La representación de la mujer en los órganos legislativos

Full text

LA REPRESENTACIÓN DE LA MUJER
EN LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS
Por FRANCIS G. CASTLES
En todas partes las mujeres están marcadamente infrarrepresentadas en
las asambleas legislativas nacionales y, por tanto, sus posibilidades de entrar
a formar parte de las élites gubernamentales se ven sustancialmente reduci-
das.
Sólo en una pequeña parte de los Estados democráticos liberales la re-
presentación femenina alcanza el nivel del 10 por 100 y hay pocos indicios
de que la curva de representación haya experimentado un aumento dura-
dero desde la introducción del sufragio femenino (Putman, 1976, pág. 33).
Ante tales circunstancias no es sorprendente que los críticos hayan concen-
trado gran parte de su atención en explicar las raíces estructurales y cultura-
les del fracaso de las mujeres en el logro de un papel importante en los
sistemas políticos democráticos. A pesar de todo esto, ha existido siempre
cierta curiosidad acerca del grado de la variación en la representación fe-
menina a nivel comparativo. Ya en el año 1926, Alzada Comstock se pre-
guntaba en las páginas del APSR: «¿Qué hay en el Norte (Escandinavia)
que anima a las mujeres a dedicarse a las leyes, la medicina y la política?
Y, ¿qué hay en el cielo azul del Mediterráneo que las mantiene alejadas
del ámbito profesional y político?» (Comstock, 1926, pág. 379). Su res-
puesta señala de forma implícita como causa las diferencias culturales; sin
embargo, intentos más recientes de explicar y delimitar las variaciones en la
presencia de la mujer en los órganos legislativos tienden a preferir las ex-
plicaciones institucionales y, en particular, las explicaciones relacionadas
con las consecuencias de los tipos específicos de sistema electoral.
Existen una serie de obstáculos que dificultan la investigación en este
tema: 1." Está claro que el alcance exacto de la representación femenina es
consecuencia de una interacción extremadamente compleja de factores cul-
209
Revista de Estudios Políticos (Nueva Época)
Núm. 29, Septiembre-Octubre 1982
14

FRANCIS
C.
CASTLES
turales, estructurales e institucionales en un contexto nacional particular, y
por esta razón muchos estudiosos han preferido el análisis país-por-país a
un estudio comparado. 2° Es bastante difícil obtener incluso los datos más
simples sobre representación femenina, ya que los trabajos sobre el tema
—tanto nacionales como comparados— no especifican el sexo de los miem-
TABLA
1
PORCENTAJE
DE
REPRESENTACIÓN FEMENINA
EN LAS
CÁMARAS
BAJAS
DE LOS
ÓRGANOS LEGISLATIVOS
País Sistema electoral Mujeres
(%)
Reino Unido (1981)' Mayoría relativa
3,0
Estados Unidos (1978) Mayoría relativa
3,7
Nueva Zelanda (1980)2 Mayoría relativa
4,3
Canadá (1980)2 Mayoría relativa
5,0
Francia (1977)'
A dos
vueltas
1,7*
Australia (1980)2 Voto alternativo
0,0
Japón (1980)2 Voto único
no
transferible
1,8
Malta (1981)2 Voto único transferible
4,6
Irlanda (1981)2 Voto único transferible
6,6
Alemania Occidental (1981)2
...
Mixto (mayoría relativa/lista
de
partido)
8,5
Israel (1981)a Lista
de
partido
6,6
Bélgica (1978)5 Lista
de
partido
7,5
Italia (1977)3 Lista
de
partido
8,4
Portugal (1981)2 Lista
de
partido
7,5
Austria (1981)2 Lista
de
partido
10,0
Suiza (1981) Lista
de
partido
10,5
Holanda (1977)' Lista
de
partido
15,3
Noruega (1977)! Lista
de
partido
22,5
Suecia (1981)2 Lista
de
partido
22,6
Dinamarca (1979)' Lista
de
partido
23,4
Finlandia (1979)s Lista
de
partido
26,0
• Cifra Inmediata posterior
a la
segunda vuelta.
En
Francia, como
en
otros países donde
es po-
sible
la
cesión
de
escaños
de los
designados para
los
órganos legislativos,
el
porcentaje
de
mujeres
que
de
hecho prestan servicio
en
dichos órganos puede diferir
del
porcentaje
de
mujeres elegidas
inicialmente.
Las
cifras
del
caso francés ascendieron posteriormente
con la
victoria
de
Mittcrrand
en
1981. La
comparación
con
otros casos sugiere
que en los
sistemas
que no
utilizan
el
voto
de
lista, donde
las
mujeres tienden
a ser
designadas para
los
escaños «sin esperanza»,
su
representa-
ción puede verse elevada considerablemente como consecuencia
de un
resultado «arrollador».
FUENTE:
'
Bogdanor,
1981, pág. 203; 2
Datos
de la
Embajada;
3
Vallence,
pág. 190; •
Owen,
1980,
pág.
135; !
Haavio-Manila,
1979, pág. 352;
»Janssen
y
Leijcnaar,
1979, pág. 18.
210

