correcta aplicación a esa cuarta parte de la
población mundial sin acceso al agua potable, de aquellos insaciables que
han hecho de él un slogan para justificar la especulación inmobiliaria y la
acumulación sin límite de excedentes de todo tipo. El uso del agua no lo
[185 ]

debe decidir el mercado pues este viene expulsando sistemáticamente a los
usuarios con menor poder adquisitivo y solo acomete las infraestructuras
con elevado interés para el sector privado. Deberíamos tener la honestidad
suficiente como para reservar el acceso al «agua para todos» a la cuarta
parte de la humanidad que hoy no tiene acceso al agua potable, fuente de
vida insustituible.
Los objetivos generales de una eficaz y justa gestión del agua en el futu-
ro serán imposibles de conseguir sin la intervención permanente y decidida
de las administraciones públicas promoviendo, eso sí, la participación eco-
nómica de los usuarios y el sector privado en todas las actividades relacio-
nadas con ella.
Debemos seguir participando decididamente de la defensa del dominio
público y por tanto, de la asignación pública de prioridades como condición
básica en el uso del agua por ser parte de un modelo territorial que debe
generar crecimiento y a la vez compensación. Y ello resulta imposible sin la
tutela y la intervención pública. De hecho la mayoría de los países siguen
sosteniendo el carácter público del agua como la mejor forma de aprove-
charla y protegerla y en España estos principios forman parte de nuestra cul-
tura del agua.
La rapidez en el crecimiento de la población urbana y de la industriali-
zación está sometiendo a una gran presión a los recursos hídricos y a la
protección del medio ambiente. La FAO estima en casi 250 millones las hec-
táreas regadas en el mundo. Los pronósticos sobre el cambio de clima son
inciertos, mayores temperaturas y menores precipitaciones harían que dis-
minuyera el abastecimiento de agua y aumentara su demanda deteriorán-
dose, aún más, las masas de agua. Insisto son nuevas incertidumbres.
Lo cierto es que el agua nunca sobra por ser necesaria en todos los
aspectos de la vida. Por ello nuestro objetivo general debe ser el de velar
por un suministro suficiente de agua de buena calidad para la población
preservando al mismo tiempo las funciones hidrológicas, biológicas y quí-
micas de los ecosistemas, adaptando las actividades humanas a los límites
de la capacidad de la naturaleza tal y como viene planteando Naciones Uni-
das en los foros internacionales de debate sobre los recursos hídricos.
Coherentemente con ello, lo que hagamos en la Cuenca del Ebro y en
Aragón con la política del agua, a partir de ahora, debe procurar en primer
lugar que los ciudadanos, sus representantes políticos y los interlocutores
sociales y económicos apoyen plenamente esos objetivos y tengan la posi-
bilidad real de contribuir a su puesta en práctica. En definitiva se trata de
reforzar el tradicional principio de participación, pero no limitado a los
usuarios actuales, en Aragón papel casi exclusivo de los regantes.
[186 ]
EUGENIO NADAL REIMAT

2. LAS CONFEDERACIONES HIDROGRÁFICAS
Para ello resulta esencial, como ejemplo y motor, la cooperación de las
tres administraciones públicas implicadas en la gestión del agua y la provi-
sión de servicios. La general del Estado, a través de las Confederaciones
Hidrográficas, la autonómica, a través del Instituto Aragonés del Agua y las
corporaciones locales. Cooperación que debe llevarse a cabo con respeto
hacia las competencias respectivas mediante, posiblemente, una nueva
regulación legal que las obligue a trabajar coordinadamente.
La gestión integrada por distritos de cuenca fluvial, perseguida por la
Directiva Marco, será de difícil logro si las Comunidades Autónomas no
adquieren mayor peso y capacidad de decisión en nuestros pioneros orga-
nismos de cuenca incluso en el ámbito de la responsabilidad patrimonial y
económica. La participación de Aragón en las Confederaciones Hidrográfi-
cas tiene que ser reforzada así como la de los entes locales y las organiza-
ciones sociales. Paralelamente la participación tradicional de los usuarios
tiene que reformarse con criterios democráticos y de equidad social. Hay
que sustituir el paternalismo por la responsabilidad.
Ya en abril de 1998, el Consejo Nacional del Agua constata que existe
una seria insatisfacción entre los usuarios, respecto de su grado de partici-
pación en los organismos de cuenca, así como la pretensión de otras orga-
nizaciones e instituciones para contar con presencia en sus órganos cole-
giados. A este respecto el Consejo sugiere al Consejo de Ministros que
cualquier cambio en la representatividad de los grupos, administraciones,
usuarios, organizaciones no gubernamentales, sea fruto del consenso y no
de planteamientos coyunturales sobre la base de influencias cambiables.
Cinco años más tarde seguimos igual.
La función esencial de las actuales Confederaciones debe ser la adminis-
tración del dominio público y la planificación hidrológica; la ejecución y
explotación de infraestructuras debe limitarse a las que realmente sean
estratégicas para la disponibilidad de recursos hídricos en cantidad y cali-
dad. Es urgente también la simplificación de sus órganos de gobierno
haciéndolos más eficaces. Las actuales asambleas de usuarios han quedado
obsoletas a lo largo de las últimas décadas y carece de sentido mantener
separadas las juntas de explotación y las de desembalse. Incluso el carácter
presidencialista del organismo de cuenca debería ser equilibrado mediante
una gestión más participativa de esa nueva estructura interna.
En realidad la ejecución de la mayoría de las obras hidráulicas debería ser
competencia autonómica y la explotación de responsabilidad de los usuarios
en mucha mayor medida que la actual, siempre y cuando se les transfieran
los medios financieros precisos. Las competencias en ejecución de obras y
[187 ]
LA GESTIÓN DEL AGUA EN LA CUENCA DEL EBRO Y ARAGÓN. RETOS DESPUÉS DEL PHN Y LA DIRECTIVA MARCO

explotación de las mismas atribuidas a las sociedades estatales de aguas,
caso de Aguas de la Cuenca del Ebro (ACESA) en Aragón, pueden ser tam-
bién perfectamente asumidas por las Comunidades Autónomas y los usua-
rios respectivamente. En realidad estas sociedades podrían y deberían des-
aparecer sin repercusión alguna en la buena marcha de los asuntos del
agua.
Se debe hacer posible, de verdad, que los usuarios se responsabilicen
de la gestión en la construcción, explotación y funcionamiento de los siste-
mas de explotación existentes y las obras a ellos asociadas.
Está suficientemente reconocido que España adoptó en el primer tercio
del siglo pasado la gestión del agua por cuencas hidrográficas y ha venido
perfeccionándola. Se trata ahora de dar un paso más, aprovechando la
oportunidad brindada por la Directiva Marco, para abordar una nueva
reforma de los organismos gestores del agua desde la competencia estatal
en las que denominamos cuencas intercomunitarias, caso del Ebro, incor-
porando en la reforma la posibilidad de encomiendas de gestión a las
comunidades autónomas como ya se hizo en su momento con Cataluña en
la parte de su territorio incluida en la cuenca del Ebro.
Sería deseable, para nuestro futuro inmediato, la definición de un nuevo
marco general dentro del cual, el Estado y las Comunidades Autónomas,
deberían establecer los fundamentos de la gestión de los recursos hídricos,
con participación de los entes locales y representación democrática de los
usuarios y los agentes sociales y económicos vinculados al agua. Conlle-
vando modificaciones sustanciales en las composiciones actuales de las
Juntas de Gobierno de las Confederaciones Hidrográficas y haciendo de
ellas el núcleo de decisión real de la política hidráulica de la cuenca.
Deberán también las confederaciones hidrográficas adecuar su estructura,
plantilla y prioridades de actuación a la atención de las importantes compe-
tencias ambientales que les otorga la legislación de aguas vigente, hoy clara-
mente inatendidas. Hay que comprometerse al refuerzo y modernización de
las Confederaciones como administración pública principal del agua, pero
deben dejar de ser un mero apéndice del ministerio competente de turno. A
la Confederación Hidrográfica del Ebro, el Ministerio de Medio Ambiente le
ha eliminado hasta su propio escudo representativo. Hay que recuperar la
autonomía de los organismos de cuenca hoy perdida incluso en lo que cons-
tituye uno de sus atributos básicos: el otorgamiento de concesiones.
Al margen de los imperativos de la Directiva Marco de incluir las cuen-
cas hidrográficas en demarcaciones hidrográficas, estoy convencido de la
razón de ser de las confederaciones hidrográficas en el siglo XXI, pero por
utilizar un término suficientemente expresivo considero precisa su «refun-
dación» como confederaciones de territorios autónomos con el Estado.
[188 ]
EUGENIO NADAL REIMAT

3. ELPLAN HIDROLÓGICO DE LA CUENCA DEL EBRO
La revisión de la planificación hidrológica de cuenca, exigida y exigible
para su adaptación a la Directiva Marco, debe ser el primer cometido a
abordar por los organismos de cuenca con carácter inmediato asumiendo
su responsabilidad las nuevas Juntas de Gobierno.
Los Consejos del Agua de las cuencas se han demostrado como órganos
totalmente prescindibles; pues solo aportan mayor complejidad en la tramita-
ción y debates políticos que corresponden a los parlamentos de las comuni-
dades autónomas participes. Más aún, el Consejo Nacional del Agua, por su
composición legal, está y estará controlado mayoritariamente por quien tenga
en cada momento la responsabilidad política de gestionar el Ministerio de
Medio Ambiente. Una Conferencia Sectorial del Agua sería más acorde con la
realidad territorial y el marco constitucional de la España de nuestros días.
Corresponde a cada Comunidad Autónoma, en nuestro caso a la de Ara-
gón, dotarse de aquellos foros institucionales de debate que considere más
adecuados para establecer su posición respecto de los objetivos y conteni-
dos de la política de aguas. Pero a la Junta de Gobierno de los organismos
de cuenca debe llegar con una posición única previamente establecida. Lo
contrario supone confundir los papeles institucionales y políticos corres-
pondientes a cada cual y en demérito de las autonomías.
El vigente plan hidrológico de la cuenca del Ebro, no es ya el instrumen-
to adecuado, por sus contenidos y proyecciones, para hacer posible una
gestión de la planificación compartida por las diversas autoridades adminis-
trativas involucradas y aglutinar en torno a él a los agentes interesados.
Un plan de cuenca se hace para ser cumplido por todos, no sólo por la
administración que tutela su redacción y aprobación. Nadie, salvo la CHE y
aun esta limitadamente en los trámites concesionales, se considera obligado
por la planificación salvo para la reclamación de la ejecución de nuevas
obras hidráulicas. Resulta ya urgente realizar un nuevo análisis de las carac-
terísticas de nuestras cuencas fluviales, de la repercusión en ellas de la acti-
vidad humana, con el objetivo primero de perseguir un buen estado de las
aguas en cada una de ellas.
Sin renunciar, en nuestro caso, a las oportunidades de incremento del
recurso, cuando las externalidades, incluso las ambientales, sean soporta-
bles y cuando la actividad económica a que se destine el nuevo recurso
pueda aceptar los costes de obtención del mismo. Ya que la Directiva no
influye en las decisiones relativas a la construcción de obras hidráulicas,
siempre que se hagan sin menoscabo de la calidad del agua, el medio
ambiente y se aplique un sistema de tarificación del consumo que propicie
el uso racional de un recurso limitado. Conviene recordar que el uso efi-
[189 ]
LA GESTIÓN DEL AGUA EN LA CUENCA DEL EBRO Y ARAGÓN. RETOS DESPUÉS DEL PHN Y LA DIRECTIVA MARCO