LA MUJER EN LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS
bros de las Cámaras legislativas. 3.° Dado que nuestro interés se centra en
las consecuencias de los sistemas electorales, el número de casos que se pue-
den incluir en una determinada categoría es, a menudo, muy escaso, lo que
significa que las conclusiones tienen que ser provisionales. Puesto que Japón
es el único que utiliza el «voto no transferible» (SNTV), es imposible dis-
tinguir los efectos del sistema electoral de las particularidades culturales y
estructurales de la situación japonesa. A pesar de estas dificultades es posi-
ble realizar algún tipo de análisis comparativo utilizando categorías muy
genéricas para distinguir entre los distintos sistemas electorales tomando el
mayor número de casos posible sobre los que exista información reciente.
CONSECUENCIAS DE LA REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL:
ALGUNAS EXPLICACIONES CONTRADICTORIAS
Es conclusión unánime de todos aquellos estudios que se interesan por
la relación entre la representación de la mujer en los órganos legislativos y
la naturaleza del sistema electoral, que los sistemas de representación pro-
porcional parecen favorecer en mayor grado la representación femenina. En
ocasiones, esto se señala como una regularidad empírica sin llegar a un
análisis riguroso de los mecanismos que lo provocan (véase Kraus, 1974).
Sin embargo, ha habido también intentos de mostrar cómo los diversos tipos
de sistemas electorales dificultan o favorecen el grado de representación
femenina. Así, por ejemplo, Bogdanor ofrece una explicación que se basa, en
gran parte, en la lógica de la situación a la que se enfrentan los partidos
en los distritos uninominales y plurinominales.
«Parece lógico que los comités de selección de los distritos uni-
nominales se muestren menos decididos a arriesgarse a presentar
una mujer como único candidato, ya sea a causa de sus propios
prejuicios o por que creen que el electorado no es favorable a un
candidato femenino. Por el contrario, en un sistema de lista, los
partidos tienen un mayor incentivo para presentar una lista equi-
librada, ya que en un distrito plurinominal la presión se ejerce en
la dirección opuesta —no ofender a ninguno de los sexos, excluyén-
dolos,
sino incluir a ambos para ampliar la capacidad de captación
de votos del partido» (Bogdanor, 1981, pág. 204).
El razonamiento presentado aquí es el del interés del propio partido;
los partidos designarán candidatos femeninos cuando crean que ello puede
211