ciente del agua de riego está situado actualmente en alrededor de un 38%
en todo el Mundo y se espera alcanzar un promedio del 42% en 2030. En
España un 40% de la superficie regable lo es por sistemas de aspersión y
goteo ambos eficientes y la mitad del riego a manta también puede consi-
derarse como tal.
La revisión del plan hidrológico de la cuenca del Ebro debería incorpo-
rar todos los programas de medidas previstas en la Directiva Marco. España
como Estado Miembro está obligada a la aplicación de sus normas a cada
demarcación hidrológica de su territorio lo que afecta también a los restan-
tes planes de cuenca entre ellos los de la cuenca del Júcar. Ámbito de pla-
nificación, este último, de la vertiente mediterránea al que el Sur de Aragón
aporta el 22,7% del total de los recursos hídricos administrados por la Con-
federación Hidrográfica del Júcar en Valencia.
No cabe mayor argumentación que la Directiva Marco, para reclamar la
revisión radical de los vigentes planes hidrológicos de cuenca, incorporan-
do como medida imprescindible y sustrato de una planificación rigurosa la
medición generalizada de todos los consumos —Francia condiciona el pago
de las ayudas compensatorias de la PAC a la instalación de contadores de
agua— y la revisión concesional, en ningún caso contemplada como amnis-
tía para situaciones insostenibles alcanzadas por la vía de los hechos como
puede ser el caso de determinados regadíos en el litoral mediterráneo.
Por el contrario la actual contribución de Aragón a la seguridad alimen-
taria, muy condicionada por la seguridad hídrica, se está haciendo median-
te una agricultura de marcado carácter extensivo.
Las pérdidas netas de biodiversidad debidas a la intervención sobre el
territorio aragonés de su agricultura y ganadería son mucho menores a las
habidas en otros territorios de agricultura netamente intensiva y poco com-
patible con la conservación de la naturaleza. La Cuenca del Ebro y muy
especialmente nuestra Comunidad Autónoma tiene que poner en valor esta
realidad en un nuevo Plan Hidrológico del Ebro.
Las tierras de riego ocupadas por cultivos con alto valor ambiental supo-
nen el 25% del total de la superficie regada en Aragón. En total un 60% del
actual regadío puede ser considerado como ecosostenible y un 40% regadío
intensivo, incluyendo en él al cultivo del maíz, parte que muestra más bajos
valores de biodiversidad. Los regadíos de Aragón no son desiertos verdes,
muy especialmente las 88.000 hectáreas de praderas forrajeras y las 14.000
de arroz calificadas de muy favorables para la conservación y mejora de la
avifauna.
Por estos y otros criterios, una buena parte de los contenidos del vigen-
te PHE no pueden plantearse en términos inalterables e inamovibles, pues
las necesidades y demandas de agua para los distintos usos evolucionan
[190 ]
EUGENIO NADAL REIMAT

permanentemente; lo que implica un trabajo sostenido de actualización
normativa para adaptarse a las nuevas exigencias sociales, económicas y
medioambientales como es el caso de los contenidos de la Directiva Marco
o los nuevos retos sociales puestos de manifiesto tras la aprobación de dos
nuevos trasvases del Ebro por la Ley del Plan Hidrológico Nacional.
Se puede pronosticar, como ejemplo práctico de las consecuencias de
un nuevo plan del Ebro, la revisión del montante del caudal ambiental en
desembocadura del Ebro, como sabemos hoy situado con carácter provisio-
nal en 100 m3/s, con la consiguiente repercusión en el modelo de explota-
ción previsto por la Ley del Plan Hidrológico Nacional, de los dos nuevos
trasvases del Ebro con toma en dicha desembocadura en el Delta del Ebro.
De ser así se derivarán mayores exigencias de utilización de regulación adi-
cional en la cuenca no previstas en el plan de cuenca vigente.
4. ELPACTO DEL AGUA
El debate del agua en Aragón es secular y podría considerarse como
una seña de identidad —ya hay quien lo propugna como hecho diferen-
cial— si más frecuentemente se resolviese con el acuerdo fructífero propio
del espíritu pactista que históricamente se les asigna a sus ciudadanos.
Como establece el aún formalmente vigente Pacto del Agua, fruto de
una resolución aprobada por el Pleno de las Cortes el 30 de junio de 1992,
para Aragón la política hidráulica y todo lo relacionado con el agua consti-
tuye una de las mayores preocupaciones de su población. El pacto se cons-
tituye en su momento como el acuerdo político unánime entre los partidos
con representación parlamentaria en el que se traza el futuro de la Comuni-
dad Autónoma en materia de política hidráulica en relación con la ordena-
ción del territorio y la protección del medio ambiente, asegurando un hori-
zonte estable que trascienda cambios coyunturales en la representación
institucional.
Dando por suficientemente conocidos los contenidos concretos del
acuerdo, la cuestión radica en cuál deba ser el papel a jugar por él en el
futuro inmediato de la gestión del agua en Aragón.
En Aragón con el agua nos pasa lo mismo que con la Justicia, no son
órganos de la Comunidad Autónoma quienes la administran. Pudiera infe-
rirse de esta realidad una limitación respecto del peso que pueda tener la
vigencia o no del Pacto del Agua en la política del agua de los años veni-
deros. Más aún siendo cierto lo anterior, no lo es menos la gran dificultad
de llevar a cabo las principales actuaciones previstas en el pacto sin el con-
curso de la Comunidad Autónoma, significado este en el consenso de la
administración hidráulica con nuestro gobierno regional.
[191 ]
LA GESTIÓN DEL AGUA EN LA CUENCA DEL EBRO Y ARAGÓN. RETOS DESPUÉS DEL PHN Y LA DIRECTIVA MARCO

La experiencia demuestra que en el futuro será aún mayor el peso polí-
tico de Aragón en la toma de decisiones en estas materias y por ende pro-
gresivamente más instrumental el papel de quienes hoy tienen la compe-
tencia de la gestión del agua en Aragón. Si se proyecta la construcción de
una gran presa para atender nuestras necesidades y desde aquí se enten-
diera que una determinada capacidad de embalse es suficiente, ¿qué senti-
do puede tener el empecinamiento de quienes la acometen para atender-
nos, el querer mantener una capacidad diferente?
Es verdad que el Pacto del Agua supuso un esfuerzo extraordinario,
pero más cierto es su fracaso al no haberse logrado los frutos de él espera-
dos. Es un ejercicio bochornoso analizar detenidamente el grado de cum-
plimiento de lo preceptuado en lo que a actuaciones, y singularmente en
obras de regulación hidráulica se refiere.
Desde el convencimiento de la validez teórica de las prioridades deriva-
das de sus contenidos para la política de aguas como:
• Asegurar plenamente el abastecimiento urbano e industrial y consoli-
dar los regadíos existentes.
• Garantizar la calidad del agua.
• Asegurar caudales mínimos fluviales y mejorar la explotación de
aguas subterráneas.
• Conservar los recursos ambientales dependientes del agua y restau-
ración hidrológica/forestal de las cuencas.
• Modernizar los regadíos y realización de nuevas transformaciones
viables.
• Ahorrar recurso hidráulico como bien escaso que es.
• Potenciar los usos recreativos de los embalses.
• Desarrollar políticas de compensación para los afectados por obras.
El gran problema del Pacto del Agua estriba en la regulación de los ríos
aragoneses. Hay quienes la defienden y quienes la atacan. Se contraponen
criterios a favor o en contra de tal o cual embalse de regulación. Se pro-
mueven iniciativas sociales de mediación, etc.
Renunciar a la regulación es lo mismo que renunciar al uso del agua, y
muy especialmente en un territorio desértico como el nuestro pero con el
privilegio de contar con dos grandes sistemas de montaña: el Ibérico y más
especialmente el pirenaico. En Aragón, como en otros muchos territorios
del Mundo no es posible usar el agua sin disponer de grandes embalses
que la almacenen y regulen. Tan es así que hoy el caudal de alrededor del
60% de los mayores ríos del Mundo ha quedado interrumpido por alguna
estructura hidráulica, sin olvidar que este hecho imprescindible tiene como
[192 ]
EUGENIO NADAL REIMAT

[193 ]
LA GESTIÓN DEL AGUA EN LA CUENCA DEL EBRO Y ARAGÓN. RETOS DESPUÉS DEL PHN Y LA DIRECTIVA MARCO
contrapartida una acusada merma general de la biodiversidad de las aguas
interiores.
Otro debate es acordar políticamente cuánta regulación adicional a la hoy
disponible debemos añadir y cuáles deban ser sus usos. Recordar, por ejem-
plo, que los países desarrollados explotamos hoy en día alrededor del 70%
de nuestro potencial hidroeléctrico mientras que en los países en desarrollo
esa cifra no llega al 15%, con la influencia que la energía hidroeléctrica
puede tener para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
Pero volviendo a Aragón, a nadie se le escapa que la demanda a evaluar
con mayor precisión, como base del pacto, debe ser la del regadío por ser
el uso con mayor demanda de regulación adicional a la disponible. Hay
mucho que evaluar y revisar, pero si se cuestiona la regulación como con-
dición sine qua non para firmar un acuerdo resultará difícil suscribirlo.
Le dimos la bienvenida al pacto por la sensatez que imprimía a la política
hidráulica aragonesa y por los beneficios que podía reportar a Aragón, pero
ya se alertaba en el año 1992 sobre las presiones que recibiría para su ruptura.
5. ELPLAN HIDROLÓGICO NACIONAL
Pero más allá de los incumplimientos, sobre los que no merece la pena
insistir más, la ruptura del Pacto del Agua ha derivado de la aprobación del
Plan Hidrológico Nacional (PHN).
El Reglamento de la Administración Pública del Agua tasa escrupulosa-
mente cuáles deben ser los contenidos del PHN. Y en ningún caso le
corresponde incorporar como propias la totalidad de las inversiones previs-
tas en todos y cada uno de los planes de cuenca inter o intra comunitarias.
Sin embargo, el PHN aprobado incluye un anexo II, no valorado ni
priorizado, en el que se recoge a modo de listado todas las expectativas de
todos los territorios peninsulares e insulares de España. Entre ellos las
inversiones requeridas para el cumplimiento de las previstas en el Pacto
del Agua de Aragón. Esta vinculación sobrevenida, no exigida por la legis-
lación sino decidida con habilidad por un mero criterio de oportunismo
político ha sido la causa última para que podamos certificar su defunción.
La decisión de acompañar la previsión y las condiciones de las transferen-
cias de recursos hidráulicos desde la cuenca del Ebro a las del litoral medite-
rráneo, de todos los anhelos aragoneses y del resto de los españoles en
materia de inversiones para la gestión del agua y del dominio público hidráu-
lico, es una estratagema hábil para recabar apoyos sociales, especialmente de
los usuarios del agua, en favor del PHN, pero es un fiasco para Aragón.
En primer lugar porque no singulariza actuaciones o compensaciones
para la cuenca cedente y en segundo lugar porque mantener una posición

crítica respecto de los nuevos trasvases previstos desde el Ebro se puede
confundir ante terceros como una oposición a la ejecución de las actuacio-
nes consideradas como necesarias en nuestra Comunidad Autónoma o en
cualquiera otra de las que configuran España.
Cualquier escenario futuro imaginable para dar respuesta al interrogante
sobre los retos posteriores a la Directiva Marco y al PHN, queda hoy condi-
cionado a cómo se resuelva esta difícil y compleja situación. Nada tiene
que ver un escenario sin nuevos trasvases y las necesidades de Aragón sufi-
cientemente atendidas, que otro con los trasvases en marcha y las actuacio-
nes de Aragón paralizadas.
Quienes han considerado correcto, e incluso generoso, convertir el Pacto
del Agua en moneda de cambio para transferir caudales del Ebro, tienen la
responsabilidad de la situación en que nos encontramos. Mientras se man-
tenga vigente el PHN en su formulación actual se puede considerar imposi-
ble recuperar cualquier acuerdo interno en materia de política de agua.
En todo caso y suceda lo que suceda en el futuro, en el Aragón más con-
temporáneo está comúnmente aceptado que el agua es una de sus riquezas
naturales y base del posible desarrollo de un territorio extenso como alguna
nación europea y tan escasamente poblado como algún desierto africano. Y
en ese futuro pensaron muchos aragoneses a lo largo de los siglos, coinci-
diendo así con el mismo sentimiento que impera hoy en día. A partir de la
experiencia que nos aporta la historia y el conocimiento de la situación
actual habrá que ir más allá para contemplar las posibles perspectivas que
pueden darse en Aragón a corto, medio y largo plazo en relación con el
agua, de cuya disposición depende, nada menos, la evolución futura de
nuestra Comunidad Autónoma.
El Aragón de principios del tercer milenio está consumiendo ya un 57%
de los recursos hídricos que genera, y el debate político sobre el agua dis-
curre muy vinculado a cada etapa histórica, manifestándose con formas y
expresiones diferentes de acuerdo con la realidad social y económica de
cada una de ellas. En la situación actual, y como referencia futura, el agua
debe ser considerada como elemento vertebrador de la identidad aragonesa
en la toma de decisiones sobre ella, quien no lo entienda así se equivocará.
[194 ]
EUGENIO NADAL REIMAT

CRITERIOS DE GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS
EN LA AGRICULTURA DEL VALLE DEL EBRO
JOSÉ LUIS PÉREZ GONZÁLEZ | COMUNIDAD GENERAL DE REGANTES DEL CANAL DE ARAGÓN Y CATALUÑA
1. LA POLÍTICA HIDRÁULICA: EVOLUCIÓN, MÉTODOS E INSTRUMENTOS
La regulación de los ríos ha constituido el método de obtención de agua
regulada de forma tradicional, que ha tenido su máxima expresión en el
siglo XX; la realización de grandes embalses situados en los valles de los
ríos de las zonas de montaña, constituyó el instrumento propio de todo el
siglo. La construcción de grandes infraestructuras tenía como mayor virtud
el menor coste económico por unidad de agua regulada, lo cual era priori-
tario en la economía de principios del siglo XX, donde la construcción de
estas grandes obras absorbía una parte muy importante del presupuesto
nacional. Los demás intereses, los intereses poblaciones, los intereses
medioambientales, etc. en una sociedad rural, en un territorio muy poco
contaminado, eran en aquel entonces temas de segundo orden e incluso
temas que no habían empezado a plantearse en la sociedad.
En el momento actual han aparecido exigencias de tipo medioambien-
tal, motivadas por los fuertes impactos que una economía desarrollada
como la española ha generado en el medio ambiente y en el territorio. Asi-
mismo, la afección a poblaciones y a su entorno en zonas de la montaña es
un efecto no deseado, dado que las zonas de la montaña ya no son zonas
deprimidas sino que presentan un alto valor añadido en el aspecto recreati-
vo, turístico, etc.
Por otro lado, nos encontramos que la aparición de muchos instrumen-
tos que la tecnología actual ha puesto al servicio en la acción de Gobierno
en el campo hidráulico: innovación en conducciones de aguas, métodos de
riego, etc., aportan soluciones que no existían durante el siglo pasado.
Por todo ello es necesario aprovechar las nuevas tecnologías existentes
que nos permitan, básicamente, un uso más eficiente del recurso, tanto en
la fase del transporte del agua en Alta (grandes canales), como en el trans-
porte de la Red de Baja por tuberías presurizadas; y, de una forma muy
particular, las nuevas técnicas de aplicación del agua en parcela, donde los
[195 ]

métodos de aspersión y goteo constituyen un enorme avance con relación
al método clásico de aplicación de agua rodada por gravedad.
Además, tenemos instrumentos nuevos, como pueden ser los instrumen-
tos legislativos, y en este caso tenemos la mejora de la Ley de Aguas que en
su artículo 67 permite la cesión temporal del uso del recurso. Es decir,
mediante innovaciones legislativas podemos satisfacer necesidades de
recurso en determinadas zonas, al facilitar esta legislación la posibilidad de
transferencias temporales de unos derechos de agua hacia otros usuarios.
Todo esto aporta movilidad al recurso, flexibilizando y optimizando el uso
del mismo.
Todos estos instrumentos, hoy disponibles, permiten realizar una ges-
tión del recurso altamente eficiente, haciendo posible usar volúmenes
importantes de recurso que antes se perdían. Todo nos invita y conduce a
trabajar intensamente en actuaciones de gestión como método de futuro
(con las excepciones pertinentes), en detrimento de la clásica regulación
propia del siglo XX.
Podemos resumir la evolución sufrida en la política hidráulica en lo que
va del siglo XX al siglo XXI como la gran transformación en cuanto a los
métodos a emplear en política hidráulica. Así, en el siglo XX, el método
fundamental fueron las grandes realizaciones de obras de regulación, gene-
ralmente localizadas en la montaña. Es necesario que en el siglo XXI apro-
vechemos lo que la técnica y las posibilidades legislativas nos aporten y en
consecuencia debe primarse, en los tiempos actuales, la aplicación de las
medidas de gestión a toda la problemática hidráulica que pueden traernos
un uso más eficiente del recurso, lo cual se traduce en más volumen de
agua puesta a disposición de los beneficiarios. En consecuencia, las accio-
nes de política hidráulica del siglo XXI deben centrarse en perfeccionar los
métodos de gestión. Todo ello, evidentemente, sin olvidar aquellos flecos
pendientes de obras de regulación que aún cuelgan del anterior Plan
Nacional de Obras Hidráulicas de principios del siglo XX.
En la medida en que seamos capaces de implantar y de avanzar en
métodos eficaces de gestión hidráulica, podremos conseguir que los tiem-
pos que se avecinaren en este siglo, sean unos tiempos tan provechosos
para la cuestión hidráulica, como lo fue el transcurrir del siglo anterior con
la realización de las 1.200 grandes obras hidráulicas que son hoy la base de
toda la riqueza de agua regulada de nuestro país.
2. LA POLÍTICA DE GRANDES REGULACIONES: EL CANAL DE ARAGÓN Y CATALUÑA
La zona regable del Canal de Aragón y Cataluña inició su andadura en
1906 inaugurada por S. M. el Rey Alfonso XIII y constituye, en sí misma, el
[196 ]
JOSÉ LUIS PÉREZ GONZÁLEZ

prototipo de las grandes transformaciones de secano a regadío que se ini-
ciaron a principios del siglo XX. Fue la corriente regeneracionista liderada
por Joaquín Costa, quien creyendo firmemente en las posibilidades de cre-
cimiento económico que las transformaciones en regadío podían aportar
para la España básicamente rural de principios del siglo XX, propició con
su empuje y empeño que el Estado acometiese de forma directa la transfor-
mación de grandes zonas del territorio nacional en lo que después serían
las magníficas superficies de regadío que hoy tenemos. En este sentido el
Canal de Aragón y Cataluña, su zona regable, constituye el modelo de refe-
rencia de las grandes transformaciones de secano a regadío propiciadas por
el Estado.
Nuestra zona regable alcanza 104.850 hectáreas concesionales. Tiene
como base territorial la provincia de Huesca y la provincia de Lérida, en las
que se ubican, aproximadamente, el 60% de la superficie regable en la pri-
mera y el 40% en la segunda. El colectivo social, es decir, las explotaciones
que hoy se ubican y desarrollan su actividad en la zona regable sobrepasan
el número de 12.000 explotaciones agrarias altamente tecnificadas y dota-
das de los métodos de riego más avanzados del país.
2.1. Evolución y mayoría de edad de la zona regable
El crecimiento de la zona regable desde sus inicios en 1906 hasta cien
años después, representa la capacidad de evolución, de mejora y de creci-
miento de lo que es una transformación de secano en regadío; así por
ejemplo, inicialmente en nuestra zona regable se cultivaban básicamente
trigo, alguna hortaliza y una rudimentaria ganadería de subsistencia. Hoy,
cien años después, y alcanzado el pleno desarrollo, podemos observar
cómo la zona regable ha intensificado hasta todo lo posible su producción
básica, la producción vegetal, alcanzando aproximadamente, un tercio de
frutales, otro tercio de forrajes y el tercio final destinado a cereales, de los
cuales destaca el cereal de verano, como el maíz y aún queda una parte
residual de cereal de invierno (trigo y cebada), motivado por la escasez de
agua que no permite abarcar cultivos más intensivos.
[197 ]
CRITERIOS DE GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA AGRICULTURA DEL VALLE DEL EBRO

En cuanto a la incipiente ganadería de hace unos decenios, su potencia-
ción y desarrollo la ha llevado a la pujante situación que hoy tenemos: se
puede decir que somos la base de la producción de porcino de carne en
todo el país y, asimismo, la base también de la producción de vacuno de
engorde y vacuno de carne, con centro de referencia de fijación de precios
en la Lonja de Binefar. Y no termina aquí la evolución del desarrollo de una
zona regable, sino que la misma debe completarse con la implantación de
una moderna agroindustria que atienda la tercera fase, es decir, la industria-
lización de los productos básicos, agrícolas y ganaderos. Hoy la zona rega-
ble es el exponente del desarrollo de la agroindustria española. La evolu-
[198 ]
JOSÉ LUIS PÉREZ GONZÁLEZ
Figura 1. Zona regable del Canal de Aragón y Cataluña.

ción desde 1906, cien años después, nos indica la situación que puede lle-
gar a alcanzar un regadío cuando, transcurridos los años, alcanza su pleno
desarrollo, es decir, alcanza su mayoría de edad. Este es el caso de nuestra
zona regable.
2.2. Condiciones hídricas del Canal de Aragón y Cataluña:
Desequilibrio entre oferta y demanda de agua regulada
El proyecto de transformación de la zona regable se fundamentaba en el
equilibrio entre oferta y demanda de agua. Con la oferta del agua del río
Ésera esencialmente y con carácter complementario la del Noguera-Riba-
gorzana, podía atenderse las 104.850 hectáreas concesionales, y ello fue el
punto de partida para iniciar esta amplia modificación. La situación actual,
después de haberse efectuado ya la completa conversión en regadío de la
zona regable, esto es, la red de canales, acequias y acondicionamiento de
parcela para posibilitar la acción de regar, presenta un déficit importante en
cuanto a la oferta de agua, es decir, al agua regulada, lo que ocasiona que
la zona regable no pueda disfrutar de toda la concesión de agua disponible
y tenga que limitar sus cultivos en un tanto por ciento importante, como
consecuencia de no haberse equilibrado, con obras de regulación, el agua
ofertada con el agua que se demanda. El origen de nuestro déficit de agua
lo encontramos en la falta de realización del embalse de «Lorenzo Pardo»,
previsto inicialmente en el proyecto de transformación de la zona regable.
Es en la década de los años setenta, momento previsto para la construcción
de este embalse, cuando la sociedad inicia un movimiento de rechazo a los
grandes embalses.
El mensaje que la sociedad recibe de los poderes públicos, cuando éstos
plantean la realización de unos cuantos embalses importantes que estaban
pendientes de su materialización, es un mensaje que daba a entender el ini-
cio de una nueva etapa de creación de grandes infraestructuras hidráulicas,
como si se tratase de un nuevo Plan Nacional de Obras Hidráulicas, al esti-
lo de principios del siglo XX, y esto generó un rechazo mayoritario de los
sectores más avanzados, la Universidad, etc., que consideraban que el pro-
blema hidráulico de los tiempos actuales no podía abordarse sólo con gran-
des planes de realización de obras hidráulicas. Nuestro país tiene ya 1.200
grandes embalses construidos, básicamente, durante todo el siglo XX y por
sí mismos dan satisfacción a la gran mayoría de demanda de agua regulada
en nuestro país. Constituyen nuestro gran patrimonio hidráulico, que ha
contribuido decisivamente al desarrollo y modernización de España, pero
que en estos tiempos actuales ni es necesario ni es pensable un plan de
obras hidráulicas de estas envergaduras.
[199 ]
CRITERIOS DE GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA AGRICULTURA DEL VALLE DEL EBRO

Por el contrario, de lo que se trataba en la década de los años 70 y 80
era terminar los flecos que habían quedado por realizar del anterior Plan
Nacional de Obras Hidráulicas, como por ejemplo el embalse de «Lorenzo
Pardo» que afectaba a nuestra zona regable. Entendemos que la gran oposi-
ción a este embalse y las alternativas que le han sucedido, tiene su origen,
en gran parte, en este mensaje que la sociedad ha recibido de planes maxi-
malistas de obras hidráulicas, cuando en realidad se trataba solamente de
atender unos flecos que estaban pendientes del plan anterior.
El resultado final es la situación presente de la zona regable del Canal
de Aragón y Cataluña, donde se presenta un importante déficit operativo
actual, es decir, de agua necesaria en el momento actual, que ciframos en
un 20%, y al mismo tiempo un déficit estructural de agua concesional que
estimamos en un 34%. En el cuadro 1 del balance de dotaciones por hectá-
rea se resume la situación actual de déficit de la zona regable.
[200 ]
JOSÉ LUIS PÉREZ GONZÁLEZ
CUADRO 1
BALANCE DE DOTACIONES POR HECTÁREA (EN M3/HA)
Dotación objetivo, asignada por el Plan Hidrológico de
Cuenca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.000 m3/ha (100%)
Dotación disponible actualmente . . . . . . . . . . . . . . . . 5.500 m3/ha (66%)
Dotación alcanzable con los embalses de Santaliestra
y San Salvador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.850 m3/ha (82,5 %)
Déficit operativo actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.350 m3/ha
(6.850 - 5.500 = 1.350)
(1.350 s/6.850 = 20%)
Déficit estructural (concesional) . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.800 m3/ha
(8.300 - 5.500 = 2.800)
(2.800 s/8.300 = 34%)
Del examen de los datos del balance de dotaciones podemos matizar lo
siguiente: con los embalses previstos de Santaliestra y San Salvador, con las
capacidades iniciales, es decir, 80 hm3Santaliestra y 26 hm3útiles San Sal-
vador, conseguimos eliminar el déficit operativo actual de 1.350 m3/ha, que
es la causa que nos obliga a destinar parte de nuestra superficie regable a
cultivos de cereal de invierno, de baja rentabilidad, como consecuencia de
la falta de agua regulada, impidiéndonos acometer cultivos más producti-
vos como frutales, forrajes y cereales de verano, que son más apropiados
para una zona transformada en regadío.