FRANCIS G. CASTLES
producir un aumento en su representación. Esto puede ocurrir en un dis-
trito plurinominal siempre que exista una minoría considerable que pre-
fiera ser representada por un candidato femenino. Es menos probable en
un distrito uninominal en la medida en que la mayoría del electorado puede
presumirse a favor de un candidato masculino. En estas circunstancias, pre-
sentar un candidato femenino contra un candidato masculino de otro par-
tido supone un regalo gratuito de votos a la oposición.
Es de destacar una cierta ambigüedad en el argumento de Bogdanor con
respecto a si el efecto atribuido a los sistemas proporcionales es consecuencia
de la lista de partido presentada o, del hecho de que tales sistemas se carac-
tericen invariablemente por los distritos plurinominales. Una ambigüedad
similar está presente en el análisis de Kohn, pero éste pone un mayor énfasis
en la naturaleza del sistema de partido.
«Bajo el sistema de lista... el votante se enfrenta a una serie de
nombres seleccionados por el partido... Los partidos se encargan
de colocar mujeres en la lista, sobre todo si es una lista numerosa.
Tienen que evitar ser tachados de antifeministas porque quieren
atraerse a las mujeres como votantes. Por otra parte, esperan que
sus seguidores más machistas pasen por alto unos cuantos nombres
femeninos ocultos entre tantos masculinos» (Kohn, 1980, pág. 237).
El factor más importante aquí no es tanto el de los prejuicios —asumi-
dos o no— del electorado, sino más bien la capacidad de una mujer para
conseguir una posición favorable en una lista de partido. Kohn no ofrece
ninguna explicación válida de por qué las mujeres tendrían más éxito en
unos sistemas de lista de partido que en otros que vaya más allá de su
apartado sobre la longitud de las listas y la posibilidad de que la reciente
institución de las primarias de partido (Vorwahl) en Austria y Suiza haya
tenido un efecto favorable.
La discusión que compara a los distritos plurinominales y las listas de
partido sólo puede basarse en un análisis de aquellos sistemas en los que
los distritos plurinominales no aparezcan combinados con las listas de par-
tido.
El problema es que dichos sistemas —el voto único no trasferible
(VUNT) y el VUT— se utilizan en muy pocos países, y son esos países en
los que cabe esperar mayores obstáculos a la representación femenina (Irlan-
da, Malta y Japón). Tanto Vallance como Bogdanor señalan algo a favor
del VUT: el número de mujeres elegidas para el «Dail» es mayor que el de
elegidas para la Cámara de los Comunes británica, a pesar de que las «acti-
tudes culturales de la República favorecen menos la participación femenina
212

LA MUJER EN LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS
que en Gran Bretaña» (Bogdanor, 1981, pág. 203). Por otra parte, debe te-
nerse en cuenta que serían de esperar mayores obstáculos en Italia, Portu-
gal y Suiza (que garantizó el voto femenino sólo a partir de las elecciones
federales de 1971), y, sin embargo, sus sistemas de lista conceden niveles
de representación femenina considerablemente más altos que Irlanda, Malta
o Japón. El ejemplo de Australia —donde tanto la Cámara Baja como el
Senado federal utilizan el VUT— apoya, anque escasamente, la teoría del
efecto de los distritos plurinominales. La representación femenina en el
Parlamento tasmaniano alcanzó en 1979 el 5,7 por 100, seguido por Austra-
lia del Sur con el 4,2 por 100. Sólo en el caso del Senado australiano (9,3
por 100) se puede hablar de un nivel de representación femenina bajo VUT
considerablemente más alto que el obtenido en distritos uninominales. Sin
embargo, en contra de este argumento hay que señalar que los partidos aus-
tralianos informan al electorado de cómo se deberían distribuir las preferen-
cias en las elecciones al Senado y, dado que los votantes generalmente tienen
en cuenta sus instrucciones (Lakeman, 1970, pág. 225), las elecciones con el
sistema VUT funcionan de forma similar a las que utilizan el sistema de
lista de partido.
Que los sistemas de representación proporcional basados únicamente en
el efecto de los distritos plurinominales ofrezcan como máximo una mejora
secundaria en los niveles de representación femenina conseguidos en los
sistemas que utilizan los distritos uninominales puede ser consecuencia de
una característica que comparten todos estos sistemas. Lakeman señala pre-
cisamente tal característica al recomendar el VUT como la solución ideal
para los países que quieran gozar de las ventajas de la proporcionalidad y
permitir que «sus ciudadanos tomen parte libremente en la selección de su
propio representante» (Lakeman, 1970, pág. 105). Lo que el VUT y el
VUNT tienen en común con todos los sistemas basados en el distrito uni-
nominal (mayoría relativa, voto a dos vueltas, voto alternativo) es que en
cada uno de ellos el electorado local es soberano —o así debe ser considerado
por los partidos— y hace su elección final sobre qué candidatos van a ser
elegidos. Bajo el sistema de lista de partido es el partido —y sobre todo el
partido nacional— mucho más que los votantes el que decide quién va a ser
elegido. La simple correlación entre tipos de sistema electoral —basada en
los datos de la tabla I y utilizando tanto los sistemas de lista de partido como
«dummy» variables— alcanza el nivel del 0,70. Así pues, creemos que
Kohn tiene razón al resaltar el impacto de la lista de partido, aunque una
comprensión de los distintos mecanismos tiene que derivar de un estudio
más amplio que el de los tres sistemas de lista de partido (Austria, Alema-
nia y Suiza) en los que basa su conclusión.
213