A fecha actual se ha producido cierta variación en el planteamiento de
los embalses de Santaliestra y San Salvador. El embalse de Santaliestra está
paralizado por problemas judiciales, se encuentra pendiente su expediente
administrativo de resolución en casación ante el Tribunal Supremo, con lo
cual no ha sido posible acometer su construcción todavía. Por el contrario,
el embalse de San Salvador y después de profundos estudios, se está pro-
cediendo a su optimización volumétrica pasando de los anteriores 26 hm3
útiles a unos posibles 58,5 hm3útiles. Se está redactando el proyecto actual-
mente, y dada su aceptación por todos los sectores implicados, tenemos
puesta la esperanza en su próxima construcción.
No obstante, y como resumen del balance de dotaciones, aun partiendo
de la realización de Santaliestra y San Salvador (básico o bien el optimiza-
do) siempre nos queda un déficit concesional que alcanza un tercio de
nuestros derechos concesionales.
3. MÉTODOS DE GESTIÓN APLICADOS EN LA ZONA REGABLE DEL CANAL
DE ARAGÓN Y CATALUÑA
Por parte de la Comunidad General y de los Servicios de Explotación de
la Confederación Hidrográfica del Ebro se viene aplicando, estos últimos
años, un avanzado sistema de «Gestión de pedidos y renuncias de aguas» en
las 105.000 hectáreas de la zona regable, siendo usado habitualmente por
más del 77% de la superficie y de los usuarios.
Para ello los usuarios empleamos los nuevos instrumentos de comunica-
ción, de modo que todo el proceso de pedidos y renuncias de agua para
riego se efectúa a través de Internet; lo que supone un cambio radical res-
pecto del sistema seguido hasta ahora. El instrumento operativo que permi-
te una gestión rápida, eficaz y exacta de pedidos y renuncias de agua se
basa en la elaboración de 3 programas informáticos:
1.º El programa demanda, es el empleado por los usuarios, esto es, las
Comunidades de Regantes de Base para cursar sus pedidos de agua.
2.º El programa matriz, que centraliza el proceso de cálculo.
3.º El programa punto de explotación, es la fase que ejecuta los resulta-
dos del proceso de cálculo.
[201 ]
CRITERIOS DE GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA AGRICULTURA DEL VALLE DEL EBRO

El conjunto es el Sistema UNIGEST que viene a incorporar lo que la
nueva técnica nos ofrece en comunicaciones y en elementos informáticos
de cálculo a la labor tradicional de las Comunidades de Regantes, consis-
tente en la gestión de pedidos y renuncias de agua, tal como se detalla a
continuación y se refleja en el cuadro 2 y figura 2.
[202 ]
JOSÉ LUIS PÉREZ GONZÁLEZ
CUADRO 2
DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA UNIGEST
El modelo se compone de tres aplicaciones integradas en un sistema de comuni-
caciones a través de Internet, que operan desde entornos conocidos y sencillos para
el usuario, pero que a la vez están construidas en sólidos lenguajes de desarrollo.
Estas aplicaciones son Matriz, Demanda y Punto de Explotación.
•Matriz: Es el programa principal que opera desde Servicios de Explotación
(C.H.E) y funciona como centro operativo. Su misión es recibir toda la infor-
mación, procesarla y realizar los cálculos de todas las maniobras en los órga-
nos de regulación de cada sistema. A la vez, devuelve a los usuarios la con-
firmación de sus demandas, y a los Puntos de Explotación (Fielatos) la
información con los movimientos y los caudales a servir por las diferentes
tomas.
•Demanda es el programa que opera desde las Comunidades de Base. Nos
permite realizar la gestión y administración integral de la Comunidad, S.A.T.
o empresa, así como la posibilidad de establecer y mantener comunicación
con los Servicios de la Administración (C.H.E.) para efectuar la petición o
renuncia de caudales. La adaptabilidad de su estructura permite utilizar la
totalidad de los módulos o sólo aquellos que más interesen al usuario.
•Punto de Explotación: Aplicación que opera desde los Fielatos del Canal de
Aragón y Cataluña. Su función principal es recibir información desde el pro-
grama Matriz referente a las maniobras a efectuar en puntos de regulación y
tomas. A su vez, realiza el envío de datos generados por las posibles anoma-
lías en la explotación.

[203 ]
CRITERIOS DE GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA AGRICULTURA DEL VALLE DEL EBRO
Las 139 Comunidades de Regantes de Base realizan sus pedidos de
agua vía Internet a la central de cálculo donde está el programa matriz, que
es el centro de trabajo del Servicio 2º de Explotación de la Confederación
Hidrográfica del Ebro en Monzón, con lo cual la comunicación es práctica-
mente instantánea. La acción de pedir o renunciar es una acción que
Figura 2. Esquema explicativo del funcionamiento del Sistema Unigest.

puede hacerse las 24 horas del día y la inmediatez de la respuesta la hemos
reducido frente al procedimiento anterior a un 50%. Enviado el pedido o la
renuncia a la central de cálculo, automáticamente se emite a los puntos de
explotación (que en las zonas regables se llaman fielatos) la orden de eje-
cución de cierre o apertura de compuertas, lo que da como resultado que
el tiempo transcurrido desde que un usuario (al nivel de Comunidad de
Base) efectúa un pedido y, lo que es más importante, efectúa una renuncia
de agua, hasta que esta orden se ejecuta y resulta efectiva, se reduce de 48
horas de promedio (que era la respuesta con los sistemas tradicionales) a
24 horas, y esto de por sí ha producido un considerable ahorro de agua
que ahora comentamos.
3.1. Ahorro de agua
Quizá el concepto pedido-renuncia de agua exige mayor explicación
para comprender la trascendencia de las medidas de gestión empleadas.
Por pedido de agua se entiende el agua que solicita cada regante para que
se le suministre en su parcela; esta solicitud la eleva a su Comunidad de
Base (estamos hablando de un colectivo de 12.000 explotaciones agrarias),
y a su vez, la Comunidad de Base la resume y pasa este pedido a lo que
son los fielatos, para que éstos lo pasen al centro de cálculo o a la oficina
gestora que dan los Servicios de Explotación de Confederación. Hasta
ahora todo se hacía con papeles, es decir, cada usuario rellenaba una pape-
leta que entregaba a su Comunidad de Base, la cual, una vez las tuviera
todas reunidas, encargaba a los guardas-acequieros que las llevasen perso-
nalmente al fielato; y el mismo proceso continuaba hasta que estas papele-
tas llegaban al centro de cálculo, el cual emitía las órdenes escritas para
que actuasen los grupos operativos y finalmente se abría o cerraba la com-
puerta.
Cuando en una zona regable a lo largo de los siete meses de campaña de
riegos sobreviene un cambio de tiempo, una lluvia intensa o un cambio de
temperatura por ejemplo, automáticamente si el sistema de respuesta eran
dos días, esto suponía que cuando el regante comunicaba mediante el tras-
lado de papeles la renuncia o rebaja de su pedido, durante dos días el agua
del pedido anterior estaba en circulación por las acequias y canales yéndose
irremediablemente a los desagües y, en consecuencia, no se aprovechaba
para el riego. Ahora, al sustituirse el manejo del papel por las nuevas técni-
cas de comunicación y realizar los cálculos con procedimientos informáti-
cos, se consigue reducir de dos días a un solo día la capacidad de respuesta,
y ahorrar 11,6 hm3de agua, sobre un cálculo de datos reales del año pasado,
en el mes de septiembre, que es cuando acaba la campaña de riegos.
[204 ]
JOSÉ LUIS PÉREZ GONZÁLEZ

Pensemos lo que este ahorro supone si tuviéramos que construir un
embalse equivalente a los 11,6 hm3. Su capacidad debería ser de 14 ó 15
hm3, para utilizar estos 11,6 hm3; y además del coste económico, cifrado en
varios millones de euros, posiblemente ocasionaría enormes, largos y com-
plicados trámites administrativos, y quizá graves enfrentamientos con orga-
nizaciones ecologistas que lo cuestionarían. Los avances se han conseguido
utilizando los instrumentos que los medios tecnológicos nos permiten
actualmente, en una fase del proceso que es el simple sistema de pedidos y
renuncias de agua.
[205 ]
CRITERIOS DE GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA AGRICULTURA DEL VALLE DEL EBRO
Figura 3. Volumen de agua ahorrada con el sistema Unigest.
Tenemos hasta estos momentos totalizados 10,7 hm3, que a final de año
pasarán a ser un ahorro de 12,6 hm3. Conviene señalar como curiosidad
que según nuestro cálculo teórico nos dábamos por satisfechos si conse-

[206 ]
JOSÉ LUIS PÉREZ GONZÁLEZ
guíamos un ahorro de 6 hm3, con ello obteníamos una compensación enor-
me, y hemos visto con satisfacción que hemos alcanzado los 12,6 hm3. Este
proceso tiene un grado de implantación del 75%, y queremos avanzar en él
para intentar conseguir que en un plazo de 2 a 3 años la respuesta sea
totalmente inmediata para evitar las 24 horas de tiempo de modificación
del pedido. Esto constituirá la fase final del proceso que consiste en auto-
matizar las compuertas de todas las tomas del canal. El estudio se inicia
ahora. Si conseguimos automatizar, es decir, bajar y subir las compuertas
de todas las tomas de forma automática, para acomodarlo de forma inme-
diata a los pedidos diarios, se elevaría el ahorro en 14 hm3más, sobre los 6
hm3iniciales que habíamos calculado. Si los datos nos sorprendiesen favo-
rablemente podríamos incluso totalizar un ahorro de 20 a 25 hm3de agua.
Todo ello aplicando una medida netamente de gestión que aprovecha la
tecnología disponible para utilizar el recurso con mucha mayor eficiencia.
4. CONCLUSIONES
A modo de conclusión me gustaría realizar las siguientes consideraciones:
1) La política hidráulica de las grandes regulaciones en ríos está prácti-
camente realizada en España. Los más de 1.200 embalses completan o casi
completan todo lo que es el agua regulada y disponible en este país, pero
quedan flecos muy significativos que necesitan ser abordados. En el caso
de Aragón tenemos varios, tres de ellos muy sensibles: uno en nuestra
zona regable del Canal de Aragón y Cataluña, por la incidencia económica
que tiene; el de Monegros, por su matiz social; y el de Bardenas por su
amplia repercusión, que llega a alcanzar a los abastecimientos de la propia
ciudad de Zaragoza.
La zona regable del Canal de Aragón y Cataluña tiene pendiente com-
pletar la regulación del río Ésera; al igual que otras zonas del Valle del
Ebro, como Riegos del Alto Aragón o Bardenas, faltan completar las suyas.
La dotación por hectárea de la zona regable del Canal de Aragón y Catalu-
ña presenta un déficit operativo del 20% y un déficit concesional del 34%,
lo señalo para ver cómo inciden estos datos en las medidas de gestión.
Con este nuevo sistema de gestión que aplicamos, estamos consiguiendo
unos 10-12 hm3; si nosotros consideramos que con los embalses de Santa-
liestra y San Salvador vamos a obtener un recurso adicional de unos 100-
110 hm3para llegar a nuestra dotación operativa estamos cubriendo tan
sólo un 10% de nuestras necesidades, lo cual nos indica, por un lado, que
por sí misma es importante, pero nos indica también que es muy difícil que
a través de medidas de gestión, sin terminar los flecos pendientes, pudiéra-
mos salir de esta grave situación de déficit estructural en la que nos encon-

tramos. En consecuencia, manifestemos una vez más que es necesario ter-
minar los flecos pendientes, colocarlos a un nivel operativo adecuado y
luego, con las medidas de gestión o en paralelo con las medidas de ges-
tión, intentar eliminar ese déficit de tipo concesional, y creo que lo conse-
guiremos.
2) Las actuaciones en gestión hidráulica, son el nuevo marco de la polí-
tica hidráulica de futuro. Es altamente improbable que la política hidráulica
de los tiempos actuales y en el futuro vuelva a apoyarse en una filosofía
tradicional de grandes embalses, entre otras cosas porque no quedan ya
casi sitios donde ubicarlos, y evidentemente tenemos la obligación y el reto
de ser capaces, con medidas de gestión de todo tipo, procurar el incremen-
to de recurso que todos precisamos. La gestión hidráulica, lo que es la
nueva política hidráulica, debe apoyarse en las nuevas tecnologías. Lo esta-
mos haciendo con la modernización de los regadíos, y un ejemplo claro ha
sido lo que estamos haciendo en nuestra Comunidad de Regantes. Debe
extenderse a la gestión de la Red de Alta, cuya explotación ejerce la Confe-
deración Hidrográfica, automatizando su manejo, y a la Red de Baja gestio-
nada por las Comunidades de Base.
3) Y finalmente, actuaciones en medidas legislativas, como la última
novedad en la que tenemos que profundizar para intentar tener más recur-
sos disponibles. La Ley de Aguas, en su artículo 67, introduce una verdade-
ra revolución en el uso del agua en este país, puesto que permite por pri-
mera vez la transferencia del uso del recurso de unos usuarios a otros, que
sean del mismo nivel, con carácter temporal y puntual. Esto que en sí
mismo constituye un verdadero avance, de hecho, por las enormes trabas,
precauciones y salvaguardas que la misma Ley impone, se convierte en un
instrumento tan sólo moderadamente operativo; pero no cabe la menor
duda de que por esta vía, los recursos de agua que estén en condiciones de
subempleo, ahora o en el futuro, puedan movilizarse y atender demandas
más activas, urgentes o prioritarias.
En definitiva, por la vía legislativa, con las medidas actuales y las que
puedan llegar, se debe intentar poner a disposición de aquellos usuarios
que lo necesiten, recursos que hoy por hoy en muchas ocasiones están
infrautilizados o incluso sin utilizar. Permítanme el ejemplo: piensen que las
ciudades han crecido mucho y han ocupado los cinturones de terreno de
huerta que abastecían a la ciudad; siendo zonas de regadío con generosas
dotaciones de agua, de alguna manera hay que poner orden en todo esto,
liberando esos recursos que hoy no se sabe dónde están, para ponerlos a
disposición de quien tiene imperiosa necesidad de los mismos.
En consecuencia, las nuevas tecnologías, que nosotros ya hemos empe-
zado a utilizar, y la capacidad creativa en el aspecto legislativo son los dos
[207 ]
CRITERIOS DE GESTIÓN DE LOS RECURSOS HÍDRICOS EN LA AGRICULTURA DEL VALLE DEL EBRO

aspectos básicos de gestión de la Demanda que deben constituir los funda-
mentos de la Política Hidráulica a desarrollar en este siglo XXI que ahora
empieza.
BIBLIOGRAFÍA
AA.VV. (1992), Seminario sobre Política Hidráulica, Santander, Universidad
Internacional Menéndez Pelayo.
BARRERA, M. (1999), Las Aguas del Ebro, Zaragoza, Acesa.
BOLEA FORADADA, J. A. (1978), Los Riegos de Aragón, Zaragoza, Sindicato
Central de Riegos del Alto Aragón.
C.H.E. (1996), Plan Hidrológico de la Cuenca del Ebro Directrices. Memo-
ria, Zaragoza, Confederación Hidrográfica del Ebro.
Comunidad General de Regantes (2004), Modernización de regadíos, Zara-
goza, Comunidad General de Regantes del Canal de Aragón y Cataluña.
D.G.A. (1986), Informes sobre los Riegos de Aragón, Zaragoza, Diputación
General de Aragón.
DÍAZ GONZÁLEZ, F. (1994), La España del regadío y sus instituciones básicas,
Madrid, Federación Nacional de Comunidades de Regantes.
MATEU, J. J., y GARCÍA, F. (2004), Conmemoración del Centenario del Canal
de Aragón y Cataluña, Zaragoza, Comunidad General de Regantes del
Canal de Aragón y Cataluña.
NADAL, E.; LACASA, M., y BARRERA, M. (1998), Aragón y el agua, Zaragoza,
Ibercaja.
[208 ]
JOSÉ LUIS PÉREZ GONZÁLEZ

LOS CONFLICTOS DEL AGUA EN ARAGÓN: UNA PERSPECTIVA
HISTÓRICA Y SOCIOLÓGICA
GASPAR MAIRAL BUIL | UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA
1. INTRODUCCIÓN
Tomar a Aragón como referencia fundamental al describir y analizar la
conflictividad social y política surgida como consecuencia de la gestión y
planificación del agua en España, es casi inexcusable. Los conflictos del
agua protagonizados por comunidades, comarcas o territorios que rechazan
la construcción de grandes infraestructuras hidráulicas y por los agricultores
que quieren ampliar sus regadíos, han arraigado en nuestra comunidad con
inusitada fuerza y duración y hoy destacan como una de las controversias
fundamentales que cruza nuestra comunidad de punta a punta contribu-
yendo así a dividirnos. Vale la pena reflexionar acerca de esta situación e
incluso cabe imaginar qué posibles consensos deberían resultar necesarios.
En cualquier caso y como sucede siempre ante cualquier problema, lo pri-
mero que hay que hacer es analizarlo y comprenderlo y esto es lo que yo
me propongo realizar aquí.
2. ANÁLISIS HISTÓRICO DE LA POLÍTICA HIDRÁULICA
Querría empezar constatando un hecho para tomarlo como punto de
partida destacado en esta exposición y es que en Aragón desde el final del
régimen de Franco (ver Cuadros 1, 2 y 3) la construcción de grandes
embalses prácticamente se ha paralizado.
Por otro lado y si mi memoria no falla han sido un buen número los
proyectos para la construcción de grandes embalses que entre 1976 y el día
de hoy, fueron sometidos al trámite de información pública y tras varios
años de polémicas, enfrentamientos y conflictos, se desestimaron: Lorenzo
Pardo, Comunet, Berdún, Embún, Jánovas etc. Téngase en cuenta además
la frecuencia con que antes de la muerte de Franco y en plena dictadura, se
inauguraban en Aragón grandes embalses y se comprobará fácilmente la
enorme, abismal diría yo, diferencia.
[209 ]

Esto no significa ni mucho menos que las dictaduras construyan embalses
y las democracias no, ya que la democracia española pretendió, en Aragón
por lo menos, seguir construyendo embalses y porque y echando la vista
atrás, el período más brillante, desde el punto de vista teórico, de la Política
Hidráulica (P.H.) española coincidió con la II República que fue la que real-
mente concibió y puso en marcha un buena parte de los proyectos que luego
Franco culminó. Cabría decir, incluso, que el franquismo saqueó la Política
Hidráulica republicana, prescindiendo eso sí, de los cerebros, como Manuel
Lorenzo Pardo, que la habían concebido.
[210 ]
GASPAR MAIRAL BUIL
CUADRO 1
GRANDES EMBALSES (+ 10 HM3) DE TITULARIDAD ESTATAL EN EXPLOTACIÓN
EN ARAGÓN. (FUENTE: CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL EBRO)
Año de Capacidad
Embalse terminación hm3
1. Tranquera 1960 84,26
2. Maidevera 1981 18,33
3. Caspe 1991 81,62
4. Belsué 1931 13,00
5. Barasona 1932 92,20
6. Mediano 1973 430,00
7. Santa Ana 1961 236,00
8. Sotonera 1963 189,38
9. Grado 1969 399,48
10. Búbal 1971 64,26
11. Vadiello 1971 15,50
12. Lanuza1 1980 16,86
13. Yesa 1959 447,00
14. Cueva Foradada 1926 22,08
15. Pena 1930 17,88
16. Santolea 1932 47,67
17. Calanda 1982 54,32
TOTAL 2.229,64

El intentar comprender este enorme frenazo en la construcción de gran-
des embalses, exige un análisis más complejo y en el que se conjugan
diversas variables. Por esta razón la pregunta fundamental que hoy debería-
mos estar haciendo es precisamente ésta: ¿Qué ha pasado en estos años?
[211 ]
LOS CONFLICTOS DEL AGUA EN ARAGÓN: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA Y SOCIOLÓGIC A
CUADRO 2
RÉGIMEN POLÍTICO Y EMBALSES CONSTRUIDOS
(FUENTE: CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL EBRO)
Número de Capacidad
Régimen Político embalses hm3
República 1931-36 3 152
Franquismo 17 1.865
Democracia 1975- 4 171
CUADRO 3
EMBALSES DE TITULARIDAD ESTATAL EN CONSTRUCCIÓN EN ARAGÓN, 2003
(FUENTE: CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL EBRO)
Embalse Capacidad, hm3
La Loteta 104,85
Val 25,00
Montearagón 51,50
TOTAL 181,35
Quiero empezar por hacer referencia al modelo de gestión y planifica-
ción del agua vigente en España desde comienzos del siglo XX, o para ser
más precisos desde 1911, que es cuando se promulga la Ley de Construc-
ciones Hidráulicas. Yo lo llamaría el modelo de la Política Hidráulica e
incluso aseguraría que hoy, cuando estamos en un período de cambio y a
pesar de algunas hibridaciones, es el que sigue inspirando tanto al Plan
Hidrológico Nacional como al Pacto del Agua. En una breve definición
sería aquel que al perfilar la gestión del agua pone el énfasis en la realiza-
ción de grandes infraestructuras. Hoy estamos asistiendo a la emergencia
de un nuevo modelo, al que algunos han llamado Nueva Cultura del Agua,
pero que todavía no ha sido plenamente codificado y se podría definir bre-

vemente como aquel que pone el énfasis en la gestión integral, global y
compleja del agua. En estos últimos años estamos asistiendo a una intensa
y apasionante controversia entre ambos modelos, con matizaciones y reto-
ques ciertamente, pero que en un contexto de reactualización e intensifica-
ción de la política del agua, ha convertido a España en un país fundamen-
tal para todos lo estudiosos de dichas políticas. Sólo la polémica sobre el
Plan Hidrológico Nacional (PHN) nos ha traído unas aportaciones científi-
cas extraordinarias. Mi impresión es a veces la de que nos encontramos en
un período intersticial, uno de esos períodos en los que lo viejo se resiste a
fenecer y lo nuevo pugna por triunfar.
Si echamos la vista atrás, a los primeros años de la Transición Democrá-
tica y a las controversias que en aquel momento ya se estaban producien-
do, por ejemplo, en la Ribagorza a partir de 1976 con la oposición a la
construcción del llamado pantano de Campo o Lorenzo Pardo en la deno-
minación oficial, ya era posible ver en acción nuevas variables y que en
principio desconcertaron mucho a la administración hidráulica. Me refiero
en primer lugar a la estimación del medio ambiente como una variable a
tener en cuenta. Hasta entonces, hasta el momento en que la ecología
empieza a ser reconocida como un conocimiento científico acerca de la
naturaleza y cuyas recomendaciones deberían ser tomadas en considera-
ción, cualquier impacto ambiental era ignorado ya que no había un conoci-
miento científico reconocido que así lo indicara. Desde entonces, 1976, ha
llovido mucho y ciertamente el respeto y protección del medio ambiente se
ha convertido en una variable fundamental para cualquier política de ges-
tión y planificación del agua. A partir de aquí es posible señalar que en la
nueva política del agua que se está ya perfilando ante nosotros, la gestión
medioambiental constituye una de sus variables fundamentales. En el deba-
te acerca del proyecto de trasvase del Ebro, uno de los puntos clave ha sido
el impacto ambiental sobre el Delta del Ebro y esto es un ejemplo más que
evidente de la importancia que tiene hoy está variable.
También en estas mismas fechas se hablaba ya de ordenación del terri-
torio y del valor que tiene mantener los hábitat humanos. Por otra parte y
en el contexto de una revitalización del sentimiento aragonesista, la defen-
sa del territorio se convirtió en un valor relevante para una nueva concien-
cia socio-cultural y política. El territorio fue a partir de entonces y lo sigue
siendo, tanto un concepto científico como un concepto político y la conju-
gación de ambos conceptos sostuvo entonces y sostiene ahora la crítica a
un buen número de los proyectos para la construcción de embalses que se
querían y se quieren llevar adelante.
El desarrollo de la P.H. durante el franquismo iba acompañado de un
modelo desarrollista de política económica cuyo objetivo era la rápida
[212 ]
GASPAR MAIRAL BUIL

industrialización y urbanización de España. Bajo este modelo la política
desarrollada para los territorios más despoblados, con un relieve montañoso
y cuya economía seguía dependiendo básicamente de una agricultura y una
ganadería de subsistencia, era ninguna o por decirlo de otra manera el favo-
recer su desmantelamiento sin ningún interés en invertir en infraestructuras,
servicios o en favorecer el empleo. Puedo recurrir a una anécdota verídica y
que resulta tremendamente ilustrativa. El ayuntamiento al completo de un
pueblo pirenaico, al cual los coches no llegaron hasta la mitad de la década
de 1960, fue a entrevistarse con el entonces Gobernador Civil de Huesca
para exponerle sus proyectos al tener ya carretera. Nada más empezar la
reunión el Gobernador pidió un mapa para localizar el pueblo y al poco de
iniciar su exposición interrumpió al alcalde para decirles que teniendo en
cuenta la localización de su pueblo allí no valía la pena invertir e inmedia-
tamente les aconsejó a todos ellos que se fueran a Barcelona porque allí sí
había trabajo para todos. Con esto dio por concluida la entrevista. Unos
cuantos años después uno de los asistentes me contó esta historia tan ilus-
trativa. El relato es significativo para comprender que en el contexto de una
política desarrollista la construcción de grandes embalses nunca fue consi-
derada problemática para el sostenimiento del territorio ya que éste, consti-
tuyendo un hábitat humano, no tenía, sin embargo, valor. Hace años pude
estudiar, por encargo de la Confederación Hidrográfica del Ebro, el proceso
de expropiación y ocupación de tierras y edificios con motivo de la cons-
trucción del embalse de Mediano, inaugurado en 1969 y constaté que lo
que allí se produjo y más que un proceso estrictamente expropiatorio, fue
un proceso de desmantelamiento del territorio, ya que si bien sólo un pue-
blo, Mediano, iba a ser inundado, sin embargo prácticamente todos los
pueblos circundantes al embalse y donde se llevaron a cabo expropiacio-
nes, fueron, con muy pocas excepciones, abandonados por sus habitantes
(Mairal Buil, 2000).
En 1976 el desarrollismo era cuestionado abiertamente y la ordenación
del territorio se había convertido en un tipo de conocimiento interdisciplinar
en plena expansión. La sociedad española recién salida del franquismo era
cada vez más crítica hacia algunos de los efectos que esta política desarro-
llista había producido. En las ciudades la especulación urbana había degra-
dado enormemente los hábitat urbanos y un fuerte movimiento asociativo
en los barrios movilizaba a la población. En las zonas rurales las consecuen-
cias del desmantelamiento rápido e intensivo de la sociedad tradicional eran
muy visibles en los miles de pueblos abandonados, bienes patrimoniales
saqueados y con muchos pueblos con muy poca población y muy envejeci-
da, sin carreteras, infraestructuras ni servicios y éste fue el objeto de la
denuncia, primero de intelectuales y artistas, después de movimientos políti-
[213 ]
LOS CONFLICTOS DEL AGUA EN ARAGÓN: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA Y SOCIOLÓGIC A