FRANCIS G. CASTLES
PREJUIQO ELECTORAL Y PREFERENCIAS DE PARTIDO
Una comparación entre lista de partido y otros sistemas, en cuanto a
control por parte del partido nacional de la soberanía electoral local, sugiere
dos razones principales de por qué los sistemas de lista de partido pueden
ofrecer menor resistencia a niveles de representación femenina comparativa-
mente más altos.
1.
Todos los sistemas electorales que exigen del votante una elección
de candidatos individuales comparten la característica de estar condiciona-
dos por los prejuicios del electorado. Por el contrario, los sistemas de lista
tienen como característica común la elección de candidatos con mayor inde-
pendencia de la intervención directa del electorado. Al hacer esta afirmación
no pretendemos entablar una discusión acerca de si las influencias afectan al
sistema a nivel del cuerpo electoral o bien a nivel de la designación del can-
didato (véase Paterson, 1967, pág. 45). (Parece claro que hay influencias, im-
plícitas o explícitas, a todos los niveles —no menos importantes en los países
con más alto índice de representación femenina—. Conclusiones de esta in-
vestigación sugieren que en Finlandia, en 1970, el 40 por 100 de mujeres
y sólo el 7 por 100 de hombres votaron a favor de un candidato femenino
dentro de las listas de partidos (Haavio-Manila, 1979, pág. 365). El razona-
miento se basa principalmente en que el ejercicio de la elección de candida-
tos por parte del votante individual en el contexto de una cultura machista
hace que el cuerpo encargado de la designación de candidatos —con o sin
prejuicios— tenga que tener en cuenta los prejuicios reales o presuntos del
electorado. Aunque algunos sistemas de lista permiten un cierto grado de
panachage
para permitir a los votantes indicar sus preferencias entre los can-
didatos de las listas (Luxemburgo y Suiza), el electorado elige primero al
partido y después al candidato (o ni siquiera lo elige, como en el caso de las
listas cerradas —Alemania, Israel, Noruega)—. Como señala un estudioso
noruego, «a los votantes les interesa el partido, no los candidatos, y lo que
importa es la posición en la lista, esto es, que el candidato esté en una lista
que consiga uno o más escaños y que tenga una posición suficientemente
alta en la lista como para conseguir un escaño» (Hellevik, 1979, págs. 288-9).
Duverger dice sobre los sistemas de lista: «Hay una intervención directa en
la elección que no es una elección de candidatos por parte de los votantes:
los votantes simplemente fijan la cuota dentro de la cual el partido ejerce su
poder para designar diputados» (Duverger, 1964, pág. 368; la letra en cur-
siva es mía). Debemos admitir que una elección en la que es más importante
el nombre de los partidos que el de los candidatos hace que el tema del
sexo carezca de interés para la mayor parte del electorado.
214