cos y sociales hasta generalizar en una parte de la opinión pública una con-
ciencia nueva respecto al valor que tenía mantener la ocupación del territo-
rio. La construcción de nuevos embalses anegando más fondos de valle
empezaba a ser vista por una parte de la población como una agresión. No
hay que olvidar que el proyecto que estaba por aquel entonces desatando la
polémica era el que pretendía construir el llamado pantano de Campo que
con 600 hm3de capacidad hubiera supuesto la inundación de varios pue-
blos y el desplazamiento de entre 600 y 800 personas que en un territorio
tan poco poblado y ya entonces era muchísimo. De esta manera y a partir
de entonces el modelo de la P.H. se debilita ya que va unido a una política
económica desarrollista cuya vigencia en años posteriores se tornará cada
vez más difícil. Veamos así otro aspecto de este modelo íntimamente rela-
cionado con este tipo de política.
Ya el propio Joaquín Costa en sus discursos y escritos aludía al estado
como el único que tenía capacidad para sostener y financiar las grandes
obras hidráulicas. Esto sucedía en España, pero también en los EE.UU. y en
las mismas fechas John W. Powell que fue quien forjó el primer pensamien-
to hidráulico moderno en Norteamérica, también reivindicaba la interven-
ción federal en el desarrollo de una Política Hidráulica para el oeste de los
EE.UU. (Worster, 2000). Estos eran los fundamentos ideológicos que esta-
ban presentes en el pensamiento de aquellos hombres que inspiraron la
P.H. en ambos países, pero fueron luego políticos e ingenieros quienes die-
ron forma y en España a través de las Confederaciones Hidrográficas, a la
intervención del Estado en la gestión y planificación del agua. Desde
entonces los recursos que ha invertido el Estado Español en obras hidráuli-
cas corresponden, con toda seguridad a una cantidad fabulosa y esto me ha
llevado a pensar que probablemente ninguna política de desarrollo haya
consumido nunca tantos recursos públicos en España como la P.H.
Sin embargo, en nuestra época las políticas económicas basadas en la
fuerte intervención del Estado para impulsar políticas de desarrollo induci-
do y acelerado, han sido postergadas y por esta razón la financiación esta-
tal de grandes obras públicas exige hoy como criterio fundamental su ren-
tabilidad. En el contexto de las políticas del agua parece que la época de
las subvenciones como modelo a seguir, no como práctica pues todavía
sigue muy vigente, ha pasado y el principio de la «recuperación de los cos-
tes» se está imponiendo y de hecho forma parte de la Nueva Directiva
Marco del Agua de la Unión Europea. La P.H. ha venido subvencionando
fuertemente a los beneficiarios de sus actuaciones, fueron agricultores de
regadío, empresas o consumidores de agua en las ciudades y financiaba
grandes obras cuya viabilidad económica no quedaba suficientemente
demostrada. El nuevo modelo, sin embargo, exige el cálculo de la viabili-
[214 ]
GASPAR MAIRAL BUIL

dad económica en términos de su rentabilidad para todas las grandes obras
hidráulicas. En la actualidad está muy extendida la duda acerca de la futura
rentabilidad de muchos proyectos hoy en el candelero, incluido el propio
trasvase del Ebro.
La P.H. fue concebida por Joaquín Costa para redimir la tierra seca y con
ello a la sociedad. Este mensaje caló tan hondamente en la sociedad arago-
nesa que todavía hoy tiene capacidad para impulsar a muchos miles de ara-
goneses a movilizarse. La P.H. fue un discurso redentor, especialmente bri-
llante en la voz de Joaquín Costa, con un contenido simbólico y por ello
cultural e ideológico que sedujo a muchas gentes que lo hicieron suyo hasta
convertirlo en una «promesa de redención» por el agua y a la vez en funda-
mento de identidad. Pero, ¿para qué sociedad fue diseñado este discurso y
concebida esta política? Para una sociedad dedicada mayoritariamente a una
agricultura que rendía escasos frutos, donde la emigración vaciaba el país,
como ya Costa proclamara entonces y cuando cualquier discurso regenera-
cionista y el de la P.H. lo era, debía, para empezar, plantearse el acabar con
el hambre y la miseria. Ahora bien, este discurso caló tan hondo que con-
tribuyó a construir una representación irredentista de Aragón que sigue
perdurando en el imaginario colectivo de muchos aragoneses, a pesar de
que hoy la sociedad aragonesa sea tan distinta a aquella para la que fue
pensado este discurso. Aragón es al fin representado como una tierra a la
espera siempre de su redención. Por esto se puede proclamar que el futuro
de Aragón depende dramáticamente del agua y miles de personas se movi-
lizan ante esta representación. Sin embargo y en nuestros días Aragón es
una sociedad mayoritariamente industrial y de servicios, en la que la agri-
cultura y la ganadería representan una parte cada vez más pequeña de la
economía y del empleo. Veamos algunos datos.
En 1992 la agricultura y la ganadería suponían el 6,09% del Valor Añadi-
do Bruto a coste de los factores de la economía aragonesa (Tablas Input-
Output, 1992) y en 1998 esta misma magnitud se mantenía en el 6,00%
(Navarro y Serrano, 2001). En 1992 la población activa en la agricultura y la
ganadería alcanzaba al 10,45% del total de la población activa aragonesa y
en el 2001 el 7,23% (Frutos, 2001).
A la luz de estos datos podemos concluir que si bien la agricultura y la
ganadería en Aragón constituyen un sector fundamental y no sólo por su
capacidad productiva sino por las funciones territoriales, ambientales y
socio-culturales que desempeña, sin embargo la economía aragonesa no
depende exclusiva y dramáticamente del binomio más agua-más regadíos.
En mi opinión dependemos mucho más de otras cosas, que no se enuncian
tan enfáticamente ni a las que se presta tanta atención, como las comunica-
ciones, la política industrial, la educación, la investigación y la política
[215 ]
LOS CONFLICTOS DEL AGUA EN ARAGÓN: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA Y SOCIOLÓGIC A

social, entre otras cosas. Hoy no podemos enunciar enfáticamente el carác-
ter redentor de la P.H. porque sería una negación de la realidad. La identi-
dad irredentista de los aragoneses hace ya tiempo que dejó de ser útil para
esta sociedad.
También hay que referirse al substrato científico que ha habido tras la
P.H. y que se ha fundamentado preferentemente en la ingeniería hidráulica.
De ahí que el control y desarrollo técnico de la P.H. haya estado mayorita-
riamente en manos del cuerpo de Ingenieros de Caminos que se han cons-
tituido finalmente como un poder corporativo que controla los resortes fun-
damentales del aparato administrativo que produce el conocimiento que
luego las administraciones públicas usan para sus actuaciones. La P.H.
como un «estado» de obras es la consecuencia, también, de la aplicación de
un conocimiento orientado a la transformación de la naturaleza mediante la
realización de grandes obras. Hoy el conocimiento acerca de los usos y
aprovechamientos del agua sólo puede ser global y esto significa que debe
contemplar una diversidad de disciplinas como son la Hidrología, la Geolo-
gía, la Ingeniería Hidráulica, la Ingeniería del Medio Ambiente, la Ecología,
la Economía, la Agricultura, la Geografía, la Historia, la Salud Pública, la
Sociología, el Derecho, la Antropología Social, la Ciencia Política y de
la Administración, etc.
Sin pretender ser exhaustivo y agotar el repertorio de disciplinas, sí que
con esta relación he pretendido, por lo menos, describir un campo como el
de los estudios del agua tan interdisciplinar como el que más. Articular
todo este conocimiento al servicio de una nueva política del agua es uno
de los retos para este nuevo modelo emergente y que vendría a superar las
limitaciones de la P.H. Es cierto que en los último años el conocimiento que
ha nutrido el debate y que provenía de las Administraciones Públicas ha
venido ampliando sus dimensiones incorporando, por ejemplo, disciplinas,
como la Ecología y la Economía, que antes apenas estaban presentes. Un
buen ejemplo fue el Libro Blanco del Agua en España que ya incluía algu-
nas nuevas perspectivas. En este período de transición el pensamiento
hidráulico oficial ha mostrado ya algunos síntomas de cambio, incorporan-
do nuevas perspectivas, pero sigue adoleciendo de una falta casi absoluta
de conocimiento político, social y cultural. Todavía no se ha producido la
incorporación ni de la Sociología, la Antropología Social o la Ciencia Políti-
ca y eso que actualmente las implicaciones socio-culturales y políticas de la
P.H. son tantas que esta ausencia no significa otra cosa que cerrar los ojos
ante la realidad. Las Bases del Plan Hidrológico Nacional (2000) no dedica-
ba ni una sola línea a todos estos aspectos y el Libro Blanco del Agua no
más de dos, por citar los dos textos «teóricos» más significativos de los que
ha producido el pensamiento hidráulico oficial en los últimos años.
[216 ]
GASPAR MAIRAL BUIL

[217 ]
LOS CONFLICTOS DEL AGUA EN ARAGÓN: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA Y SOCIOLÓGIC A
Quiero señalar finalmente que he tratado de presentar a la P.H. como un
modelo y esto significa que, además, a la hora de aplicar este modelo, se
han producido significativas desviaciones. Por ejemplo, cuando en 1986 la
Administración Hidráulica del Estado decidió cancelar el proyecto Manuel
Lorenzo Pardo para construir un pantano en Campo, lo hizo porque admi-
tió algunos argumentos que venían siendo defendidos por muchos oposito-
res y singularmente el del impacto social y territorial que este embalse
hubiera supuesto. La perspectiva del mantenimiento de los hábitat en el
contexto de la ordenación del territorio, a lo cual me he referido anterior-
mente, acabó pesando lo suficiente como para ser tenida en cuenta contri-
buyendo a una nueva decisión, la supresión de un proyecto que ya había
iniciado el trámite de su información pública. Sin embargo costó diez años
de conflicto, de manifestaciones y todo tipo de polémicas el llegar a esta
resolución, que tuvo el coste para los afectados de diez años perdidos al
estar bajo una espada de Damocles como la inundación de sus pueblos.
Sirve también el ejemplo del proyecto Jánovas ya que tras treinta años,
expropiaciones, abandono y ruina, conflictos y polémicas, ha sido desesti-
mado al no superar la Evaluación de Impacto Ambiental. Esto significa que
en el caso de Jánovas se ha integrado el parámetro ecológico o medioam-
biental en la toma de decisión de acuerdo con el modelo, pero han sido
necesarios treinta años y otras muchas cosas para que esto sucediera.
El análisis de estos ejemplos y de otros que pudieran utilizarse, viene a
mostrar que la P.H. asume en ocasiones algunos de los criterios fundamen-
tales de lo que debería ser una nueva política del agua, pero lo hace como
un descuento que aplica al modelo propio y sólo tras enormes presiones
populares y políticas que tienen un coste para la sociedad afectada, para
las organizaciones sociales y políticas y para la propia administración. En
esta misma situación estamos ahora en Aragón, ya que es posible prever
que otros nuevos descuentos se aplicarán en el futuro, pero para ello serán
necesarias más movilizaciones, polémicas, huelgas, sentencias y más des-
gaste para esta sociedad que se ve cada vez más enfrentada por una políti-
ca que se ha vuelto insostenible. ¿ No es hora ya de intentar detener o por
lo menos encauzar esta espiral creciente? Para ello y en primer lugar los
nuevos parámetros de la política del agua deberían dejar de ser descuentos
o cesiones arrancadas en última instancia y pasar a ser parte integrante de
un nuevo modelo. De este modo dejarían de ser patrimonio sólo de movi-
mientos sociales y expertos críticos. En esta línea lo que hay que hacer es
hincarle el diente al Pacto del Agua.
En Aragón el instrumento jurídico-político que ha definido de forma
más concreta una política del agua ha sido la «Resolución relativa a criterios
sobre política hidráulica en la Comunidad Autónoma de Aragón», llamada