LA MUJER EN LOS ÓRGANOS LEGISLATIVOS
2.
La diferencia entre sistema de lista de partido y otros sistemas radica
en la intervención directa del electorado o intervención directa del partido, y
donde esta última prevalece, el cuerpo que se encarga de la designación de
candidatos no necesita preocuparse tanto de los prejuicios reales o supuestos
del electorado. Además, también es probable que el carácter del organismo
encargado de la designación de candidatos, la forma de reclutamiento y la
naturaleza de la campaña electoral sean diferentes en los dos tipos de sis-
tema electoral. Las razones de estas diferencias radican en el hecho de que
mientras que los sistemas que se basan en la soberanía electoral son de
carácter territorial y, por tanto, tienden al parroquialismo, los sistemas de
lista de partido están diseñados para representar equitativamente a los parti-
dos más bien que a los individuos, y, por tanto, tienden a una concepción na-
cional de la actividad política. Hay que tener en cuenta en este contexto que
el VUT está basado en la utilización de distritos electorales más bien peque-
ños (normalmente de 3-5 escaños) y tiene su origen en el concepto de repre-
sentación territorial anglo-sajón, en el que también se basan todos los siste-
mas de mayoría relativa (véase Rokkan, 1970, pág. 162). Cuanto mayor sea
el número de escaños por distrito —y los sistemas de redistribución de restos
funcionan efectivamente a escala nacional— mayor será el interés de la je-
rarquía del partido nacional por la selección del candidato y por su puesto en
las listas (Duverger, 1964, pág. 357). Cuanto mayor sea la población de un
distrito, menor será la confianza del cuerpo seleccionador en los candidatos
propuestos a través de los órganos locales de reclutamiento, ya sea a través
del partido local, los sindicatos o el gobierno local. En los sistemas de lista
de partido tiene mayor proyección un canal más amplio de reclutamiento:
miembro de y/o posición oficial dentro de los órganos nacionales del parti-
do.
Por último, donde lo más importante es la elección entre partidos, la
lucha electoral suele ser a nivel nacional más que a nivel local. No es nece-
saria la publicidad del nombre del candidato (ni su sexo) porque no es eso
lo que se discute.
Esto no quiere decir que los sistemas de lista de partido favorezcan nece-
sariamente la representación femenina, sino que lo pueden conseguir más
fácilmente al evitar ciertos obstáculos tradicionales, culturales y estructura-
les al papel de la mujer en la política. Un partido que desee presentar un nú-
mero considerable de candidatos femeninos, por razones ideológicas o de
cualquier otra índole, necesita no estar demasiado condicionado por el miedo
a la pérdida de votos. Por ejemplo, en muchos de los países europeos que
utilizan el sistema de listas ha existido hasta hace poco una gran despropor-
ción en cuanto al número de candidatos femeninos presentados por los socia-
listas y comunistas y la escasez de candidatos femeninos en los partidos bur-
215

FRANCIS C. CASTLES
gueses y católicos (véase Kohn, 1980, pág. 237). Esto mismo todavía ocurre en
Italia (Weber, 1979, tabla 1). Aunque existe una similar diferencia en Gran
Bretaña, ésta es bastante pequeña —en la mayor parte de las consultas electo-
rales efectuadas después de la guerra no ha sido superior al 2 por 100, tanto
en lo que se refiere a los candidatos femeninos como a las mujeres elegidas
por los dos partidos mayoritarios (véase Stacey, 1981, pág. 192). Aparte de
esto,
la existencia de un fuerte canal de reclutamiento del partido nacional
ofrece a las mujeres la oportunidad de organizarse a través del partido con
objeto de conseguir mayores índices de representación femenina. De esta ma-
nera, dentro del Partido Laborista holandés un grupo feminista (Rooie
Vrouwen) ha conseguido recientemente que su partido aceptara una ley
por la que todos los cuerpos políticos deberán tener un 25 por 100 de repre-
sentantes femeninos (Janssen y Leijenaar, 1979, pág. 10). En los partidos
Liberal y Socialdemócrata suizos se está presionando de forma similar para
conseguir un porcentaje del 40 por 100 y la alternancia de candidatos feme-
ninos y masculinos en las listas (véase Vallance, 1979, pág. 163).
El contraste básico entre la influencia de los activistas del partido nacional
en los sistemas de lista y la del electorado local en otros sistemas puede
establecerse de otra forma. Bajo sistemas de lista, el porcentaje de mujeres
representantes será un reflejo de la cultura política de la élite, mientras que
en otros sistemas es más probable que se refleje la cultura política de las
masas. Una consecuencia muy importante de esto es que debido a que las
culturas de élite suelen ser más sensibles a las cambiantes corrientes cultura-
les que las culturas de masas, los movimientos dirigidos a mejorar la posición
de las mujeres pueden tener más posibilidades de éxito en los sistemas de
lista, ganando la opinión del partido, que en otros sistemas que dirigen sus
influencias a la opinión electoral. Muchos países europeos que utilizan el
sistema de lista experimentaron cambios muy considerables en los índices de
representación femenina en los años setenta, período de gran expansión para
todos aquellos grupos que defendían la igualdad de la mujer. De esta manera,
en Noruega, de muchas formas el país escandinavo con ideas más tradicio-
nales acerca del papel de la mujer, aumentó el índice de representación fe-
menina de un 9,3 por 100 en 1969 a un 22,5 por 100 en 1977. En los Países
Bajos,
entre 1967 y 1977, se elevó de un 8 por 100 a un 15,3 por 100, y
Suiza pasó de la adopción del sufragio femenino en 1971 a tener un nivel
de representación femenina del 10,5 por 100 una década más tarde. Por el
contrario, países como Gran Bretaña y Estados Unidos, que utilizan el sistema
de distritos uninominales, no han experimentado ningún alza espectacular en
cuanto a representación femenina desde los años setenta, a pesar de los gran-
des esfuerzos de politización por parte de los crecientes movimientos feme-
216