después Pacto del Agua y que fue aprobada por las Cortes de Aragón por
unanimidad el 30 de junio de 1992. A la altura del año 2003 y transcurridos
casi 11 años, este Pacto apenas ha echado a andar y hoy ya no existe, ni
mucho menos, el mismo consenso que lo forjó. Un partido, que entonces
todavía no estaba presente en las Cortes de Aragón, la Chunta Aragonesista
lo rechaza, otro, Izquierda Unida, pide abiertamente su relectura y otro el
PSOE también hace lo propio aunque no tan abiertamente. Sólo el PAR
sigue defendiendo abiertamente sus bondades. El Partido Popular lo sigue
apoyando pero vinculado a un Plan Hidrológico Nacional que el resto de
partidos aragoneses rechaza firmemente. Hay que recordar que hubo quie-
nes ya advirtieron que un Pacto como éste constituía un error y se les
caracterizaba entonces como «universitarios ajenos a la realidad». Por mi
parte quiero recordar que en mi libro La identidad de los aragoneses, publi-
cado en 1996 pero escrito ya dos años antes, manifestaba lo siguiente:
El Pacto del Agua es la estrategia de inversión de mayor envergadura
que se ha diseñado hasta ahora en Aragón, por el volumen de los recursos
necesarios para su culminación. En mi opinión se trata de una huida hacia
delante que da continuidad a una política hidráulica que podía ser válida
hace treinta años, pero no ahora. (Mairal, 1996).
Sigo pensando lo mismo y deseo constatar que los juicios críticos de
entonces apuntaban a una realidad que estamos viviendo ahora, y si lo
hago es para resaltar que hoy no caben ya relecturas porque lo que resulta
necesario es reconsiderar la política del agua en Aragón no con relación al
viejo modelo de la P.H., como se hizo con el Pacto del Agua, sino en rela-
ción con un nuevo modelo que está surgiendo ante nosotros.
He hecho hasta ahora un poco de historia, atendiendo justamente a la
primera parte del título de mi conferencia y antes de entrar en la segunda
parte más sociológica, deseo hacer un comentario final acerca de la P.H. El
haberme dedicado últimamente al estudio comparativo de los orígenes del
Pensamiento Hidráulico Moderno en España y EEUU, me ha hecho pensar
acerca de lo que hubiera podido traer la P.H. si España a partir de los años
de 1920 hubiera sido un país democrático y no hubiese habido una guerra
civil y 40 años de dictadura franquista, y tengo la impresión de que España
se hubiera podido parecer algo o incluso bastante, a lo que en todo este
período fue California. Desgraciadamente la historia es la que es y España
tuvo un siglo XX de muchas sombras y algunas pocas luces. La P.H. tal
como fue concebida fue sin duda una de esas luces. Por esta razón y ahora
que su ciclo histórico ya se ha terminado es obligación de quienes pensa-
mos que debe ser sustituida, afirmar que, a pesar de todo, fue una gran
política.
[218 ]
GASPAR MAIRAL BUIL

3. LOS MOVIMIENTOS SOCIALES
Como he señalado reiteradamente el acontecimiento que más ha sacudi-
do a la P.H. en los útimos 30 años ha sido la transformación de España en
una sociedad democrática y la posibilidad de que los movimientos sociales
existan, se expresen e influyan tanto en la opinión pública como en las ins-
tituciones. Por esta razón y a partir de la la crítica a esta P.H. y de la oposi-
ción de las comunidades y territorios más afectados por los impactos deri-
vados de las grandes construcciones hidráulicas ha surgido un movimiento
social que cada vez está más presente y con mayor influencia en el debate
de esta política.
En 1996 Víctor Pérez Díaz, Josu Mezo y Berta Álvarez-Miranda utilizaban
el concepto de «comunidad de política hidráulica tradicional» y se lo atribuían
a «políticos, administradores, economistas, e ingenieros al servicio de la admi-
nistración, agricultores regantes y empresas de la construcción», quienes hasta
entonces habían protagonizado la P.H. en nuestro país. Ya por aquel enton-
ces era evidente que esta «comunidad de política hidráulica tradicional» había
sido desbordada por nuevos agentes que irrumpían con fuerza en el nuevo
escenario de la P.H. tal como se estaba gestando. Nos encontrábamos por
una parte con el movimiento ecologista y por otra con las asociaciones de
afectados. Más recientemente el papel jugado por estos movimientos sociales
ha crecido sin parar al incrementar notablemente su presencia pública.
Los afectados por grandes obras hidráulicas han sido, sin duda, los más
activos opositores a muchas de las nuevas construcciones propuestas o en
fase de ejecución. Sin embargo, esta acción opositora ha ido más allá del acti-
vismo y sin descuidar las movilizaciones sociales, ha sido capaz de producir
un pensamiento singular que se traduce en múltiples documentos y reflexio-
nes colectivas. Mi interés es analizar esta visión del problema desarrollada al
calor de un movilización social sin precedentes en lo que se refiere a la
gestión y planificación del agua en España. Los últimos acontecimientos
han sido especialmente reveladores y singularmente lo sucedido tras la
difusión pública del Plan Hidrológico Nacional desde que fuera presentado
en el Consejo Nacional del Agua en Septiembre del 2000. La convocatoria
de un paro general de dos horas en el Pirineo aragonés para el día 28 de
octubre de 2000, fue una iniciativa sin precedentes y su éxito demostró la
madurez alcanzada por este movimiento. Por todo ello considero que es de
gran interés analizar el discurso de este movimiento ya que plantea cuestio-
nes muy relevantes para la gestión y planificación del agua en España y lo
hace, además, en relación a algunos de los parámetros que a nivel interna-
cional hoy se consideran muy relevantes para determinar el futuro escena-
rio de la política del agua a nivel mundial.
[219 ]
LOS CONFLICTOS DEL AGUA EN ARAGÓN: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA Y SOCIOLÓGIC A

[220 ]
GASPAR MAIRAL BUIL
Tras el análisis del conflicto suscitado por quienes, considerándose
afectados, se oponen a todo un conjunto de nuevas construcciones hidráu-
licas tal como propugan tanto el P.H.N. como los Planes de Cuenca, resalta
su creciente globalización. Estos conflictos han traspasado los límites loca-
les, dentro de los que nacieron inicialmente y en la actualidad se trata ya
de situaciones amplias que exigen un debate acerca de cuestiones tan
importantes como la equidad, el principio legal del interés general, el uso
del concepto de minoría y en consecuencia también sobre la democracia.
El concepto de equidad centra actualmente el debate acerca de los
impactos sociales derivados de la construcción de grandes presas en todo
el mundo. Considerando que estas construcciones han sido acometidas
para promover el desarrollo, conviene evaluar dicho desarrollo en térmi-
nos de su equidad para todas las poblaciones implicadas. En su informe
final, dado a conocer en noviembre del año 2000 en Londres, la World
Comission on Dams (2000) señalaba que la equidad de las grandes presas
se define alrededor de tres ejes fundamentales:
1. Un balance general que compare los beneficios y los costes o perjui-
cios de una gran presa. La crítica a la construcción de grandes presas
indica que hasta ahora en la realización de estos balances se han
ignorado los costes sociales y medioambientales. Los defensores
arguyen que si hacemos el balance a largo plazo los beneficios
siempre superan a los costes.
2. Una evaluación que considere hasta qué punto los perjudicados
alcanzan a disfrutar de los beneficios inducidos por la construcción
de una gran presa.
3. Una comparación de la manera en que los costes en sí mismos y los
beneficios también en sí mismos, se distribuyen entre la población y
especialmente para comprobar si dicha distribución atribuye siem-
pre a las misma poblaciones un papel semejante, sea el de benefi-
ciados o el de perjudicados.
Tomando en cuenta estas tres consideraciones es posible advertir no
sólo la relevancia del debate sobre la equidad, sino también de qué mane-
ra todas ellas están presentes en los conflictos que se vienen desarrollado
en Aragón y en España. Veamos en qué términos se argumentan.
Respecto al punto primero los afectados ya han asumido una crítica, for-
mulada inicialmente por diversos expertos, que viene a cuestionar la renta-
bilidad futura de los nuevos regadíos. En el contexto de la política agraria
comunitaria una gran parte de la ampliación de los actuales regadíos no
constituye ya un posible objetivo, ya que estos nuevos regadíos sólo con-

tribuirían a ampliar los excedentes de producción que ya soporta la Unión
Europea. Por otra parte, se reclama una política que dé prioridad al ahorro
en el consumo de agua para los regadíos. Ciertamente una gran parte de
estos regadíos han quedado tecnológicamente anticuados, sus consumos
por hectárea resultan desproporcionados y un volumen muy importante del
agua se pierde en el tránsito puesto que las infraestructuras disponibles,
canales y acequias, necesitan ser renovadas. Los afectados reclaman, como
mucho más rentable, una verdadera política de modernización de los rega-
díos actuales para obtener, gracias a una mayor eficiencia y por consiguien-
te al ahorro en el consumo de agua, unas nuevas disponibilidades que
pudieran ser equiparables a aquellas que se quiere obtener mediante la
construcción de nuevos embalses. En último término todas estas evaluacio-
nes les llevan directamente a cuestionar la rentabilidad futura de las nuevas
construcciones hidráulicas
En relación con el segundo punto se afirma que la política hidráulica no
ha traído hasta ahora ningún beneficio para las poblaciones afectadas. Este
es un argumento incuestionable para los afectados. Ciertamente y en el
pasado lo único que obtuvieron fueron los justiprecios fijados por ley para
las expropiaciones llevadas a cabo ya que ninguna de las grandes obras ya
ejecutadas fue acompañada de plan alguno de restitución y compensación
territorial. A partir de aquí los afectados han formalizado una demanda en
términos de lo que ellos llaman la «deuda histórica». Consideran que es
mucho lo que se les debe, ya que gracias a los costes sociales y medioam-
bientales que ellos y sus territorios pagaron en su día, miles y miles de hec-
táreas fueron regadas y se han venido generado millones y millones de
kilovatios de energía eléctrica.
El tercer punto conduce a la dimensión más política de la equidad, tal
como es argumentada por los afectados. La política hidráulica ha reiterado a
lo largo del siglo XX la misma distribución de costes y beneficios, encarnán-
dola en territorios para de esta manera convertir a la Montaña en un perma-
nente territorio de «servidumbre». Este hecho les lleva a criticar las prácticas
político-administrativas del Estado, a dudar de la naturaleza democrática de
sus actuaciones y a entrar en un debate ético y político en el que se argu-
menta en torno al «interés general», al juego de las mayorías y las minorías y
finalmente todo esto les conduce a hablar del significado de la democracia.
El desarrollo posee una vertiente cultural que resulta decisiva para su
gestión y es en esta vertiente en la que las comunidades implicadas sitúan
su propia concepción acerca de la equidad. Esto es lo que han hecho las
poblaciones de los valles pirenaicos aragoneses, argumentar la equidad en
términos de lo que significa ser un perjudicado o ser, por el contrario, un
beneficiado. La cuestión que finalmente destaca es que si en democracia
[221 ]
LOS CONFLICTOS DEL AGUA EN ARAGÓN: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA Y SOCIOLÓGIC A

estas condiciones se deben repartir entre toda la población de una forma
aleatoria, de tal modo que el perjudicado de hoy pueda ser perfectamente
el beneficiado de mañana y también, por supuesto, a la inversa, en realidad
ellos han sido en el pasado los perjudicados y lo van a seguir siendo tam-
bién en el futuro si se llevan a cabo todas las nuevas obras ahora previstas.
Hay así una lógica perversa en la práctica de un modelo de desarrollo que
se basa en la construcción de grandes embalses con el fin de extender el
regadío ya que convierte a un mismo territorio en perdedor sistemático. Los
afectados han argumentado esta evaluación en unos términos que ellos
mismos califican de «servidumbre» al denominar a sus valles y tierras como
un «territorio de servidumbre». De este modo la falta de equidad de la polí-
tica hidráulica, tal como se está practicando, reside, sobre todo, en el hecho
de colocar a unos territorios al servicio de otros.
Como se puede ver las principales líneas de argumentación de los afec-
tados en España tienen mucho que ver con los parámetros usados a escala
internacional a la hora de definir la equidad. Esto les permite afirmar que la
actual política hidráulica y la que se ha diseñado en el PHN carece de la
más mínima equidad.
¿Por qué la construcción de un gran embalse es de interés general?
Durante bastante tiempo los afectados no objetaron este principio al ser
aplicado a cada embalse en concreto. Ciertamente que era posible demos-
trar que los perjuicios eran mucho menores que los beneficios, si se estima-
ban en términos de hectáreas de cultivo ya que siempre eran muchas
menos las hectáreas a anegar que las hectáreas a regar. De igual modo y
atendiendo a la productividad la comparación resultaba abrumadoramente
favorable, ya que las tierras anegadas eran más pobres, estaban muy parce-
ladas y el clima de montaña no resultaba tampoco muy favorable, en tanto
que las amplias llanuras que iban a ser regadas y que disponían de un
clima bastante más suave, iban a rendir mucho más.
Estaba claro, pues, dónde quedaba el interés general. Sin embargo, las
cosas empezaron a a cambiar a partir del momento en que la evaluación del
impacto de cada embalse, dejó paso, primero entre una minoría de afectados
y después de un modo mucho más generalizado, a una visión de conjunto,
más globalizada, respecto a lo que había supuesto la construcción de embal-
ses en espacios que poseen unas características territoriales, socio-culturales
y económicas semejantes, y a lo que supondría la construcción de unos
cuantos más. Así empezó a surgir una nueva perspectiva, de carácter territo-
rial y con ella nuevos argumentos que no se habían manejado hasta enton-
ces. Todo esto comenzó en los ochenta y fraguó definitivamente en los
noventa, al tiempo que el propio movimiento de oposición a la construcción
de nuevos embalses fue madurando en una organización como COAGRET.
[222 ]
GASPAR MAIRAL BUIL