LA MUJER
EN LOS
ÓRGANOS LEGISLATIVOS
niños.
Otra
vez,
estamos hablando
del
efecto potencial
del
sistema electoral
—como condición
más
bien necesaria
que
suficiente para
una
mayor repre-
sentación femenina.
Los
sistemas
de
lista
de
partido están
más
abiertos
a las
influencias
del
movimiento feminista
o, por
supuesto,
a la
opinión
de
cual-
quier grupo organizado,
que los
sistemas electorales basados
en la
elección
individual
en
distritos territoriales limitados.
Por
consiguiente, allí donde
se
utilizan
los
sistemas
de
lista,
las
mujeres tienen menos obstáculos
que
supe-
rar
en
cuanto
a
representación
y más
posibilidades para alcanzar
su
lugar
en
la escena política.
NOTA
SOBRE
LA
REFORMA
ELECTORAL
BRITÁNICA
Con
la
reciente
y
determinada actuación
de la
Alianza Social Demócra-
ta/Liberal,
han
vuelto
a
aparecer
las
propuestas para
una
reforma electoral
en Gran Bretaña. Dado
que los dos
partidos mayoritarios dicen estar
a
favor
de
un más
amplio papel político para
la
mujer, ello podría bien ocurrir
si
sus propuestas
de
reforma tuviesen
en
cuenta
la
capacidad
de los
sistemas
electorales para influir positivamente
en las
oportunidades
de las
mujeres
de
ser elegidas para
los
órganos legislativos.
Los dos
proyectos electorales
más
ampliamente debatidos —VUT, apoyado
por la
Electoral Reform Society,
y
el
Additional Member System, propuesto
por la
Sociedad Hansard (1976)—
implican
la
elección individual
de los
votantes
en
distritos territoriales
res-
tringidos.
Si el
análisis
de
este trabajo
es
correcto,
no
puede esperarse ningún
cambio sustancial
en los
bajos niveles
de
representación femenina
que
exis-
ten
en
Gran Bretaña.
Si la
nueva alianza
de
partidos quiere conservar algún
elemento
de
territorialidad
en sus
propuestas, mientras simultáneamente
se
aprovecha
de las
ventajas
de la
proporcionalidad
y de la
capacidad para
lo-
grar
una más
amplia representación femenina, podría
ser
peor
que
imaginar
el sistema mixto
de
distritos uninominales, mayoría relativa combinado
con
la lista
de
partido. Prueba
de
nuestro argumento
es que
mientras
que en
1976
la
representación femenina
en los
distritos alemanes
era
inferior
al 3
por 100,
en las
listas
del
Latid alcanzaba casi
el 12 por 100
(cifras obtenidas
por Bogdanor,
1981, pág. 204).
Este
es un
ejemplo
del
mismo electorado
votando,
con
resultados
muy
diferentes, bajo sistemas electorales distintos.
(Traducción
de
JOSÉ
JUAN
GONZÁLEZ
ENCINAR)
217

FRANCIS G. CASTLES
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