En principio podemos argumentar que el agua es de todos. Sin embargo
su utilización exige obras que afectan a otros recursos estratégicos que se
pierden. El territorio es soporte para la vida y exige su mantenimiento o en
todo caso que la alteraciones que se produzcan no comprometan el soste-
nimiento de la vida. La interrelación de los diversos territorios que compar-
ten un Estado puede y debe entenderse en términos de un intercambio de
recursos que a todos ellos favorezca. Ahora bien, es evidente que dicho
intercambio debe realizarse en pie de igualdad en lo que se refiere al dere-
cho, aunque sus términos vengan determinados por las características de
cada territorio. En Aragón, por ejemplo, la montaña históricamente ha teni-
do que ceder recursos propios y no exactamente el agua, sino más bien la
mejor tierra y parte de su población, para que otros territorios mejoraran su
capacidad productiva, generando nuevos recursos que han permitido incre-
mentar notablemente el nivel de vida de su población. Hoy han superado
definitivamente este reto y a la vez la pobreza y el abandono que ya fueron
denunciados por Costa a finales del siglo XIX. La política hidráulica puesta
en marcha en este siglo ha tenido efectos beneficiosos y nadie a estas altu-
ras podría negarlo. La otra cara de la moneda es que dicha política supuso
importantes costes para la montaña que nunca fueron compensados. Hoy
la cuestión que los afectados suscitan es: ¿hasta dónde llega este intercam-
bio? o ¿es que no tiene un límite?
El impacto de los grandes embalses en un territorio de montaña no es
sólo cuantitativo en términos del número de hectáreas de cultivo o pastos
anegadas, del número de personas desplazadas o de los núcleos de pobla-
ción abandonados a causa de las expropiaciones, sino también cualitativo
en cuanto que los embalses inutilizan un espacio, el fondo de valle, que en
la montaña resulta estratégico para cualquier opción de desarrollo. Los fon-
dos de valle son los espacios que ofrecen posibilidades para la agricultura,
para las actividades industriales, para el desarrollo de infraestructuras, la
dotación de servicios y el desarrollo de una buena red de comunicaciones.
En los últimos años se puede observar cómo la población de estos territo-
rios y aun a pequeña escala, se ha ido concentrando en estas poblaciones
ribereñas. Las comarcas pirenaicas ya han perdido una buena parte de sus
fondos de valle o riberas como consecuencia de la construcción de grandes
embalses y así las pocas que quedan representan un activo imprescindible
a la hora de potenciar cualquier opción de desarrollo. Para la montaña lo
que está en juego no son unos pocos miles de hectáreas, sino el soporte
territorial imprescindible para su futuro.
De este modo el futuro de la política hidráulica que proponen los afec-
tados debería darse dentro de un marco de diálogo, igualdad, equidad y
desarrollo compartido. Ceder agua sin perder tierra, población, territorio y
[223 ]
LOS CONFLICTOS DEL AGUA EN ARAGÓN: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA Y SOCIOLÓGIC A

naturaleza, son los términos ideales del intercambio ya propuesto por los
habitantes de la montaña. La tecnología, la economía, el derecho y la políti-
ca, entre otras cosas, deberían hacer posible todo esto.
Si analizamos la controversia que vivimos en Aragón entre afectados de
la montaña y regantes del llano nos encontraremos inmediatamente con el
concepto de «minoría» y por supuesto con su definición. Los afectados se
mueven entre dos tipos de argumentaciones ya que por un lado reclaman
el respeto a las minorías, lo cual significa considerarse una minoría, pero
por otro lado y cada vez más, argumentan no ser una minoría. Esta última
afirmación ha sido posible a partir de una conciencia territorial en auge que
les ha llevado a globalizar su situación, cuando han visto que los impactos
sociales y ambientales de las obras hidráulicas ya construidas y el de las
que están por construir, deterioraban intensamente su «interés general», el
mantenimiento de su territorio como soporte para la vida.
En el Manifiesto por la dignidad de la Montaña1, hecho público en Bol-
taña en 1998, un texto que recomiendo leer a todas aquellas personas inte-
resadas en comprender el conflicto desatado por la oposición mayoritaria
en las comarcas pirenaicas y prepirenaicas aragonesas a la construcción en
este territorio de nuevos embalses, se argumenta a favor de la superviven-
cia del territorio y de esta manera se define aquello que los afectados con-
sideran, sin lugar a dudas, su «interés general». Es éste el punto en el que se
sienten capaces de objetar el «interés general» del Estado ya que éste se
define con relación al bienestar de unos territorios ajenos, los que han sido
y van a ser regados. A partir de aquí y mediante una simple comparación se
preguntan si acaso su territorio vale menos que el de los «otros» a la hora de
favorecer el desarrollo. La controversia acerca de la naturaleza de una
minoría sale a la luz a partir de esta evaluación.
Creo que en el fondo hay un discurso subyacente que tiene que ver con
los fundamentos de la democracia y que se relaciona con el juego de las
mayorías y las minorías. El interés general se ha definido hasta ahora a par-
tir de evaluaciones numéricas que calculan las proporciones de lo que es
mayoritario y minoritario en relación con un «interés» que se convertirá en
«general» en función del resultado de dicho cálculo. Frente a esto lo que
nos están proponiendo en el fondo los afectados por la construcción de
grandes presas, especialmente en el Pirineo aragonés, no es otra cosa que
[224 ]
GASPAR MAIRAL BUIL
1El Manifiesto por la Dignidad de la Montaña, que fue hecho público en Boltaña
(Huesca) en 1998 por diversas asociaciones que se oponen a la construcción de grandes
embalses en Aragón, se viene a expresar de un modo rotundo el discurso que hoy caracteriza
al movimiento social de los afectados por la construcción de grandes embalses.

la consideración de criterios cualitativos a la hora de definir el interés gene-
ral de aquellas obras que pretenden favorecer el desarrollo. Estos criterios
cualitativos son presentados incluso como un derecho humano y a ello no
es ajeno el conocimiento de lo que sucede a nivel internacional, que alude
a la preservación del territorio propio como soporte imprescindible para la
vida. Este vínculo tan fundamental no puede ser cercenado en aras de un
supuesto interés general. Desde este punto de vista no puede haber ni
mayorías ni minorías, sino equidad y éste era el sentido más profundo de la
afirmación contenida en el Manifiesto por la dignidad de la Montaña:
En realidad la minoría que todos somos en alguna ocasión, no debería
estar frente a nada, sino recordar a la mayoría de cada momento, el derecho
al desarrollo de cada cual sin que esto implique la posibilidad de machacar
al vecino.
Es posible interpretar estas palabras en el sentido de que la minoría no
es una condición natural de las personas o de las colectividades, sino una
circunstancia que depende de múltiples factores. Los hechos que he pre-
sentado aquí contribuyen a mostrar que las poblaciones afectadas por la
construcción de embalses han sido convertidas en una minoría por una
política que ellos objetan. En este sentido son una minoría «inventada».
La gran novedad de la P.H. en el fin del siglo pasado fue la democracia
y cuando ésta empezó a ser efectiva un nuevo problema empezó a ser evi-
dente para quienes tradicionalmente habían dirigido esta política: nació la
nueva categoría de «afectado» y éstos afectados empezaron a organizarse y
a protestar lo que hizo que a partir de entonces el desconcierto fuera gran-
de para una administración acostumbrada a hacer y deshacer a su antojo.
Al principio de esta intervención aludía a la necesidad de explicar por qué
desde la muerte de Franco o si se quiere desde que se iniciara la Transición
Democrática, en Aragón apenas se han inaugurado grandes embalses. Ya
señalaba que se trataba de un conjunto de causas si bien ahora deseo des-
tacar cómo una de ellas ha sido, sin lugar a dudas, la democracia y el
hecho de que ésta haya permitido el desarrollo de un movimiento social de
oposición a la construcción de nuevos embalses alguna de cuyas ideas he
querido mostrar y analizar. Finalmente y si hoy necesitamos redefinir la
política del agua en Aragón, la voz de este movimiento y de este territorio
es inexcusable en el debate. Hoy todavía no ha sido aceptada su presencia
en el Consejo del Agua ni a escala nacional ni en la Cuenca del Ebro.
BIBLIOGRAFÍA
FRUTOS, L. M. (2001), «Población y Mercado de Trabajo», en, AA.VV., El valle
medio del Ebro, Zaragoza, Ibercaja.
[225 ]
LOS CONFLICTOS DEL AGUA EN ARAGÓN: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA Y SOCIOLÓGIC A

IBERCAJA, Tablas Input-Output 1992, Zaragoza, Caja Ahorros de Zaragoza,
Aragón y Rioja.
MAIRAL BUIL, G. (1996), La identidad de los aragoneses, Zaragoza, Egido Edi-
torial.
—, (2000), «Perder el Pueblo», en MAIRAL, G., y BERGUA, J. A., De Joaquín
Costa al pacto del Agua. Los aragoneses y el agua, Zaragoza, Egido Edi-
torial.
NAVARRO, M. C., y SERRANO, J. M. (2001), «La economía del valle del Ebro en
perspectiva histórica», AA.VV., El valle medio del Ebro, Zaragoza, Ibercaja.
PÉREZ-DÍAZ, V.; MEZO, J., y ÁLVAREZ-MIRANDA, B. (1996), Política y economía
del agua en España, Madrid, Círculo de Empresarios.
WORLD COMISSION ON DAMS (2000), Dams and Development a New Frame-
work. The Report of the World Commission on Dams, London, Earthscan
Publications Ltd.
WORSTER, D. (2001), A River Running West. The Life of John Wesley Powell,
New York, Oxford University Press.
[226 ]
GASPAR MAIRAL BUIL

ÍNDICE
José M.ª CUADRAT, Presentación ............................................................... 5
José Manuel NAREDO, La encrucijada de la gestión del agua en España . 9
Leandro del MORAL ITUARTE, Planificación hidrológica y política terri-
torial en España .................................................................................. 29
Santiago Javier LÓPEZ PIÑEIRO, Política y aprovechamiento del agua en
España: el Plan Hidrológico Nacional ............................................... 47
Antonio EMBID IRUJO, El derecho de aguas de la Unión Europea con-
templado desde la perspectiva española. Consideración especial
de la Directiva Marco Comunitaria 2000/60/CE ............................... 57
Pedro ARROJO AGUDO, Planificación hidrológica y sostenibilidad: nue-
vas claves en materia de gestión de aguas ....................................... 83
José M.ª CUADRAT PRATS, La cuenca del Ebro: recursos hídricos y gestión . 101
Domingo RASILLA ÁLVAREZ, Los recursos hídricos en la cuenca del Ebro
bajo la hipótesis de un calentamiento global ................................... 131
Antonio COCH, El Plan Hidrológico del Ebro y el Pacto del Agua en
Aragón ................................................................................................. 149
Eugenio NADAL REIMAT, La gestión del agua en la cuenca del Ebro y
Aragón. Retos después del PHN y la Directiva Marco ..................... 185
José Luis PÉREZ GONZÁLEZ, Criterios de gestión de los recursos hídricos
en la agricultura del valle del Ebro ................................................... 195
Gaspar MAIRAL BUIL, Los conflictos del agua en Aragón: una perspec-
tiva histórica y sociológica ................................................................. 209
[227 ]